（管理制度）上市公司再
融资管理办法与再融资制
度改革
上市公司再融资管理办法
与再融资制度改革
一、再融资制度改革的背景
（一）全面总结以前我国上市公司再融资的实践
一是在股权分置情况下，符合再融资标准的公司占少数，
多数公司没有再融资资格。一些真正有融资需求但又不能达
标的公司丧失了再融资机会。部分达到条件的公司为储备资
金，甚至为融资而融资，在一定程度上扭曲了资本市场的功
能，影响资本市场优化资源配置功能的正常发挥。
二是缺乏债券融资渠道。我国上市公司目前的直接融资
主要是股权融资，没有开发真正的债务融资产品，没有满足
实体经济中的大量债务融资需求，企业不能根据市场情况以
及自身发展阶段，灵活、交替的进行股权融资和债务融资。
三是迫切要求降低再融资时间成本和机会成本。发行节
奏控制、两次融资间隔不少于一年等规定，加大了企业再融
资的时间成本；实质性判断的自由裁量权的运用，使大量符
合法定条件的企业能否通过充满了不确定性，加大了企业再
融资的机会成本。
四是过去 10年市场上存在普遍的弊端。如：1、折扣增
发股价不断摊薄，影响长期投资；2、转股价格无限向下修正，
必转债；3、大股东举手、小股东掏钱现象。4、一次融个够，
圈钱现象。
（二）适应当前股权分置改革的需要
股权分置情况下，为避免上市公司滥用发行权利损害投
资者利益，过去的再融资规则行政管制色彩较浓，规定了很
高的财务指标要求，在一定程度上保护了投资者合法权益，
但同时也造成再融资效率整体偏低。随着股权分置改革的稳
步推进，上市公司非流通股和流通股分割的格局正逐步得到
解决，促进两类股东形成共同利益基础的新机制已开始发挥
作用，资本市场的制度基础得以夯实，上市公司再融资所面
临的市场环境正在发生巨大的变化。在这种市场条件下，监
管部门有条件将证券发行的决定权更大限度地交还给市场，
力争使能够被市场所接受的投融资需求都得到满足。
（三）政策法规整合的需求
我会现行的再融资规则散见于 6部规章、规范性文件和
多个审核标准备忘录中，这些规则产生于不同时期、不同背
景之下，思路和理念不统一，其中部分规定已经过时不用，
还有部分规定前后矛盾，市场对相关规定的理解存在困难，
我会执行这些规定也有一定的困难。
为适应股权分置改革全面推开、修订后的《证券法》《公
司法》生效实施的需要，我们进一步认真调查研究，广泛参
考境外成熟证券市场的先进经验，对管理办法进行了较大幅
度的调整和完善，形成了现有的管理办法。于 2006年 4月 29
日经国务院批准，5月 8日发布实施。
二、再融资改革的主要思路和管理办法相应的规定
（一）公开增发和配股：以加强市场约束机制为前提，
适度降低财务指标要求
1、实行市价增发原则。在市价发行原则下，公司能否成
功发行，不仅仅单纯看过往的经营业绩，也取决于投资者对
公司整体情况和未来发展的认可。市价发行原则将会增加发
行人的发行难度，加大主承销商的包销压力，但也为强化投
资者对上市公司再融资行为的约束提供了有力保障。
2、配股引入投资者约束机制。为防止绝大部分公司股东
放弃配股而由承销商大比例低价包销的情况，《管理办法》
要求控股股东事先承诺认配的数量，从而为给其他中小股东
的投资决策提供必要的判断依据。
为有效遏制“大股东举手、小股东掏钱”的情形，《管
理办法》引入发行失败机制，规定配股要采用新《证券法》
规定的代销方式发行，并引入发行失败制度。
3、对资金用途和资金管理的要求更加严格。不再限制增
发融资规模；同时，对配股规模仍然延续了现行的不超过发
行前总股本 30％的要求，同时取消了大股东全额认配时可以
高比例配股的规定。规定除金融类企业外，本次募集资金使
用项目不得为持有交易性金融资产和可供出售的金融资产、
借予他人、委托理财等财务性投资，不得直接或间接投资于
以买卖有价证券为主要业务的公司。
加强了对上市公司募集资金使用的监管，上市公司要建
立募集资金专项存储制度，募集资金必须存放于公司董事会
决定的专项账户。
4、对股东回报提出一定的要求。第八条（五）最近三年
以现金或股票方式累计分配的利润不少于最近三年实现的年
均可分配利润的百分之二十。
5、规定存在不规范行为的上市公司禁止公开发行证券。
（第十一条上市公司存在下列六类情形之一的，不得公开发
行证券。）
6、将增发的净资产收益率要求从 10%降低到 6%。
7、取消了配股前 3年平均净资产收益率 6％的限制，仅
要求最近 3年连续盈利。
（二）上市公司债务融资：以拓宽上市公司债券融资渠
道为目标，改革现行可转债制度，推出大型公司发行分离交
易的可转债制度.
1、可转换公司债券。可转债的净资产收益率要求从 10%
降到 6%；将发行量由发行后债券余额不超过净资产 80%调整
为 40%；转股价格应不低于在募集说明书公告日前二十个交
易日该股票交易均价和前一交易日均价；办法新规定修正转
股价格须经股东大会三分之二以上表决通过，且修正后的转
股价格不低于股东大会召开日前二十个交易日该股票交易均
价和前一交易日均价；净资产不低于十五亿元的公司不再强
制要求提供担保。
2、分离交易的可转债。（1）考虑到分离交易的可转换
公司债券属于债务性较强的产品，在现阶段，《管理办法》
对发行公司提出了较高的要求，除新《证券法》规定的条件
外，发行公司最近三年连续盈利，最近一期末经审计的净资
产不低于人民币 15亿元；（2）对所附认股权证的数量进行
限制，预计权证全部行权后募集的资金总量不超过拟发行公
司债券的金额；（3）本次发行后累计公司债券余额不超过发
行前一年末净资产额的百分之四十。（4）最近三个会计年度
实现的年均可分配利润不少于公司债券一年的利息。
需要说明的是，对分离交易的可转债，我们采用了境外
市场上通常的制度设计，公司债券与认股权证应当捆绑发行，
但发行后应当分离交易。发行分离交易的可转债，一是有利
于为上市公司发行债务证券开辟新的方式；二是在实务上有
利于探索和完善我国债券市场。
3、市场化的债权人保护制度。公开发行可转换公司债券，
应当约定保护债券持有人权利的办法，以及债券持有人会议
的权利、程序和决议生效条件。
（三）非公开发行股票：以提高上市公司质量为目标，
推动上市公司股权融资方式创新
按照新《证券法》第 13条的规定，建立上市公司向特定
对象非公开发行新股的制度。上市公司向特定投资者非公开
发行股票，不但有助于减小上市公司融资对市场的压力，也
有利于吸引场外机构的资金进入市场，还可以为包括亏损上
市公司在内的所有公司引入新的战略股东、注入新的优质资
产、进行收购兼并等提供新的工具和渠道，有利于提高上市
公司质量，有利于促进上市公司结构调整。
从境外市场的经验来看，非公开发行制度主要有以下特
点:一是要求发行对象有判断和承担风险的能力，因此对发行
人资格的要求和信息披露的要求较之公开发行要低；二是为
了消化和缓解非公开发行的股票公开上市交易的风险，发行
的证券通常需锁定一定的期限，控股股东、实际控制人因对
公司和其他股东负有责任，其持有的股票锁定期更长；三是
只要市场接受，公司就可以通过定向发行制度融资或引入新
战略股东，监管部门介入的程度比公开招股相对要低；四是
由于锁定期间具有投资风险，发行价格相对于市价通常有一
定折扣。
借鉴上述做法，《管理办法》对上市公司非公开发行股
票进行了规范。
上市公司存在下列情形之一的，不得非公开发行股票：
（1）本次发行申请文件有虚假记载、误导性陈述或重大
遗漏；
（2）上市公司的权益被控股股东或实际控制人严重损害
且尚未消除；
（3）上市公司及其附属公司违规对外提供担保且尚未解
除；
（4）现任董事、高级管理人员最近三十六个月内受到过
中国证监会的行政处罚，或者最近十二个月内受到过证券交
易所公开谴责；
（5）上市公司或其现任董事、高级管理人员因涉嫌犯罪
正被司法机关立案侦查或涉嫌违法违规正被中国证监会立案
调查；
（6）最近一年及一期财务报表被注册会计师出具保留意
见、否定意见或无法表示意见的审计报告。保留意见、否定
意见或无法表示意见所涉及事项的重大影响已经消除，或者
本次发行涉及重大重组的除外；
（7）严重损害投资者合法权益和社会公共利益的其他情
形。
（四）运行程序：以提高再融资效率为目标，简化流程，
降低成本
1、发行人自主决策融资时间，取消两次发行的间隔，实
行自行选择发行时机的机制。根据新《证券法》的规定，《管
理办法》取消了上市公司两次发行新股融资间隔的限制，融
资的时间安排由上市公司自主决定；上市公司证券发行获得
核准后，可根据市场情况，在 6个月内自行选择发行时机。
2、适应上市公司再融资的特点，简化审核环节，适当缩
短审核时间。上市公司再融资对发行时机的选择比较敏感，
为减少审核时间过长的不利影响，在条件允许的范围内，确
定合规性审核和强制信息披露审核的基本原则，尽量减少审
核环节，提高审核效率，减少审核时间。对于公开发行，主
要是合规性审核和信息披露审核，不对发行人本次发行的商
业风险做实质性判断，逐项审核发行人是否符合《管理办法》
和相关法律法规规定的发行条件，发行人在公开募集说明文
件中披露的事项是否真实、准确、完整。
对于非公开发行，由于没有募集说明文件，主要是进行
发行行为的合规性审核，审核发行人是否符合《管理办法》
规定的非公开发行股票条件。同时，对信息披露的关注主要
针对发行人在董事会、股东大会决策程序过程中的信息披露
以及发行结束后的发行情况报告披露是否合法合规。与此相
适应，创制了发审委审核非公开发行股票的简易程序，在召
开发审会的披露程序、与会委员人数等方面进行了简化。
3、简化申报材料，适当压缩报纸披露的内容，充分发挥
互联网电子信息传播的优势，提高披露效率。按照简洁实用
的原则，《管理办法》对上市公司融资决策及发行承销过程
中涉及的信息披露时间、内容和文件的编制作出了原则性规
定。中国证监会已经同步修订了相关信息披露准则，与《管
理办法》同时实行。
公开发行的申请文件目录由两个合并为一个，删除了若
干不必要的申请文件，考虑到上市公司持续信息披露的特点，
在公开发行的募集说明文件中删除了若干可以在公开媒体中
查到的内容。
非公开发行股票，无需制作和披露募集说明文件。非公
开发行的申请文件，在公开发行申请文件的基础上做了进一
步简化，与公开发行的申请文件相比，主要是减少了如下内
容：（1）募集说明文件；（2）律师工作报告；（3）控股股
东（企业法人）最近一年的财务报告、审计报告以及保荐机
构出具的关于实际控制人情况的说明；等。
4、简化法规。《管理办法》生效后，将替代中国证监会
现行有关再融资的全部规章制度。废止的文件具体包括：《上
市公司新股发行管理办法》、《关于做好上市公司新股发行工
作的通知》、《关于上市公司增发新股有关条件的通知》、《可
转换公司债券管理暂行办法》、《上市公司发行可转换公司债
券实施办法》和《关于做好上市公司可转换公司债券发行工
作的通知》。
三、新法规框架下的工作要求
《上市公司证券发行管理办法》已颁布一段时间，相关
审核工作已经全面推开。总的来说，再融资品种在不断丰富，
形式在不断多元化，各项工作认真遵守《上市公司证券发行
管理办法》，基本上体现了为上市公司做大做强服务的宗旨，
体现了给上市公司、投资者较为稳定的预期，减少市场不稳
定因素的宗旨。
工作要求：
1、监管机构：审核和监管工作以提高证券市场融资效率
为指导思想，充分发挥投资者、保荐机构、证券服务机构及
其人员等市场主体对证券发行行为的约束作用。审核和监管
工作的主要目标是审查发行行为是否合法合规、强制发行人
依法披露信息，监管机构不对证券的投资价值和投资风险作
出实质性判断；一般情况下，也不对上市公司管理层、董事
会、股东大会作出的商业判断进行实质性判断。
2、上市公司：应当将再融资与提高上市公司质量、促进
上市公司结构调整、增强上市公司发展后劲结合起来。通过
保荐人与拟推荐的上市公司共同努力，严格按照《管理办法》
的要求，制定科学合理的发行方案。今后对上市公司与大股
东存在同业竞争或者大量上下游关联交易，未能实现主营业
务相关资产整体上市，又没有制定和公开披露明确的解决方
案的，审核过程中将作为重点问题进行特别关注。
3、保荐人：勤勉尽责，认真做好合规性督导、尽职调查
和推荐申报工作。保荐人应当协助、督促发行人严格按照《管
理办法》，结合章程指引和股东大会规则，规范内部决策程序，
慎重做出董事会决议和股东大会决议。决议的事项和内容必
须符合《管理办法》的规定，并按照新的规定及时披露信息。
上市公司再融资方案对投资者具有较大的敏感性，对于不符
合《管理办法》规定的事项和内容，发现后应当督促上市公
司及时予以纠正，避免对投资者形成重大误导。
尽职调查报告对调查的每个重要事项必须包括调查过程、
基本情况和调查结论。今后保荐人应当结合新的规定，协助
上市公司建立募集资金专项存储制度，确保募集资金必须存
放于公司董事会决定的专项账户，并对募集资金管理制度是
否健全进行尽职调查。保荐人应当按照新的申请文件目录和
信息披露准则，认真制作申请文件。
4、保荐人和上市公司：加强公开发行承销环节的协调和
风险管理。对配股项目，要督促控股股东在股东大会召开前
公开承诺认配股份的数量，刊登配股说明书前必须做好发行
失败、将资金返还已经认购的股东的预案；对公开增发和可
转债项目，应当适应市价发行的要求，加强对推介和销售工
作的规范和管理，注重控制市场风险，做好大额包销的预案。
5、各方面：积极稳妥做好上市公司非公开发行股票工作。
一是要注重通过非公开发行股票这一新的工具和渠道，
达到为上市公司引入新的战略股东、注入新的优质资产、进
行收购兼并、提高公司治理水平等目的；
二是本次发行募集资金用于收购大股东资产，或者大股
东以资产认购本次发行的股份的，该项资产仅限于原来因部
分改制保留的关联资产或者大股东培育的其他优质资产；
三是在承销过程中，要贯彻上市公司及其全体股东利益
最大化的原则。在尊重发行人管理层自主权的同时，应当与
发行人共同做好簿记建档工作，综合考虑特定对象是否属于
老股东、上下游战略伙伴，以及特定对象申报的数量、价格、
持有期限等因素，制定选择发行对象的合理标准，最终合理
选择发行价格和发行对象。不能理解为由于管理层和承销商
享有一定的自主权，就可以违反“三公”原则，擅自将股份
发行给不符合公司利益标准的内部人。在发行完毕后、向交
易所和登记公司申请办理股票登记前，保荐人应当向证监会
报送《发行情况报告书》和关于本次非公开发行股票发行对
象和发行过程合规性的说明。承销机构在承销非公开发行的
新股时违反《管理办法》有关规定的，中国证监会一经发现，
将严肃处理，并依法在三十六个月内不接受其参与证券承销
工作。
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