第 3l卷 第 6期
2016年 l2月
洛阳理工学院学报(社会科学版)
Journal of Luoyang Institute of Science and Technology(Social Science)
VolJ 31 No．6
Dee．2016
偃师市新型城镇化过程中基础设施投融资体制改革研究
马 腾
(洛阳理工学院 经济与管理学院，河南 洛阳 471023；洛阳市应用经济研究中心，河南 洛阳 471023)
摘 要：偃师市作为国家深化基础设施投融资体制改革的试点城市，在基础设施管理体制与运行机制改革、政
府和社会资本合作模式试点、多元化融资和市政基础设施价格机制改革等方面，基本上体现了国家对新型城镇
化投融资体制改革的要求。但在项目运行过程 中，仍存在隐性财政风险、融资渠道多元化不够合理、没有进行
项 目库分类及结构优化、承诺的中央预算 内专项资金拨付不到位等问题。针对上述问题，提 出了综合测控财政
风险、拓宽多元化融资渠道、对项 目库分类和结构优化、争取中央预算内专项资金拨款到位等对策建议。
关键词：基础设施；投融资；PPP模式；社会资本
DOI：10．3969／j．issn．1674—5035．2016．06．010
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1674—5035(2016)06—0046—04
2015年 4月，国家发展改革委与住房城乡建
设部启动了县城深化基础设施投融资体制改革试点
的申报与遴选工作，旨在通过试点创新，为县城基
础设施建设提供可复制、可推广的经验和模式。在
洛阳市成为全国新型城镇化综合试点城市的背景
下，综合考虑特色资源、区位优势、资源环境承
载、人口潜力等条件的要求，偃师市积极申报，并
于2015年6月被遴选为全国87个试点县之一一。经
过一年多的试点运行，偃师市深化基础设施投融资
体制改革既取得了成功的经验，也存在需要进一步
改革和完善的地方。
偃师市深化基础设施投融资体制改革试点定位
于为中部地区县城提供可复制、可推广的经验和模
式。其具体的改革目标包括四个方面：一是政府引
导、市场化运作的基础设施管理体制和运作机制基
本形成；二是政府和社会资本合作 (PPP) 模式成
收稿日期：2016—09—30
作者简介：马 腾(1970一)，男，河南嵩县人，博士，副教授，主
要从事公司金融和农村金融体制改革研究．
基金项目：河南省科技厅软科学项目“河南省科学推进城镇化
的投融资机制改革研究”(编号：152400410542)、河
南省哲学社会科学规划项 目“河南省农村金融综合
改革创新体 系研究”(编号：2014BJJO44)的阶段性
成 果．
为基础设施建设的主要模式，形成多元化的投资格
局，改变基础设施建设投入主要靠财政投资和银行
贷款、投融资方式相对单一的状况；三是城市基础
设施建设水平和承载能力得到根本提升；四是形成
完善的公用设施定价、价格调整及价格补偿机制，
基础设施建管、运营进入良性轨道。
一
、 基础设施投融资体制改革实施现状
为加强基础设施投融资体制改革的顺利推进，
偃师市专门成立了由市主要领导和职能部门负责人
组成的领导小组，并印发了 《偃师市深化基础设施
投融资体制改革实施方案》，明确各相关部门的责
任分工和试点工作的时间节点。
(一)基础设施管理体制与运行机制改革
1．编制完成城市基础设施规划
偃师市编制完成了城市排水防洪专项规划、洛
河治理规划、首阳片区控制性详细规划、首阳片区
电力专项规划、东南片区控制性详细规划等，使市
区基础设施建设与整体城镇发展有机结合、相互促
进，实现了经济社会发展规划、土地利用规划、城
乡规划、生态环境保护规划等 “多规合一”。
2．市政公用领域进行 “建管分离”改革
偃师市引入社会力量参与市政管理，实行市政
公用领域的 “建管分离”改革，如在垃圾处理和
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部分绿化设施的管理维护方面，实行政府购买服务
等依靠社会力量实现的方式。
3．公共事业单位实现公司治理
偃师市毫源水务公司、偃师市中裕燃气公司、
偃师市华润热力公司、偃师市寰慧节能热力公司、
偃师市第一污水处理厂等公共事业单位已经完善了
公司治理结构，实现了企业独立核算、自主经营。
(二)PPP模式试点情况
1．项目库建设
为广泛吸引社会资本参与基础设施建设，偃师
市建立了涵盖范围广泛的基础设施投融资体制改革
项 目库，共包括城市道路、供排水、棚户区改造、
污水处理、垃圾处理等64个项目，总投资48．2亿
圆。列入项 目库中的项 目公开向社会资本进行推
介，明确社会资本统一的准人条件。
2．配套政策与管理制度
配套政策改革的目的在于推动 PPP项目的落地
实施 ：在财政政策方面，将列入省级PPP项目储备
库的项目补贴支出纳入政府财政预算；在价格政策
方面，特许经营项 目提供的产品与服务执行政府定
价或政府指导价，或按协定中的约定的中标价或协
议价，已实现充分竞争的项 目则实行市场 自主定
价；简化 PPP项 目审批程序。
3．PPP项目管理制度
在 PPP项 目前期阶段，由项 目实施机构与中选
社会资本依法签订项目合同，由市政府法制办对合
同文本和合同内容进行规范；在项目建设阶段，委
托中介机构开展建设造价、运营收支全过程跟踪审
计，加强项目建设造价和运营成本监控；在项目运
营阶段，建立政府、服务使用者共同参与的综合性
评价体系。同时，建立紧急情况下政府救助和接管
机制，政策性风险先由政府承担，不可抗力风险由
政府和社会资本共同分担，工程质量问题由社会资
本承担。
截至2016年9月，偃师市共吸引社会资本参
与建设项目16个，总投资27．4亿圆，重点实施了
2个 PPP示范项 目：洛河生态环境综合治理项 目、
首阳片区和东南片区集中供热项目。
4．洛河生态环境综合治理项目
该项 目包括洛河城区段开发治理工程、夏都大
道与夏都大桥工程、华夏路东延与太学路东延工程
等三项工程，项 目采用 PPP模式投资、建设、更
新、运营和维护，特许经营期均为l5年，在特许
经营期期满后，项目公司将所有项目设施无偿移交
给市政府。洛河生态环境综合治理项 目总投资
68 001．44万圆。市政府授权市水利局作为项 目的
实施机构，同时指定偃师市利都农业综合开发有限
公司与社会投资人河南水投水土资源开发有限公司
在偃师市共同设立项 目公司。2016年 2月 29日，
注册成立的河南水投毫都水生态开发有限公司注册
资本为 13 600万圆。其中，偃师市利都农业综合
开发有限公司占比49％，河南水投水土资源开发
有限公司占比5l％。项 目公司通过向政府主管部
门收取河道服务费、路桥服务费及道路服务费，以
补偿项目运营成本、还本付息、回收投资，以及获
取合理投资回报。政府按年支付，共支付 14期。
项目运营过程中的资金缺口按市场化原则融资。
5．首阳片区和东南片区集中供热项目
该项目由寰慧科技集团作为社会资本投资者组
织实施，于2015年6月和偃师市政府签订特许经营
协议，特许经营协议期限30年。该项 目一期工程总
投资4．95亿圆，于2015年7月开工。在项目实施
中，项目公司2015年 11月 27 t3与国家开发银行签
订了投资合同并获得专项建设资金 5 000万圆。
(三)多元市场化融资进展情况
偃师市多元化融资首先整合政府融资主体，增
强其市场化融资能力，其具体做法是：2015年 3
月，将市建投公司、交投公司、商都城投公司、亳
都文化旅游公司、伊洛投资公司等国有融资平台整
合为偃师市国有资产经营集团有限公司，注册资本
12亿圆，将其定位于偃师市基础性项 目和重点建
设项目的投融资、代建等责任主体。公司成立 以
来，通过银行贷款、股权融资等形式融资21．6亿
圆，用于塔庄、新寨、后庄棚户区改造等项目。其
贷款银行涉及中国建设银行、中信银行、洛阳银
行、民生银行等商业银行和国家开发银行，并从郑
州银行股权融资4亿圆。
另外，偃师市还多渠道争取上级专项资金，包
括国家专项建设基金2．81亿圆、中央预算内资金
6 170万圆和基础设施投融资体制改革试点中央预
洛阳理工学院学报 (社会科学版) 第 31卷
算内专项资金 1 500万圆。
二、基础设施投融资改革中存在的问题
(一)PPP项目运用中存在隐性的财政风险
PPP项目运用中存在隐性的财政风险。在没有
稳定收益的PPP项 目中，项 目的最终收益仍然是财
政支出，只是把支出进行了延期安排。以洛河生态
环境综合治理项 目为例，洛河城区段开发治理工
程、夏都大道与夏都大桥工程、华夏路东延与太学
路东延工程均为公共产品，并不能为社会资本投资
方带来直接收益，其收益主要通过向政府主管部门
收取河道服务费、路桥服务费及道路服务费等方式
分 l4年获得。虽然这种方式实质上是把未来的财
政收入变现用于基础设施建设，但该类 PPP项 目的
运用空间有限。
(二)融资渠道的多元化结构不够合理
以偃师市政府投融资平台在 2016年的融资情
况为例，在获得的12．95亿圆融资中，以PPP方式
与建行建信资本以两区同建部分项 目获批 4．5亿
圆，争取国家开发银行后庄棚户区专项建设资金4
亿圆，中信银行流动资金贷款 1．8亿圆，民生银行
3 500万圆贷款额度，塔庄、新寨专项基金 1．4亿
圆，郑州银行股权融资 4亿圆，洛阳银行 5 000万
圆贷款资金到位，塔庄、新寨安置房项目中央补助
资金 875万圆。在已经实现的融资中，除国家开发
银行专项资金、股权融资及中央财政投入外，其余
均为商业银行贷款。债券、保险资金等市场化融资
没有实现突破。
(三)没有进行项目库分类及结构优化
偃师市建立了涵盖范围广泛的基础设施投融资
体制改革项目库，共包括城市道路、供排水、棚户
区改造、污水处理、垃圾处理等 64个项 目，总投
资48．2亿圆，但并没有从项目的收益性角度对其
进行区分，而供热、给水、污水处理等有稳定收益
的项目和城市道路、河道治理等无直接收益的项 目
的投融资模式的内在要求是不同的，没有进行结构
性的处理，容易造成后者对财政支出的硬约束，出
现财政隐性风险。
(四)中央预算内专项资金拨付不到位
偃师市被列入基础设施投融资体制改革试点
后，中央承诺的中央预算内专项资金拨款为5 000
万圆，实际上只拨付了 1 500万圆。这在一定程度
上削弱了试点县域的改革效果和积极性。
三、深化改革的对策建议
(一)综合测控财政风险
针对没有稳定收益的PPP项目中存在的财政支
出延期的隐性风险，建议进行系统性测算，计算出
财政用于年度基础设施支出的警戒线，并建立县域
基础设施财政基金，对该类支出做出制度性的安
排，在制度上把控财政风险。
(二)拓宽多元化融资渠道
加强与社保机构、各类保险公司合作，吸引社
保资金、保险资金等投入偃师市基础设施建设；充
分利用国家鼓励地方政府债券向试点地区倾斜的政
策，在项目库中遴选符合地方政府债券使用范围的
基础设施项目，向河南省政府积极申请，争取在实
施方案执行年份使用政府债券募集的资金用于基础
设施建设；政府投融资平台公司联合民间资本共同
发起设立主要投资于城镇基础设施的投资基金，合
理撬动民间资本；以偃师市国资集团有限公司作为
发债主体，发行企业债券；总结政府购买协议预期
收益、特许经营权、收费权等新型贷款业务的经
验，引导项 目公司拓宽贷款渠道。
(三)对项目库分类和结构优化
从项目的收益性角度对项目库中的项目进行区
分，可将其分为供热、给水、污水处理等有稳定收
益的项 目和城市道路、河道治理等无直接收益的项
目，然后进行结构化处理，将两类项目搭配并综合
测算总体收益，规划的新型项目按风险等级合理报
出招标底价，而后向社会资本推介，降低财政支出
的硬约束，消除部分财政隐性风险。这类似于金融
资产证券化中的内部增信措施，需专业化的中介机
构参与。
(四)争取中央预算内专项资金拨款到位
针对中央承诺的中央预算内专项资金拨款不到
位的问题，建议省级主管部门积极呼吁，争取承诺
资金到位，或者争取省级财政予以补齐，以保证基
础设施投融资体制改革的试点效果。
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四、结 语
偃师市基础设施投融资体制改革经过一年多时
间的运行，基本上体现了两部委体制改革的要求：
完善了基础设施管理体制与运行机制；明确了政府
和社会资本合作的实施范围与准人条件，出台了相
关的配套政策，并精心遴选了项目库，广泛吸引社
会资本参与基础设施建设，在重点基础设施建设领
域成功运用了PPP模式；整合优化了政府投融资平
台，增强了融资平台的融资能力和实力，并开展了
多元化融资的努力；初步进行了市政基础设施价格
机制改革。但从吸引社会资本参与基础设施建设的
最终效果来看，仍然不太理想，列入向社会资本开
放的领域项 目库 64个项 目，总投资需 48．2亿圆，
但实际利用社会资本 的项 目只有 16个，总投资
27．4亿圆，仅占总需求的56．85％。在利用的社会
资本中，传统的银行贷款又占相当大的比例。因
而，应继续拓宽多元化融资渠道，并完善对项目库
的分类和结构优化。
注 释：
① 政府和社会资本合作模式，即公私合营模式，简称 PPP模
式，是 Public、Private、Partnership的首字母缩写，是指政府
与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许
权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并
通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的
顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有
利 的结果．
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Study on Investment and Financing System Reform O±
Infrastructures in Process of New Urbanization in Yanshi
Ma Teng
(Luoyang Institute of Science&Technology，Applied Economics Research Center，Luoyang 471023，China)
Abstract：As a pilot city of deepening the reform of infrastructure investment and financing system in China，Yanshi
city basically meets the demand for the investment and financing system of new urbanization in the aspects of refor-
ming the managerial system of infrastructure and operation mechanism，government and social capital cooperation
pilot，diversified financing and the price mechanism reform ，etc．However，in the process of project operation，
there still exist the following problems：latent fscal risk，unreasonable diversified financing channels，no classifica—
tion and structural optimization of project library，no fulfillment of the commitment of the central budget for special
funds appropriated，etc．To deal with these issues，this paper puts forward countermeasures and suggestions for the
comprehensive measurement and control of financial risks，broadening the financing channels，the classification and
structure and optimizing the projects and getting the special funds of the central budget in place．
Key words：infrastructure；investment and financing；PPP model；social capital
(责任编辑 陈素玲)
