第二编 行政法主体
一、行政法主体结构图
二、行政主体的概念
三、行政主体与行政法主体
四、行政主体和行政机关
五、其它相关概念辨别
六、练习
一、行政法主体结构图
行政法主体
行政主体 行政相对人
行政主体
行政机关
法律、法规授
权的组织
高校
村委会
居委会
工会
残疾人联合会
个体私营企业协会
律师协会
。
。
。
。
。
。
三者概念
（一）行政机关
指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国
家行政职能的国家机关
二、行政主体的概念
我国行政法理论界的普遍观点认为，行政主体是
指享有国家行政权力，能以自己的名义实施行政
行为，并能独立承担由此产生的法律效果的社会
组织。
1. 必须是一定的社会组织
2. 必须享有行政权力
3 必须能以自己的名义实施行政行为
4 必须能独立承担法律效果
三、行政主体与行政法主体
两者虽然只有一字之差，但不能等同。行政法主
体即行政法律关系主体，是行政法律关系中权利
的享有者和义务的承担者，包括行政主体和行政
相对人双方当事人。因此，行政主体只是行政法
主体的一种，即行政法律关系中的一方当事人。
行政主体必定是行政法主体，但行政法主体不一
定是行政主体，因为它还包括行政相对人。
四、行政主体和行政机关
行政机关是最普遍、最重要的一种行政主体，
两者具有密切的联系，但不能将两者等同起来。
第一，行政机关并非唯一的行政主体。
第二，行政机关并不始终是行政主体。
五、相关概念辨析
（一）行政机关
（二）法律、法规授权的组织
（三）行政机关委托的组织
（一）行政机关的性质
相对于权力机关
——
执行机关
相对于相对人
——
行政主体
（二）法律、法规授权的组织
1.概念：指依具体法律、法规授权而行使特定行政
职能的非国家机关。
2. 地位：
（1）被授权组织在行使法律、法规所授行政职能
时，是行政主体，具有与行政机关基本相同的法
律地位；
（2）被授权组织以自己名义行使法律、法规所授
职能，并由其本身就行使所授职能的行为承担法
律责任；
（3）被授权组织在非行使行政职能的场合，不享
有行政主体的地位。
（三）行政机关委托的组织
1. 概念：指受行政机关委托行使一定职能的
非国家机关组织。
2. 地位：受委托组织不是行政主体，其行使
一定行政职能必须以委托行政机关的名义，
且由委托行政机关对其行为向外部承担法
律责任。
六、练习
1、（ ）能作为行政主体
A、行政机关
B、行政机关或法律、法规授权的组织
C、行政机关或法律法规授权的组织、行政机关委托的
组织
D、行政机关和其公务员
B
2、关于行政主体和行政机关的关系，下列说法错误的是（ ）
A、 行政主体与行政机关具有包容关系，前者包容后者
B、 行政主体是一种行政法学的概念，行政机关是一个具体的法律概
念
C、 行政机关是行政主体的代名词
D、行政主体是行政法律关系一方当事人的总称；行政机关是行政法
律关系中具体当事人的称谓
C
3、下列选项中，不具有行政主体资格的是（ ）
A、某市地方税务局
B、某行政公署
C、某省烟草专卖局
D、某县纪律检查委员会
D
1、下列何项具有行政主体资格（ ）
A、行政机关
B、国家公务员
C、法律法规授权组织
D、行政机关委托的组织
E、行政相对人
AC
2、判断行政机关是否行政主体需要通过一定的标准，以下的选项中哪些是成为
行政主体的资格条件（ ）
A、是否具有行政职权
B、能否以自己的名义行使职权
C、能否作为行政诉讼的被告
D、管理的是内部事务还是外部事务
E、是否是行政机关
ABC
三、案例分析
国务院某部一司自行下文，以自己的名义将某一
产品的生产权许可给了甲公司。但事隔半年后，
该司又以同样的方式将这种产品的生产权许可给
了乙公司，致甲公司不服。
试问：该许可行为主体是谁？
分析：
行政主体理论告诉我们，行政机构除非有法律，法
规的授权，并不基于行政主体资格。本案中的某公
司行政机构，并且也没有得到任何法律、法规的授
权，尽管以自己的名义作出了许可行为，却并不是
该行为的真正主体。它作为行政机关的组成部分，
对外活动中只能被认为所在行政机关的代表，所作
行政行为只能被认为为所在行政机关的行为。因此，
上述许可行为的真正主体应该是该司所在的部。
案例二
分析该行政行为属于行政授权还是属于行政委
托？
原告花某于1985年承包本村栗子树一片，但
该林地权属有争议，其中，林池的经济林由
花林村管理，其他树林由鲁山林场管理。
1988年9月5日，原告为打栗子砍代了自己承
包的栗子树附近的部分林木。同年12月16日，
鲁山林场的林政人员作出了由花某赔偿经济
损失600元的决定。
原告不服，起诉于某区人民法院。在审理中，
法院对鲁山林场是否具有行政主体资格，能
否作为行政诉讼的被告发生发分歧；一种意
见认为，鲁山林场不能作为行政诉讼的被告，
法院应驳回原告的起诉，另一种意见认为，
根据《森林法实施细则》关于林业行政主管
部门可以授权国有林场实施行政处罚的规定，
鲁山林场具有行政主体资格，可以作为行政
诉讼的被告。
分析：
1、本案是关键是鲁山林场是不是一个授权行政
主体，《森林法实施细则》第24条规定：对违反
森林法行为的处罚，由县级以上地方人民政府的
林业行政主管部门或其授权的单位决定。这里的
“授权”在《森林法》中并没有规定，既并没有
相应的法律依据。《森林法实施细则》是一个执
行性行政法规范，所规定的内容不能超过所依据
的《森林法》规定的范围，否则无效。
同时，即使该规定有效，根据全国人大常委
会法工委的解释，行政法规规定由行政主体
“授权”的，都只能被认定为委托决定，因
此，本案中的鲁山林场并不是授权行政主体。
2、本案的委托机关应当是林业行政主管部门
因此，本案的行政主体和被告应当是林业行
政主管部门。
案例三 派出所的行政主体地位
【案情摘要】 1996年5月15日，梁某从英德市到
韶关市办事。次日凌晨二时许，梁某到其住在韶关的姑姑
家，其姑姑家与王某的住所分属前后相邻的两幢楼。黑夜
中梁误将第5幢楼认为是第4幢楼，梁上楼到王某家门口，
便用其姑姑给的锁匙开王的房门，开了约三分钟，门打不
开。正在睡觉的王某夫妇被开门声吵醒，以为有小偷，便
拿了一把三角刮刀去开门。梁听到房内有动静后没出声，
刘开门后发现梁穿着大衣站在门口，手里拿来着长条状物，
（实是报纸），便用三角刮刀向梁刺去，致梁右肩受伤，
被送医院住院治疗用去医药费996元，经韶关市公安局鉴
定属轻微伤。在梁住院的第二天，刘某曹往医院看望，并
向梁道歉。九公里派出所经调查、取证、询问当事人后，
于5月25日作出治安管理处罚裁决书，对刘殴伤他人的行
为给予警告处罚，并裁决刘某赔偿梁某1000元，负担医
疗费996元。刘某不服上述两项裁决，向韶关市公安局申
请复议，韶关市公安局经复议，作出裁决维持九公里派出
所的原裁决，刘某仍不 服，向韶关市某区人民法院提起
诉讼。
刘某诉称，其行为并非故意殴打他人，梁某误开门也
有过错，在当时特定环境下认为梁某是小偷而误伤，可以
给予民事赔偿，而不应受到治安处罚，被告的行政处罚裁
决不公正，适用法律不当，要求法院撤销被告作出的治安
管理处罚裁决书和赔偿损失、负担医疗费的裁决书。被告
九公里派出所辩称，刘某持刀伤人，其行为违反了治安管
理处罚条例的有关规定，应受到行政处罚。
法院经审理认为，梁某在深夜错开原告的门，在听到
屋里有动静时，又没有用正确的方法叫门，原告在心理极
度紧张的情况下用防身的工具刀误伤梁某，其行为虽造成
梁某轻微伤，但主观上没有违反治安管理的故意，故不能
构成触犯治安管理处罚条例的客体，被告对此作出处罚欠
妥，故此判决：撤销九公里派出所治安管理处罚书和赔偿
损失、负担医药费用裁决书。
【法律问题】本案所涉问题是派出所在行政法上的主体
资格。
【参考结论】派出所在行政法上可能具有行政主体资格。
【法理、法律精解】
派出所属于派出组织。在我国，派出组织有两种
类型：派出机关与派出机构。在行政法上，派出机关具有
行政主体资格，而派出机构一般不具有行政主体资格。但
这并不意味着派出机构不能成为行政主体。如果法律、法
规授权于派出机构，则派出机构可能因此而成为行政主体。
就本案而言，九公里派出所虽然是韶关市公安局的派出机
构，但《治安管理处罚条例》明确规定，派出所有警告和
50元以下的罚款权，九公里派出所因此而具有了行政主体
资格，其作出的处罚是在法律、法规授权的范围之内，因
而应当作为行政诉讼的被告，由其独立承担责任。
案例四 授权与委托的区别
【案情摘要】1999年4月 28日，上海市民包更生到
邮政局南车站邮电支局下属老西门邮电所缴移动电话费，
付款时给该所童某5张壹佰元票面面值的人民币，童某告
知其中有一张假币，并由该所工作人员将该币拿进室内，
经储蓄专柜工作人员陈某开出一张编号为001401的中国人
民银行上海分行假票变造币没收证，该没收证载明内容有
“持币单位（或个人）：个人，类别：90版壹佰元整，张
数：壹，假票冠字号码：F＼V12857015，填表单位：南车
站邮电支局没收假币专用章；复核：童某；经办：（空白）
；填表日期：1999年4月28日。”并在该币上加盖“假币
”戳印。该所工作人员将没收证第一联即没收单位留存联
交给包某，包某对此不服，于1999年5月11日向上海市浦
东新区人民法院提起行政诉讼。
对于本案究竟应当以何者为被告，存在两种不同
意见：一种意见认为应当以邮电所为被告，因为被诉的没
收假币的具体行政行为是由邮电所所为的行为；另一种意
见认为应当以人民银行上海分行作为被告，因为人民银行
是金融管理机关，其有权对假币进行没收处理，因此，没
收假币的行为应当视为人民银行上海分行的行为。
【法律问题】此案谁具有行政主体资格？
【参考结论】人民银行上海分行具有行政主体资格，
应为此案被告。
【法理、法律精解】
本案涉及到的是授权与委托问题。授权与委托是行政
管理中经常发生的行为，但其法律后果有所不同。根据
《行政诉讼法》第25条规定：“由法律、法规授权的组织
所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托
的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。
”而根据《中国人民银行法》和中国人民银行、最高人
民法院、最高人民检察院、公安部联合于1992年9月10日
发布的《关于假人民币由中国人民银行统一管理、销毁
的决定》第二条规定：“公安机关、人民检察院、人民
法院、金融及其他部门对发现的假人民币一律没收，并
加盖‘伪钞’或‘假币’字样的印章，并交当地人民银
行。”因此，只有金融机构或者其他部门具有没收假人
民币的权力。表面看来，本案没收假币的行为是由邮电
所所为，但应当看做是人民银行的委托行为，不服此行
为而起诉的，只能以委托的行政机关为被告，而不能由
没收假币的邮电所为被告。
