我国公用产品和服务的价格管制
理论与实践问题
浙江财经学院
王俊豪教授 博士生导师
●价格管制的范围及其动态性
●当前我国公用产品和服务价格管制中
存在的主要问题
●价格管制的三大政策目标
●经济发达国家公用产品和服务管制价
格模型及其分析
●我国公用产品和服务管制价格模型的
设计
●建立适应市场经济要求的公用产品和
服务管制价格形成机制的构想
政府管制（government regulation或
regulation）是具有法律地位的、相对独立的
政府管制者（机构），依照一定的法规对被管
制者（主要是企业）所采取的一系列行政管理
与监督行为。政府管制经济学（Economies of
Regulation）则是以经济学原理研究政府管制
科学性的一门新兴应用性学科。由于政府管制
步涉及经济、政治、法律、行政管理等方面的
内容，这决定了政府管制经济学是一门综合性
的学科。政府管制的核心内容是进入管制与价
格管制。
一、 价格管制的范围及其动态性
1．决定价格管制范围的理论依据
在市场经济下，价格管制的范围主要是“市场失灵”的领域，
如果市场机制能充分发挥作用，政府就不需要实行价格管制。
而造成市场失灵的主要原因是：
◆ 自然垄断性。
◆ 信息不对称性。
◆ 公益性。
◆ 资源的稀缺性。
这样，价格管制的范围主要是：少数自然垄断经营产品和
服务，公用性或公益性产品和服务，少数关系国计民生、资源
稀缺的产品。对于这些产品，政府要通过建立有效的成一约束
机制，完善价格听证会制度等途径，以提高政府价格管制的科
学性
2．价格管制范围的动态性（放松价格管
制的趋势）
促进价格管制范围动态变化的主要因素有：国
家的经济体制、市场供求状况和市场竞争机制的
作用范围与程度。
▲ 经济体制
▲ 市场供求状况。
▲ 市场竞争机制的作用范围与程度。
由上面的分析可见，随着我国的经济体制由计划经济体
制过渡到市场经济体制，市场供求状况由供不应求到供过
于求，导致买方市场的全面形成，市场竞争机制的作用范
围不断扩大，作用程度不断提高，这些都促使放松价格管
制成为一种必然趋势。而这意味着目前还实行价格管制的
部分商品和服务，今后还要放松价格管制。价格管制将被
严格限制在“市场失灵”的较小范围内。
放松价格管制后必然要求政府物价部门转变
职能，重新进行职能定位。为适应社会主义市场
经济体制的要求，政府物价部门的主要职能是：
■“定规则”，即制定有关价格法规。
■“当裁判”，即加强价格监督。
■ 对重要商品建立价格调控机制。
■ 增强价格信息服务职能。
可见，放松价格管制后，政府物价部门通
过转变职能，价格管制的内容将更为丰富和复杂，
在维护公平竞争的价格秩序，为我国经济发展创
造良好的价格环境等方面的任务更为重大。
二、当前我国公用产品和
服务价格管制中存在的主要问题
1．按实际成本制定管制价格不能刺
激企业自觉提高生产效率
以企业实际成本为基础制定管制价格，
缺乏对成本的约束机制，从而不能刺激
企业努力提高生产效率，以降低成本。
2．管制价格中的政策性因素和经
营性因素模糊不清，利润指标不能准
确反映企业的经营实绩
由于在公用产品和服务的管制价格中，
政策性因素和经营性因素模糊不清，企业
在发生亏损时往往强调政策性因素，而在
赢利时又过多强调经营性因素，从而使企
业缺乏风险意识和努力提高生产效率的主
动性、积极性。
3．管制价格的制定或调整缺乏科
学性，具有相当的随意性和主观性
至今，我国尚未制定《政府定价规则
》、《公用产品和服务成本核算与审计办
法》等有关法规，对公用产品和服务的成
本核算、利润率的确定缺乏明确的标准和
计算方法。同时，我国尚未建立科学的公
用产品和服务的管制价格模型，政府管制
者在一定程度上凭经验和感觉确定企业的
成本。
4．对价格管制缺乏有效的社会监
督机制
目前，我国在市政公用产品和服务价
格控制的社会监督机制方面还比较薄弱，
如我国在市政公用行业尚未建立专业消费
者组织，消费者的呼声比较零散；价格听
证会的作用也比较有限。
三、价格管制的三大政策目标
★ 促进社会分配效率
★ 刺激企业生产效率
★ 维护企业发展潜力
综上所述，促进社会分配效率、刺激企业
生产效率和维护企业发展潜力共同构成价格
管制的三维政策目标体系。它是政府制定公
用产品和服务管制价格的主要经济依据，也
是进行公用产品和服务价格管制政策分析的
重要工具。
四、经济发达国家公用产品
和服务管制价格模型及其分析
目前，经济发达国家在公用产品和
服务的价格管制实践中，存在两种最具
典型意义的，又有较大差别的管制价格
模型，即美国传统的投资回报率管制价
格模型和英国的最高限价管制模型。
美国对公用产品和服务等实行投资回
报率管制价格具有悠久的历史，其投资
回报率管制价格模型为：
R(p·q)＝C＋S(RB)
在上式中，R为企业收入函数，它决定于产品价格(p)
和数量(q)；C为成本费用(如工资、税收和折旧等)；S为政
府规定的投资报率；RB为投资回报率基数(Rate Base)，即
企业的资本投资总额。管制价格（P）等于企业总收入
（R）除以总产量（Q），即：P＝R/Q。从上式的右边可见，
由于企业的成本费用一般容易估算，管制者对企业价格管
制的难点是确定投资回报率水平(S)和投资回报率基数(RB)。
投资回报率水平问题是要找到一个合适的S值，使企业能取
得正常的投资回报；投资回报率基数问题则是要合理确定
资本投资的范围和计量方法，它直接关系到企业在一定的S
值下的利润总额
英国的最高限价管制采取RPI-X模型，RPI表
示零售价格指数(Retail Price Index)。即通货膨胀
率，X是由管制者确定的，在一定时期内生产效率
增长的百分比。例如，如果某年通货膨胀率是5%
(即RPI＝5%)，X固定为3%(即X＝3%)，那么，企
业提价的最高幅度是2%。这个简单的价格管制模
型意味着，企业在任何一年中制定的名义价格
(nominal price)取决于RPI和X的相对值。如果RPI
-X是一个负数，则企业必须降价，其幅度是RPI-X
的绝对值。这样，如某企业本期的价格为Pt,则下
期的管制价格（Pt+1）为：Pt+1＝Pt（1＋RPI－
X）。显然，在英国的RPI-X模型中，政府和企业
谈判的焦点是X值的确定问题。
相比较而言，英国的管制价格模型会
对企业产生提高生产效率的更大刺激。但
笔者认为，尽管英国的最高限价模型具有
较好的性能，我们不能照搬这种模型，其
主要原因是：
（1）英国的最高限价模型实质上只是
规定管制价格的上升（或下降）率，它是
以有一个合理的基价为假设前提的，而基
价的决定必然要以成本为基础，这就决定
了我国在构建价格管制模型时不能回避成
本问题。
（2）在近期内，我国的许多产品价格
（特别是一些生产资料价格）还属于价格
调整阶段，零售价格变动幅度较大，而且
不稳定。同时，某些非价格因素会引起零
售价格指数的变化，但不会导致企业成本
的相应变化，这会使企业利润并不完全取
决于企业的生产效率。
（3）虽然美国的投资回报率价格管制
模型会产生低效率的A－J效应，但另一方
面，英国的最高限价模型会抑制企业投资，
特别是越接近价格调整期，企业的投资动
力就越小，甚至会停止投资，从而影响正
常投资的连续性。因此，我们在借鉴经济
发达国家的公用产品和服务管制价格模型
时，应充分考虑这些因素，以建立符合我
国公用产品和服务的管制价格模型。
五、我国公用产品和服务管制价格模型
的设计
（一）价格管制模型构建中考虑的主要 因
素
1. 成本
这里的成本包括费用。主要由工资、原材料
费、资产折旧费、修理费、销售费用、管理费
用、财务费用等构成。成本是管制价格构成中
的主体部分。其中，一些成本是外生成本，对
企业来说具有外在客观性。但多数成本项目既
有客观性，更有主观性，企业通过提高生产效
率和管理水平，在相当程度上存在降低成本的
潜力。
2. 零售价格指数
零售价格指数是一个综合性的价格变动指
数，公用行业的管制价格应和零售价格指数相
联系，反映零售价格指数的变动趋势，这不仅
有利于适应公用行业中生产经营企业的成本变
化，也有利于适应消费者（用户）的心理承受
能力。
3. 质量
公用行业的产品与服务质量和成本有
关，管制价格应与质量指标挂钩，促使
企业自觉提高和保持较高的质量水平。
4. 价格调整周期
正常的价格调整周期以3—5年为宜。近
期内，由于需要逐渐将价格调整到正常水平，
价格调整周期以1—2年为宜，随着价格调整
逐步到位，价格调整周期也可逐渐延长。
5. 利润
在正常情况下，公用行业的生产经营企
业应取得合理利润，以满足投资的需要，
实现扩大再生产，但其前提条件是企业应
具有较高的生产效率。
（二）价格管制模型设计的基本原则
在实践中，由于政府与企业之间对成本
信息存在严重的不对称性，政府只能在相当
程度上默认企业发生的实际成本。针对这一
问题，制定我国公用行业价格管制模型中的
一个重要原则是成本约束原则，其基本思路
是：虽然政府不能观察企业成本的实际运行
过程（它是一个“黑箱子”），但政府能发
现成本的运行结果，通过控制成本的变化，
促使企业自觉提高效率，降低成本。
（三）价格管制模型的构建
1. 模型中各字母的经济含义
P：公用产品和服务的管制价格。
C0: 基期平均企业成本、费用（单位成本）。
RPI：零售价格指数( Retail Price Index )。
X：生产效率增长率（成本下降率）。
Q：公用行业的产品与服务质量系数。
r：销售利润率。
2. 公用行业的价格管制模型
P=C0（1+RPI-X）+P×r （1）
上式等号右边的第一项为单位成本项，
第二项为单位利润项，经整理并考虑质量
系数（Q）可得：
P= [C0（1+RPI-X） /1-r] × Q （2）
3. 价格管制模型的功能说明
在上面的模型中，C0(1+RPI–X)为成
本上限控制项，在制定下一期公用行业的
管制价格时，首先要考虑基期的成本情况
和成本变动因素，在影响成本的众多因素
中，零售价格指数（RPI）是一个综合性因
素，随着RPI的变化，企业的原材料、工资
成本等也会发生一定的变化，因此，在决
定下一期的成本水平时，在C0的情况上，
加上C0 RPI（在正常情况下，RPI是一个
正数，因此，C0 RPI为成本增量）。
同时，为了促使企业提高生产效率，降低成
本，政府为企业规定一个下一期必须达到的生产
效率增长率（X值），即成本下降率，因此，C0
X为成本减量。这样，如果RPI–X>0，则在下一期
的管制价格中，成本可以增加，其净增量为
C0（RPI–X）；反之，如果RPI–X<0，则下一期的
成本必须减少，其净减量为C0（X–RPI）。由于
RPI是客观的，对企业来说是一个外生变量，而X
是由政府规定的，因此，在销售利润率一定的情
况下，企业要取得较多的利润，必须使企业实际
的生产效率增长率大于政府规定的X值。这就会
刺激企业自觉提高生产效率，努力降低成本。而
成本降低的结果将在价格调整后，使消费者享受
较低的价格，分享因企业提高生产效率而带来的
利益，从而促进社会分配效率。
在上面模型中，实行质量系数（Q）
与管制价格挂钩的办法，目的是促使企业
在成本上限控制的情况下，符合政府规定
的产品与服务质量标准，向消费者提供较
好的质量。
在上面模型中，不是以投资利润率而是
以销售利润率决定企业的利润水平，其主
要考虑是为了避免在投资利润率下企业可
能进行的过度投资，从而产生低效率的“A
—J效应”，而且，对企业资产的正确核算
也是一件比较复杂的管制工作。相比之下，
销售利润率比较客观，因为销售额的大小
取决于销售量和销售价格，其中销售价格
受政府约束，而销售量受市场约束，企业
要增加销售量就必须通过增加投资，扩大
经营范围，提高产品或服务质量等措施，
以更好地满足市场需要。
从总体上说，上述模型能刺激企业自觉
提高生效率，降低成本，使消费者能享受到
较低的价格。政府能使企业获得合理的销售
利润，而且，只要企业实现的生产效率高于
政府规定的生产效率，企业就能获得较多的
利润，从而使企业具有一定的发展潜力。因
此，合理使用上述价格管制模型能实现公用
行业价格管制的三大政策目标。
六、建立适应市场经济要求的公用产品
和服务管制价格形成机制的构想
1．充分发挥市场机制在公用产品和服
务管制价格形成机制中的积极作用
建立与市场经济体制相适应的公用产品
和服务管制价格形成机制，就要求充分发
挥市场机制的作用，积极运用市场机制在
公用产品和服务管制价格形成机制中的自
组织功能。
2．建立有效的成本约束机制，促使
企业自觉降低成本
虽然，由于在管制者和被管制企业之间存在信息不对称，
管制者难以掌握企业成本的变动过程，但可以控制企业成本
的变动结果。因此，建立有效的成本约束机制的主要政策思
路，也就是控制企业成本的变动结果。其基本方法是：根据
零售价格指数，并参考社会平均职工收入增长率等因素，确
定企业成本的上升率；同时，根据企业所在公用行业的技术
进步率、实际生产效率和国内外同行业先进生产效率的差距
等因素，确定企业成本的下降率。这样，企业成本的变动率
就决定于政府为企业确定的成本上升率和下降率的相对数，
即只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价。反之，
企业就应该降价。在这种成本变动硬约束下，企业要取得较
多的利润就必须努力降低生产经营成本。
3．构建科学的管制价格模型，提高价
格管制的客观性和准确性
我国目前尚未建立科学的公用产品和
服务管制价格模型，由于缺乏定价依据，
在管制价格的制定或调整中存在较大的主
观性和随意性。要改变这种状况，就应该
构建科学的管制价格模型，以提高公用产
品和服务价格管制的客观性和准确性。
4．确定一个适当的管制价格调整周
期，刺激企业提高生产效率的积极性
管制价格的调整周期对企业降低成本的刺激会产
生直接影响，这是因为，政府一旦制定管制价格，在
一定时期内将固定不变，这就为企业提供了努力降低
成本，以增加利润的刺激，企业会自觉地进行生产要
求的最佳组合。如果企业大幅度地降低了成本，就能
获得比规定的投资回报率更高的收益；反之，如果企
业增加了成本，就只能取得低于管制水平的收益。这
种在管制价格调整周期内，对生产效率的刺激通常被
认为是“管制滞后效应”（regulatory lag effect）的作
用结果。因此，确定一个适当的管制价格调整周期，
这对维护企业提高生产效率的积极性十分重要。
5．价格管制要以其他经济杠杆作为
补充手段，以提高价格管制的公平性与
应变性
对公用产品和服务的政策性亏损应由政府
财政补贴加以补偿。而对于赢利水平较高的业
务，政府可以向企业征收一定比例的税收，以
作为财政补贴的来源。
同时，在管制价格调整周期内可能会出现
某些突发性问题，为解决这些问题，政府应设
立公用产品和服务管制价格调节基金，以提高
价格管制的应变性
6．制定与完善有关价格法规，提高
政府定价和价格监督的法制化水平
市场经济是一种法治经济，根据公用产品和服务价
格管制的需要，我国应制定与完善《公用产品和服务
政府定价规则》、《价格决策听证办法》、《禁止价
格垄断的规定》、《关于制止不正当价格行为的准则
》等类似法规，建立以《中华人民共和国价格法》为
核心的价格法规体系，从法律上明确规定公用产品和
服务价格管制的范围、原则、程序和基本方法，维护
政府价格管制的严肃性。从而使公用产品和服务的政
府定价和价格监督有法可依，提高政府价格管制的科
学性。
为适应进一步对外开放，吸引外资的需要，客观上
也要求我国制定与完善有关价格法规，提高公用产品
和服务价格管制的法制化水平和科学性。
7．设立高效率的政府管制机构，
提高政府价格管制水平
一个重要途径就是要在对现有政府机
构调整的基础上，在公用行业设立高效率
的政府管制机构，对特定公用行业实行一
体化、全方位管制，比较充分地掌握有关
成本和价格方面的信息，提高政府对自然
经营产品价格管制的水平。
8．完善社会监督机制，增强价格
管制的公正性
借鉴国外的经验，我国应当建立和
健全听证会制度，同时，在主要公用行
业应建立专业消费者组织，以形成高效
率的价格管制社会监督机制。
