关于建 立经济
一
、 坚持以审计部门主导的联系会
议制度
坚持审计部门主导，组织人事、纪检
与监察等部门为补充，建立健全功能适
宜、服务可及的经济责任审计平台是经
济责任审计制度得以有效实施的不可或
缺的物质载体。经济责任审计本质上是
权力的制约而非经济监督。目前，从总体
上看，我国经济责任审计受到多种因素
制约，难以有效地发挥经济责任审计应
有的职能作用。经济责任审计是从实践
中发展起来的一种审计监督形式，联系
会议成为审计监督中的一个重要制度保
证。由于经济责任审计工作要求多个部
门共同参与才能顺利完成 ，审计机关、组
织纪检等联席会议成员都很难单独作为
经济责任审计监督的唯一主体。要解决
当前经济责任审计中监督主体分裂的问
题，必须坚持以审计机关为主导，其他联
席会议成员为补充的联席会议制度 ，借
助联席会议整合各成员单位的力量，明
确各自的职责，将任务分解落实到各成
员单位，并通过完善措施保证各项任务
的协调有序完成。
二、改革和完善全程经济责任审计
制度
经济责任审计不规范化和非制度化
是影响经济责任审计质量的最主要原
因。经济责任审计的实践表明，如果政府
的某一届或某一任领导重视经济责任审
计，那么他们就会以行政权力推进经济
责任审计，然而如果下一届领导班子不
再重视的时候，经济责任审计就成为“一
阵风”，效果和作用大大降低，甚至是不
了了之。学术界多年的研究表明，合理的
制度结构和良性的制度安排可以很好地
推进经济责任审计的实施和发展。结合
我们 国家 的经济责任 审计实践可以看
出，目前由于审计机关在经济责任审计
上没有主动权，经济责任审计普遍采取
的是“先离后审”的模式。这种模式导致
审计的预警功能差，审计的时效性差，不
能及时了解被审计对象的情况，不能把
问题控制在萌芽状态防患于未然，同时
难以与干部的任免同步，从而造成离而
不审、审而不用、审用脱节等现象，削弱
了经济责任审计的力度，淡化了经济责
任审计的成果。因此，逐步建立全程经济
责任审计制度，保证审计的时效性和质
责任 审计长 效机制的对策思考
量，合理选择适合国情的经济责任审计
模式对提高经济责任审计的质量极为关
键。
三、建立健全经济责任审计信息的
供给体系，提高权威性
经济责任审计制度的研究与安排 ，
不仅需要定性的分析，更需要定量的分
析。而定量的研究与分析，必须有充分
的、可靠的、及时的基础数据资料。无论
是离任审计还是任中审计，要想客观评
价审计对象的经济责任、管理责任、决策
责任，都需要大量、可靠、详尽、适时的数
据信息的支持。否则，就不可能有效地实
施经济责任审计。但是，这些数据信息的
采集和供给，具有显著的复杂性特征，而
且成本也很高，也不是具体审计机构能
够完成的。经济责任审计的委托、领导部
门应该统筹安排 ，建立健全经济责任审
计信息的供给体系，提高权威性。
四、严格界定经济责任审计的法律
职能。解决审计机构的缺位和越位
尽快确立经济责任审计 的法定地
位 ，以法保障经济责任审计的有效运
行。政府对经济责任审计制度建设的法
律责任范畴，可以按照经济责任审计的
功能划分原则和供给原则确定。加强对
权力的制约与监督是审计机关的一项重
要职责，但政府在经济责任审计方面的
责任仍然缺少配套、明晰的法律依据，致
使审计机关在开展经济责任审计时苦于
缺乏相应的法律支持。由于立法的滞后
与缺失 ，审计机关长期以来陷入进退两
难之中，不进则缺位或无为，一进就可能
越位。因此，应加快经济责任审计相关的
立法，明确界定审计、组织、纪检监察等
部门在经济责任审计中的责、权、利，切
实做到依法行政。经济责任审计具有明
显的受托性特征，有效的组织形式和制
度安排是经济责任审计制度效率最大化
的内在要求。经济责任审计的实践证明，
没有组织 、纪检、监察、宣传等部门的介
入和支持，实现经济责任审计 目标只能
是一句空话。从对经济责任审计制度建
设的法律责任上讲，应按照社会主义市
场经济和民主政治的要求，建立、发展和
完善监督与服务相统一的经济责任审计
制度 ，严格界定经济责任审计参与主体
的法律职能，解决审计机构的缺位和越
位问题。
五、坚持供求兼顾，同步推进，提高
经济责任审计的和谐性
经济责任审计授权人、审计主体和
审计客体应当是经济责任审计制度有效
供给和持续运转的三要素，缺一不可。前
两者，共同构成服务“供给”，最后一项即
为服务“需求”。在既定的条件之下，供与
求应当基本均衡。如果供给过量，就容易
造成审计资源的过剩和浪费；如果需求
过大，容易产生审计资源的劣质配置。现
阶段我国经济责任审计的供求状况很难
明确是供大于求或求大于供 ，亦或是供
求平衡。由于经济责任审计的不确定性、
高风险性、信息不对称等因素的综合作
用 ，几乎无法对其进行量的精算与分
析。但从近几年经济责任审计供求关系
变化 以及部分成功 的制度变迁例证来
看，可以得出这样一个基本的判断：供求
双重均短缺与不足是目前经济责任审计
供求关系的主要特征。鉴于此，在确定经
济责任审计制度创新的政策取向上，政
府制定政策的着力点应当关注经济责任
审计中的“供求均衡”和“配套联动”，不
仅注重经济责任审计服务平台的建设，
注重培养高素质的审计人员，还必须同
时注重经济责任审计成果的运用能力。
在政策指导下应注意避免片面性，既不
能为了强化 “供给”而牺牲 “需求”，也不
能为了强化有效 “需求”而牺牲有效 “供
给”，尽力实现两不误 ，两促进。
六、坚持预防为主，综合防治，强化
经济责任审计功能的关联性
经济责任审计的功能，往往通过经
济责任审计的内容来实现。我国经济责
任审计制度的改革和完善应立足 “优化
功能，提高效率”，高度重视要素功能之
间的关联性，重点关注以下五个方面：
(1)经济监督和行政监督的有机结合。经
济责任审计不 同于传统 的财务收支审
计 ，其行政监督的色彩更为浓厚。这是因
为对领导干部的考核、评价、监督并不是
审计机关的职责，而是属于纪检、组织、
监察、人事等部门的权限范围。但是由审
计机关对领导干部开展经济责任审计 ，
并将审计结果作为官员考核、任用的重
要依据，实际上扩展了审计机关的行政
职责，由审计机，关代行了一部分行政监
督的权力。经济责任审计实际上是集中
并发挥了组织人事部门的 “权”、纪检监
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察部门的 “威”、审计部门的特长而形成
的合力。所以，经济责任审计既是一种经
济监督，也是一种行政监督，是二者的有
机结合。(2)制约权力。经济责任审计就
是约束领导者权力的一种重要手段、制
度和机制，它通过对领导者任期目标经
济责任履行情况的审查、评价与鉴证来
实现对权力的约束和监控。(3)审计结果
的运用。如果组织人事、纪检监察等部门
对经济责任审计成果的运用不重视，形
成 “审管审、用管用、审用两张皮”的状
况，则经济责任审计就会失去存在的意
义。经济责任审计要发挥应有的作用，关
键在于审计结果的正确处理和运用 ，使
之成为干部任用和监督的重要依据。(4)
审计问责。对于“审计年年有、问题依旧
多”的怪现象，有识之士提出解决这一问
题的关键是实现审计问责体系的转型。
审计问责体系的转型包括三大转型，即
从行政问责转向法律问责、从组织问责
转向个人问责、从行为问责转向后果问
责。健全审计问责体系是经济责任审计
健康发展的重要制度保障和机制保证。
(5)预防腐败。揭露错弊的能力和惩治腐
败的力度是政府治理水平和公司治理效
率的重要代理变量。经济责任审计正是
揭露错弊、惩治腐败，加强党风廉政建设
的重要措施，同时它更是预防错弊，从源
头上治理腐败的重要手段。
七、建立健全经济责任审计的督察
机构，依法监督经济责任中的质量问题
和不规范行为
提高经济责任审计的质量一方面需
要建立有效的自我激励机制和自我约束
机制 ，通过责、权、利的明确界定，寻求外
部性问题的内在化。另一方面很有必要
建立健全专门的、独立的执法监督专职
机构，对经济责任审计进行独立检察和
监管，定期或不定期地对经济责任审计
进行独立检查、审核或评估 ，对于违规违
法责任人给予公开警告 ，以此规范和约
束审计行为。这必须以建立健全相关的
法律法规为前提，要有明确、科学、合理、
权威的评判标准，做到依法审计 、依法查
处，有效保护审计对象的权益。建立这样
的监督机构要着眼于独立执法检查的重
要性 ，要强化专业机构对经济责任审计
主体的监管，同时需要有群众公开的、社
会性的监督与管理，要加强这两个方面
的监管制度使之互补。
八、建立经济责任审计的评价标准
铂激励机制
建立科学的经济责任审计评价标准
团
和激励机制，必须建立科学、规范的评价
制度、实现评价主体多元化、评价方式立
体化、评价方法科学化、评价行为规范
化、评价结果公开化。经济责任审计的规
范标准具体包括审计法的授权 、领导干
部的责权利界定、领导干部的责任追究
制度、审计结果的谈话制度、审计结果确
认和运用制度及关于经济责任审计方
法、程序、评价和报告等相关准则 ，另外
还要明确组织、人事、纪检、监察、审计机
关的职责权限和法律责任。经济责任审
计的动力来自两方面，即一方面来 自审
计主体社会地位的提高；另一方面来自
外部的激励。目前我国经济责任审计明
显缺乏与之相匹配的激励约束机制。这
是现阶段我国经济责任审计监督不力的
重要原因之一。因此，建立经济责任审计
监督的激励约束机制就成为审计监督中
必须解决的一个迫切问题。本文认为，经
济责任审计作为一种经济管理手段，无
论是政府部门党政领导 ，还是企事业单
位党政领导要承认经济责任审计的监督
作用，树立监督也出生产力的观念，支持
经济责任审计监督活动，为经济责任审
计的开展提供必要的工作保障。
九、注重经济责任审计相关制度之
间的均衡
经济责任审计制度的建立和完善，
应当积极关注和保持以下几方面制度的
均衡性：(1)自愿与强制的均衡。经济责
任审计究竟是自愿，还是强制，并不是取
决于主观偏好。强制性制度的安排应注
意：一要有足够的法律依据。二要有充分
的心理准备 ，即制度和政策必须被审计
对象所认知。三是应从法律上尽快明确
审计、组织、纪检监察等部门在经济责任
审计制度中的责、权、利。(2)统一决策与
因地制宜的均衡。各地经济社会发展极
不平衡，不能够也不应当在建立经济责
任审计制度上 “一刀切”，应允许从实际
出发，因地制宜，积极探索适合中国特点
的多形式、多层次的经济责任审计制度，
不能脱离实际去盲 目攀比。(3)经济责任
审计主体之间的均衡。事实证明，凡是经
济责任审计搞得成功的地方，往往是审
计、组织人事与纪检监察结合好的地
方。同时，强调以上部门之间的配合，并
不排斥其他部门的参与和协助。(4)量力
而行与尽力而为的均衡。在制度的安排
与选择上 ，即要考虑对人的监督，也要充
分考虑对事的监督和审计对象的决策、
管理与经济责任，不能不顾 自身能力或
不考虑审计风险而实施全面的经济责任
审计。(5)公正与效率的均衡。经济责任
审计的手段可以多种多样 ，但它们都是
为目的服务的，把手段当成目的，那是本
来倒置，只有坚持客观公正与效率统一
的目的或方向，才能保证经济责任审计
不出现大的偏差。(6)服务供给与有效需
求的均衡。制度的构建，既要解决经济责
任审计的风险分担问题，保障有效需求，
还要适应有效需求的状况，建立健全有
效的经济责任审计服务供给体系。
十、坚持与时俱进不断创新
实施审计制度 20多年来 ，我国广大
审计理论和实务工作者在不断总结我国
经济责任审计实践经验的基础上，合理
借鉴国外审计理论研究具有参考价值的
成果和审计工作中的有益做法，在经济
责任审计研究的内容上取得了突破性的
成果。但是也应该看到，我国从事经济责
任审计研究的人才从总体上讲还是比较
缺乏的，在研究方面仍存在许多不足。主
要表现为经济责任审计研究的定位不
准，理论和实务界存在轻理论、重实务的
倾向，理论研究受现行制度、政策束缚，
强调监督，忽视服务。概括起来 ，经济责
任审计研究表现出“五多”、“五少”现象，
即实践经验多，理论升华少；重复性研究
多，创新性研究少；滞后型研究多，超前
型研究少；封闭型研究多，开放式研究
少；政策性研究多、学术性研究少。随着
经营市场化、经济全球化和信息开放化
的加快，创新渗透于社会的各行各业和
经济活动的各个方面，与此同时，许多学
科的理论研究也呈现出创新化的趋势。
经济责任审计研究应借鉴其他学科进行
创新性研究，主要应包括：一是经济责任
审计研究应表现出自觉地合规律性 ，以
免创新的自发性、盲目性和随意性；其二
是经济责任审计研究的创新应当拥有原
创性或首创性 (即前所未有)；其三是与
合规律性和原创性相适应，经济责任审
计研究的创新应当努力站在前人的肩
上，具有文明、健康、进步和发展性或不
可逆性、传承文明与开拓进取的统一性，
不可庸俗地将任何“新”都赋予“创新”字
眼；其四是经济责任审计研究的创新应
当立足在梯度发展的现实基础上 ，有条
件地将已有的创新进行重组或再现 ，不
可想当然地另起炉灶，哗众取宠。其五是
经济责任审计研究的创新应当与培养创
新能力有机地结合起来，使任何一种创
新都能够进入可操作性的过程，并使之
转化为现实的经济责任审计发展动力。
(作者：苏孜，单位：兰州商学院)
(摘自《审计与经济研究》(南京)，2008．4．18～21)
审计 文摘 ·2008年 9月 1日 ·第 9期
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