非正式组织在行政管理中的作用
摘要在我国的政府组织里，存在着一种不是通过政府行政主管机构建立的非正式组织，其以感情为枢
纽，特征为：消息传播快捷、团结能力强、具备自然领导者。非正式组织在行政管理中既有积极作用又
有消极作用。本文认为以加强对消极性组织改革、联系感情、充分做好核心人物工作为基础，准确指引
非正式组织的发展，对于行政管理工作的优化具有非常重要的现实意义。
关键词非正式组织行政管理积极作用
非正式组织是一个在政府组织以外的自发构成的组织机构，其通过志同道合、兴趣相投、关系亲密、利
益一致等因素把人们聚集在一起，运用情感和心理来维持。非正式组织对于整个行政机构的发展有着积
极的影响，不管影响是好是坏，非正式组织和它在行政管理中的作用都是在实际中存在的；若对其存在
和构成的因素不了解，那么非政府组织的作用就不能够指引组织人员齐心协力去完成组织制定的目标。
所以必须对非政府组织在行政管理中的作用进行探索，并准确指引非政府组织的发展，全面发挥其积极
的影响，控制其消极影响，规避其产生破坏；这对非正式组织的合理化发展和提升工作质量，都具有至
关重要的作用。
一、关于组织的概念
组织是由两个或两个以上的个体，以一定方式联系在一起，为了达到一定的目标而分工合作，协调一
致，具有一定边界的社会实体。在这个定义中包含以下五层意思。
1.组织是有一定机构的。至少两个人才谈得上组织，而且在组织内的人有一定角色划分。
2.在组织内的个体之间存在着相互联系。组织成员之间存在不同层次的分工合作，成员之间需要相互协
调。组织的功能就在于协调成员的活动，以实现组织目标。
3.组织是有一定目标的。这是任何组织产生和存在的最根本原因。
4.组织是社会实体，也就是说，它与其环境既具有相互依赖的共性，又具有相对独立的个性。内部的各
个部门和成员之间也同样具有既相互依赖又相对独立的特性。
5.任何组织与别的组织都有所不同，即组织具有边界。也就是说，任何一个组织，其成员在精神上、行
为和作风上，以及产品和服务等方面都具有不同于其他组织的个性特征。
二、非正式组织的特征
（一）具有自发性质
非正式组织是人们基于相似的个性特点和一致的心理诉求而自发形成的组织，往往也会制定组织自身的
目标，在目标的基础上，才能够使其得以发挥积极的作用。
（二）情感是维系枢纽
非正式组织是通过感情的力量展开维系，情感是维系各组织成员的主要枢纽；组织成员之间的感情较为
亲密，相互信赖，相互撑扶，团结友爱，具有较强的内聚力。
（三）有自然产生的领导者
非正式组织通常都有自己的领导者，和政府组织的不一样的是，非正式组织的领导者一般不是通过组织
来委任或者组织成员推举出现，认识自然而然出现的，或者是领导者通过其自己的吸引力把成员吸纳到
非正式组织里去，又或者是在非正式组织形成的过程里被组织成员自觉拥戴出的领导者。
（四）工作效率高
非正式组织往往具有较为规范的组织纪律，其基于组织成员的共同爱好、需求和利益，约束成员的各项
行为，整合组织的内部管理。非正式组织的纪律性通常高于政府组织，一些违反了规范的人通常会感到
巨大的压力，需要其严格规范自己的所作所为。这样的管理方式，对于政府组织各项活动的高效进行具
有很大帮助。
（五）内部消息扩散快速
非正式组织具有显著的情感特点，组织成员之间的关系十分密切，因此非正式组织内部信息传递的途径
十分畅通并且快速。
三、非正式组织在行政管理中的作用
非正式组织参与到行政管理之中，一方面将民意带入决策，公众能够通过便利的渠道向行政机关反映自
己的意见和建议，另一方面也使得公众能够清楚了解行政机构的办事意图，提高民众理解度，提高行政
效率。非正式组织参与实际上是决策者和参与民众之间的角力，既可以防止行政管理过程中出现偏私行
为，能够维护更多人的利益，更好地保障管理的公正性。非正式组织参与还有利于行使好公民的监督
权，对行政管理者的行为进行更好的监督，防止腐败。此外，非正式组织参与使得每一个参与的公民都
增加了一份荣誉感和使命感，在参与行政管理的过程中，既表达了个人的意愿、维护了自己的权益，也
能为国家出力，调动参政议政的积极性，提高主人公的自我意识。非正式组织和其他政府组织一样，在
行政管理中都有着积极和消极两方面的影响。
（一）积极作用
1.弥补作用。
非正式组织能够全方位地满足组织成员的心理需要，第一是感情上的需求，和行政机构相比较具有弥补
的作用。另一方面是能够满足组织成员的兴趣需要，有助于组织成员的身心健康发展和心理平衡。其弥
补作用能够使组织成员拥有愉快的心态和平稳的情绪进行组织所展开的活动。
2.控制作用。
非正式组织在产生的同时通常都会具有较为规范的组织纪律性。非政府组织作用的体现形式通常是依附
于感情和舆论，规范组织成员能做什么，不能做什么，因为组织成员之间具有一致的信仰理念、一致的
价值观念和一同遵守的组织纪律，如果违反了组织的规范就会受到相应的惩处或者被组织孤立，就连领
导者也包括在内。由此非正式组织的控制作用就体现出来，促使组织成员“一致对外”，控制作用具有
不可小觑的影响。所以非正式组织的控制作用使用得当的话，那么非正式组织各项任务的完成将会促使
政府组织较好的实现既定的目标。
3.教育作用。
非正式组织利用严格的纪律和较大的压力来规范组织成员和组织群体达成一致，非正式组织中如果有着
良好的工作氛围，将会对组织成员具有很好的教育作用。因为非正式组织本身的特征，尤其是组织领导
者的影响能力，在进行后进转化任务时，通常会达到政府组织所无法达成的目标。所以政府组织的领导
者的思想教育工作要是通过非正式组织来展开，在进行后进转化任务时将会有意想不到的功效。
4.凝聚作用。
非正式组织成员的群体意识通常较为强烈，由此就会产生强大的内聚力。在组织里，每个组织成员都不
想拖后腿，对于组织下达的任务通常具有较大的热情。如果将这一特点适当引导，那么其将会变成提高
政府组织内聚力的关键性因素。
5.调和作用。
在同一个政府组织里工作的成员，他们的关系并不是一直处于一种和谐融洽的状态，有时会出现冷漠、
不默契等情况。但是在非正式组织里这种情况出现的就较少一些，通常来讲，非正式组织里的成员关系
都较为亲密，因此组织成员之间就会互相帮助，使整个组织的氛围更加和谐融洽。
（二）消极作用
1.抵制情绪。
非正式组织通常都是自然构成的，有着较强的凝聚作用，这样就较容易出现一种“反抗政府”的心态。
在这项因素的基础上，对于政府举行的一些活动，有时非正式组织成员不想参与，而只对于自己组织内
部的活动有兴趣，由此将会使整体的凝聚力降低。
2.影响工作效率。
在非正式组织的目标和权益与政府组织的目标与权益产生冲突的时候，抑或非正式组织的领导者和政府
组织的领导者发生矛盾的时候，就会影响到政府组织目标的达成和利益的实现，进而影响到工作效率。
3.散播谣言。
因为非正式组织成员之间的关系较为亲密，常常汇集在一起，这样不但会使政府组织的机密容易泄露，
并且一些不实消息很容易就会传播出去，乃至遭横流言四起的情况，因为其散播消息的途径顺畅，所以
消息传播的速度极快、范围极广，还有大部分都具有逆反心态和好奇心理，不实消息和流言蜚语因此散
播迅速，由此将会对政府组织产生较大的危害。
四、如何正确发挥非正式组织在行政管理中的作用
（一）完善非正式组织参与行政管理的制度
完善非正式组织参与行政管理的各项制度和程序，首先，要明确规定选出参与者的程序和各项标示，要
明确表明非正式组织参与行政管理的权利。地方行政机关在选出参与者的过程中，要广泛抽取代表，让
公众能够对参与的问题有一个具体的了解并能对此作出较为科学理性的评判，在最终的公示之前也要让
群众意见得到充分的发酵。此外，要把立法听证会作为非正式组织参与行政管理的主要模式。在如今信
息化时代中，网络可以作为很好的平台，节约成本、提高绩效，提倡通过网络来倾听民意是很好的让非
正式组织参与到行政管理中的方法。并且还要对听证会的公开做合理的要求，一方面使得信息公开透明
化，另一方面也是为了更好吸取民意，做出更合理性、科学性的决策。
（二）对非正式组织进行准确认知
第一，需要认同非正式组织的客观存在。对大部分非正式组织来讲，人们必须认同其存在，并通过和他
们协作的方式，获取他们的理解。领导者需要掌控其政府组织中非正式组织的发展动向，并且需要了解
其作用、思想态度、成员情感、发展态势、活动目标、行动方式等，这样有利于对非正式组织做出最正
确的评价和判断。第二，应该把非正式组织和“小组织”、“小团体”进行严苛的划分。
（三）对非正式组织展开科学合理的引导
在对非正式组织进行引导时，需要确立科学合理的引导目标，这样做的目的就是为了把非正式组织引入
对政府组织有利的目标和任务中去，和政府组织的建设道路并轨。非正式组织的影响有积极的一面也有
消极的一面，主要是怎样将非正式组织的积极作用发挥到最大化，得当的引导会使非正式组织成为政府
行政管理中的必要支撑和补充。非正式组织成员需要认真意识到，政府行政管理目标的达成，是其个人
目标和群体目标能够达成的基础条件。把非正式组织的活动引入科学合理的道路，将个人利益、心理诉
求和组织目标互相融合，充分发挥非正式组织成员的创造力和想象力。
（四）做好领导者的工作
领导者是非正式组织中的核心人物，政府组织的领导应该与非政府组织的核心人物建立和谐融洽的密切
关系，这是政府组织和非正式组织互相协调融合的重中之重。因为非正式组织的领导者在组织里具有较
高的威望和较大的影响力，他们说话有分量，其行为方式对于组织成员的影响颇深，做好核心人物的工
作会使政府的行政管理工作获益匪浅。所以，应该对同志式的关怀去对待非正式组织中的领导者，对他
们给予信任，使他们充分发挥工作的主动性和积极性，激发他们的创造性，通过非正式组织领导者的影
响力来为实现政府组织的目标做贡献，并由此带动其他非正式组织成员的主观能动性，控制和预防消极
行为的发生。
（五）重视感情的联络
因为情感是非正式组织的形成前提，只有和组织成员坦诚相待，互相信赖，深入了解，做到开诚相见和
推心置腹，不带任何偏见，才能对非正式组织整体产生积极的影响。对组织成员自发组织的各项活动，
应该提供精神和物质两方面的支持，并且主动积极地参与到活动中去，使其活动呈现一种健康蓬勃的发
展趋势。
（六）对于消极性的非正式组织要开展积极的教育
针对和政府组织目标不同的消极性的非正式组织，应该使用目标引导、环境设定、兴趣转换、领导者教
育等方式来对其展开后进转化；针对违法犯罪性的非正式组织，应该运用法律的手段进行打击和取缔。
五、结语
综上所述，非正式组织和政府组织之间互相约束、互相影响，在团结协作中朝着共同的目标前进。虽然
非正式组织在重大事件中没有决策的权利，但是非正式组织将会对决策的结果起到至关重要的作用，因
此我们能够得知，非正式组织对于行政管理工作具有极为重大的意义。
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[5]刘东杰．试论非正式组织在社会管理中的作用．广西警官高等专科学校学报．2012
作者：李国玮 李国瑞 单位：西北政法大学 2012级政治与公共管理学院 榆林市定边县公安局
