宏观经济 专题报告 ％ 2011年9月1日 财政存款与国库账户的关系梳理 国内经济——财政专题系列报告之三 相关研究结论或者投资建议： z 本篇报告的重点是介绍我国的国库制度，梳理财政存款与国库账户之间的财政存款变动影响储备货币和M2-财政专题系列报告之 关系，解读在连年财政赤字情况下，政府存款余额不断增加的现象。 二 2011-08-05 证券研究报告z 我国现行的国库管理体制是委托国库制，即由国家依据法律和行政法规的 规定，委托中国人民银行及其分支机构经理国库，在中央银行经理国库体下半年财政支出加速 资金制的框架下，辅之以商业银行和信用社代理国库（主要是基层国库，如支状况有望改善-财政专题系列报告之一 库和乡镇国库）。国库按照财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国2011-05-29 库，我国目前有中央、省级、地级、县级和乡镇级五级政府，对应设立五 级财政，相应设立五级国库，分别是总库、分库、中心支库、支库和乡镇 支库。国库工作主要包括预算资金的收纳、划分、报解、入库、退付和库 款支拨的会计核算和统计分析业务，国债发行兑付业务等。 z 2001年起，我国开始实行国库集中收付制。以国库单一账户体系为基础，所有财政性收入都要通过国库单一账户体系直接缴入国库或财政专户，所有财政性支出都要在支付行为发生时通过国库单一账户体系以直接支付和授权支付方式支付到收款人或用款单位的现代国库管理制度。国库单一账户体系包括五类账户：即国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户以及特设专户。 z 预算收入通过就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种方式收缴国库，通过直接支付与授权支付实现预算资金的拨付。部门和单位上缴财政专户的预算外资金，必须按财政部门规定的时间及时缴入财政部门在银行开设的预算外资金专户，实行收支两条线管理。 z 现有的人民银行统计的财政存款数据有两个：一个货币当局资产负债表上分析师 的财政存款，主要包括地方财政存款、中央财政存款和商业银行划来财政李慧勇 A0230203100029 lihy @ 性存款。另一个是金融机构人民币信贷收支表里的财政存款，包括中央财 政存款、地方财政存款、财政预算外存款和国库定期存款。值得关注的是，研究支持 2010年6月财政部下发了《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算孟祥娟 mengxj@管理的通知》，自2011年1月1日起，各地各部门、各单位预算外管理的(8621)23297396 收入（不含教育收费）将全部纳入预算管理。原上缴各级财政专户的收入 上缴同级国库。 联系人 z 虽然货币当局资产负债表上的政府存款的变动主要取决于财政收入与财政陈果 (8621)23297818-7336 支出的差额，二者具有相同的月度变化规律。但财政收支并不是影响政府chenguo@ 存款变动的唯一因素。从年度数据看，政府存款的绝对量是不断增加的（除了2001和2009年），而我国基本上每年都保持一定的财政赤字，导致该现地址：上海市南京东路99号 电话：（8621）23297818象的主要原因是：国库集中收付制度改革的推进；国债发行及还本付息在 上海申银万国证券研究所有限公司 财政收支及国库现金收支统计中的差异；部分项目按照权责发生制统计在 财政支出中（详细解释请见正文）。 本公司不持有或交易股票及其衍生品，在法律许可情况下可能为或争取为本报告提到的公司提供财务顾问服务；本公司关联机构在法律许可情况下可能持有或交易本报告提到的上市公司所发行的证券或投资标的，持有比例可能超过已发行股份的1%，还可能为或争取为这些公司提供投资银行服务。本公司在知晓范围内履行披露义务。客户可通过compliance@索取有关披露资料或登录 信息披露栏目查询。客户应全面理解本报告结尾处的"法律声明"。
2011年9月 宏观经济 目 录 1、我国实行的是委托国库制............................................3 2、我国的国库单一账户体系介绍........................................4 3、财政存款与国库账户之间的关联......................................5 4、三大原因导致连年财政赤字下政府存款不断增加........................7 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 1 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 图表目录 图1：金融机构的财政存款与货币当局的政府存款的差别比较（十亿人民币）.................................................................................................................................6 图2：政府存款的变化主要取决于财政收支情况（单位：十亿人民币）.......7 图3：财政收支差额的月度规律（单位：十亿人民币）...................................8 图4：政府存款变动的月度规律（单位：十亿人民币）...................................8 图5：政府存款不断增加VS连年财政赤字（单位：十亿人民币）..................9 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 2 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 在开始前，简单介绍下财政专题系列报告之一、之二的主要内容。 财政专题系列之一《下半年财政支出加速 资金状况有望改善》，重点涵盖内容包括：财政政策基调的判定指标分析；财政支出的月度规律；财政支出与投资中的资金来源、各类投资指标之间的关系等，并从不同角度预测下半年的财政支出情况。 财政专题系列之二《财政存款变动影响储备货币和M2》，主要内容包括：货币当局资产负债表及金融机构人民币信贷收支表中的财政存款含义；财政存款余额增速高低反映财政政策基调；货币当局资产负债表上的政府存款的变化直接影响基础货币的投放；而金融机构信贷收支表里的财政存款（扣除财政预算外存款和国库定期存款）的变动将影响M2。 1本篇报告作为财政专题之三将重点介绍我国的国库制度，梳理财政存款与国库账户之间的关系，解读在连年财政赤字情况下，政府存款余额不断增加的现象。 1、我国实行的是委托国库制 根据1995年颁布的《预算法实施条例》，国库是办理国家预算收入的收纳、划分、留解和库款直拨的专门机构。国库分为中央国库和地方国库。国家的预算收入必须按规定期限全部缴入国库，国家的一切支出必须按照规定通过国库拨付。 世界各国的国库体制一般分为独立国库制和委托国库制两种。 独立国库制：是指国家设立专门的机构办理预算资金的收纳和支拨工作。它又分为两种，一是在财政部门外另设国库机构，如意大利和芬兰等，这类国家比较少；二是在财政部门内设立国库机构。 委托国库制：是指国家不单独设立国库机构，而是委托银行，通常是委托中央银行代理（经理）国库业务。世界上大多数国家实行的国库管理体制是委托国库制。 我国现行的国库管理体制是委托国库制，即由国家依据法律和行政法规的规定，委托中国人民银行及其分支机构经理国库，在中央银行经理国库体制的框架下，辅之以商业银行和信用社代理国库（主要是基层国库，如支库和乡镇国库）。 国库按照财政管理体制设立，原则上一级财政设立一级国库，我国目前有中央、省级、地级、县级和乡镇级五级政府，对应设立五级财政，相应设立五级国库。分别是总库、分库、中心支库、支库和乡镇支库。 对应于中央财政和地方财政的划分，国库也分为中央国库和地方国库，除总库外，其他各级各个国库都是双重身份，既是地方国库，有是中央国库，是中央国库在地方的分支机构。中央国库对应于中央财政，为中央财政服务，地方国库对应于地方财政，主要是为同级次的地方政府和地方财政服务。 1 有关我国国库制度的内容，主要参考人民银行国库局编写的《国库理论与实务》，中国金融出版社，2008年 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 3 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 国库工作主要包括预算资金的收纳、划分、报解、入库、退付和库款支拨的会计核算和统计分析业务，国债发行兑付业务等。 2、我国的国库集中收付制度介绍 2001年财政部、中国人民银行制定《财政国库管理制度改革试点方案》，要求建立以国库单一账户体系为基础，资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。 所谓的国库集中收付制度是指：以国库单一账户体系为基础，所有财政性收入都要通过国库单一账户体系直接缴入国库或财政专户，所有财政性支出都要在支付行为发生时通过国库单一账户体系以直接支付和授权支付方式支付到收款人或用款单位的现代国库管理制度。 国库单一账户体系包括五类账户：即国库单一账户、预算外资金财政专户、财政零余额账户、预算单位零余额账户以及特设专户。 国库单一账户：财政部门在人民银行营业部或国库代理支库开设的国库单一账户。 预算外资金财政专户：财政部门按规定在商业银行开设，用于记录、核算和反应财政预算外资金的收支活动，以及与财政零余额账户和预算单位零余额账户进行资金清算 财政零余额账户：财政部门按规定在商业银行开设，用于记录、核算和反映实行财政直接支付方式的资金活动，以及与国库单一账户和预算外资金财政专户进行清算 预算单位零余额账户：财政部门按规定在商业银行为每个预算单位开设一个预算单位零余额账户，用于记录、核算和反映实行财政授权支付方式的资金活动，以及与相关账户进行清算。 特设账户：财政部门根据有关规定，在商业银行开设特设账户，用于记录、核算和反映财政特殊专项收入和有特定用途的专项资金的收支活动。 预算收入的收缴： 预算收入分为一般预算收入、基金预算收入和债务预算收入。其中一般预算收入又分为中央预算固定收入、中央与地方共享预算收入和地方预算固定收入。 预算收入的缴库分为就地缴库、集中缴库和自收汇缴三种方式。 就地缴库是指，缴款人按征收机关规定的缴款期限，直接向当地国库或者国库经收处缴纳； 集中缴库是指，基层缴款单位将应缴预算收入通过银行汇解到上级主管部门的银行账户，主管部门再按征收机关规定的缴款期限，汇总向本地的国库或国库经收处缴纳； 自收汇缴是指，缴款人直接向基层征收机关缴纳税款，由征收机关将所收款项汇总缴入国库或国库经收处。 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 4 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 预算收入的缴纳过程中，会涉及到预算收入的划分和留解，国库根据中央、省、地、县、乡等不同预算级次和财政体制确定的收入留解比例，按规定的核算方法，对已收纳的预算收入进行划分、留用和报解，属于本级财政的预算收入转入本级国库，属于上级财政的预算收入及时汇划报解，以保证各级财政部门及时支配运用资金。 国库库款的报解，目前采取的是逐级报解。 预算资金的拨付： 预算资金的拨付，是国库库款支出的过程，是指国库根据预算规定的用途，按照财政部门开出的合法支付凭证，将预算资金拨往预算单位的银行账户的过程，这是传统的国库预算资金拨付流程。国库资金的支付有直接支付和授权支付两种。 直接支付是指，在财政预算单位未得到商品或劳务之前，国库资金一直滞留在国库，在预算单位得到商品或劳务后，国库资金从国库账户直接拨付至商品或劳务供应商的银行账户上。 授权支付，是指预算单位按照财政部门的授权，自行向代理银行签发支付指令，代理银行根据支付指令，在财政部门批准的预算单位的用款额度内，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人账户。 预算资金支出中的工资支出、转移支出以及大额购买支出实行的是财政直接支付，而零星支出和小额购买支出实行的是授权支付方式。 预算外资金的收缴与拨付： 根据1996年国务院发布的《关于加强预算外资金管理的规定》，预算外资金是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金，其范围包括；法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附件收入等；国务院或升级人民政府及其财政、计划部门审批的行政性事业收费；国务院以及财政部审批建立的基金、附件收入等；主管部门从所属单位集中的上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金。 预算外资金属于国家财政性资金，不是部门和单位的自有资金。部门和单位的预算外收入须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理。 部门和单位上缴财政专户的预算外资金，必须按财政部门规定的时间及时缴入财政部门在银行开设的预算外资金专户，不得拖欠、截留和坐收坐支，逾期未缴的，由银行从单位资金账户中直接划入财政专户。 3、财政存款与国库账户之间的关联 在财政专题系列之二中曾指出，现有的人民银行统计的财政存款数据有两个：一个货币当局资产负债表上的财政存款，主要包括地方财政存款、中央财政存款和商业银行划来财政性存款。另一个是金融机构人民币信贷收支表里的 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 5 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 财政存款，包括中央财政存款、地方财政存款、财政预算外存款和国库定期存款。 综上述可知，中央财政存款和地方财政存款是涵盖中央和地方财政在人民银行开设的国库单一账户的存款，不需要交纳法定存款准备金。 关于商业银行划来财政性存款：在财政专题系列之二中提到，存款准备金制度改革之前，财政缴存款的范围包括财政金库存款、地方财政预算外存款、部队存款、基本建设存款、机关团体存款等。1998年存款准备金制度改革后，人民银行对财政缴存款范围进行了重新核定，将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款划为金融机构的一般存款，现阶段财政缴存款范围主要包括各金融机构代理及经收国库业务收纳的预算收入、各级财政机关预算专项资金存款以及代理发行国债等项目。 关于财政预算外存款:是指预算单位在商业银行开设的预算外资金专户账户中的存款，属于一般存款，需要交纳法定存款准备金。 关于国库定期存款：实行国库单一账户体系，导致大量资金沉淀在中国人民银行的国库账户上，造成资金闲置浪费。通常的做法是，在国库基本账户保留一定数量的现金余额的基础上，主要通过向商业银行存放定期存款的方式进行国库现金管理操作，这将是金融机构人民币信贷收支表里的国库定期存款。为确保国库资金安全，通过招投标程序，由财政部选择几家资产质量好、资金实力强、商业信誉好的商业银行进行定期存款，存款利率通过竞争招标形式确定。实行定期存款的，应要求商业银行提交等额国债作为抵押。国库定期存款属于一般存款，需要交纳法定存款准备金。 根据统计内容的不同，金融机构人民币信贷收支表中的财政性存款扣除货币当局资产负债表中的政府存款，大致相当于预算外资金存款和国库定期存款量。 图1：金融机构的财政存款与货币当局的政府存款的差别比较（十亿人民币）40004003500350300030025002502000200150015010001005005000财政存款-政府存款（右轴）财政存款-金融机构政府存款-货币当局 资料来源：财政部，CEIC，申万研究 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 6 申万研究·拓展您的价值 1999年12月2000年12月2001年12月2002年12月2003年12月2004年12月2005年12月2006年12月2007年12月2008年12月2009年12月2010年12月
2011年9月 宏观经济 值得关注的是，2010年6月财政部下发了《财政部关于将预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，自2011年1月1日起，各地各部门、各单位预算外管理的收入（不含教育收费）将全部纳入预算管理。 全部预算外收入纳入预算管理后，又相应修订了《2011年政府收支分类科目》，取消了全部预算外收支科目。预算外收入纳入预算管理，收入预算级次保持不变，原上缴各级财政专户的收入上缴同级国库。 纳入政府性基金预算的，执收单位所需支出按政府性基金方式管理。纳入一般预算的，原执收单位为财政补助事业单位的，支出由同级财政安排；原执收单位为经费自理事业单位的，由同级财政通过安排其上级主管部门相关项目支出解决 4、三大原因导致连年财政赤字下政府存款不断增加 在财政专题系列报告之二中，曾指出货币当局资产负债表上的政府存款的变动主要取决于财政收入与财政支出的差额。 图2：政府存款的变化主要取决于财政收支情况（单位：十亿人民币） 1,0005000-500-1,000-1,500-2,000财政收入-财政支出政府存款新增量资料来源：财政部，CEIC，申万研究 U从月度数据看，政府存款与财政收支的变动规律相符，如每年的3、6、9、12月是财政支出大规模划拨的月份，而每年的4、7、10月份是财政净收入大幅增加的月份，也是政府存款大幅增加的月份。 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 7 申万研究·拓展您的价值 2000年1月2001年1月2002年1月2003年1月2004年1月2005年1月2006年1月2007年1月2008年1月2009年1月2010年1月
2011年9月 宏观经济 图3：财政收支差额的月度规律（单位：十亿人民币） 700500300100-10012345678910112-300-500-700-9002005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年 资料来源：财政部，CEIC，申万研究 图4：政府存款变动的月度规律（单位：十亿人民币） 700500300100-10012345678910112-300-500-700-9002005年2006年2007年2008年2009年2010年2011年 资料来源：财政部，CEIC，申万研究 虽然财政收支是影响政府存款的主要因素，但并不是唯一因素。U从年度数据看，政府存款的绝对量是不断增加的（除了2001和2009年），而我国基本上每年都保持一定的财政赤字，U以下是导致出现这种状况的主要原因： 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 8 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 图5：政府存款不断增加VS连年财政赤字（单位：十亿人民币） 30002500200015001000500020002001200220032004200520062007200820092010-500-1000-1500政府存款年度新增量财政收入-支出政府存款余额 资料来源：财政部，CEIC，申万研究 （1）国库集中收付制度改革的推进。经前文所述，从2001年开始我国实行国库集中收付制度改革，从当年的5个部门试点开始，由一般预算资金逐步扩大到政府性基金，再到预算外资金，纳入国库的资金量不断增加，而财政收支的统计范围并没有发生变化，这导致政府存款的新增量高于财政收支差额。 （2）国债发行及还本付息在财政收支及国库现金收支统计中的差异。财政收入的统计范围不包括国债收入，发行国债收入纳入国库资金流；而同时，财政支出仅包含国债利息支出，而国库资金流出既包括国债利息支出，也包括国债还本支出，二者统计范围的不同，是导致出现差异的原因之一。 （3）部分项目按照权责发生制统计在财政支出中产生的差异。按照我国现行的财政资金管理体制和总预算会计核算制度，我国的财政收入和国库资金流入均采用收付实现制。 但在财政支出方面，存在部分按照权责发生制统计的支出。这意味着一些项目的支出并没有实际发生，仍然在国库，但是按照权责发生制的会计核算方法，已经体现为财政支出的一部分。这些项目包括既通过国务院正式批准的预算稳定调节基金，也包括一些随机调整项目。 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 9 申万研究·拓展您的价值
2011年9月 宏观经济 信息披露 证券分析师承诺 李慧勇：经济。 本人具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格并注册为证券分析师，以勤勉的职业态度，独立、客观地出具本报告。本报告清晰准确地反映了本人的研究观点。本人不曾因，不因，也将不会因本报告中的具体推荐意见或观点而直接或间接收到任何形式的补偿。 与公司有关的信息披露 本公司在知晓范围内履行披露义务。客户可索取有关披露资料 compliance@ 。 法律声明 本报告仅供上海申银万国证券研究所有限公司（以下简称“本公司”）的客户使用。本公司不会因接收人收到本报告而视其为客户。 本报告是基于本公司认为可靠的已公开信息，但本公司不保证该等信息的准确性或完整性。本报告所载的资料、工具、意见及推测只提供给客户作参考之用，并非作为或被视为出售或购买证券或其他投资标的的邀请或向人作出邀请。 客户应当认识到有关本报告的短信提示、电话推荐等只是研究观点的简要沟通，需以本公司网站刊载的完整报告为准，本公司并接受客户的后续问询。 本报告所载的资料、意见及推测仅反映本公司于发布本报告当日的判断，本报告所指的证券或投资标的的价格、价值及投资收入可能会波动。在不同时期，本公司可发出与本报告所载资料、意见及推测不一致的报告。 客户应当考虑到本公司可能存在可能影响本报告客观性的利益冲突，不应视本报告为作出投资决策的惟一因素。本报告中所指的投资及服务可能不适合个别客户，不构成客户私人咨询建议。本公司未确保本报告充分考虑到个别客户特殊的投资目标、财务状况或需要。本公司建议客户应考虑本报告的任何意见或建议是否符合其特定状况，以及（若有必要）咨询独立投资顾问。 市场有风险，投资需谨慎。 在任何情况下，本报告中的信息或所表述的意见并不构成对任何人的投资建议。在任何情况下，本公司不对任何人因使用本报告中的任何内容所引致的任何损失负任何责任。 若本报告的接收人非本公司的客户，应在基于本报告作出任何投资决定或就本报告要求任何解释前咨询独立投资顾问。 本报告的版权归本公司所有。本公司对本报告保留一切权利。除非另有书面显示，否则本报告中的所有材料的版权均属本公司。未经本公司事先书面授权，本报告的任何部分均不得以任何方式制作任何形式的拷贝、复印件或复制品，或再次分发给任何其他人，或以任何侵犯本公司版权的其他方式使用。所有本报告中使用的商标、服务标记及标记均为本公司的商标、服务标记及标记。 请参阅最后一页的信息披露和法律声明 10 申万研究·拓展您的价值
