公共政策制定中的利益分析
摘 要： 在现代社会中，公共政策已经成为实现公共利益、从事公共管理的重要手段，公共政策对于当今社会发展有着重要的意义和作用。公共政策作为调整社会不同集团利益的平衡器和政府及其它行政机构对社会实践有效管理的杠杆，其制定过程实际上就是一个社会利益的分配过程，这一过程必然存在着各利益主体之间的利益选择、利益综合、利益分配和利益落实。本文采用利益分析视角，来探讨利益分析对公共政策制定过程的影响，并提出了公共政策制定的完善机制。以马克思主义为指导的利益分析方法，与公共政策研究的几个传统视角（行为分析、价值分析、规范分析、可行性分析）相比，不仅是公共政策分析的逻辑起点，更能揭示问题的实质，日益成为公共政策研究的基本方法。
关键词： 公共政策制定 利益 利益分析
在现代社会中，公共政策已经成为实现公共利益、从事公共管理的重要手段，公共政策对于当今社会发展有着重要的意义和作用。公共政策作为调整社会不同集团利益的平衡器和政府及其它行政机构对社会实践有效管理的杠杆，越来越受到人们的广泛关注，也成为公共行政科学研究的一个重要领域。“政策是人们利益的具体体现”，[1]“公共政策是政府选择、综合、分配、落实利益中所制定的行为规范”。[2]可见，一项公共政策的提出、制定、实施都是各种利益因素互相博弈的结果。公共政策的目标实际上就是对各种利益矛盾进行协调处理和重新界定。因此对于利益的关注既是公共利益得以产生的起点，也是公共政策目标的归宿点。本文采用利益分析视角，来探讨利益分析对公共政策制定过程的影响，并提出了公共政策制定的完善机制。
1.利益分析在公共政策研究中的意义
政治学的基本理论告诉我们，“任何一项政策说到底都是关于权利和利益的分配或再分配，不管是在地区间、民族间或阶层间，政策实施的效果总是反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益。”[3]而且，在政策制定的过程中，只有保障不同人、不同集团、不同社会力量的利益要求有充分的表达机会，才能最大限度地反映各种利益团体的意志。但是任何一项政策所体现出来的利益追求和利益分配都有失偏颇，并未达到里一分排得最优化状态或各方利益的协调状态。因此，一项好的政策，除了追求利益的“共有”状态之外，还需要追求各种利益主体的利益分配的和谐状态。而要做到这一点，需要在公共政策的制定过程中，引用一种特殊的分析方法，这就是利益分析方法。
坚持以马克思主义的利益分析方法为指导，进行公共政策研究，不仅有着深远的理论意义，而且有着重要实践意义。
利益分析方法的理论意义
从公共政策的本质来看，利益分析从利益角度分析人们结成政治关系、经济关系、文化关系等社会关系的动因，“必须到生产关系中间去探讨社会现象的根源，必须把这些现象归结为一定的阶级利益”。[4]因而，利益分析视角的采用，使公共政策的研究得以在人们的社会利益方面进一步深化，使得公共政策的本质更加明确化，即公共政策是依据特定时期的目标，在增进与分配社会公共利益中所制定的行为准则。
从公共政策的制定过程来看，在政策问题的选择、政策方案的制定和选择、政策内容实施和政策效果的评估等政策制定过程中始终贯穿着利益的博弈。利益群体结成非正规性利益团体、非社团利益团体、机构性利益团体、社团性利益团体等通过游说、宣传、支持竞选活动、示威游行等策略影响公共政策的全过程。
从公共政策分析方法论来看，利益分析与公共政策研究的几个传统视角（行为分析、价值分析、规范分析、可行性分析）[5]相比，它从利益的角度来分析问题，更能揭示问题的实质，且其他视角也离不开利益分析，所以利益分析是政策分析方法论的基础，为我们提供了研究公共政策的逻辑起点和逻辑主轴，提供了理论上新的连接点和支持点，有利于我们更好地揭示和认识一些重大的现实政策问题，以达到既治标又治本的目的。
利益分析方法的实践意义
在建国以来相当长的一段时期内，由于我国在经济上形成了以公有制为社会唯一利益源泉的局面，国家运用行政权力禁止其他利益源泉的存在，从而形成了具有高度整体性的利益结构。其基本特征是： 个体利益、团体利益都必须服从于整体利益，在国家调控下，个体利益平均化。人们之间的利益表达受到严格限制，虽然在人们的基本利益受到威胁时会出现一定的利益表达，但总是被当作个人主义、地方主义、团体主义予以批判，甚至成为阶级斗争、资本主义复辟的新动向受到打击。改革开放以来，随着所有制结构的多元化，在经济力量和政治力量的双重推动下，我国社会进入了阶层分化期。据调查，我国现代化的社会阶层结构的雏形已经形成，社会结构中的中下层在逐步缩小，社会中间层已经出现，并且正在不断壮大，掌握或运作经济资源的阶层正在兴起和壮大，各阶层在分化中增强了自我意识。在现阶段以及在今后相当长的一段时间内，人们的利益不断增加，利益差别、利益界限日渐明显，利益观念开始觉醒,进而造成了新的利益上的差距与冲突。政府政策正是在解决这些利益冲突的中，不断产生并发挥其应有的功能。离开了利益分析，人们很难讨论清楚公共政策的必要性。研究公共权力问题，固然很重要，但正如马克思所说，政治权力只不过是实现经济利益的手段。权力的调整归根到底也是个利益问题。还有用制度分析方法研究公共政策，其实也是利益分析方法的表现形式，因为一种制度安排实际上是一种利益分配方案的稳定存在形式，它说明各种利益群体之间以达到相对均衡。当制度变迁时，不仅会引起资源配置所带来的效益变化，而且会导致利益的再分配。利益分配、利益冲突以及冲突的解决，主宰着制度变迁的命运。可见，以马克思主义的利益分析方法为指导，进行公共政策研究势在必行。
2.利益分析在公共政策制定中的应用
利益分析的内容和前提假设
利益分析的内容
“利益”既是现代社会使用频率极高的一个语词，更是诸多学科都要涉及到的一个重要概念。然而，学界对作为学术术语的利益概念一直都存在着不同的看法，倘若对利益概念的不同解释进行归类的话，我们大致可以将其分成主观论、客观论和关系论三种利益观。主观论者认为，利益是主体对客观事物的内心感受和主观需要。如美国学者庞德认为，“我们必须以个人对享有某些东西或做某些事情的要求、愿望或需要作为出发点，也可能以不强迫他去做他不想的事情的要求、愿望或需要作为出发点。我们把这些要求、愿望或需要称为利益”；利益“是人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求”。客观论者则认为，利益是主体所追求的客观事物。法国哲学家霍尔巴赫指出，“所谓利益，就是每一个人根据自己的性情和思想使自身的幸福观与之联系的东西；换句话说，利益其实就是我们每一个人认为对自己的幸福是必要的东西。”关系论者则将利益视为主体与客体之间的一种关系。德国学者沃尔夫就认为，利益是一个主体对一个标的(客观)上所存在的“积极关系”：这个标的是对主体有意义、有价值的精神或物质[6]。
应当承认，上述各种有关利益的观点均在一定程度上触及到了利益概念的内涵，但相比之下，本文还是认为马克思主义的观点更为确切。马克思主义认为，“利益不仅仅是作为人的一种个人的东西或众人的普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中”，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，“人类要创造历史，必须能够生存，但是为了生活，首先就需要衣、食、住、行以及其他东西”，“需要即是他们的本性”。[7]因此我们这里所说的利益是一个广泛的概念，它不仅包括经济物质生活上的需要，还包括政治需要、文化需要、精神需要等各种各样的需要。在社会生活中，人们的利益需求随着生产和生活的目的不同而不同，且这些利益需求之间还存在着相互联系、相互制约的关系，这就使得人们的一切行为围绕利益而动，利益是人们社会生活的根本动因。
任何事物都是一个矛盾的统一体，利益也不例外。利益从产生的那一刻起就存在着各种矛盾，即人们利益的自我实现和社会实现途径之间的矛盾、利益形式的主观性和利益内容的客观性之间的矛盾、利益的目标性和手段性之间的矛盾、利益的具体有限性与利益发展的无限性之间的矛盾。这一矛盾的发展，促成了利益关系的形成。在各种利益关系中，不论是从单个人的利益来看还是从群体的利益来看，他们的利益都具有自我和社会两重性，他们都是在跟其他利益群体发生关系时，实现自我利益的最大化。可见，利益关系不过是利益主体的利益所包含的基本矛盾和双重特性的外化和展开，是不同利益主体的利益的基本矛盾和双重特性的相互作用和社会体现。利益关系的存在及其矛盾运动致使公共权力的必要，政府作为公共权力的代表者，当不同的利益群体产生利益冲突的时候，必然采取各种措施加以干预和协调。因此公共政策作为政府协调利益矛盾的手段之一，就成为各种利益群体博弈的对象。此外，利益关系的矛盾运动以及利益本身内容和发展层次的提高，都会引起公共政策的变化发展。
利益分析的前提假设
利益分析作为研究公共政策的一个新视角，是有效划分利益格局、制定公共政策的依据。他主要是以经济人假设、讨价还价原则、团体理论、博弈论等理论为其理论基石。下面我们进行具体的分析：
（1）经济人假设。英国古典政治经济学的创始人亚当·斯密，在其名著《国富论》中提出了利己主义的人性观，他把资本主义社会看成是一个人们相互交换的联合体，认为交换是“人类的本性”，而人们交换的动机都是利己主义的，因此利己主义是人类的本性。另外从行为学的角度来看，人类的行为动机是双重的：一方面追求财富最大化，另一方面又追求非财富最大化。人的利益追求是人类行为的动因，人们的一切努力都与自身的利益有关。
（2）讨价还价原则。他强调人与人交换关系的重要性，强调政治活动的有所得，从而达成一个能使大家基本满意的结果。在自由民主的社会制度下，一项政府政策的出台往往就是各种利益集团政治交易的结果。斗争和妥协是政治交易中必不可少的策略和手段，公共政策就是各种利益集团之间讨价还价的结果。
（3）团体理论：政策是团体利益的平衡。政策分析的团体理论源于政治学对组织问题的思考，认为所有政治现象都可以归结为团体现象。团体理论认为，公共政策实际上是团体斗争中相互妥协的结果，是不同利益集团之间的一种平衡产物。制约这种平衡的力量来自于不同利益主体之间的相互影响。公共政策制定这就是通过讨价还价、相互妥协、折衷调节等形式寻求各利益主体之间利益的平衡，且往往是公共政策倾向于较大利益主体的利益。
（4）博弈论：政策是竞争环境中进行的理性选择。“最小最大化”很好地阐述了博弈论的实质性内涵，即任何利益主体在影响公共政策的制定过程时，都是为了使自己最大的损失最小化或最小的收益最大化。公共政策的制定过程其实也是一个利益的交易过程，是各方围绕利益问题的博弈。当政府从国家或政府某一部门的利益出发要做某一些事情的时候，必然会触及人民群众的利益，于是人民群众便会针对这个利益问题对政府提出要求，从而引起双方的利益博弈。如果政府能够很好地考虑人民群众的利益要求，那么就会形成非零和博弈（非零和博弈，是相对双输的零和博弈而言的，指的是一方有所得，他方未必有所失，而可能的结局中甚至存在双赢。）；反之，如果政府不顾人民群众的意见，而强行贯彻自己的政策，就会形成零和博弈（零和博弈又称零和游戏，是博弈论的一个概念，属非合作博弈，指参与博弈的各方， 一方的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为零。）的局面。
利益分析在公共政策制定中的应用
在有关公共政策制定过程方面，国内外有许多不同的方法：其中，西蒙在《行政行为》中指出：情报、设计、选择；拉斯韦尔在《决策过程》中指出：情报、建议、规定、行使、运用、终结、评估；当然最有影响力的还是公共政策的生命周期理论：社会问题、政策问题确认、政策议程建立、备选方案提出、政策方案评估、政策方案选择、政策方案执行、政策效果评估、政策调整与改变、政策终结。在国内，主要有陈庆云在《公共政策十大理论问题再思考》一文中将公共政策制定过程大致分为四个步骤：公共政策问题构建、公共政策方案的制定和通过、公共政策内容的实施以及公共政策效果的评价。谢明《公共政策导论》中则分为社会问题的产生、政策问题的确认、政策议程的建立、政策规划、决策。在这里我们主要参考谢明的观点。公共政策制定的过程其实就是一个社会利益的分配过程，这一过程必然伴随着各利益主体的博弈。在这里我主要从两大方面进行具体的论述：
政策制定主体的利益
政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人。在公共政策制定中，政策制定主体对利益的分配也不是随意的、无的放失的。作为公共权利的占有者，政府把政府利益分配给谁，首先来自于政府的统治目的。在我们国家，政府应该是社会公正、公平的象征，所代表和维护的应该是社会公众的公共利益，这也是政府的责任所在。因此，维护公共利益是政府制定公共政策的主要目的和利益诉求。
但是现实并非如此，政府作为社会的总代表，除了全社会的利益之外还有自身的利益，这也就是说，在市场经济下政府也是多元的利益主体，也要寻求自身利益的最大化，即政府本身存在自利性。所谓的自身利益就是指与公共利益相对的在范围上色涉及到个人、组织自身的利益，这种利益主要体现在三个层次：其一，政府工作人员的自利性。政府作为一个相对独立的组织是由若干成员组成的。公共选择理论认为个人都是有理性的利己主义者，个人天生追求利益和效用最大化，政府中的个人作为人民的公仆也会采取种种手段追求自身的利益，如政绩、薪金、职位等利益。在制定公共政策时，他们首先选择利益，不仅要选择与社会整体利益一致的方面，也选择与自身利益一致的方面，这就使得公共政策带有很大的倾向性。其二，地方和部门等小团体的自利性。市场机制的运行使地方和部门等小团体产生了利益追求的冲动，他们为了本地区和部门的利益，采取各种段与国家讨价还价、争抢利益。如地方保护、行业垄断等。其三，政府作为一个整体的自利性。形式上，政府是社会公共利益的最高代表，不具有自利性，但实际上，政府作为一个整体本身也要生存发展，其掌握的资源和条件是有限的，所以他也存在着资源配置的选择，即利益的选择。政府的自利性必然会导致其所制定的公共政策不同程度地由公共利益偏向政府利益，而使得公共政策失去公共性的特征。
政策制定客体的利益
政策制定客体就是政策所作用的对象,包括个人、群体和各个阶层。尽管公共政策的目标各式各样，类型千差万别，内容五花八门，规模大小不一，但它总是表现为对一部分人的利益进行分配或调节，对一部分人的行为进行规范或指导。这些受到政策影响和制约的社会成员被称为政策对象或目标群体。政策对象的作用不可小视。政策能否落实，目标能否实现，不是政策制定者或政策执行者的一相情愿，它与政策对象的态度有很大关系，目标群体理解、接受、遵从政策的程度是衡量政策有效性的关键性因素。一般说来，目标群体的态度有两种：一是接受；二是不接受。当然接受又可分为完全接受或部分接受、积极接受或消极接受；不接受也可分为完全不接受或部分不接受、积极不接受（强烈反对）或消极不接受（不予合作）。从制度激励角度来看，一项政策如果能使目标群体获得一定的利益，就容易被目标群体所接受；反之，一项政策如果被目标群体视为对其利益的侵害或剥夺，就难以得到目标群体的认可。
在这里我们把目标群体分为两个方面来具体阐述：一方面强势利益群体结成各种正式与非正式的团体，构成了实质上的利益集团。他们利用各种资源、以各种形式诉求自身利益，影响政治决策和公共政策，其利益也充分被政治决策和公共政策所反映，因而其利益不但得到制度性的保障，而且利益在政治决策和公共政策的激励下被放大。甚至某些强势利益集团在某些政治决策和公共政策的制定中有能力“影响”政府，使政府决策具有明显的强势利益集团的利益导向和偏向。但在另一方面，弱势群体自身既没有资源，也没有能力利用各种资源，缺少各种正常有效的途径和通道来诉求其利益。他们在政治决策和公共政策的形成过程中往往被边缘化，其利益诉求在政治决策和公共政策中又不能得到反映。因此，政治决策与公共政策由于信息的不完善，便不能充分反映社会的利益关系，则必然导致社会利益格局的失衡，甚至激化社会矛盾。
总之，公共政策作为一种特殊的公共物品必然存在外部效应。（在经济学中，外部效应是指，在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性影响。这种影响可能是有益的，也可能是有害的。有益的影响称为外部经济性，或正外部性；有害的影响称为外部不经济性，或负的外部性。）
公共政策的外在性对不同的作用对象会产生不同的结果，受到负的外在性的群体和个人必然会通过各种手段和途径来影响政策的制定，从而减小该政策的实施对自身利益的损害；例如，一些基层政府打着发展经济的旗号，以修建公共设施为借口，制定相应的规章政策，对农民乱收费，造成了一个又一个豆腐渣工程。这种严重损害农民利益的政策，必然会受到广大农民群众的反对和抵制，不可能顺利推行，即使采取强制措施，也只能得逞与一时。而享受正的外在性的群体和个人也会通过各种方法促进该政策的出台以谋取利益的最大化。例如，党的十一届三中全会以后，在我国广大农村推行了家庭联产承包责任制，这项政策适应了当时农民渴望致富的利益需求，因而赢得了他们广泛的支持和积极的合作，为政策执行创造了极为有利的条件。政府作为公共政策的制定者和社会利益的权威分配者，就是在这些利益的博弈中作出权衡，制定出台相应的公共政策。
总之，在公共政策制定过程中始终贯穿着利益这个矛盾统一体，我们坚持用以马克思主义主义为指导的利益分析方法进行公共政策研究有很大的必要性。首先，利益分析视角从利益角度分析人们结成各种社会关系(政治关系、经济关系、文化关系等) 的动因，分析公共政策调整对象的本质内涵，这是对传统研究视角的深化和创新。因而，利益分析视角的采用，使公共政策研究得以在人们的社会利益方面进一步深化，使人们可以更具体，更实际地理解公共政策的本质和公共政策的规律性，为人们提供了一个客观统一的政策概念和本质认识，避免了多义性、歧义性和模糊认识。其次，利益分析视角提供的逻辑主轴为我们研究政策现象和构建公共政策学的科学体系提供了新的标准和思路。人们围绕公共权力，角逐利益的行为就是政策行为。彼此之间由此而发生的关系就是政策关系，反映这一过程中人们的思想、文化、心理的就是政策文化。这一过程的不断演进即是政策发展由此而形成的组织和制度就是政策体系。利益，不仅是我们联系上述范畴的逻辑主轴，同时也是区分它们的逻辑起点。为公共政策研究提供了很好的理论框架和雏形。第三，利益分析视角为我们研究一些重要的政策问题提供了理论上的新的连接点和支持点，有利于我们更好地揭示和认识一些重大的现实政策问题。利益分析视角的采用使公共政策的理论研究和政策实践都达到了治标又治本的目的[8]。
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王苗苗：行政管理专业2001级
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