入世后农业补贴政策及其调整问题研究
[2005-05-10] ·作者： ·来源：重庆市农业局
2002 年专题调研
入世后农业补贴政策及其调整问题研究
王 波
我国已于 2001 年成功加入了世界贸易组织（WTO），农业补贴问题越来越
受到各方关注。解决新阶段农业发展面临的问题，实现农业进一步发展，一方
面，必须加快农业结构的战略性调整，转变农业的增长方式，从以往的数量型
增长转到以提高农业的整体素质和效益的轨道上来。另一方面，针对入世后更
加激烈的国际农产品市场竞争，也要按照 WTO《农业协议》调整国内相关政
策，加强对农业的支持和保护。因此，准确把握世贸组织成员国农业补贴动态，
客观分析我国及我市农业补贴现状，结合国家有关政策研究提出我市农业补贴
政策的调整思路，有助于我们在 WTO 规则框架下用好农业补贴这一政策工具，
促进农业和农村经济的发展，提高农产品竞争力，实现农民增收目标。
一、WTO《农业协议》的主要内容
长期以来，农产品贸易一直作为一个特殊的领域游离于国际贸易规则的有效约
束，世界一些主要贸易国家之间的农产品贸易经常发生摩擦，导致了农产品国
际价格的严重扭曲和经济资源的巨大浪费。在这种背景下，迫切需要有一个能
够协调管理国际农产品贸易的国际农业规则供各成员方来遵循。关贸总协定肯
尼迪回合（1964－1967 年）曾把农业贸易问题列为该轮多边谈判的议题之一，
美国提出大幅度削减农产品关税，并要求取消进口数量限制，但遭到欧盟的拒
绝，因此该轮谈判未能就抑制农业保护主义取得实质性的成果。在 1973 年—19
79 年长达五年的东京回合谈判机也因欧美的冲突，在众多的农产品议案中仅
就牛肉和奶制品两项达成了协议，其他方面的议题仍没有达成共识。乌拉圭回
合谈判 1986 年正式启动，同年 9 月 20 日通过的《乌拉圭回合部长宣言》（也
称《埃斯特角宣言》）将农业贸易问题列为本轮谈判的和心议题。这次农业谈
判主要在三大利益集团之间展开，即美国、欧共体和凯恩斯集团（即澳大利亚、
加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印尼、马
来西亚、菲律宾、泰国及乌拉圭十四国）。由于大幅度削减农业生产补贴和出
口补贴对美国极为有利，而欧盟和凯恩斯集团处于明显的竞争劣势。三方面由
于利益矛盾冲突，致使农产品贸易谈判又陷入僵局。此后，又经过多次艰苦的
谈判，欧美双方作出让步，于 1992 年 11 月 20 日达成了《布莱尔大厦协议》，
在此基础上，谈判各方于 1993 年 12 月 15 日签署了《乌拉圭回合农业协议》，
即 WTO 农业协议。
《农业协议》文本共包括 13 部分、21 条款和 5 个附件，其主要内容有四个方
面，即市场准入条款，国内支持条款，出口补贴条款，卫生和动植物检疫措施
条款。
（一）市场准入条款
主要包括以下主要内容：
1、关税化义务。《农业协议》要求各成员方只能用使用关税措施来控制和限
制农产品进出口贸易，要求将非关税措施，如进口数量限制、差价税、任意性
进口许可证等按一定原则转化为关税。
2、关税削减义务。要求各成员方承诺在实施期间削减各自的农产品关税，即
从 1995 年开始，分年度执行减让承诺，发达国家以 1986－1988 年为基础，按
简单算术平均计算的税率削减 36%，发展中国家削减 24%；每项产品的关税
至少削减 15%（发达国家至少削减 24%，发展中国家削减 10%）；约束所有
关税，即各缔约方的任何一方农产品的进口关税，均不得超过其所承诺的减让
水平。
3、保证最低市场准入规定。考虑到一些国家和地区在实施非关税措施转化为
关税化时存在的困难，《农业协议》规定一些进口国可以规定最低市场准入机
会，以扩大农产品的进口量，促进农产品贸易自由化。对必须进行关税化的农
产品，当其基期（即 1986－1988 年）的进口数量不足国内消费量的 5%（发展
中国家为 3%）时，则该国应承诺建立最低进口准入机会。
4、关税配额规定。对规定数量内的进口征收较低关税，对超过规定数量部分
的进口由征收较高关税。
5、特殊保障措施。即当某种农产品进口数量激增，或进口价格下降到一定限
度时，允许进口国对该农产品征收一定的附加税。
6、特殊和差别待遇。发展中国家的平均关税减让为 24%（发达国家为
36%）；每项产品关税的最低减让，发展中国家为 10%（发达国家为 15%）；
最不发达国家可免予关税减让。
（二）国内支持条款
世界贸易组织农业协议的基本原则，是建立一个公平和市场主导的农产品贸易
体制。农产品贸易体制改革的长期目标，是逐步减少现存的农业补贴和保护，
直至最终纠正和防止对世界农产品市场的种种限制和扭曲。考虑到各国农业发
展的差异和补贴的实际情况，农业协议允许各国政府对农业给予支持，但最好
是采取那些对贸易扭曲程度小的政策。对需要削减的属于“黄箱”政策的农业补
贴，发展中国家削减补贴的程度不必等同与发达国家。具体来讲，农业协议将
国内支持措施分为两类，一类是不引起贸易扭曲的政策，即可免除减让承诺的
国内正常措施，包括：“绿箱政策”，低于“微量允许标准”的措施，“蓝箱”政策
措施，符合“特殊和差别待遇”的措施，可以不必削减。另一类是产生贸易扭曲
的政策，即“黄箱”政策，协议要求各方用国内综合支持量来计算其措施的货币
价值，并以此为尺度，逐步予以削减。主要包括：
1、必须削减的国内支持措施—“黄箱”政策措施。《农业协议》将那些对生产
和贸易产生扭曲作用的政策称为“黄箱”政策措施，要求成员方必须进行削减。
“黄箱”政策措施主要包括：价格补贴，营销贷款，面积补贴，牲畜数量补贴，
种子、肥料、灌溉等投入补贴，部分有补贴的贷款项目。要求各成员方用综合
支持量（Aggregate Measurement of Support，简称 AMS）来衡量国内对农业的
支持水平。综合支持量（AMS）是指“给基本农产品生产者生产某项特定农产
品提供的，或者给全体农产品生产者生产非特定农产品提供的年度支持的货币
价值”。《农业协议》规定：一是对具体农产品（或所有农产品）的支持，只
要其综合支持总量不超过该产品生产总值（或农业生产总值）的 5%（发展中
国家为 10%），就无需削减其国内支持；二是综合支持量必须以 1986－1988
年的平均水平为基础，自 1995 年开始，发达国家在 6 年内逐步削减 20%，发
展中国家在 I0 年内逐步削减 13%。三是对发展中国家的特殊待遇和差别待遇，
即在以上这些政策中，有一些措施被称为“蓝箱”政策，可免予减让。包括：①
按固定面积或者产量提供的补贴；①根据基期生产水平 85%以下所提供的补贴；①
按牲口的固定头数提供的补贴。
2、免于削减的国内支持政策—“绿箱”政策。“绿箱”政策措施是指对农产品贸
易和农产品生产没有扭曲作用，或者最多只有微不足道的影响作用，所实行的
支持措施。“绿箱”政策措施包括以下几项：（1）农业一般服务：①农业科研：
包括一般研究、与环境计划有关的研究以及与特定产品有关的研究；①病虫害
控制：包括一般的和特定产品的病虫害控制措施，如早期预报制度，检疫和根
除；①培训服务：包括一般培训和专门培训服务；①农业技术推广和咨询服务：
包括向生产者和消费者提供知识、经验、技术推广和咨询服务；①检验服务：
包括一般检验服务和为卫生、安全、分类或标准化为目的的特定产品检验；①
营销与促销业务：包括与特定产品有关的市场信息，咨询或促销，但不包括销
售者以降低销售价格或给予购买者直接经济利益的支出；①基础建设服务：包
括电网、道路、交通，市场和港口建设，供水设施、堤坝和排水，以及与环保
项目有关的基础建设工程。（2）为保障粮食安全储备而提供的补贴。该项补
贴是政府通过财政拨款对粮食安全储备而给予的补贴。（3）国内粮食补贴。
该项补贴的方式：向符合受援资格的居民直接提供粮食或受援居民按市场价格
购买粮食，政府给予补贴价格。（4）单亲家庭的收入补助。该项补助必须有
明确和合理的补助标准，以保证接受补助的生产者不会获得比其他生产者有额
外的生产优势。（5）收入保险和收入安全网计划中的政府补贴。该项目是指
政府对农业生产者因市场变化或其他原因导致收入减少而给予的补贴。该项补
贴必须符合以下规定：①接受补贴的农业生产者其收入损失额必须为全体农业
生产者平均收入的 30％以上；①接受补贴的生产者收入损失量必须超过正常年
份收入的 30％以上；①该项补贴只与收入有关，不与生产者所从事的生产种类
或生产数量有关；①如果收入减少中有自然灾害的因素，则可同时适用该项补
贴和自然灾害救济补助，但补贴总额必须低于收入损失数量的 100%。（6）自
然灾害救济补助。该项目的科、助方式有两种：一是对受灾单位或个人直接给
予资金或实物补助；二是通过农作物保险的方式进行补助。该项补助必须依据
实际发生的灾害损失，补助数额不得超过实际发生的损失数额。（7）农业生
产者退休或转产补助。该项目目的是为了便于从事适销农产品生产的农业人口
退休或转入非农业生产，以提高农业集约化程度和生产效率；该项目的补助以
受援人完全和永久地退出适销农产品生产为条件。（8）通过资源停用计划提
供的结构调整援助。该项目目的是为了从适销农产品生产中退出土地或其他资
源（包括牲畜）。该项目援助的前提条件是：此类适销农产品生产所用的土地
至少要停用 3 年；此类适销农产品生产所用的土地或其他资源不得改作其他用
途；此类项目不得以干预农产品市场价格为目标。（9）农业生产结构调整性
投资补贴。该项目旨在协助生产者因客观存在的结构性矛盾而进行的生产经营
结构调整。该补贴应基于明确的结构调整规划和受援标准，并不得以干预有关
农产品的市场价格为目标。（10）环境保护计划下的补贴。获得该项目的补贴
必须符合政府环境保护规划，并严格按规划的有关要求进行生产、经营；该项
补贴的数额仅限于因执行政府环境规划而造成的额外费用或收入损失的数额。(
11)区域发展援助计划下的补贴。该项补贴仅指向经全社会公认的、其生产条
件明显而又长期处于劣势的地区给予的补贴。该项补贴必须是受援地区的农业
生产者普遍能够获得，补贴数额应限于该地区的平均生产成本高于一般平均生
产成本的差额部分。
3、微量允许标准：也称“最低减让标准”。农业协议规定，在计算某一特定农
产品综合支持量时，如果计算结果低于该产品生产总值的 5%（发展中国家为 1
0%），则计算结果不必计入综合支持总量中，该特定农产品可免除减让；或者
在计算非特定农产品的综合支持量时，如果计算结果低于农业生产总值的 5%
（发展中国家为 10%），也不必将其计入综合支持总量中，该非特定农产品也
可免除减让。最低减让标准构成了黄箱政策中对特定农产品或非特定农产品支
持的“上限”，超过 5%（发展中国家为 10%）的“上限”的“黄箱”支持政策必须
进行削减；低于这个“上限”的“黄箱”支持政策可以免除削减。
（三）出口补贴条款
出口补贴是指为农产品出口提供的补贴，这是最容易产生不公平竞争的政策措
施，需要各成员方逐步削减。《农业协议》规定：出口补贴的减让基期为 1986
－1990 年，实施期限为，从 1995 年开始，发达国家为 6 年，发展中国家为 10
年。在实施期结束时，发达国家将有补贴的农产品出口数量减少 21%，出口补
贴的支出金额减少 36%；发展中国家农产品出口数量减少 14%，出口补贴的
支出金额减少 21%。出口补贴需要承诺减让的范围：政府或其代理机构给农产
品出口提供的直接补贴，包括实物支付；政府或其代理机构以低于国内市场价
格销售或处理库存农产品以供出口；给出口的农产品或用作出口产品原材料的
农产品给予的融资付款；为降低出口产品的营销成本(包括处理、升级和其他
加工成本，以及国际运输成本和运费)而给予的补贴；对出口农产品的国内运
费给予优惠或补贴；根据农产品在出口产品中所占的比重而对农产品给予的补
贴。但对发展中国家，允许为降低出口产品的营销成本（包括处理、升级和其
他加工成本，以及国际运输成本和运费）和国内运输费用给予补贴。
（四）动植物检疫条款
所谓卫生和植物检疫措施，是指为保护人类、动物和植物的生命安全与健康需
要，而采取的某些限制农产品进口的措施。如：成员方为保护境内动植物的生
命安全和健康需要，对境外虫害、病害、带病有机体或致病有机体的传入、传
播所采取的限制措施；成员方为防止境外食品、饮料或饲料中的添加剂、污染
物、毒素或致病机体等，对境内动植物的生命安全和健康造成影响所采取的限
制措施；成员方为防止境外动物、植物或动植物产品携带的病虫害等，对境内
动植物的生命安全和健康造成影响所采取的限制措施。为了防止在农产品贸易
中滥用这类限制措施而导致贸易壁垒现象的发生，《农业协议》特作规定：不
得以环境保护或动植物卫生为理由变相限制农产品的进口；对进口农产品的卫
生检疫措施必须以科学依据（国际标准或准则）为基础，但在科学依据不充分
时，成员方可根据已有的信息，采取临时卫生检疫措施；所有这类进口限制措
施必须公开透明。
从《农业协议》的主要内容可以看出，多项条款都涉及农业补贴问题，因此，
对农业补贴及结合《农业协议》提出调整意见显得十分必要。
二、世贸组织成员国农业补贴政策及其变化趋势
（一）农业补贴是政府实施对农业的支持与保护政策的最主要、最常用的政策
工具
农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策
工具，即：政府通过行政干预（以财政政策为主，也包括金融政策）将资源转
移到农业领域，以支持本国农业的发展。一般的农业补贴措施，包括了由政府
所主导的、有利于本国农业发展、乡村建设和保持农民生活水平不断提高的所
有政策措施，如农产品价格与保护措施、农业基础设施投入、建立农业保险制
度、农民收入保障计划、保护农业资源环境、对农产品市场信息的服务支持、
对农村低收入者的补助等等。作为最主要的农业保护方式，农业补贴基本使用
财政手段，其主要政策目标是保证本国粮食安全、维持农产品价格稳定和保障
农民收入。
农业保护措施作为一个政策体系，农业补贴在这一体系中充当最重要的政策工
具，可以追溯到 20 世纪 30 年代初的美国。30 年代初，罗斯福总统实施“新政”，
制定以支持农民收入为政策目标的《农业调整法》，政府拨专项补贴，设立专
门机构，从农业资金、粮食储备和农产品市场销售三个方面入手，实行支持与
保护本国农业的政策。之后，欧盟、日本、韩国、日本等国家纷纷仿效，都采取
了以国家财政扶持本国农业发展的政策。1995 年，欧盟对农业的国内支持达
1132 亿美元，日本为 696 亿美元，美国为 609 亿美元，韩国为 83 亿美元，巴
西也达 55 亿美元。以发达国家为首的一些国家为了保护本国的利益，扩大农
产品出口，对其竞争力很强的农业给予了大量补贴。
WTO 农业协议生效前后，美国、日本和欧盟先后调整了自己的农业保护政策。
即从对农产品价格、出口补贴及关税保护措施（主要是欧盟和日本）为主，变
为以对农民收入、农业结构调整等 WTO 农业规则允许的补贴形式为主。之所
以对农业补贴政策作这样的调整，一方面，主要是由于对农产品价格的高补贴
措施的弊端（降低农业生产效率、扭曲市场价格等）已日益显露，相当程度上
阻碍了世界农业贸易的进一步发展；另一方面，农产品价格支持、出口支持及
进口关税等政策越来越受到 WTO 农业规则的限制。与世贸组织的发展相对应，
农业补贴政策进入了一个按“规则”运行、因而相对公开、透明、有序的阶段。
（二）对世贸组织成员国农业补贴政策变化趋势的几点观察
1、从 OECD 国家执行国内支持削减的情况来看，农业支持总水平不降反升。1998
年 OECD 国家向农业提供的扶持总额达到了 3620 亿美元，占 GDP 的 %，对
生产者地位扶持率（PSE）1997 年为 32%，1998 年上升到 37%，1999 年达到 40
%，大体上又回到了乌拉圭回合谈判开始时的水平。OECD 国家农民得到的实
际收入比按国际市场价格计算的收入高出近 60%。美国对农业的财政支出总额
无明显下降，尤其是 1998 年以来，由于国际市场价格大幅下降，美国政府再
次增加了对农业生产者的财政支持，对生产者地位扶持率（PSE）由 1995 年
的 11%上升到 1999 年的 24%。法国 1991 年农业补贴为 68 亿欧元，1999 年达
到 92 欧元。
2、多数 WTO 成员国将用于“黄箱”政策的财政支出转移到“绿箱”政策。主要表
现为取消价格支持和生产投入补贴等利用提高国内市场价格或降低生产成本
来增加生产者收入的政策措施，而是主要利用收入税和财政转移支付等手段来
平衡农村居民收入与非农村居民收入的利益关系。主要农产品出口国，如美国、
加拿大、澳大利亚、阿根廷等国“绿箱”政策支出占国内扶持总水平的比例超过
了 50%，其中美国为 84%，澳大利亚 89%。韩国由 1995 年的 63%上升到 1998
年的 69%。从“绿箱”政策使用的构成来看，OECD 国家“绿箱”政策支出主要集
中在政府一般性服务和国内食品补助上，其中美国国内食品补助占到美国绿箱
政策的 75%；基础设施建设次之，主要使用者是日本、韩国和波兰；通过投资
援助提供的结构调整补助再次之，主要使用者为欧盟等；澳大利亚和新西兰的
“绿箱”政策支出主要用于科研，而加拿大等主要的“绿箱”开支用于不挂钩的收
入支持；环境计划的开支比例趋于上升。
3、1996 年美国国会通过的《联邦农业促进和改革法案》对国内支持政策的调
整体现在停止对农作物生产的直接干预，但仍不放松对农业生产者的保护。主
要的保护措施有：①绝大部分生产决策与政府计划支付脱钩；①政府支付与农
户价格脱钩；①继续沿用 1990 年农业法采取的按固定单产计算政府支付额的
方法；①取消对农作物种植面积的多种限制措施，扩大农民种植计划的灵活性；①
规定联邦政府每年用于支持农民收入数额，并逐年减少；①确定大部分作物
的最高贷款价格；①继续实施营销贷款；①不再实行强制性农作物保险，利用
经济手段鼓励农民购买较高的作物保险；①增强环境保护计划：土地休耕不再
主要用于控制特定农产品供给，而是更多用于加强环境保护；①1998、1999、20
00 年通过“市场损失扶持支付”计划，给予参加灵活种植合同支付计划的农户额
外补偿；①1999 年通过紧急救助法提供 12 亿美元用于弥补由于自然灾害造成
的作物损失。
4、2000 年欧盟通过的《2000 议程》显示，欧盟的农业政策由支持农业生产转
变到支持农村经济发展。一是保持农业多功能性、可持续性和竞争性；二是通
过改革价格支持和收入补贴制度来控制预算支出：牛肉支持价格降低 20%，通
过提供直接收入补贴补偿饲养者 85%的损失；奶制品配额扩大分配给经济相对
落后地区，并将奶制品支持价格降低 15%，65%的损失由欧盟预算补偿；谷物
及其它重要农作物支持价格降低 15%，农民必需将播种面积减少 10%，损失
的 50%由欧盟补偿；三是对谷物生产者的直接支付继续依照 1992 年方案，即
采取符合条件的面积乘以单位面积固定支付数额；四是休耕地可以获得等同于
种植农作物时的收入补偿；五是利用地区发展基金、社会基金、渔业生产指导
财政基金、农业指导与保证基金四种结构基金平衡各成员和不同地区的经济发
展水平。
三、我国、我市财政对农业的补贴政策
（一）基本情况和主要特点
我国财政对农业的补贴始于 50 年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损
补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补
贴、贷款贴息补贴等方面。这些补贴在一定范围内对农业生产起到了一定的促
进作用。如 1979 至 1980 年间财政用于农用塑料薄膜的补贴就达 16 亿多元，
对当时农业的增产增收起到重要的作用。与其他国家和地区相比，我国财政对
农业补贴的特点表现在：
1、补贴范围的普遍性。表现在财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的
补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。其特点是补贴面较广，补贴很
分散，各环节、各类别上所获的补贴数额很少，财政补贴的作用因难以集中发
挥效能，因此补贴的效果也较差。
2、以价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴用于降低农用生产资料的价
格、支农服务的收费标准，以及农产品购销环节的补贴。这些补贴占财政对农
业补贴的比重较大，这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从中间接
获得补贴利益。严格地讲，这种补贴不属于财政对农业直接的补贴，而是对城
镇居民的生活补贴。利用贴息方式为农业生产取得银行贷款是财政对农业补贴
的辅助形式。贴息贷款主要用于解决农业生产过程中所急需的资金及农产品的
收购资金。
3、补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业的补贴方式多采取“暗补”的方
式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地
给予补贴。这种方式体现在农业生产中，带有一种补助性质。但这种“补助”并
不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大，且容易流失。
（二）存在的主要问题
财政对农业的补贴存在一些问题。主要表现在：
1、对农业直接补贴政策目标的短期化。财政直接用于农业的补贴政策一般与
当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成为政策的配套措施。但是，中
央和地方制定的农村经济政策是不断变化的，财政的直接补贴政策没有相应随
之发生变化。
2、重农产品购销环节的补贴，轻农业生产科研方面的补贴，缺少对农民收入
的直接补贴。按财政补贴的归类看，财政对农业补贴包括对农业生产过程的补
贴、农产品交换过程的补贴。在生产领域的补贴主要有农业基础设施建设补贴、
农用工业的补贴、生产资料的补贴、农业科学技术研究与推广的补贴、农业贷
款利息补贴、农业灾害补贴、农业扶贫救济等。交换过程的补贴主要是对农产
品购销差价的补贴，补贴对象是国有粮食企业。50 年代初期，财政对农业的
补贴集中于农业基础设施建设补贴、农用工业的补贴、农用生产资料的补贴及
农贷利息补贴，约占财政对农业补贴总额的 90%。自 80 年代以来，国家为了
保证城乡居民的粮食等主要农产品的优价供给而给予粮食等主要农产品的购
销差价以巨额的财政补贴，每年补贴就达 300 亿元以上，仅 1991 至 1996 年，
中央财政和地方财政的补贴平均每年达到 372 亿元。大量财政补贴用于购销环
节，由于财力有限，使农业生产、科研及成果的推广应用方面的补贴自然要减
少。
3、忽视对国内农用工业生产的财政补贴，而是采取进口补贴方式大量进口化
肥等主要农用生产资料。1994 年 8 月，国务院决定对化肥的进口实行零关税
和汇差补贴政策，即牺牲化肥的关税收入和对进口商实行汇差补贴优惠政策，
大量进口化肥。1995 年进口量就达 1991 万吨，创进口化肥历史纪录。1996 年
达 1857 万吨，1997 年为 1649 万吨。由于化肥的大量进口，从 1995 年 6 月开
始，国内市场的化肥价格急剧下降。我们认为，这种通过零关税和汇差补贴方
式大量进口化肥的办法，决不是长久之计，尽管能缓和财政补贴资金不足和农
用生产资料的供给短缺矛盾，但对国内农用工业的长期发展不利。
4、忽视对农业保险的补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损
的支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下，农业危害程度不断加重，农村
经济的发展受到影响，也给国家财政造成较大的压力，不得不动用财政资金用
于灾后重建，在农业税收上也不得不采取减免政策。
（三）对照中美农业协定，入世后我国农业补贴政策的实施“空间”
1、从“绿箱”政策来看。根据财政部提供的数据，1996-1998 年，我国绿箱政策
的平均支持水平为 亿元人民币，呈增长趋势。但与发达国家相比，我
国利用绿箱政策对农业支持的水平还比较低。与 WTO 农业协议规定相对照，
我国在绿箱政策的使用方面存在两个问题：一是协议允许的一些支持项目，我
国尚未列入财政预算，如单亲家庭农户补贴、一般性农业收入保障补贴、农业
生产者退休或转业补贴、农业生产结构调整性投资补贴、市场营销服务支持等。
二是现有计算在农业绿箱政策内的一些支持项目，并没有完全用在农业发展上，
典型的是在农业基本建设投资中，大部分是用于大江大河治理、城市防洪等的
水利投资。将这部分投资全算作对农业的支持，显然不符合实际情况。加入世
界贸易组织后，我国应随着综合国力的增强，在农业协议绿箱政策许可的范围
内，不断提高对农业的支持保护水平，并调整财政预算科目，不断增加和完善
对农业支持的项目，使对农业的支持真正用于农业生产。
2、从“黄箱”政策来看。1998-2000 年，国家财政用于农产品流通环节的补贴项
目包括：国家储备粮油利息费用补贴、粮食风险基金、国家粮油差价补贴（军
粮补贴）、出口粮食亏损补贴、粮食财务挂帐利息补贴、地方粮油价外补贴、
副食品风险基金、棉花收购价差补贴等。1998 年为 亿元，其中，中央
财政 亿元，地方财政 225 亿元；1999 年 亿元，其中，中央财
政 亿元，地方财政 214 亿元；2000 年 596 亿元，其中，中央财政 382
亿元，地方财政 214 亿元。40 亿元的棉花收购价差补贴从 1999 年取消。
我国的“黄箱”政策部分涉及农业生产领域的支持项目有副食品风险基金（中央
副食品风险基金生产部分专项用于扶持农业系统商品猪基地、种猪基地、种禽
基地和水产及原良种基地等副食品生产发展，1999 年 亿元）、棉花发展补
助（生产部分资金专项用于引进、研究、选育、推广繁殖产量高、品质好、抗
病虫害性能强的棉花优良新品种，1999-2000 年每年均为 亿元）、温饱工
程配套化肥补贴（1998－2000 年每年 亿元）等；其他如棉花收购价差补贴
（中央财政对供销社系统收购的棉花给予定额补贴。1998 年 亿元，1999
年 亿元）、救灾化肥储备贴息（1999 年 亿元，2000 年 亿
元）、农药储备贴息（1998 年 亿元，1999 年 亿元，2000 年 亿
元）以及高价储备粮油利息费用补贴粮食风险基金、粮食企业亏损补贴、国家
粮油差价补贴、出口粮食亏损补贴、粮食财务挂帐利息补贴、粮食财务挂帐消
化款等，则全部用于粮食系统和流通领域。
3、农业补贴政策的实施“空间”。尽管中央财政每年支付 400 亿元左右支持农
产品流通，但从 AMS（综合支持量）总量来看，1996-1998 年，中国农业 AMS
总量三年平均为 亿元，表明中国农业处于负保护状态，国家不但没有
给农民价格支持，反而通过政府制定商品价格以及工农业产品的不平等交换，
抽走了一部分属于农民的利润。这是由于我国长期实行工业优先发展政策、靠
农业提供积累发展国民经济造成的。
虽然财政用于储备粮食的费用属于绿箱政策范畴，但从我国实际的执行情况看，
这部分支持并不符合 WTO 农业协议规定。因为我国收购储备粮执行的是高于
市场价的保护价，而销售储备粮执行的是低于市场价的政府定价。这显然与 WT
O 农业协议“这类开支或补贴均不得表现为高价收购储备粮食或低价销售储备粮
食”的规定相悖。
需要指出的是，WTO 农业协议规定，政府提供的价格支持应针对农产品生产
者，而不是流通部门。而我国财政用于农产品流通方面的政策性补贴主要是补
给了流通部门。因此，尽管今后我国对农业的价格支持在总量上还有的一定的
上调空间，但在补贴目标及支持结构上则需要进行较大的调整。
四、正确估量加入 WTO 对我国农业的影响，积极应对新的变化
加入 WTO 将使我国融入经济全球化的进程，这对我们既是难得的机遇，同时
也带来极大的挑战。对中国农业来讲，入世的挑战是近期的、现实的，无论是
对农产品尤其是粮油等不具优势的资源集约型大宗农产品市场带来的竞争压
力，还是对农业产业结构、贸易结构、农业政策与体制的冲击都很大，甚至会
直接威胁到农民收入的增加。但也应清醒认识到，入世对促使我国加快农业结
构调整步伐，推进农业市场化的进程，制定更为务实的农业政策及发展策略等，
都将带来积极的影响，并给我国农业带来新的机遇，从而在稳定农业基础地位
的基础上，通过参与国际分工，实现农业的可持续发展。
（一）使我国逐步融入经济全球化和农产品贸易自由化进程中，根据比较优势
原则参与国际分工，调整我国农业经济结构
国际自由贸易奉行的理论基础在于比较优势原则。较之国际农业及农产品市场
状况，我国农业资源（主要是耕地）短缺、农业基础设施差、技术落后、市场
化程度低，农业尚处于传统的自给自足为主的状况，同时还具有农村人口多、
劳动力价格低的特点，这就决定了我国农业在参与国际分工中，资源集约型农
业处于劣势，而劳动集约型农业具有比较优势。因此，我们不应过分夸大入世
对国内粮食市场带来的冲击，而应借此机会下决心调整目前的种植结构，提高
粮油产品品质，同时大力发展劳动密集型农业和农副产品加工业。
（二）有利于加速我国农业市场化进程，要求我们遵循国际市场规则，对不适
应市场经济的农业体制进行变革
从宏观面看，我国的农业市场化进程，一直受制于传统计划经济体制，十多年
的转轨过渡，仍难以适应市场化要求。农业生产管理体制、农产品流通及贸易
体制分割，严重影响了政府对农业的宏观调控，不利于提高农业整体效率以及
农产品的竞争能力。从微观层次看，我国农民的组织化和一体化程度低，市场
主体缺位，缺乏效率和竞争力。入世后，我们就必须按照市场法则，改革并规
范现行的农业宏观管理模式，明确政府的管理职责，改革并构筑完善的农业服
务体系，建立健全农业中介及合作组织，培育市场主体，逐步形成具有中国特
色的符合国际通行原则的农业运行模式及管理体制。
（三）将从真正意义上夯实我国农业的基础地位
WTO 的国民待遇原则，《农业协议》支持农业生产和经营的政策，将直接冲
击到我国多年来的农业、农民、农村政策。作为农业大国，我们一直把农业视
为国民经济的基础，无论是各级政府还是理论界对农业都十分重视。但无庸讳
言，我国农业发展的战略研究并不充分，支持农业的政策体系尚不完善，有关
扶持政策的执行效果差，对农业的保护力度不够，对农产品生产者补贴估计值
一直为负数（客观政策是农业支持工业）。近年来国家虽然加大了对农业的支
持力度，但从总体上看，对农业的保护和支持仍维持在较低的水平上。从近期
看，国家不可能有足够的财力大幅度增加对农业的投入，以达到与发达国家相
同的支持水平。但入世后，为提高我国农产品在国际市场竞争力，保证农业经
济的持续发展，就要求我们奉行 WTO《农业协议》的有关支持条款，实行务
实的财政支持政策和策略，这就有助于在增加财政支持方面形成共识，从真正
意义上提高并巩固农业的基础地位。
（四）要求我们必须以积极、务实的态度去应对面临的种种压力，并以理性和
有效的工作去争取主动
一方面，我们的主要精力不应是去找 WTO 相关条款中的漏洞，去研究如何用
延迟开放来保护自己，因为开放是必然趋势。既然今后的趋势是“不保护”，我
们就应当多考虑怎样适应这种变化，而不是简单地、片面地去强调怎样保护，
我们调整得越快、越早，调整的成本代价也就越低。另一方面，在运用“绿箱”
和“黄箱”政策的时候，也应充分估量到各级政府财力的可能。根据我国国力和
劳动者比例（农民占总人口比例大）的现状，要大幅度增加政府对农业的补助
难度很大。由此，在千方百计增加对农业投入的同时，调整财政支农资金存量
的结构也十分重要。
综上几点，从长远认识入世对中国农业的影响应是积极的、正向的，这也恰是
从近期看待入世对中国农业冲击的反面。因此我们应当积极主动地调整和完善
我国财政支持农业的政策。
五、WTO 下我国及我市农业补贴政策的调整建议
（一）重视农业补贴，明确目标原则
农业是国民经济的基础产业，农业发展的状况和农业市场的开放程度，关系国
计民生，关系经济发展的全局，尤其是对占我国农村人口大多数的农民的生产、
生活以及农村社会稳定影响极大。加入 WTO 后，调整国家农业补贴政策，加
强对农业的支持和保护，是由我国农业的特点、新阶段农业发展面临的问题所
要求的，是世界发达国家农业发展的成功经验，也是 WTO 农业协议所允许的。
我国已经到了工业支持农业的阶段。农业发展进入以需求约束为主的阶段后，
如果农业的增长方式不能及时转变，农业生产结构、产品的品质和质量就难以
适应市场需求，农业的素质和效益就难以提高，一般意义上的增产就不能增收，
农民收入就上不去。这实际意味着国家不可能再依靠农业为国民经济发展提供
积累。相反，为了实现国民经济的良性循环和可持续发展，需要工业反哺农业。
只有把农业和农村经济搞上去，全面提高农业的整体素质和效益，使农民收入
实实在在的增加，才能使农业成为有效益、有竞争力和吸引力的现代产业，才
能为巩固农业基础地位提供可靠保障，才能把扩大内需的方针真正落到实处，
才能为城乡经济良性循环奠定基础。
加入 WTO 既为我国扩大农产品出口、参与国际市场竞争提供了方便条件，也
为我国农业、农产品市场、农民就业带来了冲击。我国应在 WTO 农业协议许
可的范围内，抓紧调整国内农业政策，加大对农业的支持、保护力度，提高农
业的市场竞争力，把国际市场竞争带来的不利影响降低到尽可能低的程度。要
增加财政对农业的投入。在国家实施积极的财政政策的过程中，既要增加财政
对农业的投入，更要调整农业投入的使用结构，从支持农业生产转向支持农村
全面发展，从支持农产品产量增长转向支持农民收入增长。要按照公共财政原
则，采用财政投入补贴、贴息等多种方式，逐步增加对农村公共设施建设的投
入、农村中小型设施建设的投入、支持农村社会发展的投入，以及不扭曲价格
的农业投入。
综上所述，我们认为，当前和今后一段时期，我国农业补贴的政策目标，一是
保障农民利益，促进农民增收；二是稳定农产品市场，提高农产品竞争力；三
是提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全。我国农业补贴政策的实施原则，
一是保证公开透明。农业补贴的预算、申报、分配标准及结果都应具有公开性
和透明度。二是实行国民待遇。农业补贴要对符合规定用途的各类经济主体给
予平等对待，不能因所有制性质等原因而对某些经济主体歧视。三是符合公共
财政。农业补贴为弥补市场不足，减少市场扭曲，重点用于以社会效益、生态
效益为主的项目。
（二）调整预算支出，增加补贴规模
首先，安排财政农业支出规模应当根据《中华人民共和国农业法》、《重庆市
农业投资条例》的要求，保障国家财政每年对农业的总投入的增长幅度应当高
于财政经常性收入的增长幅度，并制定具体的、更具操作性的实施办法。我市
与相当部分省市区一样制定了农业投资条例，农业投资的法制化工作得到了各
级人大和政府的重视和支持。1996-2001 年，我市地方财政对农业投入分别为
、、、、、 亿元，1997-2001 年，分别增长 、
、、、 亿元，高于同期财政经常性收入的增长幅度，但
由于我市地方财政一般预算支出总规模较小，且用于农业的支出占地方财政一
般预算支出的比重较小，1996-2001 年，我市地方财政用于农业的支出占财政
一般预算支出的比重分别为 、、、、、，造成我市农业投入
的总规模不足，与我市大城市、大农村的特殊市情极不相适应。加之财政对农
业的补贴长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴
数额的随意性等，使补贴效果难以集中体现和发挥出来。为此，有必要建立健
全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农业的一项制度。国
家已将制定《农业补贴（支持）条例》列入了立法计划，并明确由财政部牵头，
农业部参加，负责起草工作。出台《农业补贴（支持）条例》将对各级财政农
业支出的对象、范围、内容、方式和管理体制作出具体规范，这是农业支出方
式的重大改革，是财政支出结构的重大调整，也是建立和完善对农业保护体系
的一项重大任务，对今后的财政农业支出管理将产生深远影响。我市也要从本
市实际出发，重点研究能够直接为生产服务、直接使农民得益的农业补贴的具
体措施。
其次，在财政支出安排的顺序上，要优先考虑农业支出的需要。农业是国民经
济的基础产业，农产品是满足社会公共需要的产品，农业生产是处于市场弱势，
需要财政给予弥补的经济活动，保障农民增收又是公共财政的重要目标之一。
所以，按照公共财政的要求，贯彻“一要吃饭，二要建设”的原则，将财政农业
支出列为“吃饭”财政，列为各项经济工作的首位优先给予安排，以适应农业发
展的需要。
第三，统筹国家财政对农业的直接支出和间接支出，下大决心作存量调整。当
务之急是要吸取和借鉴欧美及大部分世贸组织成员国的经验，尽早改变和改革
低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其他对
农业的国内支持措施，转为“绿箱”政策范畴的支出。当前，粮食购销体制改革
试点工作进展顺利，许多地方已作出扩大试点的工作部署，用于粮食系统和流
通环节的农业补贴总量的调减，已在政府和财政的考虑之列。不能沿用过去的
老办法，让调减的财政资金进入预算的“大笼子”，然后再按照部门预算体制安
排包括农业在内的多方面支出，而应考虑将调减量与增加农业补贴规模直接“挂
钩”的办法。我们认为，考虑到入世后保障农民收入、提高农产品竞争力的紧
迫需要，具体“挂钩”的办法，一是设立农村小型公益设施建设补贴资金，专项
用于农村机耕道、农村能源、田间基础设施整治等支出，使农民直接受益；二
是设立农业结构调整专项资金，对因实施结构调整或从事入世后冲击最大的产
业和产品的农业生产者，在种子、化肥、柴油等农业生产资料的消费环节实施
补贴，也可以考虑按照面积和产量进行补贴的办法。值得一提的是，自 1988
年国务院决定将若干涉农税收收入（耕地占用税、农业特产税等）与增加农业
投资规模直接“挂钩”，由各级财政设立“农业发展基金”以来，十几年中，农业
支出方面（除水利和林业外）再无大的投资项目，1986 年设立的发展粮食生
产专项资金（总额 10 亿元，其中中央财政 4 亿元，地方财政 6 亿元，1996 年
以后更名为粮食自给工程资金）也已于 2000 年取消。这种财政农业投资的“缺
位”与当前形势要求是不相适应的，应予改变。
（三）优化农业补贴结构，提高农业支持效率
无论是增强我国农产品长期竞争力，还是解决入世后带来的近期困难，都要求
大力加强对农业的国内支持。要充分利用 WTO 农业协定和入世谈判协议允许
的农业支持政策空间，加大对农业的支持力度，及时调整农业支持结构。从“绿
箱”政策看，我国 1996-1998 年平均每年补贴为 亿元人民币，其中“一般
服务”补贴达 亿人民币,占“绿箱”政策补贴的 52%；粮食安全储备补贴约 38
亿元，占 25%；其他为自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等。对
农民的直接收入支持、结构调整补贴等，我国尚未列入财政预算科目。相对其
他国家的经验以及 WTO 的农业规则而言，我国“绿箱”政策补贴存在两个问题，
一是农业补贴的对象错位，有许多农业补贴并没有补给农业生产者（WTO 规定
应补贴给农业生产者），而是补贴给了中间环节。二是农业补贴的结构不合
理，除有限的农业基础设施建设等政府一般服务外，还未建立既符合 WTO
农业规则，又能有效支持农业发展的农民收入、农业结构调整支持体系，以及
农业信息服务、市场营销服务等支持体系。从“黄箱”政策看，我国 1996-1998
年间实施的“黄箱”政策主要有两种，一是对粮食、棉花的政府定价收购及保护
价收购。对于粮棉产品，1996-1998 年三年平均，除对玉米补贴（即 AMS 是
正值 亿元外（占玉米产值的 %），其他产品的 AMS 都是负值。按照
入世谈判达成的协议，我国粮棉等重点农产品尚有 638 亿元的价格补贴空间。
加上其他种植业产品、畜牧产品在内，补贴空间共为 亿元。二是农业
生产资料价差补贴。我国对农业生产资料的价差补贴 AMS 为 281 亿元，仅占
农产品总产值的 %。入世后，我国尚有 1768 亿元的补贴空间。可见，入世
后，我国一是要充分利用 WTO“绿箱”政策，合理调整农业支持结构，加大对
农业基础设施建设、农业科研、培训、推广与咨询服务、病虫害防治、市场促
销、结构调整、环境与资源保护以及自然灾害救济等方面的支持。二是要充分
借鉴国外经验，将受 WTO 约束和限制的“黄箱”政策支持内容转向“绿箱”政策，
主要是变目前对流通环节的支持补贴为对生产者的支持补贴，提高对农业的支
持效率。
（四）加强农产品质量标准体系和市场信息体系建设
WTO 关于农产品质量的规定十分明确，要求各成员国使用国际标准，并做到
国内标准与国际标准接轨。同时，鼓励成员国在科学的基础上使用高于国际标
准的标准，只要对国内产品也实行同样的标准。目前，发达国家市场对食品质
量和安全性要求很高，对每种农产品生产都制定了具体的约标准。我国目前的
农产品不仅质量低，而且缺乏完整的质量标准体系以及相关的认证和管理体系。
入世后，我国必须按照 WTO 的规定，建立健全质量标准与认证体系，并逐步
做到与国际标准接轨。同时，根据 WTO 主要减员国约经验、在制定农产品质
量标准的同时，政府应加强农产品市场信息网络建设，建立权威性的农产品市
场信息网络，向农民提供及时、准确的价格信息、生产信息、库存信息、气象
气候信息以及中长期的市场预测分析，帮助农民按照市场需求安排生产。
近几年，随着加入 WTO 进程的加快，我国、我市在质量标准和市场信息体系
建设方面已经做了一些工作。中央及市级财政从 2000 年开始，分别设立了农
业质量标准制定与监督专项资金和农业信息体系建设专项资金，支持农产品质
量标准的制定、农产品质量监督以及农业信息（主要是市场和技术信息）体系
的建设，并取得了一定成绩。但是与加入世贸组织的要求相比，还有很大的差
距。入世后，各级政府应充分利用 WTO 的有关条款，进一步加大对农业质量
标准体系、农产品市场信息体系建设的支持力度。这不仅是加入 WTO 的需要，
也是公共财政政策的要求。
（五）强化农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制
应支持开办、发展政策性农业保险业务。支持农业政策性保险业务的全面开展。
首先，需要发挥政府的职能作用，并借鉴国外已有的成功经验，由政府直接开
办或者由政府委托的保险机构开办，经营亏损由财政补贴。这项补贴比财政直
接用于救灾支出少得多，它不仅能有效地分散风险，分摊风险损失，而且能极
大地减轻财政的救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，
建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发
展。
（六）改革农业税赋政策，减轻和稳定农民负担，增加农民收入
在农民增收困难的情况下，切实减轻农民负担，就是增加农民的实际收入。对
减轻农民负担，党中央、国务院予以高度重视，出台了不少办法，但问题一直
没有得到根本解决，其根本原因是没有建立起与市场经济相适应的农村公共事
业筹资制度，因而在农村分配行为中，低税高费，以费代税的特征十分明显，
对此必须采取一种法制化手段来规范农村的分配行为。目前已扩大试点的农村
税费改革符合上述原则：一是使农村的分配行为更具有法制化，因为税种的开
设必须经过严格的法律程序，而收费只需红头文件；二是有利于减轻和稳定农
民负担，“费改税”禁止收费，农民心中有底，有利于稳定农民情绪；三是加强
了基层政府的调控能力，有利于资金管理、发挥资金效益，税费改革后，各种
收入全部纳入预算管理，堵塞了各种漏洞。总之，只有完成从“低税高费”到农
民“只纳税，不交费”的改变，才能从根本上解决农民负担过重的问题。
在规范税费的同时，还要考虑入世对农民收收的影响，加大对增加农民入的支
持力度。目前，我国农产品供大于求，农产品销售困难，加入 WTO 后，粮食
配额大幅度增加，农产品关税大幅度降低，必然带来国外农产品的大量进入，
冲击国内农产品价格，影响农民收入。为减轻入世对农民收入的影响，从国外
经验和我国实际看，需要做好如下工作：一是要针对入世给农民增收和扶贫带
来的近期不利影响，加大对农民收入的转移支付力度，直接增加农民收入。二
是要实行优惠的税赋政策。农业税是农民负担的重要组成部分，但农业税作为
一种税收对目前我国“三农”的新形势新情况已经不适应，面对加入 WTO 对农
民收入的影响，应调整现行农业税税收政策，按照减轻农民负担的要求，加大
农业税因灾减免力度，在总结农村税费改革经验的基础上，创造条件，彻底改
革农业税和农业特产税，加快城乡税收制度统一的步伐。提高大宗农产品及其
加工制成品的出口退税率。这是间接增加农业补贴的现实途径，也是 WTO 农
业协议所允许的。根据各地的实际情况，相比较对农民的直接补贴方式而言，
减免税费的方式更具可操作性，减免税费，“国家每拿出一元钱，农民就实实
在在地少交一元钱，就相当于增收一元钱”，换言之，国家用于减免农业税、
农业特产税及教育费附加和“五统筹”范围的收费的支出，都相当于对农民的直
接补贴。
（七）遵循比较优势原则，加快农业结构调整
针对加入 WTO 对我国农业发展提出的新要求，近几年来，全国各地开展了农
业结构调整，在一定程度上优化了农业结构，增加农民收入。但总的来看，还
处于起步阶段，农业结构调整的进展很不平衡。必须抓住入世的机遇，加快农
业结构调整。一是引导农业结构由粮油棉等传统农作物生产向有一定比较优势
的伪畜产品、水产品和园艺产品及其他特色产品转移，推广应用优质、高产、
高效技术，提高产品品质，逐步形成具有一定规模的优质农产品生产基地。二
是推广应用农产品精深加工技术和综合利用技术，大力发展农产品加工业，提
高农产品附加值，在提高产品竞争力的同时力争扩大出口。三是要有力有序地
推动农村剩余劳动力向非农业领域转移，借加入 WTO 的机遇，使中国劳动密
集型产品有保障地进入国际市场，实现剩余劳动力的平稳转移，减少由此可能
带来的社会冲击。
（八）转变补贴方式，提高补贴效益
1、改暗补为明补。在农业投资管理体制不够完善的情况下，财政宜减少对间
接的、中间环节的补贴，直接补贴农产品及与之相关联的仓储建设、保管费用
等方面，以及补贴国家需要扶持与发展的农业生产经营项目上。这不仅可以减
少补贴资金的流失，而且能使补贴更直接、更具体，更能达到补贴政策的目标
要求。在这方面，各地已有一些成功的实践和探索，归纳起来，一是采取直接
补贴农民的方式，如退耕还林还草项目、林业“天保”工程、渔民转产转业补贴
以及推广新机具采取的直接补贴农机户的办法。二是在农业项目建设中，规划
直接使农民受益的子项目。如在农技推广中采取“技物结合”的办法，降低农民
购买农用生产资料的成本；在农业信息体系建设中采取补贴农民购买微机等通
讯设备的办法；在设施农业建设中采取补贴农民建设塑料大棚的办法，等等。
当然，在农业补贴措施的重点支持对象上，农业服务机构、农业项目建设单位
以及农民这三者之间并不存在一个严格、既定的排序，在一定条件下，通过支
持农业项目建设而促进农民增收，有时会比直接的农民收入补贴措施更为有效，
更有持续性。
2、改补“硬件”为补“硬软件”并重。长期以来，财政对农业的补贴主要以补贴
物资，如农业机械、化肥、农药、农膜、柴油等“硬件”为主，缺乏对农业科技、
社会化服务体系这些“软件”的补贴，难以形成更大的生产力。大量事实表明，
农业科技的内存量和内含值是极大的。一项先进农业技术的推广应用可使农产
品产量增加 10%～30%，质量也相应提高，为社会所创造的价值是无法估量的。
在财政状况较困难的情况下，财政增加对农业“软件”的补贴，有利于保证农业
的优质、高效，通过对农业社会化服务体系的完善，解决农户生产经营的后顾
之忧，促进农业经济的发展。
农业补贴问题研究背景材料之一
补贴专向性限制原则
补贴专向性限制原则的要求是：政府和社会公共组织不得给予一组企业或产品、
一部分地区或产业经济补贴。通常认为，这种专向性补贴会使资源分配扭曲，
因而受到反对和限制。被禁止的补贴要求是：禁止专门用于影响贸易的补贴。
因为它最有可能对其他世界贸易组织成员利益造成不利影响，俗称红色补贴。
这种补贴分为两类，第一类是出口补贴，即国家根据企业出口实绩而给予的补
贴；第二类是进口替代补贴，即国家根据企业使用国产品替代进口产品的情况
而给予的补贴。世贸组织协议还规定，非专向性补贴是可以普遍采用的。因此，
这些政策可以向两个大的方向调整，一是取消，二是普遍实行。
我国也存在协议所反对和禁止的企业专向性、产业专向性、产品专向性补贴等
问题。这些专向性补贴被协议认为是实行了财政资助。财政资助是指：赠款、
贷款等直接的资金转移。协议还规定，一国政府不得挑选一个或几个特定的企
业、部门、地区进行财政资助。举例：我国的信贷资金政策：比较复杂。各级、
各地银行贷款政策和贷款办法有许多不同之处。贷款企业在所有制方面分为国
有、集体、私营、个体、外资、股份制等。贷款分类还有很多，基建、技改、
流动资金、房地产、高新技术、生产性与非生产性贷款等。贷款办法也有很多，
普通贷款、抵押贷款、低息贷款、贴息贷款、贫困和少数民族地区政策性贷款
等。主要问题是，国有企业在贷款方面占有了许多优惠条件，其它所有制企业
是无法比拟的；中国银行对外资企业实行了严格的抵押贷款办法和其它一些贷
款办法；还有一些贫困地区的政策性贷款、赠款等，均是协议补贴专向性限制
原则所反对和禁止的，均应进行适当调整。
农业补贴问题研究背景材料之二
一些国家或组织农业补贴水平的数据
美国：1994 年美国政府直接用于农业补贴的资金达 121 亿美元，占农民净收
入总额的 %，政府财政支出中农业科研资金达 151 亿美元。美国决定在 1996-20
00 年 5 年里每年将 82 亿美元用于农产品收购补贴，2000 年预算又决定增加 71
亿美元，使美国当年用于支持农产品价格的资金达到 150 多亿美元。
经合组织（OECD）：据调查，OECD24 个成员国在 1986-1988 年的农业补贴
平均占农民收入的 40%，经过十年艰苦努力，到 1997 年补贴水平已下降到 31
％，但在 1998 和 1999 年却出现大幅回涨。根据 OECD 的分析，1999 年其成
员国中对农业补贴最高的是日本、韩国、挪威和瑞士，以上四国对农业补贴均
超过农民总收入的 65%。而同样是农产品贸易大国的新西兰和澳大利亚，补贴
却仍保持低水平，分别占农民总收入的 2%和 6%。欧盟虽然在 90 年代初实行
农业改革，要求成员国遵守市场原则，降低补贴水平，从而使农业补贴在 1997
年下降到 38%，但在 1999 年，欧盟平均农业补贴却升高到农民总收入的
49%。美国的农业补贴也出现上涨的趋势。1997 年，美国的农业补贴水平为 14%
而在 1999 年却上升到 24%。OECD 成员国在 1999 年对农业的总补贴金额高达
3610 亿美元，相当于其国民生产总值的 %。补贴金额使农民收入比其产品
按市场价格销售，不接受政府补贴所得收入高出 66%。
以色列：农业补贴平均为 15%。补贴低的原因就是在农业领域应用了先进的科
学技术。这些技术使农民获得了奇迹般的高产，从而有效降低了成本。
英国：每年欧盟财政预算的 50%被用于共同农业政策的补贴上，金额高达 300
亿英镑。值得注意的是，欧盟国家平均只有 6%的农业劳动力。从 80 年代末
到 1998 年，英国农业一直处于各种补贴和保护政策的支持下，补贴金额逐年
提高。从 80 年代末的 亿英镑提高到 1995 年的 亿英镑，之后又继续
提高到 1998 年的 亿英镑。这些农业补贴占农业总收入的比重增长很快，
从 80 年代末的 %到 1995 年的 %，到 1998 年竟然增加到 %。相
当于每个英国农民 1998 年从农业补贴中取得了 4,242 英镑（约 58,000 元人民
币）。
农业补贴问题研究背景材料之三
WTO 农业协议关于农业绿箱政策的规定
农业协议认为，各国（地区）采取措施支持农业生产，既有其必要性，但又是
造成国际农产品不公平竞争（贸易扭曲）的主要原因之一。农业协议将国内支
持措施分为两类，一类是不引起贸易扭曲的政策，即可免除减让承诺的国内正
常措施，包括：“绿箱政策”，低于“微量允许标准”的措施，“蓝箱”政策措施，
符合“特殊和差别待遇”的措施，可以不必削减。另一类是产生贸易扭曲的政策，
叫“黄箱”政策，协议要求各方用国内综合支持量来计算其措施的货币价值，并
以此为尺度，逐步予以削减。
“绿箱”政策是指政府执行某项农业计划时，其费用由纳税人负担而不是从消费
者转移而来，没有或仅有最微小的贸易扭曲作用，对生产的影响很小的支持措
施，以及不具有给生产者提供价格支持作用的补贴措施，可免除削减义务。主
要包括：
1、由公共基金或财政开支所提供的一般性农业生产服务。内容包括农业科学
研究、病虫害控制、农业科技人员和生产操作培训、技术推广和咨询服务、检
验服务、市场促销服务、农业基础设施建设八项。
2、为保障粮食安全而支付的储存费用。任何国家（地区）的政府都有责任保
证粮食的安全供应，由于粮食的生产周期长，进行粮食储备是必需的。农业协
议允许政府直接以财政开支维持粮食储备，或为私人储备粮食提供财政补贴。
但这类开支或补贴均不得表现为高价收购储备粮食或低价销售储备粮食。
3、粮食援助补贴。此项补贴只能采取向符合受援资格的居民提供粮食或以补
贴价格供应粮食的方式，政府所采购的粮食必须按市价采购（即不得高价采
购），并且粮食援助行动还必须保持充分透明。
4、单亲家庭农场补贴。这类补贴的发放必须有合理和明确的标准，并且要保
证不会使接受补贴者获得额外的生产优势。
5、一般性农业收入保障补贴。在农产品贸易自由化的环境下，市场变动或其
他原因都有可能大幅度减少生产者的收入，在这种情况下，农业协议允许政府
对生产者给予适当的补贴。但这类补贴必须遵守以下规定：第一，接受补贴的
生产者收入损失量必须在全体农业生产者平均收入的 30％以上；第二，接受
补贴的生产者收入损失量必须超过其正常年份收入的 30％以上；第三，所给
补贴应针对收入的减少，而不应针对产品或产量；第四，若收入减少有自然灾
害因素，可同时使用收入保障补贴和自然灾害补贴，但补贴总量不得超过损失
量。
6、自然灾害救济补贴。这类补贴在符合以下规定的情况下属“绿箱”补贴：第
一，必须基于实际发生的灾害（包括一切不可抵抗因素）；第二，补贴必须基
于实际损失（包括收入损失、牲畜损失、土地及其他生产要素损失等）；第三，
补贴量不得超过实际损失量。
7、农业生产者退休或专业补贴。
8、农业生产资源闲置补贴。这类补贴应按照退出农业商品生产的资源，确立
明确的受援标准。
9、农业生产结构调整性投资补贴。这类补贴可根据支付的农业生产结构调整
规划而进行相应调整，补贴应依据明确的结构调整规划和受援标准，不得以有
关农产品的市场价格作为补贴措施的目标。
10、地区发展补贴。是向农业生产条件明显不利的地区所发放的，所谓“不利
的生产条件”必须是长期的。为此而发放的补贴必须是受援地区农业生产者普
遍能够获得的，补贴额应限于该地区的平均生产成本高出一般平均生产成本的
部分。
农业补贴问题研究背景材料之四
我国现行的农业保护政策框架
主要包括：
一、制订农业和农村经济的中长期发展规划与计划，确定一定时期内农业和农
村经济发展的基本方向和重点，在国民经济中为农业定好位，并在此基础上制
订全国农业保护的方针和政策，包括产业政策、财政政策、信贷政策、价格政
策、外贸政策、投资政策、科技政策和环境政策等，并负责监督和检查这些政
策的执行情况。
二、制订并颁布有关农业保护的法律、法规、依法治农、依法管农。
三、按照有关法律、法规，直接集中一定的人力、物力、财力用于农业保护。
四、规划并参与构建农产品市场网络，重点是中央级的农产品批发市场，监督
和管理农产品期货市场，并制订市场规划，维护市场秩序。
五、采集、分析、发布市场信息，重点是农业生产资料供求信息和农副产品价
格、流通、收益成本等信息。
六、建立和实施重要农产品的储备制度和与储备制度相配套的农产品风险基金
制度。
七、提供农业所需要的公共物品，包括跨省的大型水利工程、交通干线、通信
设施等的建设，扶持以基础性研究为主的农业科学研究，提供基础教育服务。
八、保护农业资源，维护生态环境。
九、推动农业国际贸易发展，主要是制订对外贸易的方针、政策、法律、条例，
负责农业对外贸易的管理。
农业补贴问题研究背景材料之五
关于农业保险补贴
在发达国家，农业保险受到广泛重视，成为政府支持农业发展的一个重要手段。
如美国政府为所有参加保险的作物提供 30%的保险费补贴，投保的农民当年作
物收成减产 25%以上时，可以取得联邦作物保险公司的最高赔偿金额；日本政
府对主要农作物保险给予 15%的补贴，遇到灾害时给予正常年景 10%—30%的
保险费；加拿大的作物保险范围几乎涵盖了所有的农产品，农民自愿参加作物
保险，联邦及各省政府支持 50%的保险负担。作物保险升格成为农民收益保险，
取代灾害救济及价格补贴，已是 WTO 框架下世界农业政策的新走向之一。
农业保险，曾被称为农业的“保护伞”。但在我国，农业保险制度很不完善，农
业保险水平还很低，建立保障机制迫在眉睫。建立农业保障机制是由农业自身
特点决定的，也是从市场公平竞争的角度而言的。即使是在完全市场化的条件
下，农业也不可能像工业和服务业那样只凭市场机制运行。倘若对农业这一弱
质产业不予以必要的扶持保护，放任竞争，就会使农业资源配置纷纷向二三产
业流去。因此，在市场经济条件下，建立农业风险保障机制，是稳定发展农业
的客观要求。现阶段，中国农业的市场竞争关系已发生变化，由国内竞争转向
国内国际双重竞争，中国农业与世界农业的关联度明显增加。随着经济全球化
进程的加快，特别是中国加入 WTO，国内、国际市场的相互作用和影响越来
越大，中国农业将面临前所未有的激烈竞争，同样也将面临前所未有的市场风
险。因此，构建政策性农业保险体系尤为迫切。
农业补贴问题研究背景材料之六
关于一般性收入保障补贴
在农产品贸易自由化的环境下，市场变动或其它原因可能造成农业生产者的收
入减少的，政府对此实施适当的补贴。在国外实行这类补贴的市场经济国家，
一般附加以下规定：
一、接受补贴的生产者收入损失量必须为全体农业生产者平均收入的 30%以上。
二、接受补贴的农业生产者收入的损失量必须超过其正常年份收入的 30%以上。
三、相应的补贴应针对收入的减少，而不应针对具体产品或产量。
四、若收入减少由自然灾害因素导致，则可同时使用收入保障补贴和自然灾害
补贴，但补贴总量必须低于收入损失量的 100%。
农业补贴问题研究背景材料之七
日本的农产品价格保护政策和财政补贴政策
一、农产品价格保护政策
日本政府对农产品价格的保护采取了两种方式：一是直接管理价格。这项政策
是针对稻米和烟草实行的。稻米的收购和销售基本上由国家控制，其价格由政
府决定和管理。二是间接支持价格，即在市场调节的基础上对价格进行支持保
护。主要有以下几种做法：
1、对生丝、猪牛肉和蚕茧等，规定其价格的上限和下限，其价格只能在设定
的价格带内浮动。如果市场价格低于下限价格，市场上的产品全部由政府的代
理机构——畜产振兴事业团和蚕丝事业团按规定的下限价格买进；反之，当市
场价格超过上限价格时，上述机构将其存货售出，必要时还可以扩大进口。
2、对大豆、油菜籽、乳制品等，规定一个基准价格，当销售价格下跌到基准
价格以下时，农民可以获得基准价格与市场价格间的差额补贴。
3、对甜菜、麦类、土豆、薯类、甘蔗等，只规定价格的下限，当市场价格下
跌到这个下限价格以下时，产品全部由政府按下限价格买入。
4、对蔬菜、仔猪、蛋类、水果等价格波动较大的农副产品，则建立了稳定基
金制度。政府除通过调整生产者团体的生产额度来谋求价格稳定外，在市场价
格低于一定水平时，由政府、农协和生产者共同组织的基金协会提供补助。
5、对发展畜牧业必需的饲料，则采取了抑制价格的做法，即政府只规定饲料
价格的上限，当市场价格超过上限时，政府通过扩大进口的办法抑制饲料价格
的上涨。
二、财政补贴政策
项目繁多：
1、农田水利建设补贴。凡治理河流、兴建水利工程、修筑公路等“公共事业”，
其工程费用的 70%-80%，由各级政府以补助费的形式承担。
2、农业现代化设备补助。凡是农民集体和公共团体购买属于共同利用的机械
设备和设施的费用，30%-50%由政府以补助金形式承担。
3、农业贷款利息补贴。农民为扩大再生产、改进生产技术和抗击灾害而需资
金时，或由政府金融机构“农林渔业金融公库”给予长期低息贷款，或由政府予
以担保并给予利息补贴，由私人银行提供贷款。
面对乌拉圭回合后的新形势，日本的农业保护政策体系也作了相应调整：①实
施“关连政策”，调整财政与金融政策。①强化农业基础建设，扶持农业生产。①
加强政府的宏观调控。①调整农业外贸政策。①更加重视农业的科研与推广。
农业补贴问题研究背景材料之八
美国农业保护政策体系的调整
美国《1996 年联邦农业发展与改革法》对以前的农业政策体系作出了重大的
修正，主要体现在：
一、提出在今后 7 年内将逐步取消对农场主有关价格和收入支持方面的一切补
贴，即政府将取消长期以来实行的“农产品计划”，停止目标价格和差额补贴的
做法。
二、作为过渡，新法律设立了一种“生产灵活合同补贴”以代替价格支持补贴，
为取得这种新的补贴和对主要农产品的贷款，农场主必须答应在今后的 7 年内
继续执行现有的农业资源保护计划和沼泽地保护条款。这就意味着，凡是以前
参加过政府计划的农场都有资格取得一份补贴，但这种补贴与农产品的市场价
格已没有任何联系。
三、取消了作物耕种面积的限制，农场主可以根据市场的需求状况自己决定种
植什么和种植多少，但市场风险完全自己承担。
四、新法律保留了基本的无追索权贷款，但要求农场主必须保证一定数量的农
产品作为从政府那里取得贷款的抵押。对不同品种的贷款率也作了调整。
五、取消了农场主拥有的储备计划。
六、提高了 1 个百分点的政府贷款利率。
农业补贴问题研究背景材料之九
发达国家的农业基础设施补贴和中介组织补贴政策
一、农业基础设施补贴政策
在个人的农业投资过程中，发达国家政府也常常为其提供直接的无偿资金援助，
帮助解决生产中的困难，保证农业生产的顺利进行，对农业的发展起到了重要
的促进作用。美国的大型灌溉设施都是由联邦和州政府投资兴建，而中小型灌
溉设施由农场主个人或联合投资，农业部给予一定资助。英国政府设立生产补
助和奖金制度，补助金额为其经费开支的 20%-50%。“农业和园艺发展计划”对
定有农业生产发展计划的农民（包括农业、园艺以及淡水养鱼等农户）提供补
助，“山区牲畜补助金”用于资助不良环境地区的农户，并规定农户须占有 3 公
顷以上山区土地，经营 5 年以上者方有资格领取补助金。政府通过各种补助来
控制和指导农业生产，使其按照政府的意图发展。澳大利亚政府规定，农场主
购买新设备、建储粮仓库、建围栏、治理盐碱地、修渠筑坝等，政府给予 18%
的补助。
二、农业中介组织补贴政策
为了支持农业生产，发达国家政府对为农业服务的中介组织给予补贴和优惠政
策。法国政府规定，各种为农业服务的合作社创办时，政府给予占投资 25%左
右的投资津贴，并免去应交的工业利润和商业利润税、营业税和地产税。在意
大利，农业用油比城市用油价格低一半，农业用电低 %。澳大利亚政府对
农民提供生产资料价格补贴，如磷肥和氮肥减价供应给农民，由政府给肥料生
产者拨款补贴。
主要参阅文献
1、《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果一法律文本》，对外贸易经
济合作部国际经贸关系司译，法律出版社。
2、《世界贸易组织文件汇编—多边贸易谈判乌拉圭回合各项成果的最终文
件》，陆效龙译，中国经济出版社。
3、《WTO 农业规则与中国农业发展》，程国强著，中国经济出版社。
4、《WTO 与中国经济》，杨继瑞、杨明洪主编，四川人民出版社
5、《WTO 法律规则与中国农业》，杨鹏飞、洪民荣等编者，上海财经大学出
版社。
6、《WTO 与中国农业简明读本》，柯炳生、何秀荣、田维明等著，中国农业
出版社
