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我国社会保障基金投资信托法律规制研究
——— 兼论有关信托特别法的制定
!张 淳
我国立法机关应当将社会保障基金基本定位为一种法人，并且“通过在法律上创造条件以最大限度地确
保对社会保障基金的利益的维护”，以安全性原则、收益性原则、流动性原则为制定我国社会保障基金投资信
托法的指导思想与原则。该法应当规定对社会保障基金资产实行托管，且为该法规定的社会保障基金投资信
托的投资对象，在范围上应当限于股票与金融资产；该法应当赋予这种信托的有关当事人以分散投资义务，
赋予这种信托的受托人以谨慎投资义务与确保投资收益不低于法定的最低收益率的义务，对受托人违反信
托实行过错推定，并针对这种信托确立起国家监督制度。
!关键词 "社会保障基金；社会保障基金投资信托；社会保障基金投资信托法
!中图分类号 "#$%%& ’(%& ) !文献标识码 "* !文章编号 " ’++, - .’(/（%++$）+’ - +’(. - +$
张 淳（’$.,—），男，南京大学法学院教授、博士生导师，主要研究方向为信托法。（江苏南京 %’++$)）
本文为司法部法治建设与法学理论研究资助项目“我国社会保障基金投资信托法律规制研究”（项目批
准号：+0123%+,0）的研究成果之一。
江西社会科学 !""#$ %
社会保障基金投资信托，是指以社会保障基
金资产为信托财产并以将该项资产运用于投资
为内容的信托。社会保障基金又称社会保险基
金。狭义的社会保障基金即养老金基金，广义的
社会保障基金则为养老金基金、失业保险基金、
工伤与职业病保险基金、医疗保险基金和生育保
险基金的统称。在我国，社会保障基金投资信托
系由政府主管机构或者由政府设立的专职管理
机构通过与受托人订立信托合同的方式设立。这
种信托系以致使作为信托财产的社会保障基金
资产实现保值增值为其信托目的。自 %+++年以
来这种信托已开始在我国各地陆续出现，且至今
已为数不少。对社会保障基金投资信托的法律规
制无疑应当适用我国信托法；但这部法律毕竟属
于信托普通法，故要实现对这种信托的有效规
制，仅有该法是不够的，还需要针对这种信托的
特殊性，制定一部名称为“社会保障基金投资信
托法”的信托特别法。
上篇 对社会保障基金投资信托的法律规
制：立法的宏观思考
对我国社会保障基金投资信托法的制定，涉
及在观念上对社会保障基金的基本定位，以及对
有关的立法基本指导思想与立法原则的确定。
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江西社会科学 !""#$ %
一、与社会保障基金投资信托法律规制有关
的对社会保障基金的基本定位
在我国社会保障基金投资信托法中必然存
在着这样一项规定：“对于社会保障基金投资信
托，本法有规定的，适用本法；本法没有规定的，
适用中华人民共和国信托法。”因为要实现对社
会保障基金投资信托的有效规制，除适用这部信
托特别法外，还显然需要适用存在于作为信托普
通法的我国信托法中的若干一般规定。但在这一
方面的问题恰恰在于，在对于这种信托适用我国
信托法方面存在着巨大的障碍。
为社会保障基金投资信托所具有的最大的
特殊性在于其既无委托人又无受益人。!正是委
托人与受益人的缺失，成为我国信托法在对社会
保障基金投资信托适用上的巨大障碍：它将致使
这部信托普通法根本就无法有效地适用于这种
信托。这具体说来是：我国信托法共 &’条且其第
% ( )*条为能够适用于任何类型的信托的关于信
托的一般规定，其第 )# ( &’条为关于公益信托
的特殊规定以及关于本法生效时间的规定；就该
法前面那 )*条而言，其中明确地或者以其他方
式提到“委托人”或者“受益人”的条文居然多达
+,条，且在这些条文中的绝大部分均属于仅以委
托人或者受益人为适用对象者，其中又尤以规定
委托人权利与受益人权利的条文居多；由于社会
保障基金投资信托既无委托人又无受益人，致使
这些条文对这种信托的适用相当困难甚至根本
不可能，特别是存在于其中的规定委托人权利与
受益人权利的那些条文，将因委托人与受益人在
这种信托中的并不存在从而根本就不能够实现
基于其效力而产生的授权。
笔者认为，出于方便在我国社会保障基金投
资信托法中作出适当的制度安排，以有效地排除
我国信托法在对社会保障基金投资信托的适用上
的障碍的角度考虑，从我国的社会保障基金的实
际情况出发并联系我国法律中的民事主体制度的
有关内容，应当对我国的社会保障基金给予以下
基本定位：在承认其具有法律上人格、为民事主体
的基础上，将社会保障基金视为一种法人。应当指
出，第一，关于社会保障基金的这一基本定位在外
国法上已有先例：在美国有法律将社会保障基金
确认为能够享受权利与承担责任的法律实体 - % .，
在荷兰与瑞士养老金基金被法律确认为单独法人
- ! . /0’" 1，在日本甚至有养老金基金被法律确认为公
共法人 - + . /0%+% 1。第二，最为重要的是，在我国社会保
障基金具备法人条件。我国《民法通则》第+&条规
定：“法人应当具备下列条件：（%）依法成立；（!）有
必要的财产或者经费；（+）有自己的名称、组织机
构和场所；（’）能够独立承担民事责任。”此条规定
的这些条件，社会保障基金已经全部具备：目前存
在于我国的任何一项社会保障基金无一例外均系
按照有关的社会保障法律或者行政法规的要求设
立；属于其范围内的各种各样的社会保障基金资
产即为这些社会保障基金的必要的财产；这些社
会保障基金均有其名称，由政府设立的专职管理
机构作为其组织机构，有其固定的场所；这些社会
保障基金均系独立承担民事责任，此点体现为凡
其运作所涉及的财产给付均系由政府主管机构或
者由政府设立的专职管理机构用属于其范围内的
有关的社会保障基金资产来进行。既然社会保障
基金具备法人条件，前述关于这种基金的基本定
位便显然能够为我国法律所接纳；由于在我国任
何一项社会保障基金投资信托的信托财产均系由
有关的社会保障基金提供，且这种投资信托的投
资收益也均系向该基金交付，故只要我国的这部
信托特别法基于前述基本定位将社会保障基金视
为法人，在该法的视野中这种信托便显然是，并且
还只能够是以社会保障基金为其委托人与受益
人。出于精确的考虑，派生于这一基本定位且应当
进入我国社会保障基金投资信托法中的那一项关
于社会保障基金法律地位的规定，应当在其中明
确规定社会保障基金为具有公益性质的事业单位
法人且设立它的政府主管机构或者由政府设立的
专职管理机构为其机关，并明确规定社会保障基
金投资信托以社会保障基金为委托人与受益人。
显然，包含有派生于前述基本定位的此项规定的
! "#!"#$%"
我国的这部信托特别法的适用，将致使我国的社
会保障基金投资信托，也成为既有委托人又有受
益人的信托，从而致使我国信托法也完全能够有
效地适用于它。
二、与社会保障基金投资信托法律规制有关
立法的指导思想与原则
关于所谓社会保障基金的利益在我国已有从
事社会保障基金投资研究的学者给予了关注 !" #；由
于从法律上看利益只能够为民事主体所拥有，故在
我国社会保障基金投资信托法基于其为属于具有
法律上人格的民事主体中的法人这一基本定位，将
这种基金规定为公益性事业单位法人的前提下，该
基金自然拥有其自己的能够得到这部信托特别法
的承认，并由此而应当得到法律保护的利益。笔者
认为，应当将“通过在法律上创造条件以最大限度
地确保对社会保障基金的利益的维护”这一观念，
视为对我国社会保障基金投资信托法的制定所应
当遵循的指导思想。因为倘若这部信托特别法出
台，在我国关于在社会保障基金投资信托的设立与
运作过程中，维护社会保障基金的利益的职责，显
然便只能够主要地由该法所承担；要使该法的这一
职责能够在其被适用以规制这种信托的过程中得
到有效履行，立法机关在制定存在于该法中的各项
制度与规则时，就必须从最大限度地确保对社会保
障基金利益的维护这一点出发来设计它们的内容，
并通过这一内容设计使这些制度与规则，真正成为
社会保障基金能够援引，以最大限度地维护其利益
的法律依据；这就决定了立法机关对于这部信托特
别法的制定，必须以前述观念为指导思想。
社会保障基金投资一向得到世界各国的高
度重视。各国的一致态度是：社会保障基金投资
应当遵循以下原则：（$）安全性原则，这一原则要
求将社会保障基金资产运用于投资，必须确保被
纳入投资过程中的这种资产，能够被足额地收
回，从而使该资产完好无损；（%）收益性原则，这
一原则要求将社会保障基金资产运用于投资，必
须确保这种资产能够在投资过程中取得收益，从
而使该资产实现保值增值；（&）流动性原则，这一
原则要求在将社会保障基金资产运用于投资时，
只能够将这种资产投资于那些可以随时变成现
金的投资对象，从而确保在需要时能够及时地以
支取现金的方式，将处于投资过程中的该资产收
回。 ! ’ # ( )$*+ , $*- .这些原则的合理性明显：只有使处
于投资过程中的社会保障基金资产做到完好无
损、保值增值与随时可以变现，才能够使这种资
产在需要的时候，在其效能最大限度发挥的前提
下被运用，以满足与社会大众中符合条件的人的
生存有关的某一方面或者某些方面的需要，从而
造福于社会。
笔者认为，应当将安全性原则、收益性原则
与流动性原则视为对我国社会保障基金投资信
托法的制定所应当遵循的原则。理由：通过利用
社会保障基金投资信托来将社会保障基金资产
运用于投资，是社会保障基金投资的一种；既然
如此，这三项原则同样也是这种投资所应当遵循
的原则；要使这三项原则在这种投资的过程中能
够得到遵循，当社会保障基金投资信托法在我国
存在的情形下，显然系主要由该法来提供保障；
要使其对于此点能够有效地提供保障，那么显然
应当将这三项原则确定为制定我国社会保障基
金投资信托法所应当遵循的原则。应当指出，安
全性原则、收益性原则与流动性原则固然均应当
成为制定我国社会保障基金投资信托法所应当
遵循的原则，但严格说来，其中仅安全性原则才
为对存在于该法中的能够被适用，以规制社会保
障基金投资信托的设立与运作的所有的制度与
规则的制定所均应当遵循的原则；因为由这种信
托的设立与运作所涉及的任何一个方面，均涉及
处于投资过程中的社会保障基金资产的安全，而
对这些方面施以全方位的规制却恰恰涉及对这
些制度与规则中的任何一项的适用，正是此点，
致使这些制度与规则均与安全性原则发生联系，
故立法机关对它们中的任何一项的制定，均理应
按照安全性原则的要求来进行。至于在对这些制
度与规则中的某一项的制定上，在遵循安全性原
则的同时，还应不应当遵循收益性原则与流动性
我国社会保障基金投资信托法律规制研究——— 兼论有关信托特别法的制定
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江西社会科学 !""#$ %
原则这两项或者其中的某一项，这同样也决定于
该项制度或者规则，与这两项原则或者其中的某
一项之间是否有联系，如有联系则立法机关理应
按照这两项原则或者其中的某一项的要求，来制
定该项制度或者规则，而对于联系的有无则应当
着眼于由该项制度或者规则所涉及的关于这种
信托的设立与运作之某一方面的事项，是否与处
于投资过程中的社会保障基金资产的收益与流
动有关来考量；当然，如果对其中某一项制度或
者规则的制定需要同时遵循这三项原则中的两
项乃至全部，立法机关对于如何才能够在协调的
基础上，将这些原则的精神熔铸于该项制度或者
规则的内容中，无疑应当从我国的国情出发来予
以综合考虑。
下篇：对社会保障基金投资信托的法律规
制：立法的微观思考
存在于我国社会保障基金投资信托法中的，
能够适用于社会保障基金投资信托的规定，应当
包括两部分：一部分是从作为信托普通法的我国
信托法中移植而来，但为其中使用的关键性术语
却已被按照这部信托特别法的用语习惯予以改变
的规定；另一部分是在对我国信托法中的相应规
定，针对这种信托的特殊需要，在内容上加以具体
化详细化的基础上作出的规定，和专门针对这种
信托的特殊性而作出，且在我国信托法中并不存
在的规定。对后面这一部分规定的制定为本篇研
究的重点（下述第四、六目属于其中前面一类规
定，第一、二、三、五、七目属于后面一类规定）：
一、关于在社会保障基金投资信托存续期间
对社会保障基金资产的托管
社会保障基金资产托管在这里是指在社会
保障基金投资信托存续期间，将作为信托财产的
社会保障基金资产，通过委托移交给受托人以外
的人占有与保管。从确保社会保障基金资产在信
托投资过程中的安全性的角度看，我国社会保障
基金投资信托法理应对这种社会保障基金资产
的托管作出规定。其实，在社会保障基金投资信
托存续期间，对作为信托财产的社会保障基金资
产实行托管在外国已成惯例；这一托管体现为在
此期间有关的社会保障基金资产虽然是由受托
人支配与运用，但却是由具有商业银行身份的托
管人占有与保管；而受托人将该项资产运用于投
资则是通过向托管人发出有关指令，并由托管人
通过执行该指令，以调动该资产的方式实现。
!""% 年我国财政部与前劳动和社会保障部联合
发布的《全国社会保障基金投资管理暂行办法》
遵循了这一惯例。其第 !&条第 !款规定：“理事
会（指全国社会保障基金理事会，且其在性质上
属于由政府设立的社会保障基金专职管理机构
——— 笔者注）直接运作的社保基金的投资范围限
于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需
委托社保基金投资管理人管理与运作并委托社
保基金托管人托管。”此款后段适用于社会保障
基金信托投资，甚至可以说它是专门针对这种投
资而规定。其第 %’条规定：“本办法所称社保基
金托管人是指依照本办法第十九条规定取得社
保基金托管业务资格，根据合同安全托管社保基
金资产的商业银行。”而前述外国惯例以及我国
的前述行政规章对它的遵循，无疑均系以确保社
会保障基金资产的安全为出发点。就我国社会保
障基金投资信托法而言，对于这一惯例亦显然有
遵循的必要。
笔者认为，存在于我国社会保障基金投资信
托法中的，关于社会保障基金资产托管的规定的
基本内容应当是：社会保障基金的政府主管机构
与由政府设立的专职管理机构，在设立社会保障
基金投资信托时，应当在有关的信托合同订立
后，及时地将作为信托财产的社会保障基金资
产，移交给为其所选定的商业银行并委托其保
管。鉴于这一托管涉及托管设立程序以及托管人
的条件、职责及其变更等事项，这部信托特别法
还应当针对这些事项作出相应的规定；就这些规
定的内容的设计而言，全国社会保障基金投资管
理暂行办法中的相应规定无疑值得借鉴与吸收。
二、关于社会保障基金投资信托的投资对象
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的范围
从确保社会保障基金资产在信托投资过程
中的安全、增值与流动性的角度看，我国社会保
障基金投资信托法理应对社会保障基金投资信
托的投资对象的范围作出规定。
凡要求对所有的社会保障基金资产投资，均
须通过信托方式进行的外国的法律，均对有关的社
会保障基金投资信托的投资对象，作了带限制性质
的规定，并通过这一规定为这一投资对象确定了范
围。但在将何种投资对象纳入这一范围方面为不同
的国家所采用的做法有三种：第一种做法是只允许
将社会保障基金资产投资于政府债券。对于这种做
法的采用以美国为代表：美国社会保障法第!"#条
第$款规定：对于美国联邦社会保障基金资产只能
够以直接购买的方式，投资于由政府发行且对其本
息予以担保的孳息型有价证券；此款中规定的“慈
息型有价证券”被美国有关法律解释为：“那些到期
或者没有到期的，表现出类拔萃的美国政府债券、
票据、负债凭证与短期国库券”% & ’（(!!)），可见它实际
上也就是指政府债券。第二种做法是既允许社会保
障基金资产投资于政府债券，又允许将这种资产投
资于在资本市场上发行的其他各种有价证券，如公
司债券、公司股票以及其他有关的财产受益权凭证
等等。对于这种做法的采用以智利为代表。为智利
有关法律规定的养老金基金资产的投资对象，以及
针对其中每一对象所进行投资的资产，在该项基金
资产总额所占的比例是：政府债券不超过*"+，银
行存款、证券不超过*"+，信贷、可抵押贴现不超过
*"+，公司债券不超过$*+，公司股票不超过,-+，
国外投资不超过)+。%- ’（(.#）第三种做法是既允许将
社会保障基金资产投资于政府债券，又允许将这种
资产投资于在资本市场上发行的其他各种有价证
券，还允许将这种资产投资于不动产。对于这种做
法的采用以日本为代表。为日本有关法律规定的养
老金基金资产的投资对象，以及针对其中每一对象
所进行投资的资产，在该项基金资产总额中所占的
比例是：政府债券、带担保公司债券、拥有确定与充
分担保的贷款金、债券类养老金投资基金信托受益
权以及金钱债权信托受益权不低于*"+，其他贷款
金、债券投资信托受益证券与无担保公司债券不超
过*"+，股票、股票类养老金投资基金信托受益权
以及股票投资信托受益证券不超过,"+，不动产与
不动产信托受益权不超过!"+，外币类养老金投资
基金信托受益权不超过#"+。%, ’（(##- / ##.）
笔者认为，鉴于仅以政府债券为投资对象意
味着对处于信托投资过程中的社会保障基金资
产增值的忽视，而以不动产为投资对象则意味着
这种资产的流动性在进入信托投资过程中将遭
到削弱，故我国社会保障基金投资信托法不宜采
用上述第一、三两种做法来规定这种信托的投资
对象的范围，而是应当采用第二种做法来规定这
一范围。就对这种做法的采用而言，如果立法机
关认为难以设计出一个更为理想的方案，不妨考
虑将存在于我国《全国社会保障基金投资管理暂
行办法》第 !.条中的方案原封不动地移植入这
部信托特别法中；这一方案的内容是，全国社会
保障基金资产的投资对象，以及针对其中每一对
象所进行投资的资产，在该项基金资产总额中所
占的比例是：银行存款、国债不低于 *"+且其中
银行存款不低于 #"+，公司债券、金融债券不超
过 #"+，公司股票、证券投资基金不超过 $"+。
三、关于社会保障基金投资信托的有关当事
人的分散投资义务
对社会保障基金资产进行分散投资，从确保
这种资产在投资过程中的安全角度看意义重大；
在我国已有从事社会保障基金管理研究的学者
曾指出，关于社会保障基金资产的“分散化投资
可以规避非系统性风险”% * ’（(#.#），而这一风险规避
的成功，显然将致使这种资产在投资过程中处于
安全状态。由此看来，我国社会保障基金投资信
托法理应将分散投资义务，赋予社会保障基金投
资信托的有关当事人。
有一些要求对所有的社会保障基金资产投资
均须通过信托方式进行的外国的法律，已将分散
投资义务赋予社会保障基金投资信托的受托人。
例如美国雇员退休收入保障法便属于存在此项义
我国社会保障基金投资信托法律规制研究——— 兼论有关信托特别法的制定
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江西社会科学 !""#$ %
务赋予的法律。该法第&"&条第!项规定：受托人在
将有关的联邦雇员养老金基金资产进行信托投资
的过程中，应当“实行基金资产投资的分散化，以
使大额损失的风险降低到最小限度，能够确切地
认定只有不如此办理才属于谨慎的除外”。甚至在
并不要求对所有的社会保障基金资产投资，均须
通过信托方式进行的德国也有法律作了类似的规
定：德国关于养老金保险基金投资的法律要求这
种基金的投资人必须进行分散投资并硬性规定其
投资于由某一家公司发行的投资对象的资产不得
超过该基金资产总额的%"’；( ) *（+!!"）这一规定的适
用致使分散投资义务被赋予德国的养老金保险基
金投资信托的受托人。
笔者认为，基于分散风险从而确保社会保障
基金资产在信托投资过程中的安全角度来考虑，
我国社会保障基金投资信托法也应当将分散投
资义务，赋予社会保障基金投资信托的受托人，
并在赋予其这一义务的条文中规定，如果受托人
是将社会保障基金资产投资于由公司提供的投
资对象，则为其所投资于由某一家公司提供的投
资对象的这种资产，不得超过被移交给其运用的
这种资产总额的一定比例，这一比例既可以像德
国有关法律那样规定为 %"’，也可以规定为略高
于 %"’；不仅如此，同样是基于分散风险，从而确
保社会保障基金资产在信托投资过程中的安全
角度来考虑，并为了更加稳妥起见，这部信托特
别法还应当将分散投资义务赋予社会保障基金，
并在赋予其这一义务的条文中规定，凡被利用信
托方式进行投资的社会保障基金资产达到一定
数额以上，则这种基金必须通过多个受托人，并
设立多个社会保障基金投资信托以进行投资，至
于对这里的“一定数额”与“多个”究竟如何定量，
则应当从我国的实际情况出发来具体确定。
四、关于社会保障基金投资信托的受托人的
谨慎投资义务
我国《信托法》第 !,条第 !款规定：“受托人
管理信托财产，必须恪尽职守，履行诚实、信用、
谨慎、有效管理的义务”。然而，此款却毕竟因仅
系关于受托人的谨慎义务的一般规定，从而在内
容上显得过于笼统；从确保社会保障基金资产在
信托投资过程中的安全与增值的角度看，我国社
会保障基金投资信托法理应对为这种信托的受
托人，在投资方面所负有的谨慎义务，作出具体
而详尽的规定。
各国信托法均赋予信托受托人以谨慎义务，
并确认社会保障基金投资信托的受托人也负有
这一义务。但在将为这种信托的受托人负有的谨
慎义务的具体化方面，美国的做法却极具示范意
义：美国信托法规定受托人在进行信托基金投资
过程中负有谨慎投资义务；!美国统一谨慎投资
人法则将谨慎投资义务对受托人在进行信托投
资时的具体要求，作了列举性规定，且其还对判
断受托人是否履行了谨慎投资义务的依据作了
规定。该法第!条第-款规定：“下列与信托及其受
益人有关的因素是受托人在管理信托财产和将
该项财产运用于投资时所应当考虑的因素：（%）
整体经济条件；（!）通货膨胀或紧缩可能造成的
影响；（-）由投资决策和策略产生的预期的税收
负担；（&）每项投资或者每项诉讼对信托文件中
规定的投资在整体上所能起到的作用，包括对金
融资产、从紧密控制型企业获得的利润、有形资
产、无形资产和不动产所造成的影响；（,）从收益
和增值中产生的预期的总回报；（.）其他与受益
人有关的因素；（/）资产流动性、收益的规律性以
及资产保值和增值的要求；（)）如果存在某项资
产对信托目的或者某些受益人有特殊关系或者
特殊价值的情况，应当考虑这种特殊关系或特殊
价值”。第)条规定：对受托人在进行投资时是否
履行了谨慎义务，“应当根据受托人作出决定或
者采取行动当时的情况和环境来判断”。值得注
意的是，这两条纯然属于技术性规定，且它们也
能够对社会保障基金投资信托的受托人适用。
美国法律的上述规定，将为社会保障基金投
资信托的受托人所负有的谨慎投资义务制度
化。这些规定不仅在法律层面上明确了这一义务
的内容，而且还从技术层面上解决了该受托人对
! "!!"#$%"
于这一义务应当如何履行这一问题，从而既为该
受托人对这一义务的履行指明了方向与提出了
要求，又为政府社会保障基金管理机构以及其他
有关政府机构和法院判断该受托人是否按照这
一义务的要求行事，提供了具有可操作性的标准
和依据，此点还特别值得赞扬。
笔者认为，我国社会保障基金投资信托法也
应当将社会保障基金投资信托的受托人，依我国
信托法所负有的谨慎义务，明确规定为谨慎投资
义务，并在此基础上通过参照美国法律的上述规
定来将这一义务在内容上具体化详细化，并使这
一规定具有较强的可操作性。这具体说来是：这
部信托特别法原则上应当将为美国统一谨慎投
资人法第 !条第 "款所列举的那一系列因素中，
符合我国国情的部分吸收入这一规定中；因为如
此办理将致使该法的这一规定具备上面一段中
提到的那些美国法律规定所具有的功能。
五、关于社会保障基金投资信托的受托人的
确保投资收益不低于法定的最低收益率的义务
从确保社会保障基金资产在信托投资过程
中的增值的角度看，我国社会保障基金投资信托
法理应将这一义务赋予社会保障基金投资信托
的受托人。
有一些要求对所有的社会保障基金资产投
资均须通过信托方式进行的外国的法律，已通过
确立起最低收益率原则，来确认确保投资收益不
低于法定的最低收益率的义务，为社会保障基金
投资信托的受托人所负有（存在于这一原则中的
所谓最低收益率是相对于被运用于投资的社会
保障基金资产而言——— 笔者注）。但在对这一原
则所要求的最低收益率如何确定方面，不同的国
家所采用的做法有两种：第一种做法是将一定的
收益率规定为这一原则中的最低收益率。例如乌
拉圭便采取这一做法。该国有关法律规定养老金
基金资产投资的实际收益率必须高于 "#。 $ % & 第
二种做法是规定任何一项社会保障基金资产投
资所得收益率，在本国全部社会保障基金资产投
资所得收益率的平均数中，必须达到或者超过一
定比例，并将这一比例确定为这一原则中的最低
收益率。例如智利便采取这一做法。该国有关法
律规定，任何一项养老金基金资产投资的收益
率，均必须高于本国全部养老金基金资产投资的
平均收益率的 ’(#。$ % &我们很难说这两种方法中
的哪一种更为合理；但第一种方法从技术角度看
却显得简单明了，从而方便操作。
笔者认为，对我国社会保障基金投资信托
法，关于为社会保障基金投资信托的受托人负有
的，确保投资收益不低于法定的最低收益率的义
务的规定，原则上应当参照上述第一种做法来设
计其内容。在我国，社会保障基金投资信托为有
偿信托，故受托人有权从投资收益中获取报酬，
且在导致这种信托设立的信托合同中，依法可以
存在关于应当由受托人向社会保障基金交付的
投资收益率的约定，而属于这一约定的收益率范
围内的投资收益，在事实上还可以仅为受托人已
经取得的投资收益的一部分，故在按照这一收益
率向基金交付投资收益情形下，未予交付的那一
部分投资收益则是作为报酬归受托人所有；不仅
如此，在我国一直以来均系由信托投资公司与基
金管理公司，担任社会保障基金投资信托的受托
人，且有事实表明，凡从业时间较长且管理审慎
信誉较高的信托投资公司与基金管理公司的投
资收益率，在正常情况下均大大高于国家规定的
银行存款利率。由此点出发，并出于维系受托人
与社会保障基金的利益平衡的考虑，笔者进而认
为，关于存在于这部信托特别法中的前述规定的
内容应当是：“受托人应当向社会保障基金交付
投资收益；为受托人应当向社会保障基金交付的
投资收益的比例由信托合同约定，但不得低于国
家规定的银行存款利率”。
六、关于对受托人违反社会保障基金投资信
托的过错推定
我国《信托法》第 ""条确认凡受托人违反信
托，则应当赔偿由此给信托财产造成的损失；由
于该法赋予受托人谨慎义务，且这一义务要求受
托人以谨慎的态度来执行信托，这就决定了受托
我国社会保障基金投资信托法律规制研究——— 兼论有关信托特别法的制定
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江西社会科学 !""#$ %
人对信托的违反，必须是未持有谨慎态度所使
然，其依该法才应当承担前述赔偿责任；而所谓
未持有谨慎态度，在事实上却只能够由疏忽、懈
怠或放任所体现，这种赔偿责任的过错责任性质
即由此凸现。而将受托人违反信托的赔偿责任定
性为过错责任，这也是各国信托法的共同惯例。
笔者认为，尽管我国信托法与外国有关法律
均并未规定，但我国社会保障基金投资信托法理
应对与上述受托人赔偿责任有关的过错的认定
方法作出规定，且被规定于该法中的这一方法还
应当是过错推定的方法；过错推定在这里体现
为：在其违反信托并由此给作为信托财产的社会
保障基金资产造成损失情形下，对于其并无过错
由受托人举证证明，倘若受托人不能够举证证明
此点，则推定其具有过错。因为第一，受托人对上
述赔偿责任的承担，体现为由受托人用其自有财
产来向社会保障基金资产，填补因其违反信托给
这种资产造成的损失，这一赔偿或填补的完成，
将致使社会保障基金的利益得到维护；可见将过
错推定规定为关于受托人过错的认定方法，这无
疑体现着这部信托特别法关于受托人赔偿责任
的规定，在我国信托法相应规定的框架内，对“通
过在法律创造条件以最大限度地确保对社会保
障基金的利益的维护”，这一关于该法的立法指
导思想的最大限度的贯彻。第二，社会保障基金
投资信托系由政府主管机构或者由政府设立的
专职管理机构，通过与受托人订立信托合同的方
式设立，这便致使受托人违反这种信托的赔偿责
任在性质上属于违约责任；已有将违约责任定性
为过错责任的外国法，将过错推定确定为对与承
担违约责任有关的合同义务人的过错的认定方
法。!在我国曾经施行了 %&年的《经济合同法》第
’!条明确地将违约责任规定为过错责任，且我国
的审判实践在依据此条来处理违约责任纠纷时，
对违约方的过错也系采取过错推定的方法来认
定。( %" )（*#%）在我国法学界，有主张将我国合同法规
定的违约责任定性为过错责任的学者也认为，在
这一责任适用情形下，对过错的认定方法为过错
推定；( %% )（*+,#）可见这部信托特别法将过错推定规
定为关于受托人过错的认定方法，这既有先例可
供遵循也不缺乏理论依据。第三，最为重要的是
在社会保障基金投资信托存续期间，毕竟是由受
托人运用社会保障基金资产以进行投资，且这一
投资的过程特别是在资本市场向有价证券投资
的过程还相当复杂；由于与这一投资有关的各种
情况，特别是关于投资决策的情况只有受托人才
知道，且与这一投资有关的各种资料均系由受托
人占有，这便致使承担关于受托人过错的举证责
任，对设立这种信托的政府主管机构或者由政府
设立的专职管理机构而言，实属在事实上根本不
可能；可见将过错推定规定为关于受托人过错的
认定方法，并通过这一规定实现关于受托人过错
的举证责任倒置，就这部信托特别法而言，从积
极的方面看，可以说只有如此规定，才显得公平
合理；从消极的方面看，则可以如此规定，完全是
一种不得已的选择。
七、关于对社会保障基金投资信托的国家监
督
从确保社会保障基金投资信托能够得以在
合法与安全的前提下有效运作的需要的角度看，
我国社会保障基金投资信托法理应对这种信托
的国家监督作出规定。
通过立法对社会保障基金投资信托实行国
家监督，在凡要求对所有的社会保障基金资产投
资，均须通过信托方式进行的国家与地区早已成
为惯例；但对于这一监督究竟由何机构为之，在
这些国家与地区有所不同：在英国，对养老金基
金投资信托的监督，系由职业养老金管理局这一
个政府机构单独进行，且该机构是对这种信托的
各个方面进行监督。 ( ! )（*+,）在我国香港地区，对这
种信托的监督则系由强制性公积金计划管理局
（该地区法律将养老金称为强制性公积金，将养
老金基金投资信托称为强制性公积金投资计划
——— 笔者注）、证券及期货事务监督委员会、保险
监督处与金融管理局这四个政府机构共同进行，
且这些机构中的每一个只对这种信托的某一方
! "#!"#$%"
我国社会保障基金投资信托法律规制研究——— 兼论有关信托特别法的制定
面进行监督。 ! "# $（%"&’ ( ")*）前述关于养老金基金投
资信托的单一监督机制与多重监督机制，分别为
若干国家与地区所采用，它们均系专门针对这种
信托确立，且实践证明其各有优缺点。
笔者认为，对我国社会保障基金投资信托法
中关于对社会保障基金投资信托国家监督的规
定的内容设计，不仅应当重视有关国家与地区的
经验，尤其应当注意这一规定与我国其他有关法
律中的相应规定的协调。因为：在我国，这些年来
社会保障基金投资基本上是由政府主管机构直
接投资，尽管可以预料随着时间的推移，社会保
障基金信托投资将会越来越多，但短期内实现对
所有的社会保障基金资产，均通过信托方式进行
投资却实属不可能；可见我国应当确立一项能够
统一适用于包括信托投资在内的任何一种类型
的社会保障基金投资的国家监督制度，包含有此
项制度的法律，显然应当是一部在内容上涉及这
种基金的各个方面的社会保障基金管理法，且对
该法的制定在我国目前不仅已属势在必行，而且
还可以说已显得十分迫切。我国已有从事社会保
障基金投资研究的学者从我国的实际情况出发，
主张在我国设立一个与政府主管机构并列的社
会保障基金投资监督委员会，来专司对这种基金
的投资的国家监督之责；! "+ $至于我国的这部社会
保障基金管理法究竟是通过采纳这一主张而在
其中只规定这样一个政府机构，还是通过仿效有
关国家与地区的做法，而规定多个政府机构来对
这种基金的投资进行国家监督，此点系由我国立
法机关决定；就我国社会保障基金投资信托法而
言，在监督机构方面则只需在其有关条文中，作
出“对社会保障基金投资信托由依法对社会保障
基金投资享有监督权的政府机构监督”这一规定
即可。当然这一规定系仅就监督机构而言；为了
致使对社会保障基金投资信托的国家监督能够
得以有效进行，这部信托特别法还应当在这一规
定的基础上规定，为享有监督权的政府机构所有
权监督的事项，并进而规定该机构进行这一监督
的具体方式、社会保障基金与受托人在配合这一
监督方面，所应当承担的各项义务，包括提供会
计账簿义务与接受检查义务、报告义务及其履行
方式等等，由该机构享有的与这一监督有关的对
信托合同有关条款的变更权、对受托人的变更
权、对受托人的违法违规行为的处罚权及其相应
的行政处罚措施等有关事宜；而在对这一系列规
定的内容设计上，有关国家与地区的经验无疑具
有极大的借鉴意义。
注释：
!关于对此点的分析详见张淳：《论我国信托法适
用于社会保障基金投资信托的障碍及其排除》，载于《政
治与法律》#**,年第 "" 期。"参见 -./ 45 06. 718
45 92.:;<1= >.<43?= @:A/0/= B##’C #例如《法国民法典》便
是如此，关于此点参见该法典第 ""&’条。
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