强化财政预算执行奠定财政增收基础财政预算执行活动是政府实施财政政策、调控宏观经济运行的重要工具。在财政收支管理中，收支结构的合理与否，直接关系到一个地区资源配置效率的高低。一、目前财政预算执行中存在的主要问题（一）财政支出效率不高，项目经费安排欠科学规范一是财政供养人口过多，吃饭财政的特征比较明显，行政管理费用长期居高不下，占财政支出的比重呈逐年上升的趋势，而财政用于经济建设的支出占财政支出的比重逐年降低，弱化了财政支持调控经济发展的职能；二是财政支出管理弱化，缺乏有效监督，存在资源配置和收入分配不均、重预算内、轻预算外、重指标、轻管理的现象。三是实行部门预算，将部门预算内、外资金等所有收支都纳入了预算管理，预算内外资金编在了一张预算表上，并考虑了各单位的预算外财力情况，但是财政部门对预算内外资金如何有机结合使用考虑很少，预算外收入并没有形成区统筹财力，仍旧归收缴部门使用，政府调控预算外资金的能力依然较弱，实际操作仍存在“两张皮”的现象，使得一些预算外及其他资金游离预算之外，脱离了预算的监管。四是缺乏一套有效的项目预算管理办法、评价标准，对于项目上报、组织评审论证、项目库建立等尚处于摸索阶段。项目支出效益如何，很难确定，科学规范的项目支出效绩评价体系还未建立。（二）预算执行刚性较弱，执行过程中追加频繁一是人代会刚刚批复下达了年初预算，各类预算追加接踵而来现象较为突出；二是年度执行中出现突发性支出以及基本建设等支出不能及时编入预算，不可避免地造成追加，影响了预算执行的刚性。三是由于财政结算体制等因素，上级财政部门大多集中于每年的4季度下达专项经费，导致国库部门第四季度，特别是12月份的工作量过于集中，造成每年财政支出前低后高。（三）财政资金包揽过多在财政支出范围的确定上，财政应该承担的支出仍未到位，应由市场解决的领域财政仍旧供应着资金，财政“越位”与“缺位”现象并存，计划经济时代的做法仍未彻底屏弃，与社会主义市场经济条件下公共财政职能不相适应。大量的补贴支出、竞争性支出等非公共性支出既给财政带来沉重的负担，又影响到了市场经济倡导的公平竞争的原则。（四）财政资金使用监督乏力在公共财政理念推出以前，一方面由于各部门财务人员对预算的严肃性认识存在差距，认为部门也是对国家对事业负责的，只要是把钱用在工作上，怎么用部门可以作主，忽略了依法用财的重要原则。另一方面由于国库管理制度本身存在的缺陷，致使一些财政资金滞留在部门和单位，由用款单位根据工作需要支取，由此出现了一些部门和单位账户上资金闲置，而另一些部门和单位又急需资金的现象。在这种分散型支付方式下，财政部门只能事后从单位决算等财务报告中了解到各类经费的支出情况，很难及时发现和制止各种违法违纪行为，这种管理方式，容易引发腐败行为的发生，导致财政资金管理上的失控。虽然不少地方已经探索实行国库集中收付和政府采购管理改革，但是由于改革正处于起步阶段，短时间内很难改变财政资金分散型支付方式下所带来的种种弊端。（五）预算执行与预算审批存在时差，出现“空档期”由于我国财政年度采用历年制（从每年的1月1日开始至12月31日止），而人代会一般都在每年的3-4月份召开，地方人代会较早，但大多也是在1月底2月初左右召开，这就意味着每年有一个季度或1个月左右的时间处于无预算状态，存在着”预算先期执行”的问题。《预算法》虽有规定：在预算未经本级人代会批准前，各级政府可先按照上一年同期的预算支出数额安排支出，但由于各年度社会经济形势和政府预算目标不可能一致，且各年年初月政府预算对财政收支的计划指导作用也明显缺位，预算先期执行问题就严重损害了政府预算的科学性和时效性。另外，预算先期执行会带来第一季度或1月份财政支出进度明显偏慢，而后期财政支出加速增长的现象，这往往是导致预算年度财政支出前低后高的一个重要因素。
（六）财政应付公共危机能力显弱根据《中华人民共和国预算法》第四章第三十二条规定“各级政府应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”。由于部分地方财力紧张，预备费安排不足，一旦发生诸如“非典”之类的公共危机，要一下子筹集大量的资金，从财力上保证应付公共危机的需要，存在着一定的难度。二、完善财政预算执行的对策建议（一）发展经济，培植财源，奠定财政增收基础一是要加大经济结构调整力度，大力支持发展一些高技术、高附加值、高回报率的产业。及时调整工作思路，切实掌握收入结构的比重和发展态势，在发展中实现经济结构和财政收入结构的调整升级，做好优化收入结构这篇文章。二是要认真转变政府职能，着力改变财源建设环境，逐步减少直至取消显失公平的税收优惠政策，为各种经济成份创造平等竞争的发展空间。三是要大力调整所有制结构，认真落实发展非公经济的各项政策措施。加大招商引资力度，提高招商引资质量，着重引进科技含量高、财政贡献大的生产型企业，促进各种经济成份共同发展，使不同经济成份提供的财政收入与它们的发展状况相适应，提高非公经济对财政收入的贡献率，使财政收入规模与经济发展水平相适应。四是要依法治税、规范管理，及时摸清税源分布及构成情况，正确对待房地产业和建筑业营业税高速增长的现状，切实加强经济税源调研和重点税源监控，采取有效措施，加强地方小税种的培植，逐步改变财政收入结构不合理的现状，以保持财政收入的可持续增长。五是加强政策研究，要密切关注出口退税改革和国家宏观调控政策对财政经济形势的影响，准确把握财政收入走势，进一步加强对非税收入的征管和监控，增强政府调控的能力。（二）深化改革，加强管理，提高资金使用效率一是要大力推进税费改革，将“收支两条线”规定落到实处，在清理整顿预算外收费的基础上，逐步将合理收费纳入预算管理，对部门单位的行政事业费和其他预算外资金收入不仅要统管，而且要做到统筹，按照统一的标准，根据部门履行职责需要核定部门预算，切实做到收支脱钩管理，逐步改变预算外资金是单位自有资金的错误认识，将预算外资金纳入到政府宏观调控范围之内，以切实改变部门间、单位间经费贫富不均现象。二是理清政府职能范围，切实做好定编、定岗、定员工作，对那些不行使国家管理职能的社会团体、事业单位逐步取消财政拨款，切实解决财政供养人员过多的问题。三是成立由财政、计委等部门及专业技术人员组成的项目论证小组，根据部门预算年度的工作需要，强化对项目支出经费的审核和论证，合理核定项目支出经费。（三）建立健全预算管理体系，改革预算编制方法首先是每年年初进行下一年度经济形势的预测并构建预算框架，提出预算总额及财政分配方案；其次是围绕预算总目标，通过“两上两下”汇总各部门预算草案，形成详细的预算收支计划。三是人代会于12月初批复下年预算，财政部门于年底前将预算批复至各单位，下年初开始执行，避免出现预算执行的“空档期”。同时上级财政部门在下达专项经费时，适当考虑预算支出的均衡性，以避免在年末过于集中下达专项经费，实现财政预算执行的均衡性。（四）建立公共财政体系，调整和优化支出结构按照公共财政的要求和“五个统筹”的发展观，进一步拓宽理财思路，创新理财机制，用好有限的财政资金，努力实现政府提供服务质量的均等化，最终实现城乡经济、社会、文化和生态的相互融合、相互促进和协调发展。严格执行《中华人民共和国预算法》，按照法定比例安排预备费，并鉴于当前公共危机突发性强、预见性差、危害性大的特点，建议增加应对突发性公共事件危机管理预备费，以形成应对突发性事件公共投入体制框架。（五）加大预算监督力度，防范和化解财政风险进一步完善财政监督体系，在实现预算编制、监督、执行相分离的基础上，建立健全财政内部预算监督体系和管理办法，从制度上保证内部监督的经常化、规范化，促进财政管理水平和廉政水平的不断提高。加强部门预算执行情况的监督检查工作，各级人大、纪检、审计等部门要加强协调，加大对执行《预算法》等法律、法规的监督力度，强化预算约束，维护正常的
预算秩序。作者：杨凤山史长生（作者单位：北京市平谷区财政局）
