农村土地流转是指农村家庭承包的土地通过合法的形式，保留承包权，坚持农户自愿的原
则将经营权（土地使用权）转让给其他农户或其他经济组织，并经过乡级土地管理部门备
案，签订流转合同的行为，土地流转是家庭承包经营制度的发展，是农村土地规模化经营
的客观要求。近年来，我县农村土地流转对解决农村土地闲置、耕地抛荒、农民专业合作
社和家庭农场发展有积极贡献。
一、**县土地流转现状
（一）流转速度加快，渐具规模。自19xx年农村土地二轮承包以来，我县土地承包经营权
流转速度呈逐年递增之势，流转的土地面积不断扩大，参与农户不断增多。至20xx年，家
庭承包流转总面积12。88万亩，比上年增加2。61万亩、增长25。4%，
比20xx年增加6。40万亩，增长98。8%；流转总面积占承包耕地总面积的比重为18。5%
，比上年提高3。7个百分点，比20xx年提高9。2个百分点；参与流转的农户1。51万户，
比年年增长24。8%，比20xx年增长91。3%；参与流转的农户占家庭承包经营总农户的比
重为14。8%，比上年提高2。9个百分点，比20xx年提高10个百分点。
（二）流转类型多样，比例不均。按照不同的标准，可将土地承包经营权流转行为分为各
种不同的类型。
1、以流转主体为标准，可分为农户与村委会之间的流转和农户与农户之间的流转。其中
以农户与农户之间的流转为主，农户之间的流转面积为10。81万亩，占总流转面积的83。
9%；流入合作社的面积0。96万亩，占总流转面积的7。5%，流入企业、大户或其他的面
积1。11万亩，占总流转面积的8。6%；
2、以流转对象为标准，可分为责任田承包经营权流转、机动田承包经营权流转和三荒地
承包经营权流转。其中以责任田承包经营权流转为主，约占总流转面积的90。0%；
3、以流转方式为标准，可分为转包、出租、互换、转让、股份合作及其他形式流转。20x
x年我县转包流转面积5。37万亩，比上年增加1。47万亩，增长38。0%；转让流转面积1
。19万亩，比上年减少0。04万亩，下降3。6%；互换流转面积1。69万亩，比上年减少0
。41万亩，下降19。4%；出租流转面积4。21万亩，比上年增加2。07万亩，增长96。7%
；股份合作及其他形式流转面积0。42万亩，比上年减少0。25万亩，下降37。3%。其中
以转包为主，约占总流转面积的41。7%。转包中又以外出打工或经商农户，将土地转包
给亲友或本村其他农户居多。此外，还有农户将土地转包给种植、养殖大户以及集体向农
户反租转包等形式；
4、以流转规模为标准：一是流转规模过千亩的，现有3个，分别是三岔河**领办的湘北蔬
菜合作社流转面积0。24万亩，主要种植各类蔬菜；安障乡**领办的裕民粮食种植合作社
流转面积0。17万亩，主要种植水稻；安宏乡刘少华领办的华泰水稻种植合作社流转面积0
。10万亩，主要种植水稻。二是流转规模在200—
1000亩之间的，现有14户，流转面积0。80万亩，主要集中在安丰、安康、安昌、安垱、
安凝、焦圻等乡镇，以水稻、蔬菜、葡萄种植为主。三是流转规模在100—
200亩之间的，现有41户，流转面积0。76万亩，全县每个乡镇都有，其中较多的有官垱、
安丰、安昌和安宏等乡镇。四是其他流转属于小规模流转，户数多，基数大，达10万亩。
（三）大户发展良好，具有一定引领作用。流转大户具有市场信息灵、销售渠道稳的优势
，生产产品质高量、适销对路的农产品，从而提高产品销售价格，收入增加、效益增长，
对土地流转注入正能量。如三岔河镇罗洲村湘北蔬菜合作社，于20xx年12月成立，注册资
金162。32万元，注册社员160名，流转面积2350亩，其中20xx年合作社租赁三岔河镇的罗
洲、三多、春美、长明、合家垸、天保6个村的土地1239。5亩，涉及农户135户。土地租
赁期限1—3年，租赁价格为每年每亩200—
300元。135个出租户签订合同的有75户，60个出租户属于口头约定，时间一年一定。合作
社主要生产无公害蔬菜，另外种植少量的水稻和高粱。2013年—
20xx年，合作社年经营收入1088万元，净利润55万元左右，由于收入高、效益好，辐射带
动三岔河镇2080户农户种植蔬菜1。08万亩，每亩产值达0。45万元。
二、当前农村土地流转存在的突出问题
（一）土地流转行为不规范。
目前土地流转大多是农户间自发进行的，比如无力或不愿经营承包地的农户，经自行协商
临时把承包地交由别人（大多是亲友、邻居或同村村民）代耕代种，原承包合同关系不变
，时间、条件一般由双方口头约定。20xx年，我县签订流转合同的耕地流转面积为5。10
万亩，占总流转面积的39。6%，没有签订土地流转合同的占60。4%，其中，既无书面协
议又无口头约定的约占10%；而经过乡镇农业承包合同管理机关登记、备案或签证及公证
机关公证后流转的土地更少。有的即便双方签订了书面协议，但也存在手续不规范条款不
完备等问题，对双方的权利义务及违约责任没有明确的规定，一旦出现纠纷无法追究责任
，而且缺少土地承包经营权流转价格评估机构，对于农村流转地价的评定缺乏科学合理的
标准，导致农地转让的随意性和无序性。
（二）
土地流转期限过短。目前我县土地流转的期限90%以上是一至两年，三年以上的少，五年
以上的更少，有些即便是签订几年以上的流转协议，协议上规定了流转期限，但由于土地
流转金大多是一年一付，有的农户看到流转大户效益好，就随时终止流转协议，有的大户
由于管理或技术或市场原因当年出现亏损付不出土地流转金，农户随即就终止了流转协议
，因此土地流转不稳定，期限短，不利于土地流转后农业的长远规模发展。
（三）土地流转中农民的利益缺乏保障。一是土地流转缺乏对农民利益的保护机制。在土
地流转前，缺乏对种植大户和企业业主农业经营能力的资格审查与评估的市场。无论是当
局推动还是自发进行的土地流转，对承租方农业经营能力的资格都没有进行严格审查，更
没有让承租方交纳经营风险保证金。在土地流转后，流转业主一旦经营上出现失误，无法
履约，常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失，而且没有有效的补偿办法，风险由农
民和当局承担。二是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上，农民土地流转
收益一般是一定不变，流转期间不再调整租金，流转收益没有随经济的不断发展得到相应
增长。
（四）土地流转市场机制及社会化服务体系不完善。一方面，当前农村土地流转市场化运
作机制还没有完全建立，尚未形成统一规范的土地流转市场，流转中介组织较少，流转信
息传播渠道不畅，土地供需失衡，影响了生产要素的合理流动和优化配置，限制了土地流
转区域范围，制约了农村土地流转的有序进行。另一方面，目前针对土地流转尚未建立完
善的资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等，制
约了土地交易市场的发育及土地承包经营权流转的健康、有序进行。
（五）土地流转管理不健全。目前对土地流转的管理，从上到下的农业行政部门没有具体
的实施细则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，土地流转主管
部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式，但缺乏完整的政策体系，缺乏
现代化的工作手段，纠纷隐患较多。乡镇农经机构管理体制不顺，职责不明，流转行为无
人监管，流转纠纷无人受理，农民的合法权益受到损害。
三、影响农村土地流转的原因分析
（一）当局角色定位不明晰。当局的指导是帮助集体土地健康、有序流转的保障。目前部
分基层当局和部门角色定位不准，认识错位，普遍把经营权流转当成流转主体的经济行为
，对不利的流转模式不能做到限制和终止，同时没有科学制定流转后农民出路的规划，对
可能出现的问题没有做好应急处理预案，提供服务，化解矛盾。因此当局应在尊重农民意
愿的基础上积极引导，搞好规划、提高服务，在集体土地流转中做好服务员、裁判员的角
色。
（二）农民流转意愿不强烈。分析当前的土地流转现状，存在农民流转意愿不强烈的现象
。究其原因如下：首先，农村社会保障体系不健全，失地农民缺乏生存保障。对于绝大多
数农民来讲，主要还是依靠土地收入解决看病、上学、养老等问题，普遍把土地作为最基
本的生活保障，
“有些农民即使转移到了二、三产业，由于失业的风险和收入的不确定性，他们仍把土地
作为最后的退路，宁肯粗放经营，甚至不惜抛荒弃耕，也不愿意转移出让”。其次，农民
转移就业空间小。“土地流转的速度应该与工业、第三产业就业岗位增加的速度与城市基
础设施容纳的程度相适应”，当前，城镇化速度慢与城镇吸纳农村剩余劳动力能力不足导
致农民转移就业不畅，不愿放弃土地。第三，部分土地转出收益吸引力不大，尤其是一系
列惠农政策的出台和新农村建设的实施提高了农民对土地价值的预期，致使流转意愿不强
烈。
（三）土地流转后资金与技术支持不足。土地流转后，要实现规模化生产、集约化经营，
必须进行资金投入和技术支持。经营者开发资金匮乏，是制约土地流转的重要原因。一些
经营者大面积承包土地后从事高效农业开发，后续发展中需要较大的资金投入。
（四）土地分户经营的分散性、随意性与土地流转的计划性、规模性之间存在矛盾。土地
流转的目的是优化资源配置，实现土地规模化、集约化效益，而第二轮土地延包实行的是
“耕者皆有田”政策，不仅土地分户经营，而且农户在这种严重分散的土地上还要种植从粮
食到饲料、蔬菜等几乎家庭所需的全部作物，这就进一步加重了土地的分散程度，形成了
分散、细碎、小规模的土地经营方式，难以实现土地成片集中流转。而且业主在实施土地
规模流转时，往往因为一户或几户承包户没有谈妥，而使土地规模化流转难产，制约了规
模经济的发展，阻碍了土地的规模化经营。
四、推进农村土地流转健康进行的对策思考
（一）建立土地流转机构，加强服务机能。土地承包经营权流转，要因地制宜，切实把握
“适度”两个字。首先，必须始终坚持依法自愿有偿的流转原则，不能盲目跟风推进，以行
政手段推行农村土地流转。对于当局和村级组织来说，只能是进行政策导向，创造发展环
境，加强服务管理。其次，要把握规模的“适度”。因此乡镇要成立农村土地流转服务站，
配备人员，明确职责，切实制定有效的措施，搞好政策宣传，积极引导村、社及农民群众
在自愿、有偿的前提下开展农村土地承包经营权的流转工作，认真解决农村土地承包经营
权流转工作中的新情况、新问题。
（二）积极培育规范化的土地流转市场。推进土地流转，就要积极培育土地流转市场，建
立严格、规范的配套制度和措施。一是健全农地流转服务平台，建立农地流转信息库，开
展信息咨询、评估、协办手续等服务；二是建立农地流转信息网络，使广大农户和有意投
资农业的经营者能及时、准确获取可靠信息，沟通市场供需双方的相互联系，切实解决农
地流转信息不畅、配置不佳的问题；三是建立科学的土地流转价格形成和指导机制。“根
据市场供求、宏观经济运行状况和土地受让方的投资变化，在研究受让方承受能力的情况
下，适时进行流转价格的调整，以便更好地反映土地的动态价值变化”，从而建立健全农
民流转收益增长机制，保障农民收益能随经济的不断发展得到相应增长。
（三）深入强化土地流转的规范化管理。一是要处理好土地流转促进农业综合开发与保护
基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系。把各种流转方式纳入规范化管
理，确保交易双方权利和义务明晰；二是要切实做好农地确权、登记、颁证工作，明确农
户在农地转让中的主体地位，禁止村级组织代替农户或超越农户对外签订流转合同，依法
保障农户对承包土地的占有、使用、收益等权利；三是要制定规范的土地流转程序，提供
规范格式的土地流转合同文本，实行流转合同登记备案制度，确保土地流转规范有序；四
是要加强宣传和监督，杜绝土地流转过程中随意改变土地农业用途的现象。
（四）加快发展多种形式的土地流转规模经营主体。要有效地加快土地流转，关键是要创
新能促进农村生产力解放和提高的规模经营主体。首先，大力培育以家庭农场和新型农民
专业合作社为主的规模经营主体，努力形成“规模化家庭经营+农民专业合作社”的新型农
业生产经营体制；其次，加快构建服务“三农”的金融平台，积极探索信贷支农的重点，适
度降低支农信贷利率。
（五）建立健全土地流转的配套保障机制。土地流转的健康进行有赖于农村配套保障机制
的完善。农业是高风险低收益的产业，不仅要受自然生物因素的影响，还要受社会经济因
素的影响。
