1
《行政管理学》电子教案
一、行政管理学概述
（一）行政管理与行政管理学
1、行政：政府行政部门的政务活动（狭义，魏劳毕）；对法律和政治的执行行为（广义、
古德诺）；国家所有机关（包括立法、司法、行政各系统所属部门）和所有企事业单位的行
政事务的管理和处理（最广义，西蒙等）；行政是国家的组织活动（马克思），主要用于国
家事务的管理方面。
*行政是国家的活动，即国家的一项职能；
*行政是国家的组织活动，即国家必须通过行政组织，才有可能履行国家的行政职能；
*行政是相对于国家的立法机关而言的。国家行政机关是国家权力的执行机关，执行是行
政的一个本质特征。
2、行政管理：国家行政机关依法管理国家事务和社会事务的组织活动。
主体：国家行政机关
客体：国家事务和社会事务
行政主体活动的方式和目的：依法实施行政管理，提高行政效率，实现国家意志。
3、行政管理学：研究和探求国家行政机关依法对国家事务和社会事务进行有效管理的规
律的科学。
（1）范畴（15）：行政环境；政府职能；行政体制；行政组织；行政领导；人事行政；
机关管理；行政道德；行政决策；行政执行；行政监督；依法行政；行政方法；行政效率。
*美国行政学家古立克：以行政管理职能为行政学主要研究对象，提出 POSDCRB，即计
划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算等管理 7 职能说。
（2）研究方法（7 类）：法学研究法；历史研究法；比较研究法；行为主义研究法；系
统研究法；案例研究法；模拟研究法。
（3）行政管理学的目的：寻找和掌握行政工作的一般规律，获取指导行政工作的原理、
原则和系统知识，指导现实行政管理日趋科学化、法制化、现代化，高效地实现行政目标。
（4）学科特点：综合性；实践性；系统性；技术性；发展性。
二、行政管理学的历史与发展
1、科学管理时期（传统理论时期，或行政管理学形成时期）：19 世纪末到 20 世纪 30
年代。
2
（1）主要理论和代表人物
*因泰勒提出的“科学管理”理论而得名。
1911 年，美国工程师泰勒出版《科学管理原理》一书，提出以分工协作、研究动作与时
间关系、规范操作方式，培训职工、规定定额和实行差别工资的办法来提高效率的主张。科
学管理的核心问题和所追求的首要目标是提高效率。“科学管理之父”
这一时期的行政管理学家怀特、魏劳毕等将泰勒的理论一直到行政学体系中，研究了行
政目标、行政机构、行政人才的选拔、行政工作程序与方法以及行政效率等问题，提出了行
政管理活动的基本原则：制度化、计划化、协调化、科学化、标准化、效率化。
*法国工程师法约尔发表《工业管理和一般管理》一书，把管理分为计划、组织、指挥、
协调和控制 5 个环节，确立了管理 14 条原则。“管理理论之父”。
*德国学者施坦因：“行政学”，1965 年撰写《行政学》。
*美国学者威尔逊：1887 年发表《行政的研究》一文，主张政治与行政分离。行政学鼻
祖。
*古德诺：1900 年，《政治与行政》，提出政治是国家意志的表达，行政是国家意志的
执行。
*美国学者怀特：1926 年，《行政学导论》，论述了行政管理的重要性和行政效率等问
题。
*美国学者魏劳毕：1927 年，《行政学原理》。
*马克斯·韦伯：管理制组织理论，即科层组织理论。“组织理论之父”
（2）理论特点和主要贡献
*行政制度、机构、程序、立法的研究；体系的建设。
2、行为科学时期（人际关系阶段）：20 世纪 30 年代到 60 年代。
（1）行为科学的主要理论及其代表人物
*1927-1932 年，美国哈佛大学梅奥等 3 位教授在霍桑工厂进行了一系列有关人的行为的
试验，提出在其他条件不变的情况下，可注重人的行为来提高效率的新理论。
*巴纳德：非正式作用的理论
*马斯洛：人的需要层次说：生理、安全、归属、尊重和自我实现。
*麦克雷戈：从评价人性出发提出 X 理论和 Y 理论。
*主要的行政学家：巴纳德、狄莫克、西蒙、瓦尔杜等。
（2）理论特点和主要贡献
*理论特点：政治与行政的配合；民主与效率的一致；以人为本的行政观；重视非正式组
3
织；行政即决策的过程。
*机械效率——人的效率（观念）；静态——动态（组织）；管人——用人（人事行
政）；惩罚、专制、命令——激励、民主、沟通（管理方式）。
3、系统科学时期：20 世纪 60 年代。
*应用系统论的基本观点和方法研究行政管理活动。应用综合的观点、开放的观点、环境
系统的观点、投入产出的观点考察行政活动过程，研究行政管理总体目标的确定和组织实施。
行政组织合理化、行政程序连续化、行政决策科学化、行政分析定量化。
*运筹学、系统工程等工具的应用。
4、中国的情况
（1）古代的行政管理体系和思想：君主制、大一统的行政组织体制、监察制度、管理制
度等；
（2）近代发展：实行立法、司法、行政、考试和监察五院分立制度（孙中山）。工农民
主政权的行政组织体制。1935 年，张金鉴出版《行政学之理论与实践》。
（3）建国之后的发展。1980 年 12 月，中国政治学会成立。1984 年，中国行政管理学会
成立。
第一章 行政环境
一、 行政环境的概念、特点和分类
1、行政环境：围绕行政管理主体，并直接或间接作用于行政管理活动的客观因素的总和。
2、特点：多样性；复杂性；可变性；互动性。
3、类型：自然环境和社会环境（内容）；物质经济环境、政治法律环境和精神文化环境
（社会结构）；行政外部环境和行政内部环境（环境具体作用过程）；国际环境和国内环境
（地域）；宏观行政环境、微观行政环境和中观行政环境（环境对行政主体的影响）。
二、 行政环境与行政管理的相互关系
1、行政环境制约和影响行政管理系统及其活动（基础和条件）；
*行政环境是行政管理系统产生、存在和发展的基础。
*行政环境决定行政管理的目标、内容和性质。
*行政环境决定行政管理的方式和方法。
2、行政管理反作用于行政环境（对象和客体）
三、 中国的行政环境与行政管理
1、宏观环境与行政管理
（1）国内宏观行政环境
4
*国内行政社会环境：社会主义初级阶段的特征是基本的国内行政社会环境。
*国内行政自然环境：环保意识、合理开发资源。
（2）国际环境：全球化、多极化。
2、组织环境（中观环境）与行政管理
(1) 政党组织
*现代意义上的政党，就是在某种政治体制中，通过控制或影响政府以期取得或行使政治
权利的政治组织。
*我国的政党组织：中国共产党和 8 个民主党派（民革、民盟、民建、民进、农工民主党、
九三学社、台湾民主自治同盟）
*我国基本的政党制度：中国共产党领导的多党合作制和政治协商制度。
*中国共产党的领导作用：政治领导（政治方向和政治原则）；组织领导；思想领导。
*作用方式：自上而下的层级组织（纵向）；人民代表大会等中介（横向）。
(2) 立法组织
*中国的立法机构：全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务
委员会组成。
*全国人民代表大会是最高国家权力机关。
*人民代表大会制度是中国最基本的政治制度。
(3) 司法机构
*司法机构包括审判、监察等组织。司法机构通过行使审判权和检察权依法对政府机关、
政府官员是否遵守宪法和法律实行监督（司法监督）。
*司法监督：法纪监督（非法拘禁、玩忽职守、危害公共安全等）；经济监督（走私、贪
污等）；行政监督。
(4) 军事组织
*中国的军事系统由中国人民解放军、武装警察和民兵三大武装力量组成，实行中国共产
党中央军事委员会和国家军事委员会双重领导体制。
(5) 社会组织系统
*社会组织包括社会阶级、各种社会团体、社区、家庭等。
*人民参与制度是中国政治制度的一项基本内容。
第二章 政府职能
政府职能是行政管理学（行政学）研究的核心，是指政府在国家和社会中扮演的角色及
5
所起的作用。政府职能反映着国家行政管理活动的基本方向和实质。
一、 政府职能概述
1、政府职能的含义
*职能是指一定的人员或组织所拥有的职责和功能。
*政府职能是指作为国家权力机关的执行机关，依法对国家政治和社会事务进行管理时应
承担的职责和所具有的功能。
（1）政府职能的实施者是整个行政组织系统，包括政府的各级各类行政机构及其所属公
务人员。
（2）政府职能是国家职能的一个重要组成部分。
（3）政府职能是一个由相互联系的行政管理活动的各职能构成的严密体系。
（4）政府职能行使的依据是国家宪法和法律赋予行政主体的行政权力。
2、政府职能的特点
（1）广泛性。政府职能及包括一般职能，如政治、经济、文化、社会等管理的职能，也
包括运行职能，如决策、计划、组织、控制等一系列职能。
（2）适应性。政府职能须随社会经济、政治、文化的发展和国家中心任务的变化而不断
调整。
（3）执行性。行政管理机关必须贯彻执行中国共产党的路线、方针和政策，必须执行人
民代表大会的决定和决议。
（4）层次性。不同层次的政府（中央、省、市、县、乡）其职能有所差异。
（5）动态性。适应变化和发展的需要，及时转变政府职能，是搞好行政管理的重要前提
和基础。
*一些行政管理学著作将政府职能的特点概括为：广泛性、强制性（依法行政）、服务性
（非营利性）、政治性和系统性等。
3、政府职能的类别
*从政府职能的作用领域看，可以分为政治职能、经济职能、文化职能、社会职能。
*从政府职能作用的性质看，政府职能可划分为：统治性职能、保卫性职能、管理性职能、
文化职能、社会职能。
*从行政管理作用的过程和方式（运行）看，可以分为计划职能、组织职能、控制智能、
指挥职能、协调职能、沟通职能、监督职能等。
*从行政控制的幅度看，可以分为高层次行政职能、高层次行政职能、低层次行政职能。
二、 政府的职能和作用
6
*按照行政管理活动所涉及的领域不同，可把行政职能划分为政治职能、经济职能、文化
职能、社会职能。这些只能由称之为政府的基本职能。
（1）政治职能：即阶级统治的职能，是指政府所承担的维护和实行阶级统治、保卫国家
和社会安全的职能。政治职能最鲜明地反映了一定时期政府活动的基本方向。具体包括阶级
专政职能；军事保卫职能；社会治安职能；民主职能。
*我国政府的政治职能，主要是通过发挥国防、外交、公安、安全等职能部门的作用来行
使的。
（2）经济职能：指政府所承担的组织和管理社会经济建设的职能。具体包括：产权（私
有或公有产权）界定和保护；宏观经济调控；基本建设投资（直接生产和提供共产品）；进
行收入再分配、缓解收入分配不公（以及管理国有资产、规范稳定市场秩序以确保自由竞争）
等。
*经济职能是政府最主要、最基本的职能。具有以下特征：全局性、综合性、协调性、服
务性。
（3）文化职能：政府指导和管理文化建设事业、领导和组织精神文明建设的职能。具体
包括：意识形态的职能；发展科学教育文化事业；发展文学艺术、体育事业；加强道德文明
建设、清除有害文化产品等。
*政府的文化职能，一般是通过文化管理机构的组织管理活动来实施的。
（4）社会职能：指政府所承担的社会服务和社会保障职能。具体内容包括制定各种社会
福利的法律、法规、制度，建立社会福利和保障体系；建立健全合理的社会福利制度；筹集
社会保险基金；创办各种社会福利事业；保护生态环境。
*从某种意义上讲，社会职能是政治职能的基础。
*治理环境污染，加强环境保护是我国的一项基本国策，也是政府提出的一项突出的、特
殊的社会职能。
三、 中国政府职能的转变
*政府职能转变：指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其职能
的范围、内容、方式进行转移和变换。
1、社会主义市场经济条件下的中国政府职能
2、政企分开是中国实施政府职能转变的关键
3、实施中国政府职能转变的途径
（1） 认识政府职能转变的意义
（2） 推进市场经济体制的建立
7
（3） 政治体制改革与行政体制改革同步进行
（4） 抓住政企分开这一实现政府职能转变的关键
第三章 行政体制
一、 行政体制及其构成要素
1、行政体制：即行政管理体制，主要是指一个国家行政系统中的权力划分、职能配置、
组织结构和运行方式等关系模式的总和。它有该国的基本的政治制度规定，受该国经济制度、
文化传统等因素的制约。
*就行政体制各组成部分的地位和关系而言，行政体制的核心是行政权力的划分和行政职
能的配置。
*就行政体制组成部分的存在状态而言，由静态的行政组织结构和动态的行政运行体制之
分。前者是对行政主体及其相互关系进行结构性配置，它构成行政体制的“硬件”系统，包括
政府首脑体制、中央政府体制、地方政府体制、中央和地方政府关系体制等；后者是对行政
主体行为的方式、原则和程序的规范性约束，它影响行政管理的基本方向，包括行政决策体
制、人事管理体制、行政监督体制等。
2、行政体制的特点：产生的先导性；存在的客观性、相对稳定性；影响的全局性（对行
政效率）；构成要素的可变性。
*一些学者认为：政治性、规范性、稳定性、系统性以及多星、滞后性等为行政体制的特
点。
3、行政体制的功能
*积极功能：能提高行政管理的效能、增加行政资源的作为、促进社会的发展和进步。具
体表现在：
（1）对行政组织的框定、调控和制约作用。
（2）对国家政治和社会经济的促进、保证和保护作用。
*消极功能：指在特定时期或一定条件下，能做成行政资源的无为或浪费，妨碍行政管理
效率和效能的提高，阻碍社会的发展和进步。具体表现在：
（1）行政体制的惰性。
（2）行政体制缺乏合理性、科学性，引起行政管理的混乱和无序。
4、行政体制的构成要素
（1）行政权力体制：“国家行政机关与其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权
力分配关系的制度。”
*国家行政机关的职权范围和权力地位通常由宪法和其他法律规定。
8
#行政权力体制主要有：三权分立制、议行合一制、军政合一制、党政合一制等。
（2）行政领导体制：具体表现为行政机构的设置、职权的内部划分和行政机关的形式及
其相互关系等，是行政权力体制的具体化和内在化。
（3）人事管理体制：即人事制度或人事行政体制，指国家选举、任用行政公务人员的具
体形式及有关制度。通常包括选任制、考任制、委任制、聘任制等形式。
（4）行政监督体制：指国家政治力量和社会力量对国家行政机关及其人员的行政行为实
施监察、督导和规正的制度。一般包括内部监督（一般行政监督、审计监督等）和外部监督
（立法监督、司法监督和社会监督等）两种形式。
（5）中央和地方关系体制：是关于中央和地方之间立法关系、司法关系、行政关系、经
济关系及权限划分的基本制度和结构形式，主要有中央集权制、地方分权制等。
（6）行政区划体制：又称行政区域体制，指国家依照一定的原则，将全国领土划分为若
干层次的区域系统并建立相应的机关的制度。它规定和影响着中央和地方的基本结构关系。
二、 行政体制的类型
（一）行政权力体制
*行政权力体制的常见类型：三权分立制和议行合一制。
1、三权分立制：指把国家权力分为立法、行政、司法三部分并建立相应的国家机构来分
别行使这些权力，同时三个权力机关又相互制衡的权力体制。
*以三权分立为基础（分权学说）；
*美国等资本主义国家的国家机关组织与活动的基本制度；
*立法权属于由参、众两院组成的合众国议会，行政权属于总统，司法权属于最高法院及
国会随时设立的下级法院。
*孙中山的五权宪法理论：立法、司法、行政、监察、考试。
*中华人民共和国坚持民主集中制和议行合一制。
2、议行合一制：立法权和行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机
关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。
*理论依据：国家的权力属于人民。
*巴黎公社委员会、原苏联的苏维埃制度、中国人民代表大会制度等；
*由人民直接或间接选举的代表机关统一行使权力；国家行政机关和其他国家机关均由人
民代表机关产生。
*全国人民代表大会是国家最高权力机关，有权选举、决定、罢免国务院、最高法院、最
高人民检察院首长；对人民负责，受人民监督；国务院等向全国人民代表大会和其常务委员
9
会负责，并接受其监督。
（二）行政领导体制
*行政领导者以不同的组织原则和方式、方法，组织并形成了多种类型的领导体制。
1、首长制与议会制：首长制，即独任制，是指行政机关的最高决策由行政首长一人执掌
的体制；合一制，即委员会制，指行政机关最高决策权由两个以上的人员共同承担的体制。
*首长制：事权集中，责任分明、指挥灵活、决策迅速等，但有很大的局限性，必须通过
制度性的约束来预防各种消极性的效应。
*合议制：计划周密、分析全面、避免专断，但可能出现低效和责任不明。
2、集权制和分权制：集权制是指行政决策权由上级行政机关掌握，下级机关以上级机关
的指令处理政务的行政领导体制；分权制是指行政决策权由上下级机关合理划分，下级机关
在其权力范围内可以自主处理政务的行政领导体制。
3、层级制和机能制：层级制，即直线制或分级制，指管理组织纵向划分为若干层次，各
层次分别对其上一层次负责，每层所管的业务性质与下层完全相同，但其管辖范围随层次而
缩小；机能制，即职能制或分职制，指为完成管理机关的总任务而横向设立平行的具体职能
部门的一种体制。
*政府系统划分为国务院、省级政府、市级政府、县级政府和乡镇政府等为层级制设置；
政府机关设立的农业、财政、公安等部门为职能制设置。两者共同构成行政管理系统的层级
和部门。
*层级制和机能制的优缺点。
4、完整制与分离制：完整制，即集约制，指同一层级的各机关或同一机关内的各部门单
位只接受一个行政机关和一个行政首长的领导和监控；分离制，即独立制，指各行政机关彼
此独立，受两个以上领导机关的指挥和监控，不存在统一的领导。
*完善制：职权和责任集中，有利于统筹全局等，但可能导致专断和腐败。
*分离制：竞争性和自主性，下级的积极性和责任性，但可能政出多门，引起资源浪费。
*国情的复杂性决定了行政领导体制选择的复杂性和多样性。现行的领导体制主要有：总
统制、总理制、国务院制（行政首长负责制）、部长会议制、委员会制等
（1）总统制：民选总统对民众负责而不对议会负责，议会不能罢免但可以弹劾总统；总
统是国家元首和政府首脑，内阁是总统的人员，总统拥有国家事务的决策权力。
（2）总理制：也称内阁制，由议会中的多数党领袖组成内阁；由国家元首（总统）任命
总理；总理可以提请国家元首解散议会，议会也可以罢免总理。内阁直接对议会或医院负责。
（3）国务院制（中国）。
10
（4）委员会制（瑞士）。
（三）行政区划体制
1、行政区划的含义与原则
*行政区划是享有立法权或委任立法权的国家机关，按照法律规定的权限，通过一定的法
律程序对地方政权所辖行政区域的划分。它是国家进行分权管理，实施有效统治的重要手段
之一。
*按照地域划分行政区而不以氏族划分部落，这是国家区别于氏族组织的一个基本点。
*社会主义国家行政区域划分的原则：政治原则；经济原则；民族原则。
*综合历史传统、人口分布、地理环境和国防需要等条件。
*行政区划型的主要类型：传统型、发展型（市管县）、特殊性（香港特别行政区、经济
特区）等。
2、中国的历史和现状
（1） 国民经济恢复期。
（2） “一五”计划时期。
（3） “二五”计划与三年调整时期。
（4） “文革”时期。
（5） 社会主义现代化时期。
*现行宪法的若干规定：行政区域按三计划分；国家在必要时得设立特别行政区。
第四章 行政组织
一、行政组织概述
组织是指人们为实现一定目的而联合的形式以及联合起来进行有秩序的协作活动。组织在现
代社会中发挥越来越大的作用。现代社会性的各种组织主要发挥着三种功能：
（1）“聚集”，就是对人力智能、物力资源、知识信息等加以聚集汇合；
（2）“转换”，就是把聚集的各种要素，进行“加工”，转化为新的
（3）“解放”，就是把组织能量释放出去，实现组织的目标。
*现代组织具有整体性、目的性、适应性、开放性和多样性等特点。
1、行政组织：专职政府组织，是政府组织的静态结构和动态活动过程的统一。
*就静态结构而言，行政组织是指依据国家宪法和法律组建的、专门承担社会事务管理职
能的行政机构体系。它是国家机器的重要组成部分，是国家权力机关的执行机关。
* 就动态过程而言，行政组织是指行政管理系统为行使权力、履行职责而进行的组织活
11
动和运行过程。
*我国的行政组织包括从中央到地方的各级人民政府及其所属部门、单位。中央政府是最
高国家行政机关，负责组织和管理全国范围内的政治、经济、文化和国防等方面事务的职责；
地方各地政府接受中央政府和上一级政府的统一领导，组织和管理相应行政区域内的各项行
政事务。
2、行政组织的特性。
（1）政治性。主要表现在政治代表和政治维护两个方面。
*政治代表即行政组织代表统治阶级行使社会公共事务管理权，其各项活动都体现和反映
着统治阶级的意志。
*政治维护即行政组织的活动都是紧紧围绕维护有利于统治阶级的社会秩序、维护统治阶
级的长远利益和根本利益而展开的。
（2）社会性。表现在社会管理和社会服务两个方面。
*社会管理即行政组织是以公众利益代表者的身份制定并实施各项政策、法规，对整个社
会生活进行组织，确保社会稳定，促进社会和谐发展。
*社会服务是指为落实国家宪法和法律法规提供服务，并最终保障公众的生产生活条件，
满足公众的各种利益要求。
（3）权威性。表现在普遍约束和强制执行的两个方面。
*普遍约束即一级行政组织对其辖区范围内的所有组织与人员都具有规范、约束作用，对
所有社会公共事务都享有处置权力。
*强制执行是指行政组织活动直接表现为政府单方面的意志，无论管理对象是否愿意接受，
在行动上都必须服从。
*权威性保证行政组织活动按既定计划进行。
（4）法制性。即行政组织自身法制化和行政组织活动法制化。
*法制性是行政组织权威性的基础。
（5）系统性。
二、行政组织的基本要素
1、职能目标。职能目标是行政组织存在的基础，是行政组织的第一要素。
*职能目标的多少和重要程度决定行政组织结构的数量、地位及人员编制，也决定行政组
织活动的方向、范围和内容。
2、行政人员。
*人员是行政组织的主体，一切职能目标归根结底都由相应人员承担。
12
*行政人员和职能目标的关系。
（1）行政人员的专业、知识、能力等素质决定着职能目标的实现程度，决定着行政组织活动
的效率；
（2）行政职能目标决定行政人员的层级、部门配备及岗位任务，决定行政人员的权利与指责
关系以及素质要求。
3、行政机构。行政组织的实体，行政职能目标的载体。
*行政机构体系层次划分、部门配置、岗位设置的合理化是行政组织系统科学化的最基本
标志。
4、权力与责任。行政组织是一个从横交织的权责体系。
5． 运行程序。完善行政组织的运行机制是世界各国政府长期以来致力追求的目标。
6． 法制规范。法制规范是否健全与完善是行政组织现代化、科学化的主要标志之一。]
7． 物财资源。物财是行政组织存在和运行的物质条件，也是行政组织的基本要素之一。
*行政经费是物财的核心问题，世界各国都是通过财政预算为行政组织提供经费。
*行政经费的数量取决于社会经济发展水平、国家经济状况、行政职能目标的范围及重要
程度等因素。
三、行政组织的类型
1、领导机关
2、职能机关
3、办公机关
4、咨询机关
5、派出机关
6、信息机关
二、行政组织理论
1、传统的组织理论：泰勒的科学管理组织理论、法约尔的一般管理理论和韦伯的科层组
织理论是其突出代表。
*泰勒的科学管理理论中包含的一些组织管理原则：建立职能性组织，实行管理专业化；
计划职能和执行职能分离；明确组织的控制标准以作为实施控制的依据；划清组织成员的职
责与权限；严格组织的奖励和惩处制度；组织的高层管理人员实行例外原则等。
*法约尔的一般管理理论，即行政管理组织理论，强调分工协作、权责一致、统一指挥、
统一领导、适度的集权与分权、秩序、公平、纪律、个人利益服从集体利益、合理的报酬、
保持人员稳定、首创精神、人员团结、层次与职能协调等 14 项组织的一般原则。
13
*韦伯的科层组织理论（1）揭示了组织和权威的关系，划分了权威的类型（传统权威、
超凡权威、合理-合法权威）；（2）归纳了科层制组织的基本特征，即实现劳动分工、明确
规定组织成员的权利与责任；各种公职或职位按权利等级严密组织起来，形成指挥体系；通
过正式考试的成绩或在培训中取得的技术资格来挑选组织成员；实行任命制，只有个别职位
才实行选举制；公职人员必须是专职的，有固定的薪金收入；职务活动被认为是私人事务之
外的事情，受规则和制度制约，而且毫无例外地适应于各种情况。
2、行为科学时期的组织理论：以梅奥为代表的人际关系组织理论、巴纳德为代表的组织
平衡理论、以及西蒙为代表的决策过程组织理论等。
*人际关系组织理论的基本观点是：组织成员是“社会人”，他们不仅追求金钱收入，更有
社会和心理方面的需求；生产效率主要取决于组织成员的工作态度及其人际关系状况；新型
的领导能力在于提高组织成员的满足度，以调动组织成员的积极性；正式组织中存在非正式
组织。
*组织平衡理论的基本观点是：正式组织是有相互协作的个人组成的系统，包括协作意愿、
信息联系和共同目标三大要素；组织中的权威应建立在下级接受的基础上；正式组织中存在
着非正式组织，它对正式组织及有积极作用，也有消极影响；组织成员对组织的贡献与组织
对其成员需要的满足应保持平衡。
*决策过程组织理论：决策贯穿于组织活动的全过程；组织是由作为决策者的个人所组成的
系统，组织中的各个层次及其成员都是决策者；组织管理的目的就是通过对影响决策的各种
因素的分析与调节，保证个人决策与组织目标的统一；组织不应被视为机械的工具，而应看
作是由有欲望、有情感、有进取心的人员组合。任何组织的存在和发展都必须建立在激发组
织成员工作激情的基础上。
3、系统科学时期的组织理论：以卡斯特和罗茨韦克为代表的系统组织理论，以伍德沃德
和菲德勒为代表的权变组织理论。
*系统组织理论的基本点是：把组织视为一个开放系统；对组织的运行进行了系统分析。
*权变组织理论的基本思想是：组织管理中并不存在什么最好的方法，相反，组织管理者
必须明确每一情景中的各种变数，了解这些变数之间的关系及其相互作用，把握原因和结果
的复杂关系，从而针对不同情况而灵活变通。
4、马克思主义的组织理论。
*马恩关于未来社会主义国家行政建设原则的设计（1）政府官员由群众直接选举和进行
监督，政府和官员是人民的“公仆”；（2）社会主义行政组织应是巴黎公社式的“议行合一”的
组织形式；（3）政府应该是“廉价政府”；（4）政府只应有“为数不多的重要职能”，主张实
14
行“大社会、小政府”。
*列宁提出的社会主义干家行政组织建设的理论原则：（1）行政组织要精简高效；（2）
行政组织要实行民主管理；（3）克服行政组织中存在的官僚主义现象；（4）行政组织活动
要实行科学化。
*中国共产党确立的行政组织原则：（1）坚持共产党对行政组织的领导；（2）实行民主
集中制原则；（3）坚持精干效益原则；（4）注重行政组织的作风建设；（5）强调思想教育
的作用和改善思想教育的方法；（6）强调行政组织建设必须以政府职能为依据，以法律制度
为准绳。
三、行政组织结构
1、行政组织结构的模式：指行政组织各层级、各部门依据法律准则确立的排列组合关系。
其结构模式主要有：
（1）直线式。其特点是行政组织由最高行政主管至基层工作人员自上而下建立起垂直的
领导关系，不设职能机关。属集权结构，优点是：机构简单、权力集中，命令统一，决策迅
速。
（2）直线参谋式。是在直线式基础上，建立与行政首长相对应的参谋系统的组织结构模
式。参谋系统直接为行政首长服务，其影响和作用是通过建议和方案被行政首长采用而实现
的。
（3）直线综合式。是在直线参谋式和直线职能式的基础上形成的。特点是：在直线式基
础上同时设立直接对行政首长负责的参谋机构和职能机构。
（4）多维式。是一种为大型化、复杂化组织所使用的综合性组织结构模式，特点是按地区、
专业或产品分别设立管理机构，各类管理机构分工合作，共同致力于组织整体目标的实现。
2、行政组织结构的功能：（1）合理的行政组织结构促进行政目标的实现；（2）合理的
行政组织结构有利于稳定人员情绪，调动人员的工作积极性；（3）合理的行政组织结构促使
行政系统保持良好的沟通关系；（4）合理的行政组织结构是提高行政效率的重要前提。
3、行政组织结构的层级化：指行政组织系统中纵向管理层次的划分，即行政组织的最高
管理层至基层工作人员之间的层级数额。
*影响行政组织的层级设置的因素：（1）组织规模和组织的管理幅度；（2）综合考虑以
下具体因素：组织内部工作任务的详尽程度；组织内各工作岗位的接近程度；组织成员的素
质；工作任务需要协调的程度。
4、行政组织结构的部门化：指行政组织系统中横向部门的划分，即一级行政组织所辖部
门的数额，也称职能制。
15
*部门划分的标准主要有：按行政职能划分；按行政管理程序划分；按地域划分；按管理
对象划分。按行政职能划分是各国行政组织最基本的部门划分标准。
*部门划分的原则：合理确定专业门类，以粗细适中为宜；明确规定各部门的职责范围和
权限范围，防止职责不清和权力较差；明确各部门的隶属关系，对于必须受双重领导的部门
应明确主次领导关系；简政放权，行政职能社会化，尽量减少部门设置；不断完善横向部门
体系。
四、行政组织结构设计的一般原则
1、职能目标原则：是在充分认识行政职能目标对行政组织结构的决定作用的基础上，适
应行政职能目标的要求，建立并调整行政组织结构。其基本要求是：（1）依据行政职能目标
配置行政机构；（2）围绕行政职能目标设计并建立行政组织结构；（3）根据职能目标的实
施情况，适时调整行政组织结构。
2、完整统一原则。完整统一指行政组织结构中的各层次、各部门既相对独立又相互协调，
形成一个有机整体。其基本要求是：（1）领导指挥要完整统一；（2）机构设置要完整统一；
（3）加强行政组织系统的协调和信息沟通。
3、精简原则。精简指在保证实现行政组织目标的前提下，把行政组织机构和人员减少到
最低限度，或者说以最少的机构、人员和物财投入完成一定量的工作任务。基本要求是：
（1）依据最低职位数量原则确定人员编制；（2）行政组织机构要合理精干；（3）建立“廉
价政府”。
4、法制原则，要求行政组织结构的建立和调整必须纳入严格的法制轨道，通过行政立法明确
规定行政组织机构设置的数量、程序以及职权范围、隶属关系、人员编制等，并在实践中维
护法制的权威和尊严，努力实现行政组织结构设计的法律化、制度化。基本要求是：（1）行
政机构的设置要依据宪法和法律；（2）完善行政组织管理的法规政策；（3）依法调整行政
组织结构。
5、职、责、权一致原则。其基本要求是：
（1）要依法明确规定各行政机构的法律地位、职责范围，并授予相应的行政权力，建立和完
善权责一致的行政组织体系；
（2）依法规定行政人员的职务、职责和职权；
（3）建立严格的监督、考核与奖惩制度；
（4）维护人权和事权的统一。
6、动力原则。其要求主要是：
（1）综合协调地运用物质动力与精神动力；
16
（2）正确处理个别动力和集体动力之间的关系；
（3）适度满足利益需求，控制刺激量。
五、中国行政组织
1、中国行政组织的层级结构：中央至地方政府的层级结构由地方政府的 4 个层级加上中
央政府共 5 个层级组成。
2、中国行政组织的部门结构：中央政府由国务院主体机构（国务院办公厅和各部委）、
直属机构、办事机构、非常设机构组成。
3、中国行政组织的地位：
（1）行政组织和国家权力机关的关系是从属关系；
（2）和国家司法机关的关系是平行或并立关系，各自对国家权力机关负责，行政组织应在司
法机关的监督下开展活动；
（3）必须在中国共产党领导下开展活动；
（4）是一切社会公共事务的管理者。
1、中国行政组织的职权
2、中国行政组织的历史演变
第五章 行政领导
一、行政领导概述
1、领导：通常是指在一定的组织或团体内，运用合法权利，统御和指引被领导者，为实
现某个特定目标而进行的一种高层次的组织管理活动过程。
2、行政领导：指国家行政系统中各级各类领导者和行政领导集团通过决策、指挥、监督、
协调及控制等职能活动，依法行使其权利，发挥其影响，确定并实现行政目标的过程。
（1）行政领导是一种社会关系，即行政领导关系，它由行政系统中领导者、被领导者和作用
对象之间的关系所构成。
（2）行政领导是一个活动过程即行政领导活动过程。
（3）行政领导是一个历史范畴，它兼备政治属性和社会属性。
3、行政领导的权力来源
（1）权力：领导者影响被领导者行为的能力，或领导者对他人的支配、控制和统御，有
目的地左右和改变他人行为的能力。
（2）行政领导的权力：指行政领导者和行政领导集团依靠特定的强制性手段，为有效地
执行国家意志和实现一定行政组织目标，依法对其领导对象进行管理、控制的能力。
*行政领导的权力属于政治权力。其权力方式主要是强制性地推行政令。
17
（3）历史唯物主义者认为，行政领导者的权力来自人民的委托，组织的手语，并通过体
现人民意志的法律形式予以确认。
（4）行政领导的权力来源主要是：行政职位、行政授权、行政规章制度。
4、行政领导的功能：行政领导的职责与作用。
（1）确立本组织目标。
（2）组织与协调下级的工作。
（3）协调本组织与外部的关系。
（4）激励下属努力实现组织目标而工作并对他们的工作及时予以评价和控制。
（5）发现人才、培养人才和启用人才。
二、行政领导的方式与类型
1、行政领导方式：行政领导在行政领导活动过程中对部属的态度和行为的具体表现，是
行政领导过程中领导者、被领导者及其作用对象相结合的方式。
*行政领导方式主要有：强制命令方式、疏导教育方式、物质激励方式和榜样示范方式。
（1）强制命令方式：行政领导凭借行政隶属关系，行使行政权力发布命令，要求下属不
可违拗地执行已实现领导意图的领导方式。是一种重事的领导方式，特点是：强制性、无偿
性、具体性。
（2）疏导教育方式：行政领导着运用启发、诱导、商讨、教育的方法，使部署心悦诚服
地接受并贯彻自己意图的领导方式，它是一种重人的领导方式，强调思想教育手段的具体应
用。特点是：启发性、科学性、长期性。
（3）物质激励方式：行政领导者贯彻按劳取酬和物质利益原则，通过发挥物质刺激的作
用，满足部属的物质需要，使他们努力实施领导意图的领导方式。强调经济手段的应用，特
点是：平等性、有偿性、间接性、复杂性。
（4）榜样示范方式：行政领导者以身作则，身体力行，严于律己，模范带头，为实现组
织目标而奋斗，通过榜样的力量引导感染下属努力实现自己意图的领导方式。具有引导性和
感染性的特点。
2、行政领导类型
（1）集权型：又称自决型或独裁型。这是一种行政决策权力高度集中，由行政领导者独
立行事，部署完全处于被动地位的领导类型。优点是：权力集中、责任明确、协调有效、行
动迅速；缺点是：权力过分集中、下属缺乏主观能动性，易发生决策失误、形成拉帮结派等
不正之风。
（2）分权型：又称民主型或参与型。这是一种行政决策权力由领导者及部属分散行使，
18
行政领导在决策和执行过程中听取、尊重、采纳下属人员意见和建议的领导类型。优点是：
集思广益、确保决策的民主化，各司其职、各负其责、能有效地发挥资源优势，体现民主原
则；缺点是：决策过程缓慢、效率低下，权力过于分散。
（3）放任型：又称“无为而治”型。这是一种行政领导者通过充分放权，对下属采取自由
放任的态度，让他们根据实际需要无需请示而自主决定问题，并开展各项管理活动的领导类
型。优点是：有利于领导者用足够的时间考虑大政方针、进行充分的调查研究活动，最大限
度地调动了下属的积极性；缺点是：极易失去对管理组织的控制，造成工作上的被动局面。
三、行政领导者的含义与特点
1、行政领导者：指依据国家法律行使行政权力，在行政领导活动中承担相应责任，处于
领导、决策地位的人员。其特点是：
（1）工作手段主要是计划、组织、指挥、协调、控制与监督；
（2）工作对象不仅是物质要素，更主要的是非物质信息，即行政信息；
（3）工作性质是脑力劳动、生产性劳动和创造性劳动；
（4）是职位、权力、责任的综合体。
2、行政领导者的职位、权力与责任：职位是根据有关法律法规的规定，行政领导者所占
有的特定行政领导岗位；权力是指行政领导者统辖的范围和管理方式，它由职位派生出来并
受国家法律保护；责任是行政领导者在行政领导活动中应尽的义务，是对国家和行政组织委
托的任务应负的责任。
*职位是行使权力、履行职责的前提；权力是从政的资格和承担责任的手段；责任是职位和权
力的本质和核心。正确处理行政领导职位、权力、责任的关系，应确保权利与责任的一致性
与对等性。
*行政领导者应承担的责任：政治责任、法律责任和工作责任。
3、行政领导者产生方式
（1）选任制：依据法定程序通过选举法产生并任用行政领导者的方式。具体分为直接选
举和间接选举、差额选举和等额选举等。体现民主和公平竞争原则。
（2）委任制：即任命制，指按照有关法律规定，经组织考察，由由人事任命权的机关或
个人通过决定或命令，委任产生行政领导者的方式。
（3）考任制：指通过公开考试、平等竞争、择优录用产生行政领导者的方式。
（4）聘任制：根据工作和职位需要，采用“招标”、“投标”、“中标”并签订人事合同的方
式产生行政领导者。
4、行政领导者的类型
19
5、行政领导者的群体结构：专业知识结构、智能结构、气质性格结构、年龄结构。
第六章 人事行政
一、人事行政概述
1、人事：指社会生活中的用人治事，力求人与人之间，人与事之间保持协调的管理活动。
*人事管理活动的核心是“用人”，归宿是“治事”。
2、人事行政：人事管理活动的一种，是国家人事行政机关依据相应的法律、法规、制度、措
施，对国家行政机关的工作人员进行的管理活动。
（1）人事行政的主体是国家人事行政机关。
（2）人事行政的对象主要是国家行政机关的工作人员。
（3）人事行政的依据是国家行政权力和各项方针、政策及法律法规。
（4）人事行政的目标是力求行政管理中人与人、人与事的协调，使各种行政管理资源充分发
挥作用，实现人尽其才，才尽其用，最终达到事竟其功。
3、人事行政的原则：（1）坚持党的领导（根本原则）；（2）德才兼备（选拔、使用行政人
员的重要原则）；（3）适才适用；（4）合理流动；（5）人事统一。
4、人事行政的三个历史发展时期
（1）以恩赐管理制为核心的人事行政时期：血缘关系是任官的主要标志。
（2）以分赃制为核心的人事行政时期：在竞选中获胜的党派独占所有政府职位，有功人员均
可参与对政府管制的“分赃”。
（3）以功绩制为核心的人事行政时期：职位对社会开放，择优选才，贯彻功绩原则。
5、现代人事行政的发展趋势：（1）人事行政科学化；（2）人事行政法制化；（3）人事行
政队伍专业化；（4）人事行政业务范围扩大化；（5）人事行政的地位更加突出。
二、国家公务人员：即国家公务员。在西方国家一般是指通过非选举程序而被任命担任政府
职务的人员，又称“文官”。在我国是指从中央到地方各级人民政府中行使国家行政权力、执
行国家公务、除工勤人员以外的工作人员。
1、公务员的职位分类：根据职位的工作性质、责任轻重、所需资格条件以及工作繁简难易等
因素，将复杂多样的职位排列成等级有序的职位系列，以此作为人员选拔、考核、培训、职
务升降及其应享受待遇的依据。
*人事分类是人事行政的基础。
*品位分类的着眼点是人的官阶、等级，而不是职位本身。它是以人为中心的人事分类。
2、美国的职位分类体系
20
（1）职系：指工作性质相同，责任轻重和工作繁简难易程度不同而分属不同职级的职位系列。
职系是职位纵向划分的基础。
（2）职类：又称职门，又工作性质相近的若干职系构成，是职位分类中最粗略的单位。
（3）职级：指工作性质、责任轻重、工作繁简难易程度及所需资格条件基本相当的一群职位，
是各个职系中不同级别职位的划分。
（4）职等：指工作性质不同，而工作繁简难易程度、责任轻重及所需资格条件相当，分属于
不同职系的职位群。职等的划分，是为了比较不同职系间职位的关系。
公务人员的职位分类分职位调查、职系区分、职位评价、职级规范和职位归类等 5 个程序。
美国的职位分类是以事为中心的人事分类。
3、我国公务人员的职位分类
*吸取职位分类和品位分类优点，结合中国国情。
*基本内容包括：进行职位设置、制定职位说明书、确定职位的类别和等级、职位的调整。三、
国家公务人员的任用
1、考录制：指国家行政机关按照德才兼备的标准和法定程序，采用公开考试、严格考核的办
法录用公务人员，并建立相应的公务员权利义务等法律关系的制度。
*现代意义上的考录制最早确立于英国。
*考录制是许多国家录用公务人员的基本制度，包括考试制和录用制。
*考录制的基本原则是：公开原则、平等原则、竞争原则、择优原则。
2、调配制：指国家行政机关根据工作需要对公务人员通过调任、转任、轮换等形式有计划地
进行交流、配备的制度。也即国家行政机关依据相关规定，通过法定程序，改变公务人员的
隶属关系或工作关系，重新分配工作岗位。
（1）公务人员调配主要通过调任、转任、轮换（轮岗）三种形式进行。
*调任是国家行政机关内部与外部人员的调配形式，包括调入与调出。调出必须经任免机关批
准，调出人员不再具备国家公务员身份。
*转任是国家公务人员因工作需要或其他正当理由，在国家行政机关内部的平级调动，不涉及
身份变动，但必须符合担任新职的条件。转任可以跨地区或跨部门进行。
*轮换（轮岗）是国家行政机关对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的国家公务
人员由任免机关负责组织，有计划地实行职位轮换。重点是担任领导职位的公务人员。
轮换是转任的一种特殊形式，其主要目的是培养公务人员，促进廉政建设。
（2）公务员调配应贯彻国家公务员回避制度。公务员的回避包括任职回避、公务回避和地区
会比 3 种类型。
21
四、公务人员更新
1、培训制：指对国家公务人员的工作技能和业务知识进行培养训练制度的总称。它是公务人
员管理的重要环节，也是公务人员更新的前提条件。
（1）国家公务人员的培训类别主要有：初任培训、任职培训、专门业务培训和更新知识培训。
（2）公务员培训要坚持理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。
（3）发挥培训作用的关键是实现培训的科学化、法制化。
*培训法制化的基本要求是：把培训的有关问题以法律制度形式确定下来；实现公务人员培训
的经常化、终身化；实现公务人员的培训、任用和晋升一致化；通过各项具体制度的制定和
实施，为参加培训人员接受培训创造条件。
*培训科学化的基本要求是：培训领导机构专门化；培训内容实用化；培训组织严密化；培训
机构多元化。
2、辞退制：指国家行政机关依照法定条件，基于法律事实，通过法定程序，作出解除公务员
同所在单位工作关系的有关规定。是公务员输出机制之一，担负着相应公务人员更新功能。
（1）辞退国家公务人员的一般规定。
（2）辞退的一般程序。
（3）不得辞退的情况。
3、退休制：指有关公务人员因年老或其他原因而不适宜继续工作而退出公务员队伍的制度。
*公务人员退休要符合国家规定的资格条件，并享受相应的退休待遇。
（1）退休的条件：年龄条件、工龄和交纳退休保险金的年限、身体与健康状况。
（2）退休的方式有 2 类：资源退休和强制退休；正常退休和特殊退休。
五、国家公务人员的激励保障
1、考核制：指国家行政机关按照人事管理权限，依据国家公务员法规和既定的原则、内容、
程序、方法等，对所属公务人员进行考察、评价的制度。
（1）考核的目的：客观全面评价每个公务人员的德才表现和工作实绩，为人事奖惩、培训、
职务调整等提供依据。
（2）考核的内容（2 类）：单纯对工作实绩的考核；从德、能、勤、绩四个方面进行全面考
核。
*我国公务员考核在考核德、能、勤、绩的同时，重点考核工作实绩。
（2）考核方法：领导与群众相结合的方法；平时考核与年度考核相结合的方法。
（3）考核的程序。
（4）考核存在的一个普遍问题是：考核的客观公正性问题。
22
2、奖励制：指对成绩优秀的公务人员，由上级行政机关或行政首长依据相应的原则、条件与
程序给予精神和物质鼓励的制度。
*奖励制度是人事管理中重要的激励机制之一。
（1）奖励的方式：物质奖励和精神奖励。国家公务员的奖励制度应坚持精神奖励和物质奖励
相结合，以精神奖励为主的原则。
（2）奖励的一般程序。
3、晋升制：指有关公务人员职务提升和级别提高制度的总称，是人事激励的重要制度。
（1）晋升包括晋职和晋级。公务人员的晋职或晋级都必须符合国家规定的资格条件。
（2）晋升的相关原则包括公开、平等、竞争、择优等。
（3）晋升的形式主要有：考试晋升、功绩晋升、年资晋升和越级晋升 4 种。
4、工资与福利制：工资制是公务人员一起能力、学识、技术以及时间和精力为行政机关服务
而按一定标准获得报酬的制度。福利制度是国家行政机关为满足公务人员生活和其他方面需
要而提供各种公共服务，发放各种补贴，采取多种福利措施等的制度。
*工资制度在人事激励中能否充分发挥作用，取决于制度本身的公平性与合理性。
（1）科学的工资制度应体现如下原则：统一原则；公平原则；平衡原则；适应原则；明确原
则；定期提薪原则。
（2）公务人员的福利待遇主要有经济补助、休假、社会保险等。
六、国家公务人员的行为调控
1、国家公务人员权利、义务
（1）公务人员的权利：指国家法律制度对公务员在执行公务过程中应享有利益的确认和保护，
具有可选择性。
（2）公务人员的义务：指国家法律制度规定的，公务员在执行公务过程中应尽的责任，是对
公务人员行为的约束，具有强制性和不可选择性。
2、国家公务人员的道德规范：指公务员在执行公务过程中除遵纪守法和履行义务外，应遵循
的行为准则。属于自我行为调控机制。
*公务人员道德评价的主要方式是社会舆论、群众评价和自我内心信念评价。
*公务人员道德规范的内容包括：模范遵守国家宪法和纪律；公正廉洁，克己奉公；忠于职守，
勤奋工作；勤俭节约，追求效率；自觉维护公务人员的形象等。
3、监督制：指对公务员在行政管理过程中的各种行为是否遵守法律制度和道德规范进行监察
和督导的一系列规定。
（1）监督的内容：政治监督；法律监督；品德监督；职务活动监督；工作作风监督；日常工
23
作监督。
（2）根据监督主体的不同，可将监督划分为一般行政监督、法制监督、社会监督、行政监督
和审计监督等。
*法制监督具有权威性和严肃性。
*社会监督具有主体广泛性。
4、惩戒制：指对国家公务人员的违法违纪行为予以惩罚以促使其改正错误的有关规定。
*惩戒在人事管理中发挥负强化作用，是一种消极的行为调控手段。
（1）惩戒的条件：确有违纪行为；违法违纪行为但不构成犯罪，或虽构成犯罪但依法不追究
刑事责任。
（2）惩戒的种类一般包括：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。
（3）惩戒的原则：以事实为依据，以法律为准绳原则；惩戒与教育相结合，充分发挥惩戒的
教育作用原则；惩处的种类与条件相适应原则；严格依照法定程序实施惩处原则等。
*受惩戒的公务人员依法享有申诉权。
第七章 机关管理
一、机关管理概述
1、机关：泛指国家、政党或社会团体为实现其职能而设置的负责指挥和控制该组织活动的核
心和枢纽机构。
2、行政机关：从广义上讲，包括一个国家从中央到地方的各级政府及其所属的各部门、单位；
狭义的行政机关，即行政组织系统的各层次、各部门、各单位内部设置的综合性办事机构，
它不承担社会公共事务管理职能，也不负责本组织的机构设置与调整、人员选拔与配备工作。
3、机关管理：仅是指行政组织系统内部设立的综合性办事机构对本组织综合性的日常事务、
规章制度、工作秩序等所实施的管理。对办公厅（室）的管理是机关管理的主要内容。
4、机关管理的功能：辅助功能、服务功能、协调功能和保障功能。
（1）辅助功能：协助领导机关和领导人员进行决策和智慧，发挥参谋作用。
（2）服务功能：通过处理大量的日常事务以及各种临时性、突发性事务来提供服务。
*办公厅（室）作为综合性办事机构，本质上就是服务性机构，其基本功能就是“服务”。
*办公厅（室）所提供服务的数量多少和质量高低是衡量其工作效率的最主要、最基本的标准。
（3）协调功能：利用自身在行政组织系统中的枢纽地位，加强上下左右之间的沟通联络，发
挥协调功能。
（4）保障功能：通过有效处理机关日常事务，做好机关后勤服务工作，为行政管理活动的顺
24
利进行提供物质保障。
5、机关管理的原则：分工协作原则；制度化原则；科学化原则；勤俭节约原则；安全保密原
则。
6、机关管理的作用：机关管理直接关系到行政管理的效率，是全部行政活动能否顺利进行并
圆满实现目标的重要保证。具体如下：
（1）机关管理提供基础性工作条件，保障行政管理各项职能活动的顺利进行。
（2）机关管理使行政领导者和一般行政人员能够充分利用和节约时间资源，提高工作效率。
（3）机关管理促进行政决策的科学化。
（4）机关管理是加强行政组织自身管理，切实搞好廉政建设，树立政府良好形象的重要途径。
7、机关管理的现代化：观念现代化、人员素质现代化、机构设置现代化、管理手段现代化、
机关管理法制化。
（1）正确的思想观念：服务观念；效率观念；系统观念；法制观念。
（2）素质要求：政治素质；作风素质；专业知识素质；能力素质。
（3）设置现代化：要求机关建设必须坚持精干、高效原则，严格控制编制数额。
（4）管理手段现代化：办公自动化。
*办公自动化的基本功能包括：文字/文件处理功能、图形/图像处理功能、声音处理功能、信
息查询功能、网络通讯功能、决策支持功能和行政管理功能等。
*办公自动化的核心是人机关系。
（5）机关管理法制化：法制建设、法制教育、法制监督。
*管理法制化是现代管理的基本特征之一。
二、机关管理的内容
1、机关文件管理
（1）文件：各级行政组织在职能活动中形成并使用的各种规范性文字材料的总称。
（2）文件管理：指行政机关按照特定的程序和要求，制发和收办各式文件，组织行政信息传
递、储存与处理的各种活动，包括发文处理与收文处理。
（3）文件管理的工作要点：
首先，文件的类别、格式和行文关系都要规范统一。
*文件的类别体现着发文机关的身份地位，反映着行文机关之间的关系。
*我国行政机关的文件依据《国家行政机关公文处理办法》的规定，共有 13 类：即命令、决
定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。
*文件的格是指文件各部分的结构及其排列状况。一般包括：秘密等级、保密期限、紧急程度、
25
发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、
附注、主题词、报送机关和印发日期等。
*按照固定的行文关系行文。
其次，严格遵守文件处理程序，实现办文制度化、规范化和科学化。
*收文办理包括签收、登记、审核、拟办、批办、承办、催办等程序。发文办理一般包括草拟、
审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。
再次，文件处理要及时迅速。
最后，严格控制文件数量，提高文件质量。
*制发文件要做到精简实效。
2、机关档案管理：即机关按照特定的原则和要求，设立专职部门或配备专门人员，围绕档案
的归档、保管和利用等所展开的一整套工作。
*档案是各级国家行政组织及公务人员在职能活动中形成并作为历史记录保存起来以备考察
的文件材料。
*加强档案管理工作，应该做到（1）严格档案接收工作；（2）维护档案的完整和安全；（3）
充分发挥档案的作用；（4）做好档案移交工作。
*档案工作的出发点：提供利用。
3、机关日常工作制度：包括机关办公制度、岗位责任制度、会议管理制度、接待制度、信访
制度、印章管理制度、保密制度等。
（1）机关办公制度：指机关人员在日常工作中必须严格遵守的各项行为准则，包括办公时间、
考勤制度和办公秩序等。
（2）岗位责任制度：是机关内部明确权责关系，实施目标管理和严格人事考核的一项重要制
度。
（3）会议管理制度。主要内容有：严格会议审批制度；严格会议经费管理制度；严格控制会
议规模和规格；精简会议文件、简报；革除繁文缛节，讲求实效，端正会风等。机关会议管
理的核心是提高会议效率，包括控制会议数量和提高会议质量。
（4）接待制度：包括针对不同的接待对象及来访目的而确定适宜的接待人员和接待规格；明
确接待人员的权限范围和行为准则；规定接待工作的经费支出标准。
（5）信访制度：包括贯彻党和国家的各项方针、政策；以事实为根据，以法律为准绳，切实
维护来信来访者的利益；按地区、按系统，分级分工、归口办理的信访工作责任制，做到件
件有着落，事事有结果。
（6）印章管理制度：包括印章的刻制、颁发、保管、使用和缴销等制度。
26
（7）保密制度：包括文电保密制度、会议保密制度、印信保密制度、通信保密制度、高层领
导活动保密制度等内容。
4、机关后勤管理：也称总务管理，是指为保证机关各项工作的顺利进行而对物质、财务及其
他多种服务设施进行的管理。
*后勤管理是机关管理的重要内容，它为机关人员及各项工作提供物质保障。
（1）机关后勤管理的内容：物质管理；财务管理；房产管理；食堂管理；环境管理；车辆管
理；水电管理；医疗卫生管理；幼儿园管理。
（2）机关后勤体制改革的防线：逐步实现后勤服务工作的企业化、社会化。
第八章 行政道德
一、行政道德概述
1、道德：指由一定社会经济关系所决定的用以调整人与人之间、个人与社会之间关系的行为
准则和规范的总和。
2、行政道德：指从事行政管理工作的国家公务员在行使公共权力、管理公共事务的活动中，
处理自身与工作对象之间、上下级之间、同事之间以及公私、得失等关系时，所应当遵循的
原则和规范。
* 行政道德调整的对象：各级国家公务员的职业活动关系。
*行政道德调整的范围包括:政府内部各部分之间的关系、政府与社会之间的关系。国家公务
员既要在政府内部各部分之间的交往中遵守行政道德规范，也要在政府与社会的互动中接受
行政道德规范的约束。
*行政道德是由一系列的行政道德原则、行政道德规范和行政道德范畴构成的行政道德体系，
其中行政道德原则居于统帅和核心地位，是行政道德规范和范畴的灵魂。
1、 行政道德的特点：政治性、强制性和表率性。
*行政道德在本质上总是反映一定政治的价值取向和追求，体现着国家对社会利益的分配。忠
于政府是国家公务员的天职和首要义务，也是其必须遵守的基本道德规范。
*行政道德除了来源于社会的价值观念、信仰和风俗、习惯等，还来与与国家和政府制定的法
律、法规、政策和制度等，因此，对国家公务员来说，行政道德具有一定的强制性。
*行政道德在整个社会道德体系中，具有很强的表率性和示范性。
2、行政道德的功能：导向功能、调节功能、控制功能、教育功能和激励功能。
3、行政道德的基本原则：为人民服务。
（1）主要依据：国家和政府的性质；政府工作人员与人民群众的关系；为人民服务的原则在
27
行政道德体系中所处的地位。
（2）主要内容：摆正同人民群众的关系；坚持一切从人民的利益出发，一切向人民负责；忠
实地贯彻执行党的路线、方针和政策。
二、行政道德规范：是行政道德原则的具体化，是行政道德关系和要求的反映，是政府工作
人员应当坚持和遵守的行政道德准则，是行为范例和行为禁条的统一。具体包括：
1、忠于政府：这是每个政府工作人员最基本的政治条件和首要的行政道德要求。具体应该做
到：遵守和维护国家的宪法与法律；珍惜和维护政府的权威与声誉；服从组织和领导。
2、忠于职守，是国家公务员最基本的义务，为是其对人民服务、全心全意为人民服务的具体
表现。具体应做到：有强烈的事业心、责任感和使命感；开拓创新，积极进取；反对和克服
官僚主义。
*官僚主义最大的特点是不负责任。
3、公正廉洁。公道正派，不枉法曲理；廉洁从政，不以权谋私；艰苦奋斗，勤俭办事。
4、遵纪守法。遵守国家公务员纪律；知法守法，依法行政。
5、实事求是。要求做到：坚持调查研究，一切从实际出发；量力而行，尽力而为；坚持真理，
修正错误。
6、甘为公仆。要求做到吃苦在前，享受在后；一心为民，不谋私利；接受监督，有错就该；
发扬民主，遇事与人民商量。提倡奉献精神。
7、团结协作：是处理政府机关内部以及政府机关与协作单位之间关系的一条重要行政道德规
范，要求公务员在履行公务，开展工作是讲团结、顾大局，以团结协作精神处理好上下左右
关系。要求公务员做到：互相理解、互相尊重；服从大局，主动配合；平等交往，互相支持。
第九章 行政决策
一、行政决策概述
1、决策：指人们为实现比较重要的目标而进行方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。
2、行政决策：指享有行政权力的组织或个人，为实现一定目标，按照一定的原则，在系统分
析主客观条件的基础上，进行行动方案设计、评价和选择的创造性思维活动过程。
3、行政决策的特点：
（1）行政决策的主体是拥有行政权力的组织和个人；
（2）行政决策的结果具有普遍的约束力；
（3）行政决策的内容具有广泛性；[4]行政决策的目标具有非营利性。
4、行政决策的地位和作用：
（1）行政决策是行政管理的前提和依据；
28
（2）行政决策贯穿于行政管理的全过程；
（3）行政决策从根本上决定着行政管理的成败。
5、行政决策的类型：
（1）依据行政决策主体在行政系统中的不同地位：高层决策、中层决策和基层决策。
（2）依据行政决策主体的人数和权力分配情况：群体决策、集体决策和个人决策。
（3）依据行政决策涉及的不同内容：业务管理决策和自身管理决策。
（4）依据决策的重要程度和影响范围：战略决策和战术决策。
（5）依据行政决策有无先例可循：例行性决策和非例行性决策。
（6）依据行政决策是否采用科学方法并严格遵循科学的决策程序：经验决策和科学决策。
（7）依据行政决策的思维模式：理性决策和非理性决策。
（8）依据行政决策所具备的条件及其可靠性：确定性决策、风险性决策和不确定性决策。
（9）依据行政决策所要达到目标的多寡：单目标决策和多目标决策。
（10）依据行政决策之间的先后关系和内在联系：原有决策和追踪决策。
二、行政决策的基本原则与程序
1、行政决策的基本原则
（1）信息准全原则。信息是决策的基础。
（2）科学预测原则。预测是对客观事物未来发展趋势和状况的预见和推测。
（3）系统分析原则。
（4）对比择优原则。
（5）程序适当原则。程序是当时保证行政决策科学化的重要条件。
（6）切实可行原则。
（7）大胆创新原则。
（8）动态调整原则。
（9）民主参与原则。我国的行政决策必须坚持民主参与原则。
*从行政决策的科学化来说，民主决策与科学决策是一对孪生兄弟。没有行政决策的民主化，
就很难实行行政决策的科学化。
（10）依法决策原则。
*行政决策中不能有与国家法律、法规相抵触的内容。凡有与国家法律、法规相抵触的内容，
必须改正过来。一切违反国家法律、法规的行政决策都是无效的。
2、行政决策的基本程序：行政决策活动过程中各个相互联系的基本环节或步骤地先后顺序。
行政决策的基本程序是：
29
（1）调查研究、发现问题：行政决策的首要环节。
（2）科学预测、确定目标。
*行政决策目标的确定应该注意：针对性；明确性和具体性；（约束）条件性；系统性；现实
可行性。
（3）科学设计、拟定方案：可分为轮廓设想和精心设计两个小阶段。
*轮廓设想阶段的工作重点：尽量从不同角度思考问题，探索各种可能实现决策目标的途径和
方法。
*精心设计阶段的工作重点：对保留下来的若干有价值的方案进行再设计和再构思，以设计每
个方案的关键点和细节，以形成真正的备选方案。应力求做到严谨周密、精益求精。
*为保证行政决策方案的质量，在科学设计、拟定方案阶段，应特别注意：方案的周全性；方
案的多样性；方案的排斥性。
*注意方案的多样性，就是要在设计和拟定方案时做到既有正常方案，又有临时方案和应变方
案。
（4）综合评价、选择方案：行政决策过程最关键和最具实质性的阶段。
*对备选方案进行综合评价应着重从如下五个方面进行考量：[1]能否保证决策目标的全面实
现；[2]是否符合现行方针、政策和法律法规；[3]是否符合科学规律；[4]在社会、经济、技术
上是否可行；[5]对备选方案的优劣进行综合比较和排队。
（5）实施检验，调整完善。
决策方案的实施可能出现如下四种情形：[1]决策方案本身正确，并得到有力的贯彻实施；[2]
决策方案本身正确，但贯彻实施不力；[3]决策方案本身存在部分失误，但进行局部调整和完
善后，仍可保证决策目标实现；[4]决策方案本身存在严重问题或主客观条件发生了重大变化，
致使原有的决策方案不能再继续。
三、行政决策体制：指承担行政决策的组织机构和人员的权责分配及决策制度的总称。
1、行政决策体制的构成：行政决策的中枢系统、信息系统和咨询系统。
2、行政决策的中枢系统：行政决策系统的核心子系统，其主要任务是负责行政决策目标的确
定和行政决策方案的抉择。
*行政决策中枢系统一般由行政领导集体及其工作机构或办事机构组成。
*我国宪法和有关法律既规定国家各级行政机关实行首长负责制，又规定政府工作的重大问题
须经领导集体讨论后做出决定，以兼取委员会制和首长制之长。
*行政决策中枢系统的领导者，既要有良好的个体素质，也要有合理的群体结构。
*行政决策中枢系统的工作机构，应配备具有良好素质的专家和工作人员，以协助领导者做好
30
行政决策的技术性、事务性工作。
3、行政决策的信息系统：指为行政决策中枢系统和咨询系统收集、加工、传输、贮存信息的
服务系统。
4、行政决策的咨询系统：在现代行政决策体制中发挥着多方面的重要作用，是现代行政决策
体制不可缺少的一个重要子系统。
第十章 行政执行
一、 行政执行概述
1、行政执行：指行政机关及其公务员将行政决策付诸实施，以达到预期目标的全部活动。
*行政执行的主体是行政机关及其公务员；
*行政执行担负的任务是将行政决策付诸实施；
*行政执行是包括从决策起到决策实现止的全部活动或整个过程。
2、行政执行的特点：目的性；经常性；强制性；实务性；实效性；灵活性。
3、行政决策的地位和作用：
（1）行政执行是行政管理的一个关键环节。
（2）行政执行是检验和修正行政决策的最好尺度。
（3）行政执行是行政领导者的一项主要责任。
（4）行政执行的效果是评估、判断行政管理工作的客观依据。
4、行政执行的步骤和环节：准备、实施、总结。
（1）准备阶段包括：法律准备；计划准备；组织准备；思想准备；物质准备；技术准备。
（2）实施阶段主要包括指挥、沟通、控制和协调。
（3）总结阶段的根本目的在于总结经验教训，发扬成绩，纠正错误，改进工作。
5、影响行政执行的因素：客观因素、主观因素。
（1）客观因素，即非执行机关和执行人员的因素，包括决策因素、环境因素、客体因素等。
（2）主观因素，即行政机关和行政执行人员的因素，包括组织因素、个人因素、领导因素和
群体因素。
二、 行政指挥
1、行政指挥：指行政领导者在执行决策过程中，按照既定的目标和计划，发令、指挥、调度
和协调下属实施行政管理活动的过程。
2、行政指挥的作用：保证作用；推进作用；激励作用；预防作用。
3、行政指挥者必须具备的条件：拥有指挥权（先决条件）、敢于指挥、善于指挥。
31
*指挥权力来自两个方面：[1]有组织机构正式授予或以法赋予的法定地位而带来的法定权力、
强制权力、奖惩权力；[2]指挥者自身具有的威望和影响力。
*善于指挥者的基本素质：有充分的指示准备；有较高的综合分析能力；善于用人，敢于授权。
4、行政指挥的方式：口头指挥、书面指挥、会议指挥。
三、行政沟通：指在行政管理活动中，行政组织与外部环境之间，行政组织内部各部门之间、
层级之间、人员之间的信息的交流与传递过程。
*组织管理学家巴纳德认为：“沟通是把一个组织中的成员联系在一起，以实现共同目标的手
段。”在一定意义上讲，管理的本质就是沟通。
1、行政沟通的作用主要是：
（1）是提高政府工作透明度，推动社会主义民主建设的有效途径；
（2）是提高行政管理有效性的保证；
（3）是实现行政决策科学化、民主化的重要条件；
（4）是改善人际关系，鼓舞士气，增强组织凝聚力的重要手段。
2、行政沟通的类型主要有：
（1）按沟通渠道划分，有正式沟通和非正式沟通。
*正式沟通：指通过正式的组织程序，按组织规定的线路和渠道所进行的信息传递与交流。如
我国行政组织中的会议制度、汇报制度、文件的下传与呈送、组织之间的公函往来等。
*非正式沟通：指正式沟通渠道之外的信息交流传递，即建立在日常人际关系基础上的一种自
由沟通，没有明确的规范和系统，不受正是组织体制的约束，不受时间和场合的限制，没有
固定的传播媒介，形同信息流通的“自由市场”。如组织成员的私下交谈，非正式的机会，各
种谣言、传闻、小道消息等。
（2）按信息流向划分，有下行沟通、上行沟通和平行沟通。
*下行沟通：指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通，主要用于对下级传达政策、下达
任务与目标，提供关于组织程序和行动的情况，即“上情下达”。
*下行沟通：指自下而上的信息交流，即“下情上达”，也称反馈。
*平行沟通：指统计部门和人员之间进行得的信息传递和交流，即横向沟通。
（3）按沟通的路线划分，由单向沟通和双向沟通。
*单项沟通：指无反馈的沟通。如发布公告、通知、指令、决定和下级的上报材料等；
*双向沟通：指有反馈的信息沟通，这是行政组织应重视的沟通方式。
（4）按沟通媒介划分，有口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。
（1） 按结构模式划分，有链式、轮式、环式、全通道式和丫式沟通。
32
四、行政控制：指行政领导者根据计划目标的要求，对计划的执行情况进行监督、检查，及
时发现和纠正计划执行中的偏差，以保证计划目标实现的过程。
1、行政控制实现的两个前提：要有计划；要有组织机构。
2、行政控制的三个步骤：确定标准、衡量成效、纠正偏差。
3、行政控制的基础：信息。
4、检查监督是实现行政控制的主要手段。
5、行政控制的种类：
（1）按照控制的时间先后划分：由预先控制（计划执行的准备阶段进行）、现场控制（与计
划实施过程同步）和事后控制（反馈控制）；
（2）按照控制的程序划分：有集中控制和分散控制；
（3）按照控制方式划分：有上下对立的控制（以纪律和制裁为主要手段，突出特征是“管卡
压”）、上下协调的控制（以教育和激励为主要手段，特点是以“德”以“理”服人）。
6、行政控制的方法：自我控制；预算控制；法律规章控制；组织控制；工作程序控制；行为
规范控制。
五、行政协调：指行政领导者引导行政组织与外部环境之间、行政组织内部各种关系之间建
立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系。
*行政协调不同于行政指挥。指挥是职权的完全形式，意味着服从和强制力；协调则是职权的
部分形式，作为一种组织行为，它包含着讨论、协商、切磋和调整等意思。
*行政协调不同于行政控制。行政控制是针对行政活动中计划的实施与计划的标准之间的差距
而采取的纠正或克服的行为；行政协调则是强调在各个行政组织或部门之间、人员之间的和
谐化、合理化和同步化，其目的是实现整体平衡，保证决策目标的实现。
*行政协调和行政沟通。行政沟通是行政协调的必要手段，行政协调是行政沟通的必然结果，
没有沟通便没有协调；但行政沟通强调实现思想的统一，行政协调则谋求行动上的一致。
1、行政协调的范围：行政机关内部的横向协调；行政机关内部的纵向协调；与其他单位的协
调。
2、行政协调的作用：凝聚作用；平衡作用和放大作用。
*行政协调的根本作用在于解决各个部门之间和人员之间所发生的矛盾和冲突，保证决策目标
的实现。行政协调是行政组织的以灵活有效运转的润滑剂。
3、行政协调的基本原则：
（1）从整体出发，统筹兼顾，力求平衡的原则。
（2）原则性和灵活性相结合的原则。
33
4、行政协调的方法：会议协调；组织协调；信息协调。
第十一章 行政监督
一、 行政监督概述
1、行政监督：指党、国家机关、社会团体和人民群众依法对国家行政机关及其工作人员在行
政管理过程中遵纪守法情况实施的监察和督导活动，它是一种法制监督。
*行政监督是行政管理机制的重要组成部分，是国家机器正常运转的一个不可缺少的环节。
2、行政监督的特点：行政监督主体的广泛性；行政监督对象的特定性；行政监督的法制性。
*根据宪法和法律的规定，我国行政监督的主体是：中国共产党的各级组织；各级国家权力机
关；各级国家审判机关，即各级人民法院；各级国家检察机关，即各级人民检察院；各级国
家行政机关，即各级人民政府及其所属各部门，以及在政府内部特别设置的各级监察部门、
审计部门；各种社会力量，如各种社会团体，各种报刊和电视、广播等舆论组织（新闻媒体）
以及广大人民群众；全国政协和地方各级政协。
*行政监督的对象：各级国家行政机关及其工作人员，更确切地说是行政组织及其工作人员的
职务行为及行政行为。
*行政监督是一种法制监督。（1）行政监督各主体所享有的监督权都是法律赋予的，一切监
督活动都要依法进行，监督者必须遵守宪法、法律和法规所规定的权限和规定，以保证监督
的合法性和有效性；（2）行政监督，主要是监督行政机关及其工作人员在行政管理活动中是
否正确贯彻执行宪法、法律和行政法规，是否严格依法办事，是对其在行政活动中遵守法制
情况的监督。
3、行政监督的种类
（1）以行政监督主体为标准，可分为：党的监督、权力机关的监督、行政机关的监督、司法
机关的监督、人民群众的监督和社会舆论的监督。
（2）以行政监督的系统关系为标准，可分为内部监督（行政系统内部的监督）、外部监督
（社会各系统对行政机关的监督，包括法制监督和社会监督）。
*内部监督是行政监督中最直接、最主要、最经常采用的一种监督形式，主要包括一般监督、
行政监察和审计监督。
（3）以实施行政监督的时间为标准，可分为事前监督、事中监督、事后监督。
（4）以行政监督的内容不同，可分为一般监督、专业监督。
（5）以监督主体同监督对象的关系的不同为标准，可分为直接监督、间接监督。
（6）以监督的组织形式为标准，可分为有组织的监督、无组织的监督。
34
4、行政监督的原则：指行政监督应遵循的准则和指导思想，它对行政监督的实施起着指导和
规范作用。具体包括：确定性原则；公开性原则；民主性原则；有效性原则；经常性原则。
5、行政监督的依据：宪法是建立我国行政监督法律制度的根本依据，是国家立法机关制定行
政法律、地方性法规和国家行政机关制定法规、规章的立法依据。
6、行政监督的作用：预防作用；补救作用和改进作用。
（1）预防作用：指通过行政监督，预防行政管理的非法行为及错误行为的发生。
（2）补救作用：指对监督检查中发现的问题采取得力、妥当的措施，是由其所造成的损失得
到弥补或减少到最小程度。
（3）改进作用：指通过对日常行政管理工作的监督检查，促使有关政府部门总结经验教训，
改进工作方法，提高行政效率。
7、行政监督的要求
（1）提高对行政监督的必要性和重要性的认识，增强行政监督意识。
（2）健全行政监督机构，加强行政监督人员队伍建设。
（3）切实保障人大的最高权力，充分发挥人大的职能作用。坚持党政分开原则，杜绝以党代
政，是保障人大独立负责行使监督和制约权力的前提条件。
（4）创造良好的工作环境，充分发挥人民群众的监督和制约作用。
二、一般行政监督
1、一般行政监督：指国家行政机关之间按照隶属关系和机关协作关系而产生的监督。属于行
政接管内部的自我监督，主要指行政上级和业务主管对行政下级和行政业务辖区所实施的监
督。
2、一般行政监督的类型：上下级之间的互相监督、主管监督和职能监督。
（1）上下级之间的相互监督：指国家行政机关之间按照行政隶属关系自上而下、自下而上及
横向交错所产生的监督。
*自上而下的监督：指上级行政机关对下级行政机关的监督，其监督方式主要采取工作指导、
工作检查、工作考核等。这种监督是由国家行政机关之间领导与被领导关系决定的。
*自下而上的监督：指下级行政机关及其工作人员对上级行政机关及其工作人员的监督。
（2）主管监督：指各级行政机关的主管部门对其下属相应的工作部门的监督。这种监督的权
限范围因中央和地方上下级部门之间实行领导或指导关系的不同而相区别。
（3）职能监督：指政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行的
监督。
三、法制监督
35
1、法制监督：广义上指国家机关、社会组织和公民对行政机关及其工作人员的行政管理活动
的合法性所进行的监督，包括国家监督和社会监督；狭义上指除行政系统以外的立法、司法、
监察机关依据权限和法定程序，对行政机关及其工作人员的行政管理活动的合法性所进行的
监督。
*法制监督是一种外部监督。
*法制监督的主体是立法机关、司法机关和检察机关。客体是国家行政机关及其工作人员行使
职权的法律活动。法制监督的内容是国家行政机关及其工作人员实施的法律活动是否合法。
1、 法制监督的特点：国家意志性、国家权力性和国家强制性。
（1）法制监督具有国家意志性：作为依照法律规定，对法律制定、贯彻、实施进行的监督，
都是国家意志的充分体现，是按照国家意志实行的。
（2）法制监督具有国家权力性：法制监督是国家权力的重要组成部分，国家权力在法制监督
方面主要通过三种形式表现出来，即立法权、司法权和检察权。
（3）法制监督具有国家强制性。法制监督是由法律赋予法制监督机构的国家权力性活动，对
违反宪法和法律的行为做出的监督决定具有强制性，监督决定的内容必须严格执行，不允许
任何人以任何形式加以变更或违抗。
2、法制监督的类型
（1）根据监督主体或内容的不同，可分为立法监督、司法监督和监察监督。
（2）根据法制监督的阶段的不同，可分为事前监督、日常监督和事后监督。
3、立法监督：指国家的立法机关对行政实行的监督。在我国，立法监督是指各级人民代表大
会及其常务委员对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动实施的监督。
（1）立法监督的内容：[1]实施宪法、法律和行政法规等的情况；[2]执行有法可依、有法必
依、执法必严、违法必究的情况；[3]人民政府的行政法规、规章、决定、命令等有无同宪法
和法律相抵触的情况；[4]各级政府组成人员的重要人事任免是否符合法律程序的情况；[5]办
理代表议案、建议和批评意见的情况；[6]贯彻执行党和国家的方针政策以及立法机关的决议、
决定情况；[7]本级行政区域内国民经济和社会发展计划及其执行情况；[8]本级行政区域内财
政预算及预算执行情况；[9]重大行政措施实施情况；[10]本行政区域内群众普遍关心和反映
强烈的问题。
（2）立法监督的形式：[1]改变或撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和
命令；[2]听取和审议政府工作报告；[3]审查和批准政府的国民经济计划和社会发展规划、财
政预算决算、以及它们的执行情况的报告；[4]对政府机关及其主要领导人提出质询和询问；
[5]视察和检查政府工作；[6]组织对特定问题的调查；[7]罢免或撤销有关人员职务；[8]受理
36
人民群众对行政机关及其工作人员的申诉、控告、检举和意见。
4、司法监督：指国家司法机关依照法定职权和程序对行政机关及其工作人员进行的监督。从
广义上讲，司法机关是指行使国家审判权和检察权的机关，即法院和检察院。因此，司法监
督是指法院和检察院对国家行政机关及其工作人员的监督。狭义的司法机关主要指法院，司
法监督指法院通过对具体行政诉讼案件的审理和审判来实现对行政机关及其工作人员的监督。
（1）司法监督的具体形式：[1]行使违宪审查权；[2]审理和判决行政诉讼案件。
*在我国，人民法院的司法监督主要通过审理与国家行政机关及其工作人员有关的行政诉讼案
件来进行。
（2）人民法院受理行政诉讼案件的范围。
5、检查监督：指检察机关对行政机关及其工作人员的监督。
*在我国，人民检察院是国家专门的法律监督机关。人民检察院对国家行政管理活动的监督主
要是对国家行政机关及其工作人员的职务犯罪和其他犯罪案件所实行的监督。
（1）监督内容：法纪监督、侦察监督和监所监督等。
[1]法纪监督：人民检察院依法对行政机关及其工作人员是否遵守法律实施的监督。法纪监督
主要通过立案、侦查、提起公诉等手段，要求人民法院依法追究犯罪人的刑事责任。
[2]侦察监督：人民检察院对公安机关的侦察活动是否合法实施的监督。主要通过审查批捕、
审查起诉及受理申诉等方式进行。
[3]监所监督：人民检察院对刑事案件的判决裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活
动是否合法实施的监督。
四、社会监督：
指各政党、各社会团体、社会舆论等社会行为主体，依照法定的权利，对国家行政机关及其
工作人员的行政管理活动的合法性所进行的监督。社会监督包括政党监督、社会团体监督、
公民监督和社会舆论监督等。
1、政党监督：主要体现为中国共产党的监督。主要包括日常监督和专门监督。
2、社会团体监督：通常指人民政协、工会、共青团、妇联以及群众性的专业团体和学术团体
对国家行政机关及其工作人员的监督。
3、公民监督：指社会各界的人民群众依法对行政机关及其工作人员所实施的民主监督。具体
形式包括：信访活动、行政诉讼、协商对话和控告检举。
4、舆论监督：指通过报刊、广播、电视等传媒工具，对国家行政机关及其工作人员提出批评、
建议而实施的监督。舆论监督不具有国家强制力，不能立即产生相应的法律效果，但具有广
泛性、公开性、及时性和评价性的特点。
37
五、行政监察：
国家行政组织内专司监察职能的监察部门对其他行政机关及其工作人员实行的监督、纠举和
惩戒活动。属于国家行政机关内部的一种专门监督。
1、行政监察的特点
（1）行政监察由政府所属专司监察职能的监察机关实施。
（2）行政监察室范围广泛的综合性的行政监督。
（3）行政监督是一种经常性的、具体的行政监督。
（4）行政监察机关享有国家赋予的权利，其监察对象是国家行政机关公务员和国家行政机关
任命的其他人员。
2、行政监察的作用
3、行政监察的权限：包括检查权、调查权、建议权和决定权。
4、行政监察的原则
（1）依法行使职权，不受其他行政部门、社会团体和个人的干涉。
（2）实事求是，重证据，重调查研究，在适用法律和行政纪律上人人平等。
（3）教育与惩处相结合，监督检查与改进工作相结合。
（4）依靠群众。
5、行政监察的形式：一般监察、专项检查、立案调查。
*监察机关办案的方式主要有：主办、协办、催办和转办。
六、审计监督
1、审计监督：指由独立的专职机构依照法律对被审计单位的财政收支活动、经济效益和遵守
财经法纪情况进行审核和稽查，并做出评价结论通知被审计单位及其主管部门的一种专门活
动。
*审计监督由国务院设立审计署，主管全国的审计工作，并依法对国务院各部门和地方人民政
府的财政收支行使审计监督权。
*审计监督是一种经济监督，主要目的是维护国家财政经济秩序，严肃财经纪律，加强经济管
理，提高经济效益，为打击违法犯罪活动提供事实依据，促进廉政建设，保障国民经济健康
发展。
2、审计监督的特点：专职性、独立性以及监督范围的广泛性。
3、审计监督的种类
（1）根据审计监督的内容与目的不同，可分为财政、财务审计，经济效益审计，财经法纪审
计。
38
（2）审计按其实施时间不同，可分为事前审计（防护性审计）、事中审计、事后审计。
（3）按审计组织方式的不同，可分为委托审计、联合审计、常驻审计、巡回审计、预告审计
和突击审计。
（4）按审计的范围、执行地点、是否定期进行可分为全部审计、部分审计、专项审计；报送
审计、就地审计；定期审计、不定期审计等。
4、审计监督的作用：指在审计实践中运用审计职能所产生的客观影响和实际效果。审计监督
具有防护作用、评价作用和促进作用。
5、审计监督的原则：合法性原则；独立性原则；客观公正原则；建设性原则。
6、审计监督的方法:是审计人员为达到审计目的，完成审计任务所采取的各种具体手段的总
称。审计监督的方法包括一般方法和技术方法。
（1）审计一般方法：指审计人员在执行审计任务是为实现审计目标而采用的最基本的审计方
法，它实际上是程序性的方法，即编制审计计划 收集审计证据 选用审计标准 对比分析、评
价审计对象 提出审计报告。
（2）审计技术方法：指一个审计项目在整个审计过程各阶段所应用的各种专门方法。审计监
督技术包括审阅法、核对法、盘存法、查询法、查账法、分析方法等。
*核对法是审计监督的一种最基本的方法。
*查账是审计的主要手段，审计必须查账。
第十二章 依法行政
一、 依法行政概述
1、依法行政：指国家行政机关及其工作人员根据宪法、法律的规定，以行政法律规范形式行
政管理职权，以法律规范所确定的内容和程序实施管理的活动。
（1）依法行政的思想基础（英国宪政学家戴雪）：行政要服从法律原则和规定，其要求是：
[1]行政活动不得违反既存的法律，必须按照法律把有关的原则用于相应的场所；[2]行政活动
不得违反行政机关自己做出的决定；[3]法院裁决不得违反法院裁决。
*戴雪提出的依法行政的思想和中心涵义是：行政不得超越法律，行政必须有法律根据。
（2）依法行政原则：包含如下 4 条内容：[1]行政权的作用，不得和法律相抵触；[2]没有法
律依据，不得使人民承担义务，不得侵害人民的权利；[3]没有法律限制根据，不得免除特定
人应负的义务，不得为特定人设定权利；[4]在法律听任行政权做自由裁量的场合，其决定不
能超过法律规定的范围或界限。
（3）依法行政的内容：[1]任何行政职权的存在，必须有法律授权，以法律为准绳，要在法
律授权的范围内行使职权，在法律法规的范围内活动，严格依法办事；[2]行政机关的管理活
39
动必须规范化，行政执法的程序、方法必须符合法律要求，不能随心所欲；[3]被管理者（公
民、法人或其他组织）依据法律享受权利，履行义务；[4]所有违反行政、行政违法者，都必
须承担相应的法律责任，受到相应的行政制裁。
*依法行政中的法纪包括权力机关制定的法律、地方性法规，也包括行政机关制定的行政法规
和规章。
*依法行政原则在行政执行过程中的要求是：有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
2、依法行政的作用和意义：[1]依法治国的关键；[2]从严治政，建设廉洁、勤政、务实、高
效政府的根本要求；[3]改革和发展新形势的迫切要求。
3、依法行政的基本要求：[1]提高政府立法质量，是切实推进依法行政的前提；[2]严格行政
执法，是依法行政的关键；[3]强化行政执法监督，是切实推进依法行政的保障；[4]加强对依
法行政的领导。
二、行政法律责任概述
1、行政法律责任：指行政法律关系主体由于违反行政法律规范而依法承担的法律责任。其含
义包括：[1]行政法律责任的主体包括行政法律关系主体双方，即行政主体和行政向对方；[2]
行政法律责任产生的前提条件是违反行政法律规范；[3]负有行政法律责任就意味着应承担否
定性的行政法律结果。
*行政法律制裁是行政违法的否定性行政法律后果。
*国家承担行政违法责任已成为行政法治的重要标志。
2、违法行政法律责任：指国家行政机关及其工作人员在行使行政权力中由于违反行政法律规
范而应依法承担的法律责任。其特征主要是：[1]违法行政法律责任的主体是行政主体及其执
行公务的人员，即国家行政机关及其工作人员，不包括行政相对方；[2]行政机关及其工作人
员在行政管理过程中实施了违反行政法律规范的行为，即违反行政法律规范对其行使职权所
要求的程序性与实体性义务的约束，并且造成一定的危害后果；[3]违法行政的人员要承担违
法行政行为产生的行政法律责任，并且根据性质的不同受到相应的行政法律制裁。
*法律责任制度是保证国家行政机关及其工作人员认真履行自身职责的重要条件。行使职责就
意味着要承担法律责任，这是现代法治国家的基本要求，也是现代行政的根本标志。
3、违法行政承担行政法律责任的方式：惩罚性方式（通报批评；没收、追缴或责令退赔违法
所得；行政处分）和补救性方式（赔礼道歉、恢复名誉、返还权益、履行职责、撤销违法决
定、行政赔偿）。
4、违法行政法律责任的追究：权力机关的追究；行政机关的追究；司法机关的追究（行政诉
讼）。
40
三、行政法律行为
1、行政法律行为：指国家行政机关在实施行政管理活动，行使行政职权过程中所作出的具有
法律意义的行为。通常包括两类：[1]制定和发布具有普遍约束力的决定和命令的行为，即制
定行政法律规范的行为；[2]执行行政法律规范，规定和采取具体的行政决定的行为。
2、行政法律规范制定
（1）行政法律规范：指国家行政机关制定和发布的有关国家行政管理的行为规则，也成行政
管理法规。行政法律规范制定具有行政和立法行为的双重属性：[1]行政法律规范制定是一种
行政行为；[2]行政法律规范制定是行政机关行使立法权的行为，它要按照立法程序进行。
（2）行政法律规范制定机关及其权限
*国务院及其立法权限
*国务院各部委及其立法权限
*地方人民政府及其立法权限
（3）行政法律规范制定的原则：[1]坚持四项基本原则；[2]法制统一原则；[3]民主原则；[4]
符合实际原则。
（4）行政法律规范制定的程序：即行政立法程序，是指国家行政机关依照法律的规定，制定、
修改和废止行政法规或规章的活动程序。主要包括起草；审查；决定；公布和备案。
3、行政法律规范执行：指行政机关为了贯彻落实行政法律法规，根据法律、法规的规定对具
体事件或特定对象所采取的具体的、直接产生法律效果的行政行为。其特点是：[1]行政法律
规范执行的主体是行政机关，它是行政机关依法行使其行政管理职权的行为；[2]行政法律规
范执行的主要内容是行政机关依法作出一定行为，直接影响公民、法人和其他组织的权利义
务。
*行政法律规范执行的主要手段：行政决定、行政监督检查、行政强制执行、行政处罚等。
（1）行政决定：行政机关依法对特定对象作出具体的、单方面的、能直接发生法律关系的决
定，主要分权利性决定和义务性决定两类。
（2）行政监督检查：指行政机关为行使其职能，完成工作目标，对行政管理相对人是否守法，
是否履行其义务的监督检查。
（3）行政强制执行：行政管理相对人不履行行政义务时，行政机关依法强制其履行义务的行
政行为。
（4）行政处罚：行政机关及法定的组织对违反行政法律法规但尚不构成犯罪的公民、法人或
其他组织实施的制裁措施。其特征是：[1]行政处罚是以违反行政法律法规所规定的义务为前
提，只有在当事人违反行政法律规范所规定的义务时，才能实施；[2]行政处罚的适用主体是
41
国家行政机关或有行政管理职能的其他组织；[3]行政处罚的适用对象是不特定的公民、法人
或其他组织，属于外部行政行为。
*行政处罚和行政处分的区别：制裁的对象不同；制裁的行为性质不同；制裁的原则不同。
*行政处罚的原则：[1]处罚法定原则；[2]公开公正原则；[3]教育和处罚相结合的原则。
*行政处罚的目的：行政机关通过采取一定措施，惩戒违法者的违法行为。
*行政处罚的作用：维护社会秩序，保障国家和公民生命财产安全。
*行政处罚的种类：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业；暂扣或吊销
执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。
第十三章、行政方法
一、 传统行政方法概述
1、行政方法：指在行政管理领域中，行政组织及其行政人员，为开展行政工作，实现行政目
标，所采取的各种管理措施、手段、办法、技巧等的总和，也称行政管理方法。
*行政机关或行政人员能否采取正确的行政方法，是反应器行政管理水平的重要标志之一。行
政方法在整个行政管理中起着桥梁、媒介作用。
2、行政方法的特点：[1]实践性；[2]条件性；[3]策略性；[4]创造性。
3、传统行政方法：相对于现代行政方法而言，是指人们在长期实践中就解决行政管理中的特
定问题，总结概括出的一系列方法。其特点是：[1]直接源于实践；[2]具有较强的针对性；[3]
简单易行。
（1）认识问题的传统方法：“开诸葛亮会”的方法；“解剖麻雀”的方法；“走马看花与下马看
花”的方法；“透过现象看本质”的方法。
（2）解决问题的传统方法：（1）“蹲点、种试验田”的方法；（2）“抓中心环节”、“前牛鼻
子”的方法；“弹钢琴”的方法。
（3）思想教育的方法：说服教育的方法；典型示范的方法；“抓两头带中间”的方法。
二、现代行政方法概述
1、现代行政方法：指以现代科学（包括数学、系统科学、社会学和心理学等）为基础而形成
的一整套行政管理的技术方法。其特点是：[1]系统性；[2]技术性；[3]量化性；[4]主导性。
2、系统方法：根据客观事物具有的系统特征，把任何事物都看成一个系统，从系统整体的角
度出发去认识、分析和处理问题的方法。其原则是：[1]整体性原则；[2]综合性原则；[3]层次
性原则；[4]优化性原则；[5]动态性原则；[6]模型化原则。
3、目标管理（MBO）：一种以目标为主线的现代管理方法，它是由管理者与被管理者共同
参与来确定目标、执行目标与评估目标成果的管理制度与方法。其特点是：[1]以目标为中心；
42
[2]重视成果的管理；[3]注重“自我管理”和“自我控制”；[4]强调整体性、协调性管理。
*目标管理的作用是：[1]有利于行政领导机关加强宏观管理；[2]有利于提高行政工作的整体
效应；[3]有利于提高行政领导的领导能力和行政人员的素质；[4]有利于将竞争机制引入人事
管理，把对人与事的管理结合起来，充分调动行政人员的积极性和创造性。
*目标管理程序：[1]目标制定阶段；[2]目标实施阶段；[3]目标成果评价阶段。
4、网络规划技术：利用网络的形式，把各项行政工作与活动，按先后顺序排列成一张前后衔
接或相互交替的图样，用于工作方案的设计和控制规划进度的一种科学管理方法。其基本思
想是“统筹兼顾”，“求快、求好、求省”，是只是通过网络的形式反映和表达计划，并据此选
择最优方案，组织、协调和控制工作的进度和费用，以最短时间和最小费用达到预定目标。
*网络规划的特点是：系统性、协调性、动态性、可控性和科学性。
*网络规划的程序是：[1]确定目标，分解任务，进行工作设计；[2]绘制网络草图；[3]进行网
络分析，选出最优方案；[4]执行网络计划，检查进度。
*网络规划技术的优点：[1]缩短工作周期，减少费用；[2]能够指明关键所在，抓住主要矛盾；
[3]有利于提高行政效率；[4]有利于探索和掌握行政管理的规律。
5、科学预测方法：就是在了解过去和现状的基础上，对有关事物的发展趋势做出分析、推测
和估计的方法，其基本程序是：[1]确定预测的目标和任务；[2]收集和整理预测资料；[3]预测
处理；[4]评定和鉴别预测结果。
*预测的基本方法主要有：[1]直观型预测（定性预测或主观预测法）；[2]探索型预测；[3]规
范性预测；[4]反馈型预测。
6、行政程序优化法：其做法和步骤是：[1]选准目标（课题）；[2]直接观察；[3]认真分析；[4]
改进完善；[5]把握进度；[6]革新方法；[7]实施新法；[8]善于操作。
第十四章、财务行政
一、 财务行政概述
1、财务行政：指国家各级政府为履行国家行政职能，依据国家的有关法律和制度的规定，对
国家各种资金的收支进行管理和监督的行政管理活动。
2、财务行政体制：即财政管理体制，指中央与地方之间、国家与企事业单位之间在财务行政
方面的职责、权限及收支划分的根本制度。
*根据财务行政的内容，我国财务行政体制可分为预算管理体制、税收管理体制、企业财务管
理体制、行政事业财务管理体制等。
3、财务行政的内容：[1]从财政资金的运行方向看，财务行政包括财政收入和财政支出的管
理；[2]从财政行政的目的看，财务行政包括贯彻实施财经法纪和改善经济效益、促进公平和
43
提高效率等方面的管理；[3]从财务行政的性质看，财务行政包括国家预算管理、国家税收管
理、企业财务管理、行政事业财务管理和国有资产管理等内容；[4]从财务行政的运行过程看，
财务行政包括国家预算、会计、决算和审计等全过程的管理。
4、财务行政的作用：[1]为国家政权的存在和活动提供物质保证；[2]具有控制和监督政府管
理的作用；[3]具有资源配置、收入分配、稳定和发展经济、监督国有资产等作用。
二、国家预算
1、国家预算：是国家对年度财政收支的计划安排，是国家以法律文件的形式有计划地集中和
分配财政资金、调节社会经济生活的主要财政杠杆，它反映整个国家的方针、政策，规定政
府活动的范围和方向。它包括三个方面的含义：（1）国家预算是国家具有法律效力的基本财
政计划；（2）国家预算是国家参与国民收入分配和调节社会经济活动的主要财政杠杆；（3）
国家预算反映整个国家的方针、政策，规定政府活动的范围和方向。
2、国家预算的基本内容包括国家预算收入和国家预算支出两大部分。
3、国家预算体制：指处理中央与地方一级地方各级政府之间财政关系的各种制度的总称，是
国家预算编制、执行、决算和监督的法律和制度依据，是财务行政的主导环节。其主要内容
是：[1]确定预算管理的主体和级次，一般是一级政权构成以及预算管理主体；[2]预算收支的
划分原则和办法；[3]预算管理权限的划分；[4]预算调节制度和方法。
4、国家预算的编制：主要应明确和掌握编制国家预算的原则和程序。
*编制国家预算的原则，是编制国家预算的准则和依据。
*编制国家预算的程序，大体上分为前期准备、正式编制和审批三个阶段。
5、国家预算的执行：分为预算收入的执行、预算支出的执行和预算调整。
6、国家决算：对国家预算执行情况的总结，是国家预算执行的真实情况的集中体现。
三、国家税收
1、国家税收：指国家参与社会分配，组织财政收入的重要手段，其实质是国家为履行其职能，
凭借政治权力，依照法定标准，无偿参与社会分配，取得财政收入的一种特定分配形式。
*国家税收的特点是：强制性、无偿性和规范性。
2、国家税收制度
3、国家税收的种类：
（1）工商税
（2）关税和船舶吨税
（3）农牧业税
4、国家税收管理体制：指如何划分中央与地方之间税收管理权限，进行税收征管的制度体系。
44
5、我国实行分税制的指导思想：[1]正确处理中央与地方的分配关系，调动中央与地方的积
极性，促进国家财政收入的合理增长；[2]合理调节地区间财力分配；[3]坚持统一政策和分级
管理相结合的原则；[4]坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。
6、我国实行分税制的主要内容：[1]中央与地方收入的划分；[2]中央政府与地方政府支出的
划分。
第十五章、行政效率
一、 行政效率概述
1、行政效率：行政主体的活动成效或结果与评价主体的期望值之笔，是行政管理所获得的有
形和无形的社会效果与消耗的人、财、物、时间之比。
*行政效率具有综合性的特点，主要表现在：[1]行政效率是定性和定量的统一；[2]行政效率
是经济效益和社会效益的统一；[3]行政效益是局部效益和整体效益的统一；[4]行政效率是短
期效益和长期效益的统一；[4]行政效率是多种因素综合作用的结果。
2、行政效率是衡量行政管理中的地位：[1]行政效率是衡量行政管理活动优劣的综合标准；[2]
行政效率是行政管理活动的出发点和归宿；[3]行政效率是行政改革的准绳；[4]提高行政效率
始终是行政管理学研究的主体和宗旨。
二、行政效率的测定
1 行政效率的意义：[1]可以明确行政目标的实现程度；[2]可以明确行政权力的实现程度；[3]
可以明确行政职能的实现程度；[4]可以明确人、财务等资源作用的发挥程度；[5]可以为实施
奖惩提供客观依据。
2、行政效率的测量标准：[1]行政组织的量化标准；[2]行政人员的量化标准；[3]行政决策的
量化标准；[4]行政执行的量化标准；[5]行政监督量化标准；[6]行政目标的合理程度；[7]行
政职能的合理程度；[8]行政体制的科学化程度；[9]行政法制的完善程度；[10]行政文化的现
代化程度。
3、行政效率的测量方法：直接测量法（包括直观判断法、标准比较法、行政费用法、时效法
等）和综合测量法。
三、提高行政效率的途径
1、影响行政效率的主要因素：（1）环境因素；（2）体制因素；（3）人员因素；（4）决策
因素；（5）法制因素；（6）方法因素。
2、提高行政效率的途径主要有：（1）增强现代效率观念；（2）完善行政管理体制；（3）
建设高素质的行政管理人员队伍；（4）努力实现行政决策的科学化；（5）健全行政法制；
（6）实现行政管理手段的现代化；（7）改善行政环境。
45
