现代企业内部控制-内部控制怎幺做?
内部控制制度是现代企业管理的重要手段。不断完善企业内部控制制度，对于防范舞弊，减
少损失，提高资本的获利能力具有积极的意义。笔者对内部控制制度的相关问题进行了思考，
现成拙作，求教同仁。
一、内部控制必须逾越的几个难点
一项好的内控制度，应该达到以下标准。其一，控制触角涉及企业经营的各个环节和各
个方面，没有留下控制死角。也即企业的各项经营管理活动均纳入了内部控制范围。其二，
事权划分明确具体，具有很强的操作性。也即内控制度作为一种制度要能真正成为企业管理
者的行为规范，操作方便。其三，控制程序规范，过程控制受到特别的重视。也即内部控制
要形成科学的机制，尤其是要把对经营管理过程的控制放在突出的地位，通过控制，防患于
未然。其四，有良好的控制效果，内部控制的功能可得到有效发挥。
从目前企业内控制度实践操作看，实施有效的内部控制，必须研究和解决工作难点，具
体地讲，就是解决“四个如何”。
第一，如何把握授权的度。量变到质变，是事物变化的一般规律。在这里“量”上的度起
决定作用，当量的变化到了极限时，必然引起质的变化。内控制度的量度界定也就成为实践
中的一个难点。企业经营管理是一个复杂的系统工程，保证这个系统的正常运行，合理授权
是必然的。对于企业法人代表，既要保证其经营决策的独立性和权威性，又要保证其经济行
为的效益性和廉洁性，权力的量度界定是关键一环。当今社会大凡出现重大舞弊经济案件的
企业，基本上均是授权不当引起的，是权力过大，且控制不力的恶果。一个方面，授权无
“度”，直接制约内控制度效能的发挥，在巨大的权力面前，政策法律尚且相形见绌，何况一
个内控制度，舞弊必然产生；另一方面，对内控制度执行人员的授权也有“度”的学问，对不
同的控制环节要有不同授权，才能使内控制度有效运行，不然容易产生新的舞弊土壤。不管
哪个环节，在具体授权时，应以既能保证经营决策有效运作，管理制度有效贯彻，又能保证
权力制衡得到落实。
第二，如何提高被控对象的受控度。有效的内控制度，是对企业经营的所有环节和从事
经营管理活动的所有个人实施全方位控制。这里就存在一个控制与反控制的问题。社会实践
告诉我们，控制与反控制的矛盾在任何地区、任何时候都存在，尤其是在中国这个受几千年
封建思想影响的国度里，矛盾尤为突出。因为不少企业内控制度形同虚设，舞弊行为时有发
生，所以提高被控对象的受控度就必然成为内控制度实施中的难点。一般而言，内部控制的
对象是指企业的权力操纵者，是对权利操纵者的权利约束，也是对权利操纵者之间的权利制
衡。这种独特的控制对象决定了提高受控度的艰巨性。就笔者的实践而言，提高被控对象的
受控度关键有两点：一点是内控制度的科学性，另一点是主要决策者的受控程度。
第三，如何提升规范控制程度。提起内控制度，人们往往想起出纳人员管钱不管账，管
支票不管印鉴，管报销不管稽核等。其实内控制度内容极为丰富，涉及到企业经营管理的所
有方面和所有环节。对于一个复杂系统工程的控制，不能靠人治，也不能靠简单的出纳控制、
财务管理来实现目的，而是靠一套科学规范的内控制度，用制度来规范管理的行为，让管理
者在从事经营管理活动中，知道干什幺、怎幺干，按照规定的程序来完成工作任务，接受规
定的控制管理。这里的重点，是对企业不同的经营管理活动制定出“怎幺干”的标准。完成这
个任务，要有丰富的知识、超前的意识、广阔的视野和扎实的作风。这无疑又是一个难点。
第四，如何提高控制人员的熟练程度。企业内控制度的中心是财务会计控制，承担内控
职责的主要是会计人员。因此，财务会计人员要真正能担当内部控制的重任，更新知识，提
高操作能力就显得刻不容缓。如上所述，科学的内控制度，是对企业经营管理各个环节实施
有效监控的制度，它大大突破了财务会计的工作范畴，大大超过了财务会计的知识领域，是
投资、金融、市场、营销、法律、材料、信息、机械、生产等多方面知识的融合；没有相应
的知识支持，内部控制不可能完全到位。同时内部控制主要是做人的工作，矫正人的行为，
需要有相应的组织、指挥和协调工作能力，培养大批这样的“全才”，显然需要很长的过程。
二、对企业内控制度的理性思考
思考之一：控与被控，需要永远协调的一对矛盾。控是规范，控是约束，控是对舞弊的
否定，是对损失的扼制。市场经济条件下的企业需要内部控制，呼唤内部控制，这是主流，
这是规律。越是优秀的企业，规范管理越有无形的作用。企业经营好比一湖清水，管理规范
好比千里长堤，水从堤转，才能因而得福：如果大堤本身千疮百孔，水就会破堤而出，为祸
一方。军中无法，等于自败，企业无规，等于自乱。内部控制对于保护企业意义非同小可。
但控制毕竟是对人而言的，是对人行为的约束，对人权利的限制，矛盾永远存在，协调控制
与被控制之间的矛盾事关内部制度的成败。什幺时候控制与被控制的矛盾协调得好，企业经
营就稳定，企业效益增长就快，这是笔者在会计管理实践中总结出来的。协调控与被控的关
系，一要把握重点，描准主要目标，有针对性地工作；二要善于抓住战机，善于捕捉企业经
营管理中的信息，以事实为先导，力争起到事半功倍的作用；三要把自己主动置于受控制的
地位，把握自己的行为；四要根据变化了的情况不断调整内部控制的思路，使内部控制与企
业经营变化相适应。
思考之二：控面与控点是值得研究的课题。严谨的内控制度，不仅对企业经营管理的各
个方面实行全方位的有效控制，把企业的各项经济活动全面置于经济监控之中，而且得对企
业经营管理的重要方面和重要环节实行重点控制。面的控制与点的控制有机结合，内部控制
才能发挥良好的效益。那幺，在实施企业内部控制时，如何找到控制点，通过点的控制起到
牵一发而动全身的作用，是需要认真对待的问题。根据笔者长期实践的体会，企业内部控制
的点应该在三个位置上：一是资金。对企业资金筹资、调度、使用、分配等实行严格控制，
防止资金进入体外循环。二是成本费用。对企业的各项成本费用支出实施严格的监管，防止
出现舞弊行为。三是权力使用。对企业各经营环节经济活动操作者的权力实施有效监控，防
止权力滥用，造成经济损失。
思考之三：控制与创新是相依相伴的两种手段。实施内部控制是为了保证企业经营健康
发展，绝不能让内部控制成为阻碍企业进步的障碍。在一定的意义上讲，控制是为企业经营
导航，控制自身没有资本增值的功能，而保证企业生产经营活力的源泉是技术创新、管理创
新、制度创新。只有不断创新，企业才能不断适应市场变化，生产经营才有足够的动力。这
就告诉我们，保持企业发展不仅要实施内部控制，更重要的是促进企业创新。有活力的内部
控制制度应是推动企业创新的制度，对企业创新工程给予足够的支持，在支持中对创新过程
实施控制，防止在企业创新过程中产生舞弊行为，或者打着创新的旗号行舞弊之实。只有把
控制和创新两种手段都运用好，企业才会不断发展壮大。
II : 内部控制框架的构建
建立和完善公司内部控制制度是当前国企改革的重头戏，国内各界人士都在深入思考
和偿试着实践这一重大改革措施，但是到目前为止，人们对内部控制的认识还远未取得共识，
尽管政府有关部门正在制定相应的规则，我们认为有些重大的问题还有深入讨论的必要，本
文拟就此发表一些看法。
一、内部控制理论的嬗变及其对我们的启示
如何认识内部控制及其与会计控制(含财务控制)的关系，它的游戏规则应由谁来制定，
这是我们研究内部控制框架首先应当弄清楚的问题。我们认为，解决这个问题先要分析一下
西方发达国家的情况。据我们所知，内部控制的思想产生于 18 世纪产业革命以后，它是企
业大规模化和资本大众化的结果。到 20 世纪初，随着股份公司规模日益扩大，所有权与经
营权进一步分离，实践中逐步出现了一些组织、调节、制约和监督生产经营活动的方法，为
了纠错查弊，有些企业建立了简单的内部控制制度。最早涉及内部控制的职业文献是 1929
年美国注册会计师协会和联邦储备委员会(RB)修订发布的《会计报表的验证》(Verification of
Financial Statements)，而最早定义内部控制的是 1936 年发布的《独立公共会计师对会计报
表的审查》(Examination of Financial Statements by Independent Public Accountants)，该文件将
内部控制定义为“为了保护公司现金和其它资产的安全、检查账簿记录准确性而在公司内部
采用的各种手段和方法。”1949 年美国注册会计师协会将内部控制定义为：“所谓内部控制即
是企业为了保证财产的安全完整，检查会计资料的准确性和可靠性，提高企业的经营效率以
及促进企业贯彻既定的经营方针，所设计的总体规划及所采用的与总体规划相适应的一切方
法和措施。”50 年代以后，世界市场竞争的加剧，促使内部控制扩大到企业内部各个领域，
其内容也愈加丰富。1963 年美国审计程序委员会在其发布的"审计程序第 23 号文件中，对
内部控制的定义作了进一步的说明，并首次将内部控制划分为内部会计控制和内部管理控制。
美国管理会计师协会 1994 年《内部控制结构》将内部控制定义为：“内部控制是这样一个整
体系统，由管理者建立的、旨在以一种有序的和有效的方式进行公司的业务，确保其与管理
政策和规章的一致，保护资产，尽量确保记录的完整性和正确性。”
COSO 委员会(Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission)1992
年提出并于 1994 年修改的《内部控制——整体框架》中对内部控制作了如下的描述：内部
控制是由企业董事会、经理阶层和其它员工实施的，为营运的效率效果、财务报告的可靠性、
相关法令的遵循性等目标的达成而提供合理保证的过程。对内部控制发展进程的简单回顾，
我们不难看出：
1． 保证资产安全和会计信息真实是内部控制发展的主线
内部控制理论在两个世纪中得到不断丰富和发展，经历了由简单到复杂、由不完整
到完整的过程，进入 80 年代以来，企业中逐渐形成了一套以相互制约、相互牵制和相互协
调为指导思想的内部控制制度。从内部控制理论的发展进程看，内部控制与会计有着天然的
血缘关系。早期的内部控制思想是以账簿之间的核对、账簿记录与财产的一致性以及会计报
表数据可靠性为其核心内容。“会计系统建立在内部控制程序基础之上从而保证会计数据的
可靠性。另一方面，内部控制程序利用会计数据保证资产的安全、监督各部分的业务。”内部
控制制度被运用于审计也是出于保证会计信息真实性之目的。企业规模的扩大和企业结构的
复杂迫使注册会计师寻找既保证审计质量又降低审计成本的办法，在这个过程中，注册会计
师认识到了抽样审计可以与内部控制制度结合起来，从而使审计方式逐渐演进成以评审内部
控制制度为着入点，审计也从传统的审计阶段进入到现代审计阶段。在美国，“对内部控制系
统的有效性作出报告尽管并不是强制性的，但是，上市公司的管理部门有时也对此作出报告。
这样作的目的在于增强其企业报告(特别是财务报告)的可信度，并且公开解释会计责任的履
行情况。”内部控制管理报告到目前虽无统一的格式和内容，但以下内容是必须包括其中的:
内部控制机制的构成;内部审计、独立审计以及审计委员会的角色;独特的内部控制程序。
2．内部控制目标呈多元化趋势
从内部控制的目标和内容的演进进程看，现代企业制度下的内部控制已不是传统的查
弊和纠错，而是涉及到企业的各个方面，成为公司控制权结构的具体体现，此点与企业组织
形式的演化及治理机构的发展相一致。在独资企业中，不存在现代意义上的内部控制制度，
只有为保护业主资产安全面设置的内部牵制措施。在合伙制企业，虽然剩余索取权和控制权
也是合一的，有限责任公司和股份有限公司从理论上讲也可以做到剩余索取权和控制权的统
一，但这里的“一”指的是由若干名合伙人或股东构成的整体而非个人，因而存在着共有产权
问题。公司制企业出现后，剩余索取权与控制权在一定程度上产生了分离，随之产生了代理
问题和搭便车现象，内部控制由此而生，但其职能仅表现为保护资产和查弊纠错。十九世纪
末至二十世纪三十年代，美国经历了二次兼并浪潮。通过兼并，公司规模不断扩大，股权进
一步分散，所有权与经营权高度分离以及管理阶层的形成，公司治理结构提上人们的议事日
程。在现代公司制下，以保护资产和查弊纠错为内容的内部控制显然不能满足需要，以更新
内部控制结构为主体的内部控制机制应运而生，这种内部控制制度，其职责不仅包括保证财
产的安全完整，检查会计资料的准确、可靠，还将促进企业贯彻经营方针以及提高经营效率
纳
入其中。这是公司治理结构对内部控制提出的要求。关于内部控制结构的目标及内容构
成，美国注册会计师 DavidM·Willis 和 SusanS·Ligh 此两位博士最近在《内部控制管理报告》
中进行了实证研究，从中不难看出内部控制结构的最新发展。他们对 General Electric 等 78
家公司进行了调查，结果如下表所示：
内部控制的目标及内容构成比例
目标 验证财务报告的可靠性 87%
保护资产安全 81%
促使业务运营与管理政策的一致性 54%
提升道德品行 51%
内容构成 内部审计 78%
政策及程序维护 63%
可靠员工的选拔与培养 43%
职责分离 42%
道德规范与行为准则 48%
上述调查结果显示:作为公司治理中控制权合约安排的内部控制无论在目标上还是在内
容构成上都远远超出了传统的内部控制制度；“人本主义”作为构建内部控制机制的信条已越
来越多地被企业接受，道德品行并不单纯只是内部控制的环境因素，它也日益成为内部控制
结构的有机组成部分。
3．会计控制(含财务控制)是企业内部控制的核心
最初的内部控制实际上就是会计控制，正如 R·H，蒙哥利马在 1912 年出版的《审
计——理论与实践》中指出的那样，所谓内部控制是指一个人不能完全支配账户，另一个人
也不能独立的加以控制的制度。自从二十世纪六十年代内部控制被分为内部会计控制和内部
管理控制后，内部会计控制指与会计工作和会计信息直接有关的控制。当时意义上的会计控
制的目的是保护资产的安全和会计信息的真实，随着内部控制目标的多元化，会计控制涉及
到企业资金运作的效率和效益。“会计控制是指通过会计工作和利用会计信息对企业生产经
营活动所进行的指挥、调节、约束和促进等活动，以使企业实现效益最大化的目标。”在市场
经济环境下，通过资金筹集和运作谋求效益的最大化永远是企业管理的主旋律，正因为如此，
尽管内部控制的目标呈多元化趋势，会计控制在内部控制系统中的核心地位始终未动摇。从
企业实践看，内部控制制度建设过程中正是围绕会计控制这一核心来抓的：从保证资产安全
和信息真实着手做好基础工作，在此基础上采用预算管理、内部审计等控制措施保证管理的
科学性和经营目标的实现。
上述种种给我们的启示是：内部控制的发展经历了丰富多彩的历程，维护资源的安全、
保证信息可靠、提高经营的效率和效益构成内部控制的基本目标，会计控制(含财务控制)始
终是内部控制的核心。
二、内部控制框架与公司治理的关系
现代企业的规模、技术含量、市场竞争带来的机遇与风险、确立发展战略的重要性、
内部资源配置的效率等问题是传统业主式企业没有碰到过的。现代企业的运行造就了职业的
管理者阶层和管理者市场，出现了所有权与管理权的彻底分离，这一分离体现了这样一个契
约控制权的授权过程——作为所有者的股东，除保留诸如通过投票选择董事与审计师、兼并
和发行新股等剩余控制权外，将本应由他们拥有的契约控制权绝大部分授予了董事会，而董
事会则保留了聘用和解雇首席行政官(CEO)、重大投资、兼并和收购等战略性的“决策控制
权”外，将日常生产；销售、雇佣等“决策管理权”授予了公司经理阶层。公司治理机制是股
东、董事会、总经理之间的责、权、利安排和相互制衡的机制。但是，职业管理者取代业主
控制企业的经营又产生了“代理人”问题。从经济学的理性假设出发，委托人和代理人具有不
同的目标函数。代理人具有道德风险，规避和搭便车等行为。公司治理所要解决的问题是通
过契约关系的制度安排来确保委托人的权益不被侵害。从这个意义上讲，公司治理结构是一
组规范与法人财产相关各方的责、权、利的制度安排，其中包括股东、董事会、管理者和工
人，或者说它是法人财产制度的组织结构形态。这一制度安排或组织结构形态的内在逻辑是
通过制衡来实现对管理者的约束与激励，以最大限度地满足股东和相关利益者(stock holders
and stake holders)的权益。
1999 年，世界经济合作与发展组织(OECD)制定的《公司治理原则》中给“公司治理”作
了如下的描述：“公司治理是一种据以对工商业公司进行管理和控制的体系。公司治理明确
规定公司各个参与者的责任和权利分布，诸如董事会、经理层、股东和其它利害相关者，并
且清楚地说明决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时，它还提供一种结构，使之用以
设置公司目标，也提供了达到这些目标和监控运营的手段。”就企业角度而言，公司治理机制
辐射两方面内容:一是企业与股东及其它利益相关者之间的责权利分配，在这一层次中，股
东要授权给管理当局管理企业、采取措施保证管理当局从股东利益出发管理企业、能够获取
足够的信息判断股东期望是否能真正得到实现并在管理当局损害股东权益时有权采取必要
的行动；二是企业董事会及高级管理层为履行对股东的承诺、承担自己应有职责所形成的责
权利在内部各部门及有关人员之间的责权利分配，有些学者将其称为狭义的公司治理。
内部控制作为由管理当局为履行诸管理目标而建立的一系列规则、政策和组织实施程序，
与公司治理及公司管理是密不可分的。内部控制框架与公司治理机制的关系是内部管理监控
系统与制度环境的关系。在我国，内部控制外延的拓宽正是由公司治理机制变化所致。在计
划经济体制下，经营管理人员缺乏自主权及会计人员的国家工作人员身份决定着内部控制的
目的在于保证会计信息的真实性和国有资产的安全性。在现代企业制度的公司治理机制下，
公司作为自负盈亏、自我完善、自我发展、自我消亡的经济组织，以管理监控为已任的内部
控制的目的必须要拓展到保证公司政策的贯彻和公司管理目标的实现上。内部控制框架在公
司制度安排中担任内部管理监控的角色，成为公司管理中不可缺少的部分。在公司治理机制
框架中，内部控制的辐射面如图 l。
监事会
股东大会 董事会 总经理 各生产经营部门及职能部门
图 1
按照贝利和米恩斯的“控制权与所有权分离”的命题以及“管理者主导企业”假说，由于
公司制企业中所有权的广泛分散，企业的控制权转移到管理者手中，而企业的中小所有者已
被贬到仅是资金提供者的地位。在这种情况下，良好的内部控制框架是公司法人主体正确处
理各利益相关者关系、实现公司治理目标的重要保证。
三、采取双管齐下和分两步走的战略建立内都控制框架
按照 COSO 委员会的报告，内部控制框架由控制环境、风险评估、控制活动、信息沟
通、监督五部分构成。上述框架是内部控制的理想框架。就我国目前企业管理的现状看，建
立和完善内部控制申一步到位地完全达到这一框架的要求是不太可能的。因此，我们应该抓
住关键因素，有步骤、分重点地构建内部控制体系。
内部控制目标尽管呈多元化趋势，但概括起来主要涉及以下两点：一是合规经营，具
体而言，就是保证企业依法组织经营活动，保证会计信息真实可靠、确保财产安全；二是效
益性，即保证企业管理政策的贯彻实施和效益目标的实现。从上述对内部控制目标的归纳不
难看出，内部控制体系的建设不只是企业自身的事情，它有着广泛的社会性。采取宏观监控
措施迫使企业合规经营是政府宏观管理的重要职能，从这个角度看，政府必须将内部控制制
度建设作为一项十分重要的工作来抓。事实上，我国《会计法》已对企业内部控制制度的相
关内容做出了规定，国务院转发国家经贸委的《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管
理的基本规范》对法人治理结构、成本核算和成本管理、资金管理和财务会计报告管理等内
部控制制度的有关内容都提出了规范性要求。在构建内部控制体系中，我们应该双管齐下，
采取政府宏观指导和企业自身逐步完善相结合的战略：在现有法律规范的基础上，政府有关
部门应颁布企业内部控制框架构建的基本要求和一般标准，并就货币资金管理、采购与销售
等企业基本业务的内部控制做出统一的规定，作为企业制定内部控制措施的依据；各企业以
统一的内部控制规范为指导，根据自身的经营规模和特点建立内部控制框架，并制定具体的
控制程序和措施。
企业在构建内部控制体系中，应采取分步走的策略：对于会计核算混乱、管理基础工
作薄弱的企业，应该从定岗定员、明确岗位职责、完善内部牵制制度着手，按照合规经营的
要求建立内部控制制度，做到财产管理制度健全、会计信息真实；在此基础上，逐步按效益
性要求建立内部控制框架。内部牵制、班组(柜组)核算、责任中心管理、预算管理等基础工
作做得较好的企业可以直接按效益性要求构建内部控制框架。
四、内部控制框架构建中的关键因素
1·健全管理机构，厘清管理权责
一般而言，内部控制的建设体现在两个方面：一是健全的机构，这是内部控制机制产
生作用的硬件要素；二是各内部机构间、各经办人员间的科学分工与牵制，这是内部控制机
制产生作用的软件要素。公司制企业中股东大会(权力机构，、董事会(决策机构)、监事会(监
督机构)、总经理层(日常管理机构，这四个法定刚性机构为内部控制机构的建立、职责分工
与制约提供了基本的组织框架，但内部控制机制的运作还必须在这一组织框架下设立满足企
业监控需要的职能机构。目前必须解决两个问题：(1)设立管理控制机构。例如，目前有些
上市公司中依据自身经营特点设立了审计委员会、价格委员会、报酬委员会等就是完善内部
控制机制的有益偿试。机构设置因单位的经营特点和经营规模而异，很难找到一个通用模式，
比如设立价格委员会的企业大都是规模很大、采用集中采购方式且采购价格变动较大的企业，
这些企业设立价格委员会能够有效加强采购环节的价格监督与控制。再比如，对于规模很大、
技术含量很高、高知人员云集的企业，通过设立报酬委员会进行管理层持股及股票期权问题
的研究，能够提高报酬计划的科学性、加强报酬计划执行中透明度和监控力度。(2)推行职
务不兼容制度，杜绝高层管理人员交叉任职。交叉任职主要体现在董事长和总经理为一人，
董事会和总经理班子人员重迭。在上市公司中，这一问题虽有了较大的改变，但从公司制企
业的总体上看，仍普遍存在。这种交叉任职的后果是董事会与总经理班子之间权责不清、制
衡力度锐减。关键人大权独揽，一人具有几乎无所不管的控制权，且常常集控制权、执行权
和监督权于一身，并有较大的任意性。交叉任职违背了内部控制的基本假设，必然带来权责
含糊，易开造成办事程序由一个人操纵的现象出现。事实上，资金调拨、资产处置、对外投
资等方面出现的问题重要原因之一在于交叉任职，董事会缺乏独立性。因此，建立
内部控制框架首先要在组织机构设置和人员配备方面做到董事长和总经理分设、董事会
和总经理班子分设，避免人员重迭。
2．确立董事会在内部控制框架构建中的核心地位
不同的公司治理模式下，董事会在公司治理和公司管理中的地位是不同的。从我国《公
司法》规定的董事会、股东大会、总经理之间的权责划分看，董事会在公司管理中居于核心
地位。董事会应该对公司内部控制的建立、完善和有效运行负责。原因在于：(1)对于董事
会而言，建立内部控制框架是为了通过“不丧失控制的授权”来保证公司有效运行、完成公司
的目标；(2)内部控制是董事会抑制管理人员在获取短期盈利机会中的机会主义倾向，保证
法律、公司政策及董事会决议切实贯彻实施的手段；(3)内部控制以及涉及内部控制的信息
流动构成解决信息不对称、保证会计信息真实可靠的重要手段，而确保信息质量是董事会不
可推卸的责任。
在我国，公司制企业虽然都按《公司法》的要求设立了董事会，但对相当一部分企业
来说，董事会并未发挥应有作用，有的甚至形同虚设。针对这一情况，建议政府通过制定更
为具体的法规强化董事会在公司治理中的功能，同时建议政府有关部门在颁布有关内部控制
制度的指导性规范申强调董事会在内部控制框架构建中的核心地位。
3．内部审计机构设置与科学定位
从公司治理的角度看，“内部审计机构的职责除了包括审核企业会计账目外，还包括稽
查、评价内部控制制度是否完善和企业内部各组织机构执行指定职能的效率，并向企业最高
管理部门提出建议相报告。”在内部控制框架构建申，内部审计的作用在于监督企业经营业务
符合内部控制框架的要求，评价内部控制的有效性，提供完善内部控制和纠正错弊的建议。
《公司法》和《审计法》均未对内部审计做出法律规定，《会计法》虽提出了内部审计方面
的法律要求，但未对内部审计机构设置作出具体规定。因此，目前企业中关于内部审计机构
的设置情况不一，有些上市公司同时设立审计委员会和审计部，大部分企业只设立审计部。
只设立审计部的企业审计部的定位有以下几种情况：第一，由监事会领导；第二，由董事会
领导；第三，接受总会计师或主管财务副总经理领导。这样，有关内部审计的问题目前需解
决以下两点:内部审计机构的设置与内部审计机构的定位。关于前者，只是设置审计部还是
同时设立审计委员会和审计部，在董事长和总经理同为一人的情况下不存在此间题。但随着
规范的企业制度的实施，在董事长和总经理必须分设的情况下，这一问题就提到了议事日程。
如果只设置审计部并将其置于总经理的领导之下，董事会对总经理的领导就缺乏监控措施，
产生的问题是加剧内部人控制，同时也无法保证《会计法》单位负责人对本单位的会计
工作和会计资料的真实性、完整性负责"这一条款落到实处。我们认为，对于规模大、经济
业务复杂的企业，应同时设置审计委员会和审计部，其机构设置及定位如图 2：
监事会 审计委员会 审计部
股东大会 董事会 总经理 各职能部门
在上述组织结构中，监事会、审计委员会、审计部分别对股东大会、董事会和总经理负
责，同时三者存在着业务指导关系。对于规模不大、业务活动不太复杂的公司，也可只设审
计部，但审计部应对董事会负责并在业务上受监事会指导。之所以选择这种制度安排，原因
在于在公司治理的制约机制中，董事会是决策机构，这一机构肩负着保证公司管理行为的合
法性和可信性职责。从我国公司治理实践看，审计部对董事会负责(而不是对总经理负责）
这一安排，能有效减轻董事会职权弱化、内部人控制现象严重的局面。另外，在业务上接受
监事会指导能够在一定程度上产生对董事会的制衡。
4．强化预算管理
目前，内部控制结构已不仅仅满足于传统意义上的查弊纠错和保护资产安全，其目标
已延伸到提高效率和效益、保证管理政策和目标的实现。为此，预算控制已成为内部控制的
重要方式。按照道格拉斯。R·卡迈克尔的观点，预算是保证内部控制结构运行质量的监督手
段。预算管理是将企业的目标及其资源的配置方式以预算方式加以量化，并使之得以实现的
企业内部控制活动或过程的总称。预算管理由预算编制、预算执行与控制、预算考评等环节
构成。在一个信息无成本、信息可观察、计算能力无限的理想企业环境中，企业最高决策者
可以适时制定出最优方案并通过内部控制保证其不折不扣地得到贯彻，在这种情况下预算的
作用可能有限。但在现实条件下，预算之所以成为内部控制的重要方式，原因就在于在复杂
的层级结构组成的企业中，由于信息不对称而引起企业目标在各层级间的分解以及决策权在
各层级间的分享。按现行公司治理机构的规定，预算方案的制定权在董事会，组织实施权在
总经理。但在实践中，大多数企业的预算是由总经理组织编制，报董事会批准后实施的，由
于信息不对称，董事会不可能对预算提出实质性意见，预算管理中董事会职权弱化的现象十
分突出，从而兹生了预算管理中的内部人控制现象。针对上述问题，应该在董事会下设预算
委员会，具体负责预算的制订、实施过程中的监控等工作，『有这样，才能使预算制订权真
正掌握在董事会手中。
5．建立具有操作性的道德规范与行为准则
内部控制制度的执行者是包括高层管理人员在内的全体员工，激励和约束的对象也是企
业的员工，员工的道德水准和价值观念长期被认为是内部控制环境的重要因素，要求内部控
制结构的建立要考虑员工道德水准和价值观念的承接性。实践表明，基于环境现状而构建内
部控制机制是一种被动性的做法，故此，英美等国越来越多的公司将道德规范和行为准则的
建设直接纳入内部控制结构的内容。美国注册会计师 David M·Willis 和 Susan S·Lightle 两位
博士对 78 家公司的调查发现，有 7 个公司涉及为保证符合道德标准而建立了检查程序。例
如，为了保证每个人都能持续地理解统驭企业实践的内部控制机制和政策，Merck 公司制订
了一个持续的针对关键管理人员和财会人员的“管理受托方案”(Management Stewardship
Program)，督促他们履行企业道德惯例，从而在企业运营申按照较高的道德标准来增强员工
的责任感。道德规范和行为准则建设是世界各国公司管理中面临的共同课题，就我国目前公
司的现状而言，道德规范与行为准则的建设并不是空白的，有的公司甚至有良好的基础和较
丰富的经验，现在需要解决的问题是如何在道德规范与行为准则建设中避免空洞的说教，应
根据内部控制结构的要求，针对各岗位的特点建立起具有操作性的行为规范与准则体系。
内部控制是一个古老而又年轻的话题，我们很早就主张控制是会计的一项基本职能，
但是由于认识上的误区和客观环境的影响，中国的财会理论工作者对此研究甚少，实践更加
缺乏，现在市场经济的发展要求我们加大这一间题的研究力度，有感于此，我们略述一些意
见以求教于各位同行。
III
企业内部控制设计（一）
一、内部控制的历程
内部控制，在内部牵制的基础上，由企业管理人员在经营管理实践中创造;并审计人员
理论总结而逐步完善的自我监督和自行调整体系。在其漫长的产生和发展过程中，大体经历
了萌芽期、发展期和成熟期三个历史阶段。
(一)萌芽期一一内部牵制
内部控制，作为一个专用名词和完整概念，直到本世纪 30 年代 才被人们提出、认识和
接受。但在此前的人类社会发展史中，早已存在着内部控制的基本思想和初级形式，这就是
内部牵制(Internal check)。例如，在古罗马时代，对会计账簿实施的"双人记账制"--某笔经济
业务发生后，由两名记账人员同时在各自的账簿上加以登记然后定期核对双方账簿记录，以
检查有无记账差错或舞弊行为，进而达到控制财物收支的目的，即是典型的内部牵制措施。
纵观该时期的内部牵制，它基本是以查错防弊为目的，以职务分离和账目核对为手法，
以钱、账、物等会计事项为主要控制对象。其概念基本如《柯氏会计辞典》(Kohler's Dictionary
for Accountant)的定义，即"为提供有效的组织和经营，并防止错误和其它非法业务发生而制
定的业务流程。其主要特点是以任何个人或部门不能单独控制任何一项或一部分业务权利的
方式进行组织上的责任分工，每项业务通过正常发挥其它个人或部门的功能进行交叉检查或
交叉控制"。
(二)发展期一一内部会计控制与内部管理控制
1934 年美国《证券交易法》，首先提出了"内部会计控制" (Internal accounting control
system)的概念。其中指出：证券发行人应设计并维护一套能为下列目的提供合理保证的内
部会计控制系统：a.交易依据管理部门的一般和特殊授权执行；b.交易的记录必须满足 GAAP
或其它适当标准编制财务报表和落实资产责任的需要；c.接触资产必须经过管理部门的一般
和特殊授权；d.按适当时间间隔，将财产的账面记录与实物资产进行对比，并对差异采取适
当的补救措施。
!936 年美国会计师协会发布的《注册会计师对财务报表的审查》文告，以及 1947 年
《审计准则暂行公告》(TSAS)，出于改进审计方式的需要，提出了以内部控制(Internal
Control)为基础的审计程序。但这期间，无论在审计文献中还是在其它管理著作中，均没有
关于内部控制概念的权威性定义。
1.第一个具有权威性的定义
为了赋予内部控制一个准确完整的定义，审计程序委员会下属的内部控制专门委员会经
过两年研究，于 1949 年发表了题为《内部控制、协调系统诸要素及其对管理部门和注册会
计师的重要性》的专题报告，对内部控制首次做出了如下权威定义："内部控制是企业所制
定的旨在保护资产、保证会计资料可靠性和准确性、提高经营效率，推动管理部门所制定的
各项政策得以贯彻执行的组织计划和相互配套的各种方法及措施"。
此定义强调，内部控制不只限于与会计和财务部门直接有关的控制方面，它还包括预算
控制、成本控制、定期报告经营情况、进行统计分析并将统计报告送交有关部门、制定培训
计划以培训有关人员使其能够履行职责，以及设立内部审计部门以保证管理部门所制定的各
种程序的准确性，并保证其得到贯彻执行等内容。此外内部控制还包括其它领域的一些活动，
例如，具有工程性质的时动分析以及在检查系统中运用的质量控制，基本上属于生产部门的
活动。
2.定义的第一次修正
上述范围广泛的内部控制定义及其解释的发布，当时被普遍认为是对内部控制这一重要
概念的重大贡献。但该报告所定义的内部控制概念，其内容如此宽泛，以致包括了审计人员
对审查内部控制所不原、也不可能承担的职责。从与委托人讨论什幺是良好的会计和经营方
法的角度考虑，他们感到 1949 年的定义非常合适，但从承担为制定审计方案而对内部控制
进行检查的责任角度考虑，他们感到这一定义范围过宽。该委员会的解决方式，是将内部控
制划分为"会计控制"和"管理控制"两大类--即将与前两个目标即保护资产和保证会计资料可
靠性和准确性有关的控制划分为内部会计控制，而将与后两个目标即提高经营效率、保证管
理部门所制定的各项政策得到贯彻执行有关的控制归入内部管理控制。于是 1953 年 10 月，
审计程序委员会(CAP)又发布了《审计程序公告第 19 号》（SAP )，对内部控制作了如
下划分："广义地说，内部控制按其热点可以划分为会计控制和管理控制;1)会计控制由组织
计划和所有保护资产、保护会计记录可靠性或与此有关的方法和程序构成;会计控制包括授
权与批准制度;记账、编制财务报表、保管财务资产等职务的分离;财产的实物控制以及内部
审计等控制。2)管理控制由组织计划和所有为提高经营效率、保证管理部门所制定的各项政
策得到贯彻执行或与此直接有关的方法和程序构成。管理控制的方法和程序通常只与财务记
录发生间接的关系，包括统计分析、时动研究、经营报告、雇员培训计划和质量控制等"。
可见，所以把内部控制分为会计控制和管理控制，是为了按照公认审计标准来规范内部
控制检查和评价的范围。对此，1963 年，审计程序委员会在《审计程序公告第 33 号》的结
论是:独立审计师应主要检查会计控制。会计控制一般对财务记录产生直接的、重要的影响，
审计人员必须对它做出评价。管理控制通常只对财务记录产生间接的影响，因此，审计人员
可以不对其作评价。但是，如果审计人员认为，某些管理控制对财务记录的可靠性产生重要
的影响，那幺他要视情况对它们进行评价。例如，在某种特定的情况下，生产部门、销售部
门和其它业务部门的统计分析需要给予评价。
3. 定义的第二次修正
第一次修正后的定义，大大缩小了注册会计师的责任范围，但人们认为对"会计控制"的
保护资产和保证财务记录可靠性这两点仍然可能发生误解。即对"保护"一词作广义的解释可
能会使人们产生这样一种印象:"决策过程中的任何程序和记录都可以包括在会计控制的保
护资产概念中"。为了避免这种宽泛的解释，1972 年美国注册会计师协会(AICPA)对会计控
制又提出并通过了一个较为严格的定义："会计控制是组织计划和所有与下面直接有关的方
法和程序：1）保护资产，即在业务处理和资产处置过程中，保护资产遭过失错误、故意致
错或舞弊造成的损失。2)保证对外界报吉的财务资料的可靠性。"
4.定义的第三次修正
1972 年，美国准则委员会 (ASB)《审计准则公告》的制定者，循着《证券交易法》的
路线进行研究和讨论，在第 1 号公告(SAS )中，对管理控制和会计控制提出并通过了今
天广为人知的定义：
（1）内部会计控制。会计控制由组织计划以及与保护资产和保证财务资料可靠性有关
的程序和记录构成。会计控制旨在保证：经济业务的执行符合管理部门的一般授权或特殊授
权的要求;经济业务的记录必须有利于按照一般公认会计原则或其它有关标准编制财务报表，
以及落实资产责任;只有在得到管理部门批准的情况下，才能接触资产；按照适当的间隔期
限，将资产的账面记录与实物资产进行对比，一经发现差异，应采取相应的补救措施。
(2)内部管理控制。管理控制包括但不限于组织计划以及与管理部门授权办理经济业务
的决策过程有关的程序及其记录。这种授权活动是管理部门的职责，它直接与管理部门执行
该组织的经营目标有关，是对经济业务进行会计控制的起点。
上述内部控制定义的演变反映出两个重点:第一，当前注册计师在开展其审计工作时所
运用的会计控制概念，是一种纯技术的、专业化的、适用范围具有严格规定性的、防护色彩
很浓的概念，它的主要宗旨是预防和发现错弊;第二，自审计程序委员会于 1949 年提出第一
个内部控制定义起，人们为完善该定义作了不懈的努力，以至于今天的内部控制定义与 1949
年的定义有天壤之别。
这种以会计控制为主的定义，虽为独立审计界认可，却屡屡遭到管理人员代言人的攻击。
他们指出，这些定义把精力过多地放在纠错防弊上，过于消极和狭窄。凯罗鲁斯先生对于代
表独立审计界观点的《特别咨询委员会关于内部会计控制的报告》，只表示有保留地同意。
他认为，该报告对内部会计控制范围的讨论受现存审计文献的影响太大。凯罗鲁斯主张，内
部控制范围和目标应予以扩展，以便它们更能够适应管理部门的需要。他极为主张，审计准
则委员会所纳入"内部会计控制环境"的某些因素应该是设计合理、运行有效的内部会计控制
系统不可分割的一个组成部分。这些因素包括： (1)组织计划，(2)责任的确定和授权，(3)预
算程序和预算控制，(4)员工雇用计划和财务人员培训计划;(5)保证所有参与经济业务授权、
记录、保护资产、报告财务信息的职员保持较高的行为道德水准的方法和措施。从管理人员
(和其它有关第三方)的角度来看，会计控制和管理控制之间的区别并不大，甚至根本没有区
别。特别是那些置身于企业经营活动的人们，他们很难接受这种区分。1980 年 3 月在"内部
审计师协会"代表大会的发言中，凯罗鲁斯先生把美国注册会计师协会在 1958 年将 1949 年
的内部控制定义区分为会计控制和管理控制的行为描绘为"将美玉击成了碎片"。他声称，在
这块美玉完全修复以前--我们不可能有一个对管理人员有用、为管理人员理解的内部控制定
义。
(三)成熟期--内部控制结构和内部控制整体架构
美国注册会计师协会的文献界定了会计控制概念，而公司的经理们创立并在实践中运用
着管理控制概念，这两个概念形成鲜明的对照。如果对这两种善于内部控制的不同解释的同
时并行这一事实视而不见，那幺任何设计内部控制系统的企图都是短视的，同时也是徒劳的。
于是，人们提出了内部控制结构和整体架构的概念。
1.内部控制结构 (Internal Control Structure)
1988 年 4 月美国注册会计师协会发布的《审计准则公告第 55 号(SAS )，规定从
1990 年 1 月起以该文告取代 1972 年发布的《审计准则公告第 1 号》。该文告首次以内部控
制结构(Internal Control Structure)一词取代原有的"内部控制"一词，而且文告提出的内部控制
内容比以前更为实在，条理更加清楚。该文告的颁布和实施可视为内部控制理论研究的一个
新的突破性成果。
以"财务报表审计对内部控制结构的考虑"为题的《审计准则公告第 55 号》指出:"企业的
内部控制结构包括为合理保证企业特定目标的实现而建立的各种政策和程序"，并且明确了
内部控制结构的内容，具体如下:
(1)控制环境
所谓控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素。具体
包括:管理者的思想和经营作风;企业组织结构;董事会及其所属委员会，特别是审计委员会发
挥的职能；确定职权和责任的方法;管理者监控和检查工作时所用的控制方法，包括经营计
划、预算、预测、利润计划、责任会计和内部审计；人事工作方针及其执行、影响本企业业
务的各种外部关系。例如由银行指定代理人的检查等。
(2)会计系统
会计系统规定各项经济业务的鉴定、分析、归类、登记和编报的方法，明确各项资产和
负债的经营管理责任。健全的会计系统应实现下列目标:鉴定和登记一切合法的经济业务;对
各项经济业务按时进行适当分类，作为编制财务报表的依据;将各项经济业务按适当的货币
价值计价，以使列入财务报表;确定经济业务发生的日期，以便按照会计期间进行记录;在财
务报表中恰当地表述经济业务以及对有关内容进行揭示。
(3)控制程序
控制程序指管埋当同所制订的用以保证达到一定目的的方针和程序。它包括下列内容:
经济业务和经济活动的批准权;明确各个人员的职责分工，防止有关人员对正常业务图谋不
轨的隐藏错弊;职责分工包括:指派不同人员分别承担批准业务、记录业务和保管财产的职责;
凭证和账单的设置和使用，应保证业务和活动得到正确的记载：对财产及其记录的接触和使
用要有何保护措施;对已登记的业务及其计价要进行复核。
上述内部控制结构的内部与 1972 年颁布的内部控制定义相比有两个明显的改动:一是
正式将内部控制坏境纳入内部控制范畴，二是不再区分会计控制和管埋控制。这些改变可以
说是反映了 70 年代后期以来内部控制实务操作和理论研究的一个新动向。
2.内部控制整体架构(Internal Control 一 Integrated Framework)
1992 午，美国"反对虚假财务报告委员会"(National Commission on Fraudulent Reporting)，
所属的内部控制专门研究委员会发起机构委员会(Committee of Sponsoring Organizations of
the Tread-way Commission，简称 COSO 委员会)，在进行专门研究后提出专题报告：《内部
控制一一整体架构(Internal Control 一 Integrated Framework)》，也称 COSO 报告。经过两年
的修改，1994 年 COSO 委员会提出对外报告的修改篇，扩大了内部控制涵盖范围，增加了
与保障资产安全有关的控制，得到了美国审计署(General Accounting Office，GAO)的认可。
与此同时。AICPA 则全面接受 COSO 报告的内容，于 1995 年据以发布了《审计准则公告
第 78 号》(SAS )，并自 1997 年 1 月起取代了《审汁准则公告第 55 号》。
COSO 报告指出:内部控制是一个过程，受企业董事会、管理当局和其它员工影响，旨
在保证财务报告的可靠性、经营的效果和效率以及现行法规的遵循。它认为内部控制整体架
构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五项要素构成。
归结上述文献，我们认为:内部控制是为合理保证单位经营活动的效益性、财务报告的
可靠性和法律法规的遵循性，而自行检查、制约和调整内部业务活动的自律系统。其贯穿于
经营活动的全部过程，包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通，监督等要素，并
受企业董事会、管理阶层及其它人员影晌。
需要指出的是，内部控制并不仅限于企业单位，同样也存在于其它各类经济组织和行政
事业单位中。只是作为一种经济组织，企业这种典型形式比较具有代表性，因而，本文主要
以企业对象研究内部控制，但其原埋及评价的方法同样也适用于其它各类经济组织和行政事
业单位之中。
二、内部控制的要素
内部控制的内容，归恨结底是由基本要素组成的。这些要素及其构成方式，决定着内部
控制的内容与形式。设计内部控制，可以根据企业特征和需求（例如企业规模、业务构成、
管理水平等），对内部控制要素加以有机组合。我们认为，COSO 报告提出的内容控制五项
要素，具有较强的理论可取性和实践可行性，本文将以此为基础，简要阐述内部控制的要素
及其结构。
(一)控制环境
控制环境提供企业纪律与架构，塑造企业文化，并影响企业员工的控制意识，是所有其
它内部控制组成要素的基础。控制环境的因素具体包括:
(1)诚信的原则和道德价值观。无论是企业最高管理层还是其它成员都应当做到:严格一
致地保持诚信行为和道德标准;不要盲目追求不切实际的目标，以致形成不必要的压力;对敏
感职位之间的财务分工要准确明细，以避免造成偷窃资产或隐藏不佳绩效的引诱；加强企业
的内部审核制度;发挥董事会的职能，使其客观监督企业的高层管理阶层;提供道德方面的指
导，使所有雇员在一般和特定环境下能够保持正确的判断;制作文字化的行为准则和政策声
明，将其传达给全体雇员;将诱发人们不诚实、非法和不道德行为的动机降至最低。
(2)评定员工的能力。管理部门须制定正式或非正式的职务说明书，逐项分析并规定各
工作岗位所须具备的知识和技能。
(3)董事会和审计委员会。组成这两个机构须考虑的因索主要包括：成员的经验;相对于
管理层的独立性;外部董事的比例;其成员参与管理的程度;所采取措施的适宜性;对管理层提
出问题的深度和广度;他们与内部、外部审计人员的关系实质。
(4)管理哲学和经营风格。主要考虑:对待和承担经营风险的方式;依靠文件化的政策、业
绩指标以及报告体系等与关键经理人员沟通;对财务报告的态度和所采取的措施;对信息处理
以及会计功能、人员所持的态度;对现有可选择的会计准则和会计数值估计所持有的谨慎或
冒进态度。
(5)组织结构。企业的组织结构是指为公司活动提供计划、执行，控制和监督职能的整
体框架。具体应考虑：组织结构的合适性，及其提供管理企业所需信息的沟通能力;各主管
人员所负责任的适当性;按照主管人员所担负的责任，判断其是否具备足够的知识及丰富的
经验;当环境改变时，企业配合改变其组织结构的程度;员工，尤其是负责管理及监督职能的
员工人数的充足程度。
(6)责任的分配与授权。强调对于组织内的全部活动要合理有
效地分配职责和权限，并为执行任务和承担职责的组织成员特别是关键岗位的人员，提供和
配备所需的资源并确保他们的经验和知识与职责权限相匹配，要使所有员工知道:他们的工
作行为，以及职责担负形式和认可方式，与达成组织目标的联系。
(7)人力资源政策及实务。内部控制是由人来进行并受人的因素影响，保证组织所有成
员具有一定水准的诚信、道德观和能力的人力资源方针与实践，是内部控制有效的关键因素
之一。具体包括：有完善的招聘与选拔方针及操作性程序;对新员工进行企业文化和道德价
值观的导向培训;对违反行为准则的任何事项，制订纪律约束与处罚措施;对业绩良好的员工，
制订具有奖励和激励作用的报酬计划，并避免诱发不道德行为;根据阶段性的业绩评估结果，
对员工予以晋升、指导以及奖罚。
(二)风险评估
每个企业都面临来自内部和外部的不同风险，这些风险都必须加以评估。评估风险的先
决条件，是制定目标。风险评估就是分析和辨认实现所定目标可能发生的风险。
(1)目标。企业的整体目标，通常是由企业的理念及其所追求的价值所决定的，而与之
相配合的是企业下一级各部门的具休目标。整体目标主要是:营运目标，包括绩效和获利目
标及保障资产的安全，使其免受损失;财务报告目标，防止对外报送不真实的财务报告;遵循
目标，企业遵循国家的相关法律法规。
(2)风险。辨识和分析风险的过程是一种持续及反复的过程，也是有效内部控制的关键
组成要素，管理阶层须谨慎注意各部门阶层的风险，并采取必要的管理措施。企业的风险一
般是由外部因素和内部因素所产生的。外部因素包括:科技发展;顾客的需求或预期改变;竞争;
新的法律和行政命令;自然灾害;经济环境改变等。内部因素包括:信息系统处理的中断;聘用
员工的品质、培训方法及激励制度;经理人员的责任改变;企业活动的性质以及员工可接近资
产的程度;董事会或监事会不够坚定或无效等。
(3)环境变化后的管理。经济、产业及管理的环境都是会改变的，企业的活动应随之改
变。因此，风险评估中最基本的部分，就是如何辨认已发生的改变，并采取必要的行动。这
些改受因素包括:行业环境的改变;新员工;业务迅速成长;新科技;新业务、产品、作业;公司重
组;国外业务等。
(三)控制活动
企业管理阶层辩识风险，继之应针对这种风险发出必要的指令。控制活动，是确保管理
阶层的指令得以执行的政策及程序，如核准、授权、验证、调节、复核营业绩效、保障资产
安全及职务分工等。 控制活动在企业内的各个阶层和职能之间都会出现，这主要包括:
(1)高层经理人员对企业绩效进行分析。管理阶层记录经营活动 (如:市场的扩展、生产
过程改良、成本的控制)的结果，然后再与预算、预测、前期及竞争者的绩效相比较，以衡
量目标达成的程度和监督计划 (如:新产品开发、合资经营、融资行为)的执订情况。
(2)直接部门管理。负责某一部门的经理人员复核自己所负责部门的业绩报告，检查本
部门各业务活动的情况，以便辨认趋势。
(3)对信息处理的控制。对信息系统的控制活动可分为两类，第一类是一般控制（general
control），它帮助管理阶层确保系统能持续、适当的运转;第二类是应用控制 (application
control)，它包括应用软件中的电算化步骤及相关的人工程序。(一般控制包括:对资料中心运
作的控制;对系统软件的控制;存取安全的控制;对应用系统的发展及维护的控制。(应用控制
包括:输入控制;输出控制)。
(4)实体控制。保护设备、存货、证券、现金和其它资产的实体安全，定期盘点并与控
制记录所显示的金额相比较。
(5)绩效指标的比较。把不同的几套数据资料(如:经营数据与财务数据)相互比较，分析
它们之间的关系，然后再进行调查与纠正。以存货为例，其绩效指标包括:购货价差、订单
中"紧急订货"比例、总订单中退货的比例。管理阶层需要调查超出计划的结果或者不正常的
趋势，辨认采购作业的目标无法达成的原因。
(6)分工。分工即指将责任划分，再将不兼容职务分派给不同的员工，以降低错误或不当行
为的风险。
(四)信息与沟通
企业在其经营过程中，需按某种形式辨识、取得确切的信息，并进行沟通，以使员工能
够履行其责任。信息系统不仅处理企业内部所产生的信息，同时也处理与外部的事项、活动
及环境等有关的信息。企业所有员工必须从最高管理阶层清楚地获取承担控制责任的信息，
而且必须有向上级部门沟通重要信息的方法，并对外界顾客、供应商、政府主管机关和股东
等做有效的沟通。
(1)信息系统。信息系统处理企业内部信息和外部信息。内部信息资料包括采购资料、
销售交易资料、内部营业活动资料和内部生产过程资料;外部信息资料包括显示本企业产品
的需求发生改变时，某种特定市场或行业的经济资料，用于企业生产的商品的资料，显示顾
客偏好的市场情报，竞争对手产品开发活动的信息，立法机 关与行政机关所发布的信息。
企业建立良好的信息系统，必须做到；建立良好的信息系统支持策略，信息系统与企业营运
应有效的结合;选择更新信息系统的最佳时间;有很好的信息品质。
(2)沟通。企业的信息系统提供有效信息给适当的人员，通过沟通，使员工能够知悉其
营业、财务报告及遵循法律的责任。企业沟通包括内部沟通和外部沟通。内部沟通需要做到:
所有的员工，特别是那些负有重要营业责任或财务管理责任的员工，除了得到用 以管理其
负责活动的重要资料以外，还应当得到来自最高管理层 需谨慎承担内部控制责任的清楚信
息;必须让每个人清楚的知道个 人所担负的特定任务，了解内部控制制度的各项规定、它们
如何生效，以及他 (她)在控制系统中所扮演的角色及所承担的责任;员工在其执行任务时，
一旦有非预期的事项发生，除了要注意该事项本身之外，还应当注意导致该事项发生的原因，
如此才有办法辨认潜在缺失，采取行动，并预防再度发生;员工必须知道他 (她)所负责的活
动是怎样与他人的工作发生关联的;员工必须拥有在组织中向上沟通重要信息的方法。外部
沟通应做到:顾客和供应商能经过开放的沟通管道输入重要的信息;与相关的外部团体沟通，
以便获悉关于本企业内部控制功能的重要信息;外部审计人员对企业营业、相关业务问题及
控制系统审计后，可以提供给管理阶层及董事会重要的控制信息;政府主要机关 (如:银行或
保险机关)所报道的复核或检查的结果，可以有效的弥补控制的缺失。
(五)监督
内部控制系统需被监督。监督是由适当的人员，在适当及时的基础下，评估控制的设计
和运作情况的过程。监督活动由持续监督、个别评估所组成，其可确保企业内部控制能持续
有效的运作。
(1)持续的监督活动。持续的监督活动在营运过程中发生，它包括例行的管理和监督活
动，以及其它员工为履行其职务所采取的行动。持续监督活动包括:负责营运的管埋阶层
(operating managerment)在履行其日常的管理活动时，取得内部控制系统持续发挥功能的资
料，当营运报告、财务报告与他们所得到的资料有大偏离时，可对报告提出质疑;来自外界
团体的沟通，可以验证内部信息的正确性，并能及时反映问题的所在;适当的组织机构及监
督活动，可用来辨识缺失;各个职务的分离，使不同员工之间可以彼此相互检查，以防止舞
弊;把信息系统所记录的资料同实际资产核对;内、外部稽核人员定期提出强化内部控制系统
的建议；培训课程、规划会议和其它会议，可把控制是否有效的重要信息反馈给管理阶层;
定期要求员工陈述他们是否了解企业的行为准则，并加以遵守，对于负责业务和财务的员工，
则要求他们陈述某些特定控制是否都予执行，管理阶层或内部稽核人员还必须验证这些陈述
是否确实。
(2)个别评估。尽管持续监督程序可以有效的评价内部控制体系，但企业有时需要组织
例外评估以直接监视控制系统的有效性，这种做法可评估持续性监督程序。评估的范围和频
率，视风险的大小及控制的重要性而定。
(3)报告缺陷。内部控制的缺失应由下往上报告，某些缺失应报告给高层管理阶层及董事会
知道。
三、内部控制的组合
上述内部控制要素，按照不同的标志可以组合成不同的集合，也即按照不同分类标准可
以划分为不同的类别形态，籍此可以揭示不同形式内部控制的特征和功能。内部控制的组合
方式或者分类形式，除了按照控制目标为标志，划分为会计控制和管理控制外(见上文)，还
可按照其它标志组合为下列类别。
(一) 按照控制内容为标志，可划分为一般控制和应用控制
1.一般控制
一般控制，是指对企业经营活动赖以进行的内部环境所实施的总体控制，因而亦称基础
控制或环境控制。它包括组织控制、人员控制、业务记录以及内部审计等项内容。这类控制
的特征，是并不直接地作用于企业的生产经营活动，而是通过应用控制对全部业务活动产生
影响。
2.应用控制
应用控制，是指直接作用于企业生产经营业务活动的具体控制，因此亦称业务控制，如
业务处理程序中的批准与授权、审核与复核、以及为保证资产安全而采用的限制接近等项控
制。这类控制的特征，在于它们构成了生产经营业务处理程序的一部分，并都具有防止和纠
正一种或几种错弊的作用。
(二)按照控制地位为标志，可划分为主导性控制和补偿性控
1.主导性控制
主导性控制，是指为实现某项控制目标而首先实施的控制。如凭证连续编号可以保证所
有业务活动都得到记录和反映，因此，凭证连续号对于保证业务记录的完整性就是主导性控
制。在正常情况下，主导性控制能够防止错弊的发生，但如果主导性控制存在缺陷，不能正
常运行时，就必须有其它的控制措施进行补充。
2.补偿性控制
补偿性控制，就是指能够全部或部分弥补主导性控制缺陷的控制。就上例而言，如果凭
证没有连续编号，有些业务活动就可能得不到记录。这时，实施凭证、账证、账账之间的严
格核对，就可以基本上保证业务记录的完整性，避免遗漏重大的业务事项。因此，"核对"相
对于凭证"连续编号"来说，就是保证业务记录完整性的一项补偿性控制。
(三)按照控制功能为标志，可划分为预防式控制和侦察式控制
l.预防式控制
预防式控制，是指为防止错误和非法行为的发生，或尽量减少其发生机会所进行的一种
控制。它主要解决"如何能够在一开始就防止错弊的发生"这个问题。例如对业务人员事先作
出明确的指示和实施严格的现场监督，就能避免误解指令和发生错弊。
2.侦察式控制
侦察式控制，是指为及时查明已发生的错误和非法行为或增强发现错弊机会的能力所进
行的各项控制。它主要是解决"如果错弊仍然发生，如何查明"的问题。例如，通过账账核对、
实物盘点，以发现记账错误和货物短缺等。
(四)按照控制时序为标志，可划分为原因控制、过程控制和结果控制
1.原因控制
原因控制，也称事先控制，是指企业单位为防止人力、物力、财力等资源在质和量上发
生偏差，而在行为发生之前所实施的内部控制。例如领取现金支票前的核准、报销费用前的
审批等。
2.过程控制
过程控制，也称事中控制，是指企业单位在生产经营活动过程中针对正在发生的行为所
进行的控制。例如，对生产过程中使用材料的核算，对在制造产品的监督和对加工工艺的记
录等。
3.结果控制
结果控制，也称事后控制，是指企业单位针对生产经营活动的 最终结果而采取的各项
控制措施，例如对产出产品的质量进行检验， 对产品数量加以验收和记录等。
此外，内部控制还可按照管理目标、业务循环和职能部门等标志，划分为相应类别的组
合形式。需要说明的是，各种类型的内部控制，在实际工作中多是交叉存在的。同一种内部
控制措施，在不同划分标志下，也可转化为不同的类型形态。
四、内部控制的局限
内部控制作为企业自我调节和自行制约的内在机制，处于单位中枢神经系统的重要位置，
可以说没有健全完善的内部控制，就很难组织起现代化的社会大生产活动，也就谈不上现代
化的企业生产和经营管理。健全有效的内部控制，不仅能保证企业会计信息的真实正确、财
务收支的有效合法和财产物资的安全完整，还能保证企业经营活动的效率性、效果性以及企
业经营决策和国家法律法规的贯彻执行。但任何事物都不是尽善尽美的，内部控制也同样存
在其固有的、不可避免的局限性。一般而言，内部控制的局限性主要表现为：
1.如果企业内部行使控制职能的管理人员滥用职权、蓄意营私舞弊，即使具有设计良好
的内部控制，也不会发挥其应有的效能。内部控制作为企业管理的一个组成部分，它理所当
然地要按照其管理人员的意图运行，尤其是企业负责人的决策更是起决定作用。决策出了问
题，贯彻决策人意图的内部控制也就失去了应有的控制效能。
2.如果企业内部不兼容职务的人员相互串通作弊，与此相关的内部控制就会失去作用。
内部控制的一条重要原则就是将不兼容职务进行分离。在实际工作中，如果处于不兼容职务
上的有关人员相互串通、相互勾结，失去了不同职务相互制约的基本前提，内部控制也就很
难发挥作用。
3.如果企业内部行使控制职能的人员素质不适应岗位要求，也会影响内部控制功能的正
常发挥。内部控制是由人建立的，也要由人来行使的，如果企业内部行使控制职能的人员在
心理上、技能上和行为芳式上未能达到实施内部控制的基本要求，对内部控制的程序或措施
经常误解、误判，那幺再好的内部控制也很难充分发挥作用。
4.企业实施内部控制的成本效益问题也会影响其效能。控制环节越多、控制措施越复杂，
相应的控制成本也就越高，同时也会影响企业生产经营活动的效率。因此，在设计和实施内
部控制时，企业必然要考虑控制成本与控制效果之比。当实施某项业务的控制成本大于控制
效果而产生损失时，就没有必要设置控制环节或控制措施，这样某些小错弊的发生就可能得
不到控制。
5.内部控制一般都是针对经常而重复发生的业务而设置的，而且一旦设置就具有相对稳
定性，因此如果出现不经常发生或未预计到的经济业务，原有控制就可能不适用，临时控制
(如实行专门的审批、报告和执行程序来处理临时性或突发性业务)则可能不及时，从而影响
内部控制的作用。
VI :
企业内部控制设计（二）
第二讲 国外内部控制范例
在管理和审计实践中，公司企业、政府机构和会计师事务所根据各自理解，制定了各种
形式的内部控制系统。下面我们选择西方市场经济发达国家的若干代表性实例，藉以进一步
分析和借鉴其内容和形式。
一、洛杉矶会计局内部控制验证方案
本内部控制验证方案，由洛杉矶县（County of Los Angeles）会计局制订，作为政府各
部门评价和改善本单位内部控制的参考。整套方案按照业务领域，划分为以下 9 套具体的验
证方案:(1)现金;（2）信用基金；（3）收入；（4）支出；（5）工资；（6）差旅费；（7）
物资供应;(8)固定资产;(9)计算机系统。该会计局要求，各部门应该首先按照其中的内部控制
调查表，验证本单位的内部控制系统，然后针对发现的薄弱环节，提出改进方案及实施日期，
并汇总编制《内部控制弱点及改进方案》，最后连同部门领导签署的《财务控制验证表》，一
并呈交洛杉矶县会计局。
二、美国 Washoe 县内部控制手册
美国 Washoe 县内部控制程序手册，作为参考工具提供给本地的各政府部门，以供其建
立和执行有效的内部控制。本内部控制程序手册，包括 6 个主要循环:(1)收入;(2)采购和现金
支出;(3)资产和设备;(4)预算;(5)工资支付;(6)存货。下面列示其收入循环"收集并交存收入业
务"的控制手册。
收集并交存收入业务控制手册
■财务人员收到支票后必须马上进行背书。
控制原因：该控制通过减少支票的流动性，以减少偷窃发生的可能性。
■及时汇集各部门的现金收入。
控制原因：该控制可以减少员工偷窃现金的机会，并集中现金管理的责任。
■定期将所有的现金收入存入银行。
控制原因：如果不及时把现金存入银行，就会增大偷窃的可能性，而且，也得不到存款
利息。最好是在下一个工作日之前及时存入所收现金，除非收入的现金极少，可不存入银行。
■保证所有的现金和支票，在存入银行之前妥善保管。如果收入必须过夜，必须保存在
安全设施中。
控制原因：该控制能够限制未被授权的人，接近尚未存入银行的收入。
■当前的价目表应该按照要求通知顾客，或在每个部门公开张贴。
控制原因：这可防止雇员向顾客索取超额费用。
■鼓励顾客索取所有业务票据。
控制原因：这可以防止收款人员少记销售数量，从中谋取利益。
■收取现金或预备存款的雇员，必须同记录或核准本业务的人员责任分离。
控制原因：此可防止一个人收取现金，并改变记录，以隐藏贪污行为。
■负责整理硬币的职员，应该在每份包装物上签注数额。
控制原因：此可便于清查硬币溢缺错误。
■去银行交存现金的人员在途中应受到适当保护。如果存款数量巨大，应考虑是否雇用
银行押款前来提取存款。
控制原因：此可保证存款人和存款的安全性。
■如果使用银行押款车和保险箱，应由银行押款人员和本公司雇员同时打开保险箱。
控制原因：用公司内、外职员同时监视保险箱，可以防止违规接触保险箱中的物品。
■收取每笔存款的票据证明(如银行存款单、转账凭单等)，并送交负责银行对账的人员，
或者同出纳员进行核对。
控制原因：如果以后银行记录与公司记录不符，该控制可以提出足够的证据与银行对证。
■禁止雇员或顾客在收款台兑现个人支票。
控制原因：此可防止雇员通过个人支票提取现金，并掩盖差异舞弊，也可以减少收取无
效支票的风险。
■禁止接收远期支票
控制原因：如果将远期支票提前交存银行会产生托收问题，而公司每天要把现金收入存
入银行，不得持有和保存原期支票。
■不能收取票面数额大于应收数额的支票。
控制原因：如果支票没有信用保证，票面金额大于应收金额，会产生托收困难。
■所有的折扣、降价、退款及费用调整等行为必须经过被授权人的批准。
控制原因：该控制可以防止未被授权的退款，和虚?己退付款，以偷窃公司的钱财。
■保存所有的银行存款单和相应附件的备份，并提交给公司的资金主管。
控制原因：此可有效的监督银行文件的可靠性和合法性。
■ 对各项财务工作岗位，都应该明确责任和权限。
控制原因：明确界定各个财务工作岗位的职责是非常重要的，这可以保证每个人员不会
玩忽职守，而对自己的工作认真负责。
■定期轮流互换财务部门每个员工的工作。
控制原因：该控制可以减少财务部员工出错的可能性，而且也起到他们互相监督的作用。
三、巴塞尔银行监管委员会内部控制系统评价框架
巴塞尔银行监管委员会(BCBS)4 根据 COSO 报舌，按照控制要素拟订了本框架体系，
以供银行业务监管者及其它对此感兴趣的团体设计和评价内部控制系统时的使用。本框架在
吸取成员国经验教训并采纳委员会己确立准则的基础上，描述了健全的内部控制系统应遵循
的基本原则及相关要点。下面列示"控制活动"要素的相关内容。
c:控制活动评价框架
原则 6:控制活动是银行日常经营必不可少的部分，高级管理层必须建立一个适当的控制
结构，以确保有效的进行内部控制、限定每个业务层面的控制活动。这应当包括:最高管理
层的审核;对不同部门适当的行为控制;实体控制;定期的对遵从披露限制的检查;审批与授权
系统;确认与对账系统。高级管理层必须定期地确保银行所有的领域都与已确立的政策及程
序相一致。
24.控制活动的设计与实施，是针对那些银行在上述的风险评估程序中所识别出的风险
而确定的。控制活动包括了三个步骤:(1)控制政策的建立;(2)实施与这些政策相符的控制程
序;(3)确认控制政策被遵从。控制活动涉及到银行从高级管理层到前台服务员的所有级别的
职员。控制活动包括:
■高层审查:董事会和高级管理层经常要求下级上报业绩报告，以便能够了解银行在实现
目标上的进展。例如，高级管理层可能将实际的财务报告与预算做比较。高级管理层发现的
问题将作为这次检查的结果，和由低层管理人员准备的相应解决措施共同代表一个控制行为，
它可能发现诸如控制薄弱，财务错报和欺诈行为之类的间题。
■行为控制:部门经理按日、按周或按月检查执行标准和相关报告，各业务负责人对业务
的直接审查比高层管理人员对此的审查更细致。例如，一位负责商业借贷的经理可能每周审
查关于失职、已收款项和所有利息收入的情况，而高级借贷经理可能每月才审查一次类似的
报告，并且以更概括的形式来考虑所有的借贷业务。和高层审查一样，作为审查结果发现的
问题与相应的措施代表一个控制行为。
■实体控制:实体控制主要着眼于限制对实物资产的接触，包括证券及其它金融资产。控
制活动包括实体限制、双重监管和定期盘存。
■遵守对披露的限制:建立一个谨慎的、可承担风险披露限制的体系是风险管理的一个重
要万面。例如，遵从对借款人或其它相关组织的限制可以减少银行为借贷风险所牵制的精力，
并分散风险。通常地，内部控制一个很重要的方面是定期地对是否遵从了这种限制进行审查。
■批准与授权:要对交易的批准与授权加以某些限制，保证适当级别的管理人员了解这些
交易和形势，并帮助其确认责任。
■确认与对账:确认各项业务的细节、行为以及银行风险管理模型的输出，是重要的控制
行为。定期对账，比如对比现金流量报表和财产记录报表，可以识别需要更正的业务或记录。
通常的，这些确认的结果应定期地向适当级别的管理人员汇报。
25.当管理人员与其它员工将控制活动看作是银行日常运作的一部分，而不是额外的附
加活动时，它才是最有效的。当控制活动被视为额外的日常经营活动时，他们通常不被重视，
并且当员工在有限时间里需要完成过多任务时容易被忽略。另外，被视为日常经营的控制可
以对变化的情况做出快速的回应，并且可以避免不必要的浪费。作为适当的银行控制文化的
一部分，高级领导层应确保适当的控制活动成为所有相关员工的日常职能。
26.高级管理层针对银行的不同部门和不同的业务，仅仅确立简单的政策和程序是不够
的。他们应定期确保银行的所有部门存在充分合适的政策和程序，并保持各部门的控制活动
与这些政策相一致，这个职能通常由内部审计部门来完成。
原则 7:高级管理层应当确保职责分工明确，员工的责任分工没有冲突，应当识别存在潜在利
益冲突的区域，对此要谨慎地监控以使其风险降到最小化。
27.在回顾由银行薄弱的内部控制而引起的主要损失时，监管者发现不当的职责分配是
导致这些损失最主要的原因之一。让一个职员负责相互关联的职责(例如:一个负责交易的人
员同时负责前台的工作和后台的工作)，这给他提供了接触有价资产的机会和为了个人利益
通过更改财务数据而掩盖舞弊的机会。银行为了减少财务数据被更改或资产被任意占用的风
险，通常应将一些重要的责任分配给几个不同职员共同进行管理。
28.责任分离问题不仅仅在于控制一个职员同时负责前后台的业务，当一个职员同时负
责有下列业务时，不适当的控制也会导致严重的间题:
■既负责支付基金的批准业务又负责实际支付业务;
■既负责记录客户账又负责记录银行账;
■既负责进行银行账又负责记录业务往来账;
■非正式地向某客户提供有关他们市场形势的信息和其它竞争者的信息;
■既负责评估贷款凭证又负责监控资款后借款人的行为，
■其它严重的利益冲突不会因其它因素而缓和的区域。
29.应当及时的识别存在潜在冲突的区域，对此要谨慎地监控并使之最小化。对于关键
职位的责任与职能也应当做定期的审查，以保证他们不会有被掩盖的不当行为。
V: 企业内部控制设计（三）
一、内部控制的设计原则
设计内部控制的总体思路是:借鉴内部控制理论，参考内部控制范例，根据内部控制法规，
结合企业管理实际。设计健全的内部控制系统，需要定期进行评价，并根据业务变化而随时
修改。内部控制的评价和修订职责，可以分配给企业内部审计部门负责。目前我国关于内部
控制的法规制度，主要有 1999 年修订的会计法，中国证券监督管理委员会《证券公司内部
控制指引》和中国人民银行《加强金融机构内部控制的指导原则》(银发[1997]199 号)，另
外财政部正在制订单位内部会计控制制度。
在此基础上，设计内部控制还应遵循以下五条具体规则:
1.相互牵制原则
相互牵制原则，是指一项完整的经济业务活动，必须分配给具有互相制约关系的两个或两个
以上的职位，分别完成。即在横向关系上，至少要由彼此独立的两个部门或人员办理以使该
部门或人员的工作接受另一个部门或人员的检查和制约;在纵向关系上，至少要经过互不隶
属的两个或两个以上的岗位和环节，以使下级受上级监督，上级受下级牵制。其理论根据是
在相互牵制的关系下，几个人发生同一错弊而不被发现的概率，是每个人发生该项错弊的概
率的连乘积，因而将降低误差率。需要分离的职责，主要是:授权、执行、记录、保管、核
对。
2.协调配合原则
协调配合原则，是指在各项经营管理活动中，各部门或人员必须相互配合，各岗位和环节都
应协调同步，各项业务程序和办理手续需要紧密街接，从而避免扯皮和脱节现象，减少矛盾
和内耗，以保证经营管理活动的连续性和有效性。协调配合原则，是对相互牵制原则的深化
和补充。贯彻这一原则，尤其要求避免只管牵制错弊而不顾办事效率的机械做法，而必须做
到既相互牵制又相互协调，从而在保证质量提高效率的前提下完成经营任务。
3.程序定位原则
程序定位原则，是指企业单位应该根据各岗位业务性质和人员要求，相应地赋予作业任务和
职责权限，规定操作规程和处理手续，明确纪律规则和检查标准，以使职、责、权、利相结
合。岗位工作程序化，要求做到事事有人管，人人有专职，办事有标准，工作有检查，以此
定奖罚，以增加每个人的事业心和责任感，提高工作质量和效率。
4.成本效益原则
贯彻成本效益原则，即要求企业力争以最小的控制成本取得最 大的控制效果。因此，在实
行内部控制花费的成本和由此而产生的经济效益之间要保持适当的比例，也就是说，因实行
内部控制所花费的代价不能超过由此而获得的效益，否则应舍弃该控制措施。
5.整体结构原则
企业内部控制系统，必须包括控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督五项要素，
并覆盖各项业务和部门。换言之，各项控制要素、各业务循环或部门的子控制系统，必须有
机构成为企业内部控制的整体架构。这就要求，各子系统的具体控制目标，必须对应整体控
制系统的一般目标。
二、内部控制的划分方式
单位总控制系统，一般适宜按照业务循环划分为子控制系统。在"内部控制范例"部分，曾列
示了若干组合的业务循环。实际工作中的业务循环划分及其取舍，主要取决于企业业务特征
与需求。
通常情况下，应该包括下列于控制系统。
1.信息处理控制系统
(1)手工信息控制系统
(2)计算机信息控制系统
2.货币资金控制系统
(1)现金控制系统
(2)银行存款控制系统
3.存货控制系统
(1)采购控制系统
(2)存储控制系统
(3)领发控制系统
4.固定资产控制系统
(1)固定资产购置控制系统
(2)固定资产退出控制系统
(3)固定资产折旧控制系统
5.成本费用控制系统
(1)工资费用控制系统
(2)生产费用控制系统
(3)产品成本控制系统
6.销售控制系统
(1)销售(非托收承付)控制系统
(2)销售(托收承付)控制系统
7.投资控制系统
(1)短期投资控制系统
(2)长期投资控制系统
8.财务成果控制系统
(1)销售利润控制系统
(2)营业外收支控制系统
(3)利润分配控制系统
近来管理界认为，应该将预算控制、物流管理、人力资源政策，作为子控制系统加以设计，
我们认为这种强化管理控制的做法，是可取的。必须强调，各行业或各单位的业务特点，决
定了内部控制的划分方式。
三、内部控制的设计步骤
设计内部控制的步骤，主要是确定控制目标，整合控制流程， 鉴别控制环节，确定控制措
施，最终以流程图或调查表的形成加以体现。
1.控制目标
控制目标，既是管理经济活动的基本要求，又是实施内部控制的最终目的，也是评价内部控
制的最高标准。在实际工作中，管理人员和审计人员总是根据控制目标，建立和评价内部控
制系统。因此，设计内部控制，首先应该根据经济活动的内容特点和管理要求提炼内部控制
目标，然后据以选择具有相应功能的内部控制要素，组成该控制系统。
国外对内部控制的目标，一般都在内部控制的定义中加以表述。例如，本文 (内部控制概论》
部分曾经述及，美国注册会计师协会的审计程序委员会在内部控制定义中，提出了四项控制
目标;COSO 委员会提出了三项控制目标等。
我们将内部控制的基本目标概括为六项:
（1）维护财产物资的完整性。
(2)保证会计信息的准确性。
(3)保证财务活动的合法性。
(4)保证经营决策的贯彻执行。
(5)保证生产经营活动的经济性、效率性和效果性。
(6)保证国家法律法规的遵守执行。
需要指出的是，以上六项目标均为基本目标或一般目标。在每项基本控制目标下，还可细化
为若干具体控制目标。例如，第二项基本目标"保证会计信息的准确性"，即可分解为:(1)保
证会计凭证的准确性;(2)保证会计账簿的准确性;(3)保证会计报表的准确性等几项具体目标。
而第 (1)项具体控制目标"保证会计凭证的准确性"，又可进一步分解为保证会计原始凭证的
准确性、保证会计记账凭证的准确性，第 (2)(3)项具体控制目标同样也可分解为若干更具体
的控制目标。
2.整合控制流程
控制流程，是依次贯穿于某项业务活动始终的基本控制步骤及相应环节。控制流程，通常同
业务流程相吻合，主要由控制点组成。当企业的业务流程存在控制缺陷时，则需要根据控制
目标和控制原则加以整合。
3.鉴别控制环节
实现控制目标，主要是控制容易发生偏差的业务环节。这些可能发生错弊因而需要控制的业
务环节，通常称为控制环节或控制点。控制点按其发挥作用的程度而论，可以分为关键控制
点和一般控制点。那些在业务处理过程中发挥作用最大，影响范围最广，甚至决定全局成效
的控制点，对于保证整个业务活动的控制目标具有至关重要的影响，即为关键控制点;相比
之下，那些只能发挥局部作用，影响特定范围的控制点，则力一般控制点。如材料采购业务
中的"验收"控制点，对于保证材料采购业务的完整性、实物安全性等控制目标都起着重要的
保障作用，因此是材料采购控制系统中的关键控制点;相比之下，"审批"、"签约"、"登记"、
"记账"等控制点，即是一般控制点。需要说明的是，关键控制点和一般控制点在一定条件下
是可以相互转化的。某个控制点在此项业务活动中是关键控制点，在另外一项活动中则可能
是一股控制点，反之亦然。
4.确定控制措施
控制点的功能，是通过设置具体的控制技术和手续而实现的。这些为预防和发现错弊而在某
控制点所运用的各种控制技术和手续等，通常被概括为控制措施。如现金控制系统中的"审
批"控制点，就设有:(1)主管人员授权办理现金收支业务;(2)经办人员在现金收支原始凭证上
签字或盖章;(3)部门负责人审核该凭证并签章批准等控制措施。银行存款控制系统的"结算"
控制点则设有:(1)出纳员核查原始凭证;(2)填制或取得结算凭证;(3)加盖收讫或付讫戳记;(4)
签字或盖章;(5)登记结算登记簿等控制措施。以上两个控制点的差异，说明由于其控制的业
务内容不同，所要实现的控制目标不同，因而相匹配的控制措施也不相同。因此，实际工作
中，必须根据控制目标和对象设置相应的控制技术和手续。
四、内部控制的设计形式
内部控制的设计形式，主要有内部控制流程图 (Internal Control Flowchart)、内部控制调查表
(Internal Control Questionnaire)和文字记录(Narrative)。下面简要介绍内部控制流程图和内部
控制调查表的设计。
1.内部控制流程图
内部控制流程图的绘制步骤，主要如下:
(1)选定流程图符号
流程图符号是流程图的语言，它由一系列几何图形符号组成。目前，我们还没有全国统一的
流程图符号，世界各国的流程图符号也不一致。本着简易、形象和公识的原则，我们设计了
下面一套符号(见图 3)
(2)确定流程图主线
流程图通常以控制流程为主线，自始至终绘带，并涉及分支流程走向。
(3)确定流程图重点
流程图应重点反映控制点、关键控制点及其控制措施，并显示各种不兼容职务的分离。
(4)编制流程图说明
鉴于在流程图中难以显示各控制点的控制措施，我们认为另行编制文字说明表，以配合对流
程图的理解。该文字说明表，应主要反映各控制点的控制措施以及对应的控制目标。在"现
金控制系统流程图说明"(见表 3)中，第一个控带点"审批"，应实现的控制目标为"保证现金收
付真实、合法，并按照授权进行"，对应的控制措施为"授权办理现金收支业务;经办人员在
现金收支原始凭证上签章、部门负责人审核该凭证并签章批准";最后一个控制点"清查"，对
应的控制目标为"保证现金完整、正确、账实相符"，应实施的控制措施为"清查小组盘点库
存现金:核对现金日记账;编报现金盘点报告单"。通过该表，就可将流程图符号难以表达以及
控制流程不便涉及的控制措施，充分、详细地显示出来，从而弥补流程图的固有缺陷。
2.内部控制调查表
编制内部控制调查表，关键是针对需要调查了解的控制系统及控制点，设计拟调查的问题条
款。调查问题的提出，要紧紧围绕控制系统中各个控制点和关键控制点及其控制措施。即对
控制点设置的各项控制措施，逐一设计调查问题条款，并补充控制环境、一般控制等调查问
题条款。
(1)设计步骤
设计调查问题一般可分三步进行:一是确定被审计单位内部控制系统的调查目标;二是根据调
查目标，确定所要调查的控制点及 其控制措施;三是根据控制点及其控制措施拟定具有针对
性的调查问题。
(2)调查表的格式
调查表的格式，通常有封闭式和开放式两种。其要素包括:调查单位、调查项目、调查时间、
调查问趣、调查答案、以及被调查人、审计负贡人和审计调查人等。其基本格式，详见下面
的"内部控制调查表"(表 4)。
五、货币资金控制系统设计
下面以货币资金控制系统为例，演示其具体设计。货币资金控制系统，可以具体划分为现金
控制系统和银行存款控制系统。
1.现金控制系统
企业必须按照国家规定的现金管理制度和结算制度，加强现金管理，并接受银行监督。单位
财会部门作为管理现金的职能部门，应该建立现金管理责任制，配备专职出纳人员，负责办
理库存现金的收支和保管业务。企业非出纳人员不能经管现金收付业务。一切现金收支事项
都必须以审核签证的会计凭证为依掘办理，及时登账， 定期清点，做到收支正确、手续完
备、账存与实存相符。
(1)控制目标
根据 《现今管理暂行条例》和有关财务制度，管理现金主要应实现下列目标:
1)保证现金收支正确合法。企业应该根据现金管理规定，按照 有关现金收支业务，严格审
核业务内容，正确计算现金数额，如数收付现金，避免错收错支及违法乱纪问题的发生。
2)保证现金结算及时适当。企业应该合理安排现金收支时间， 适当选择现金收支方式，提
高资金使用效率，避免提前或逾期付款而占用资金和影响业务进行。
3)保证现金存储安全完整。企业应该严格保管现金，安全放置现金，超过限额部分应及时送
存银行，防上现金遭受抢劫、盗窃，以及贪污、挪用等损失，保证货币资金安全完整。
4)保证现金核算真实合规。企业应该结合本单位实际情况，按照财务管理制度要求设计现金
收支凭证和核算账表，如实记录现金收支业务，正确核算现金收支数额，监督并反映坐支、
私分、私存和非法占用现金等违纪问题，并提供真实、准确的现金核算信息。
(2)控制流程
结合现金收支和核算程序，我们将其控制流程整合为:
1) 授予权限。企业管理部门或业务部门规定或指派业务人员办理有关现金结算的经济业务，
对于大宗或特殊现金收支业务，主管部门负责人应作专门批示。
2） 制取凭证。发生现金收支业务，必须填制或取得原始凭证，作为收付现金的书面证明。
比如，企业间银行提取现金，要签发现金支票，以支票存根作为提取现金的书面证明;收进
职工的交款，要以开出的收款收据副联作为收款的证明；支出采购费用或收入销售货款，要
以发票正联或副联作为收付款项的证明。
3） 签审凭证。业务经办人员在现金收支原始凭证上签字，必要时填清业务内容、用途。部
门负责人审核签章。例如，企业向银行提取现金，要由出纳员在现金支票上注明款项用途，
并签章;财会部门负责人审核后加盖财务专用章;支付采购货款，要由采购员签字，采购部门
负责人审签等。
4)审核凭证。会计部门收到有关现金收支业务原始凭证后，由会计主管人员或指定的分管会
计负责进行审核。对于不符合规定的凭证，可拒不受理或责成经办人员补办手续。
5)编制凭证。分管会计根据审核合规的原始凭证，填制收款凭证或付款凭证，签章后通知办
理现金收支事项。
6)收付现金。出纳人员复核收付记账凭证及原始凭证，按凭证 所开列金额收付现金，并在
凭证上加盖"收讫"、"付讫"戳记。
7)复核凭证。稽核人员或指定人员审查收款凭证及付款凭证。审查合格后，签章传递。
8)登记日记账。出纳人员根据经过复核的收付记账凭证，登记现金日记账。
9)登记明细账。分管会计人员根据审签合格的收付凭证，登记相关明细账。
10)登记总账。总账会计编制总账记账凭证，经复核后登记总分类账现金科目。
11)盘点现金。出纳人员每日营业结束后，给出现金日记账的收支和结余额，清点库存现金
实有数，相互核对。
12 送存银行。对于超过库存限额的现金，由出纳员登记现金送存簿后，及时送存银行，并
收取现金送存回单。
13)核对账簿。月末由稽核员或其它非记账人员核对现金日记账和有关明细账及总账。如发
生账务误差报经批准后予以处理。
14)清查库存。定期或不定期由清查小组盘点库存现金，并同现金日记账余额进行核对。根
据清查结果编制现金盘点报吉单，填列账存与实存的符合情况。
(3)控制点及其控制措施
在上述控制流程中，主要应设置下列控制点及其控制措施。
1) 审批。业务经办人员办理现金收支业务，须得到一般授权或特殊授权。经办人员须在反
映经济业务的原始凭证上签章;经办部门负责人审核原始凭证，并签字盖章。审查原始凭证，
可以保证现金收支业务按照授权进行，增强经办人员和负责人员的责任感，保证现金收付的
真实性和合法性，避免乱收乱支、假收假支及现金舞弊等问题的发生。
2) 审核。会计主管人员或其指定人员审查现金收支原始凭证。主要审核原始凭证反映的现
金收支业务是否真实合法，原始凭证的填制是否符合规定要求;审核无误后，签章批准方可
办理现金收付记账凭证。审核原始凭证，可以保证现金收支凭证真实合法，提供正确的现金
支付和核算依据，保证出纳人员支付现金正确、合法。
3) 收付。出纳员复核现金收支记账凭证及所附原始凭证;按照凭证所列数额，收付现金;并在
凭证上加盖"收讫"或"付讫"戳记及私章;为了加强现金收付控制，必须建立严格的出纳责任制，
对不兼容职务进行分离，主要是:出纳员必须根据经过审签的记账凭证收支现金，而不能直
接根据原始凭证办理现金结算;出纳员不能编制收付记账凭证，不能兼管收入、费用、债权、
债务账簿的登记工作及稽核工作和会计档案保管工作;现金支票、印鉴不能全部由出纳人员
保管;非出纳人员不能兼职现金管理工作等。加强现金收付控制，是保证现金实物安全完整
的主要环节，对于明确现金收付责任，防止贪污、挪用、私存现金，以及重付、漏收现金等
都具有重要作用。
4) 复核。稽核员审核现金收支记账凭证及所附原始凭证，并签字盖章。复核记账凭证，可
以保证现金收支业务的正确性和会计核算的真实性，防止记账失实及及时纠正收付错误。
5) 记账。出纳员根据现金收付记账凭证登记现金日记账;分管会计人员根据收付凭证登记现
金对应科目相关明细账;总账会计登记总分类账。分工登记现金账簿，可以保证现金收支业
务有据可查，并保证各账之间相互制约，及时提供准确的现金核算会计信息。
6) 核对。稽核员或其它非记账人员核对现金日记账和有关明细账、总分类账;如有误差报批
准后，予以处理;稽核人员签宇盖章。核对现金记录，可以保证账账相符，现金核算信息正
确和现金实物安全完整。
7) 清点。出纳员每日清点库存现金，并与日记账余额进行核批发现现金短缺或溢余，应及
时查明原因，报经审批后予以处理。每天清点现金，能够防止现金丢失和收支、记账发生差
错，经常保持账实相符。
8) 清查。由财务部门主管、审计人员和稽核人员组成清查小组，定期或不定期清查库存现
金，核对现金日记账。清查时，需有出纳人员在场，核对账实;根据清查结果编制现金盘点
报告单，填制账存与实存的符合情况;如有误差须报批准后予以调整处理。通过清查，有利
于加强对出纳工作的监督，防止贪污盗窃和挪用现金等非法问题的发生。
在现金内部控制系统各控制点中，"审批"、"核对"和"清查" 最为重要。由业务部门进行的原
始凭证审批，可以保证经济业务的真实性、合理性和合法性，这是控制的第一关卡;由财会
部门进行的账账核对，可以保证现金收付和会计核算的正确性，这是及时发现金收付和现金
账务记录错误的主要环节，对于保证会计、出纳人员工作质量具有重要作用;由清查小组进
行的库存现金清查，可以保护现金安全完整，这是保护现金实物安全的最后一环。因而，这
些环节都是现金控制系统中的关键控制点。
(4)现金业务控制系统流程图
按照现金控制流程，以及该系统需要设置的控制点和控制措施，可将现金业务控制模式以流
程图的形式，设计为"现金控制系统流程图"(图 4)和"现金控制系统流程图说明"(表 3)。
(5)现金业务控制系统调查表
针对现金控制系统中的控制点、关键控制点及控制措施，可将现金业务收支内部控制模式，
以调查表 (表 4)的形式反映如下:
2.银行存款控制系统
企业应该按照银行开户办法规定，申请开设银行账户，企业发生的各项结算款项，除允许用
现金结算方式直接以现金收付外，其余款项必须通过银行划拨转账。为了加强银行存款内部
控制，企业应该建立银行存款管理责任制，由会计部门出纳人员专门负责办理银行存款的收
付业务。会计部门应该认真执行银行账户管理办法和结算制度，做好银行存款的核算工作，
随时掌握银行存款的收支动态和余额，搞好企业货币资金的调度和收支平衡，保证企业生产
经营的资金供应。审计部门应该通过对银行存款内部控制系统的评审，促进单位加强银行存
款管理，防止违纪违规问题的发生。
(1)控制目标
根据 《银行账户管理办法》及企业财务规定，控制银行存款收支业务应主要实现以下目标:
1)保证银行存款收付正确合法。企业应该严格按照银行管理条例办理银行存款收付业务，认
真审核银行存款收入来源和支出用途，正确计算和准确收支银行存款金额。
2)保证银行存款结算适当及时。企业必须按照银行规定的结算方式办理各项收支款项，按不
同结算方式的使用范围、条件和结算程序，及时、合理安排货款结算时间和办理结算手续，
避免逾期托收、误期拒付、透支存款以及结算方式不当而影响资金使用效率和耽误购销业务。
3)保证银行存款安全完整。企业应该严格管理银行存款，认真核对存款记录，妥善保管结算
票据、专用印鉴和支票，及时核对银行存款和办理支票挂失，严禁出租、出借银行账户和转
让支票，确保银行存款安全完整。
4)保证银行存款记录真实可靠。企业应该按照财务制度规定，正确记录银行存款业务，如实
核算收入支出活动，认真核对银行存款记录，保证银行存款记录真实可靠，随时提供准确的
银行存款财务信息。
(2)控制流程
由于银行存款结算方式不同，其收支流程和业务环节也有差别，下面我们择其主要业务环节
组成控制流程。
1)授权经办业务。业务部门负责人根据单位规定和业务需要，授权业务人员办理涉及银行存
款收支的经济业务或收付往来账款事项。
2)签订结算契约。经办人员办理经营业务，应同对方商定收付款结算方式和结算时间等，以
合同或其它契约方式加以明确。
3)制取原始凭证。业务经办人员按照财务会计制度规定，填制或取得原始凭证，作为办理银
行存款收付业务的书面凭证，如购货发票、销货发票等。
4)审签原始凭证。业务经办人员在原始凭证上填清业务内容并签字盖章;业务部门负责人或
指定人员审核签字，批准办理托收或承付等结算手续。
5)审核原始凭证。会计主管或指定人员审核原始凭证及其反映的经济业务，批准办理银行存
款收支结算，对于不合规定的凭证，应拒绝受理或责成经办人员补正手续。
6)制取结算凭证。出纳员根据已审签的原始凭证，按照会计规定手续和结算方式填制或取得
银行存款结算凭证。如办理货款托收需填制托收承付结算凭证，办理货款承付需取得银行承
付通知单等。
7)办理结算业务。出纳员送交或留存结算凭证及有关记录，向银行办理存款收付业务。
8)审核结算凭证。会计主管人员或指定人员审核结算凭证回联，并同原始凭证进行核对。
9)编制证账凭证。会计人员根据审签的结算凭证及原始凭证，编制银行存款收付记账凭证。
10)复核记账凭证。稽核员或指定人员复核记账凭证及所附结算凭证、原始凭证。
11)登记日记账。出纳员根据审签的记账凭证，逐笔登记银行存款日记账。
12)登记明细账。分管会计人员根据审签的记账凭证，登记相应的明细分类账。
13)登记总账。总账会计按照规定的核算形式登记总分类账。
14)核对账单。由非出纳人员逐笔核对银行存款日记账和银行对账单，查清末达账项。
15)编制调节表。由对账人员编制银行存款余额调节表，经审核后据以调账核对。
16)核对账账。由非记账人员核对银行存款日记账和有关明细账、总分类账。如发生误差报
经批准后予以处理。
(3)控制点及控制措施
在上述控制流程中，主要应确定如下控制环节和控制措施:
1)审批。业务部门批准的业务人员办理有关银行存款事项或经办有关业务，需核实原始凭证
内容并签章，交业务部门负责人审核并签章;超出业务部门权限规定的银行存款收支业务，
须报上级主管部门审批并签字盖章。审批银行存款收支业务，可以保证业务办理的正确性和
合法性，加强经办人员的责任感，避免违纪违规情况发生。
2)审核。
会计主管人员或指定人员审核原始凭证和结算凭证，签章同意 办理银行存款纬算。审核原
始凭证，可以检查经济业务是否合理合法，保证银行存款结算正确有效;审核结算凭证，可
检查银行存款结算是否正确，保证存款安全和核算正确。
3)结算。出纳人员根据审签的凭证，或按照授权办理银行存款收付业务;出纳员办理结算前，
复核原始凭证及有关合同文本;按不同的结算方式填制结算凭证或取得结算凭证;结算凭证应
加盖财务专用章和出纳员私章;财务专用章、签发支票印鉴和财务负责人印鉴应由主管会计
和出纳人员分别保管;转账支票和结算凭证必须按编号顺序连续使用;作废的转账支票应加盖
"作废"戳记;收代款项后应在凭证上加盖"收讫"或"付讫"戳记;非出纳人员不得经管银行存款
业务。按此办理银行存款结算，能够有效监督银行存款收付工作，防止套取存款、出借账户
和转让支票等弊端的发生。
4)复核。稽核员审核银行存款收付记账凭证是否附有原始凭证及结算凭证，结算金额是否一
致，记账科目是否正确，有关人员是否签章等，审核无误后签字盖章。复核记账凭证，可以
发现银行存款收付错误和记账凭证编制差错，保证银行存款核算正确。
5)记账。出纳员根据银行存款收付记账凭证登记银行存款日记账;会计人员根据收付凭证登
记相关明细账;总账会计登记总分类账银行存款科目;各记账人员在记账凭证上签章。登记银
行存款账，可以保证银行存款收支业务的可查性，防止或发现结算弊端，及时提供可靠的银
行存款核算信息。
6)核对。稽核员或其它非记账人员核对银行存款日记账和有关明细账、总分类账;如有误差
报经批准后予以处理;核对人员签字盖章。核对银行存款账簿，可以及时发现银行存款核算
错误及记账失误，保证账账相符和记录正确。
7)对账。由非出纳人员逐笔核对银行存款日记账和银行对账单，并编制银行存款余额调节表，
调整末达账项。核对对账单，可以及时发现企业或银行记账差错，防止银行存款非法行为发
生，保证银行存款真实和货款结算及时。
在以上控制点中，"审批"、核对"、对账"至关重要。其中"审批"、"核对"控制点具有同现金
控制系统对应控制点相同的重要性;"对账"控制环节，对于保证企业银行存款日记账同银行
存款记录相符，以及纠正各方差错具有重要作用。因而，它们是银行存款控制系统中的关键
控制点。
六、企业内部控制设计的案例
上述货币资金内部控制模式，是比较概括的一般演示模式，而不是通用模式。实际工作中，
在设计内部控制系统时，可以借鉴其思路，而不能照搬该系统。各单位必须根据本单位实际
情况加以具体调整和修订，甚至完全重新设计。
下面是我们为某商业企业设计的采购控制系统，其同上述货币资金控制系统，除了基本思路、
主要形式接近外，无论是详尽程度还是具体格式，都有很大差异。实际上，我们为各客户设
计的内部控制系统，彼此也从不相同。
我们采取的方式是，经过调查、论证和沟通后，首先绘制采购和付款控制流程图(图 6)，然
后逐项说明采购业务中涉及的采购政策、选择供应商、供应合同、采购订单处理、收货处理、
退货处理、发票与收货单验证、供应商表现分析等控制环节的控制目标和控制要求，以及付
款业务各控制环节的控制目标和控制要求(后者从略)。
采购控制
1.采购政策
控制目标：明确采购的职责和范围
2.选择供应商
控制目标：选择可靠的供应商，以最合理的价格购得质量合格的产品。
3.供应合同
控制目标：供应合同的条款有效、经过核准并符合公司政策和国家法规。
4.采购订单处理
控制目标：所有采购业务业务都应被准确地记录和核准
5.收货处理
控制目标：只接受定购并符合质量要求的货物，准确记录实际收到的货物。
6.退货处理
控制目标：所有退货都应被准确记录并受到监控。
7.发票与收货单验证
控制目标：所有发票应与采购收货单相匹配。
8.供应商表现分析
控制目标：有足够而准确的信息以进行有效的供应商管理。
VI: 一、人力资源管理制度建设的预期目标
遵循程序化与人性化的战略方向，借鉴西方先进的管理理念，结合本企业的实际，即采
用国际化与本土化的策略，个性化定制国内企业的人力资源管理制度，将是国内各类不同性
质企业人力资源管理工作的当务之急。
制度的建设，是为了在企业实施，制度的实施，特别是人力资源管理制度的实施，不外
乎以下几个目标：
(1)规范企业人力资源管理
(2)搭建基础管理平台
(3)营造良好的企业氛围，凝集人心
(4)开发员工潜能
(5)提高员工生活质量及职业满意度
(6)激活人力资源
(7)提升企业核心竞争力
(8)实现企业组织及利益相关者的目标
以上所罗列的人力资源管理制度实施的预期目标有一个逐渐递进的逻辑关系。没有前面
的目标实现，就难有后面的目标达成。在这多种多样的目标预期中，笔者认为人力资源管理
制度建设最为直接的、关键的预期目标，就是如何充分有效地激活人力资源。只有极大地激
活了人力资源，才能实现企业组织及其利益相关者的目标。比如股东利益最大化、客户导向
等。其具体关系见下图 1。
图 1 人力资源开发与管理制度实施预期目标
企业建立科学规范的人力资源开发与管理制度的出发点和目标，就是充分“激活人”，极
大地调动全体员工的积极性和创造性。也可以认为，衡量一个企业的人力资源开发与管理制
度的科学有效性，就是看这一制度是否充分地“激活了人”。
“激活人”，通常不是某一种企业人力资源开发与管理实施的结果，而是企业所制定、实
施的各种人力资源开发与管理制度体现、贯彻一种充分“激活人”的机制。因此，科学、高效
地进行人力资源开发与管理，关键在于建立一整套完善的管理机制和环境，使员工处于自动
运转的主动状态，激励员工奋发向上、励精图治的精神。
一般来说，为了极大地“激活人”，就需要给企业员工以动力、压力和各种规范等，营造
一种所有员工被激活的环境氛围和管理机制。具体思路如下图 2：
图 2 人力资源激活思路
比如，五粮液集团公司的用工制度改革就是这一思路的有力见证。该公司在改革劳动用
工制度的同时，配套进行工资分配制度改革、建立规范的劳动纪律和激励机制等。在他们的
整套制度建设中，劳动用工制度改革是基础，分配制度改革为核心，劳动纪律做保证，激励
机制鼓干劲，四者相得益彰，构成一体，成为五粮液员工永远保持旺盛工作热情的强大精神
动力。
二、目前国内企业人力资源管理现状与问题
我们采用开放式问卷、半结构化问卷调查、访谈、文献资料分析等方法，对国内几十家
企业的人力资源管理现状进行了调查分析。
(一)中国企业人力资源管理现状总体判断
从所调查企业的组织结构设置、人力资源工作人员配置、人力资源管理理念、人力资源
管理机构与职能设置及制度建设等来看，目前国内企业的人力资源管理主要具有以下特点：
1．大多数企业的人力资源管理还处于传统行政性人事管理阶段。其主要特点是以“事”
为中心，只见“事”，不见“人”，只见某一方面，而不见人与事的整体、系统性，强调“事”的
单一方面的静态的控制和管理，其管理的形式和目的是“控制人”；把人视为一种成本，当作
一种“工具”，注重的是投入、使用和控制。
2．所调查的企业普遍缺乏人力资源规划与相关政策。人力资源规划作为根据企业的发
展战略、企业目标及企业内外环境的变化，预测未来企业任务和环境对企业的要求，为完成
这些任务和满足这些要求而提供人力资源的一个过程。其开发和整合有赖于企业战略的确立
与明确。但是，目前国内大多数企业人力资源管理往往注重于招聘、员工合同管理、考勤、
绩效评估、薪金制度、调动、培训等与公司内部员工有关的事项，却忽略了与顾客的联系，
没有关注顾客需求和市场变化、与企业经营战略、市场环境相一致的人力资源管理战略。
3．人力资源管理的框架体系尚未建立起来，仍有许多人力资源管理的功能远未完善。
整个人力资源管理系统中的各个模块之间相互矛盾或不一致，难以有效发挥人力资源管理的
整体效能。
4．人力资源部门定位太低，无法统筹管理整个公司的人力资源。比如，人力资源部无
法将公司和部门战略与人力资源战略统一结合；受职权限制，人力资源部门与其它业务部门
沟通困难；人事部的实际工作停留在主管层以下，造成考核体系不完善，激励机制不健全，
继任计划不完整等问题；公司高级领导层受业务困扰，对人力资源重要性认识不够。
5．国内企业在管理人力资源的过程中，并不缺乏先进的人力资源管理思想，但是，却
十分缺乏如何将这些先进的人力资源管理思想转化为适合中国企业特点的、可操作的制度、
措施的技术手段、途径。由于没有十分成熟的人力资源管理技术和完善的工作流程的实践，
难以提炼、固化成为人力资源管理信息系统，电子化程度低，工作效率不高也就在所难免。
6．员工普遍对薪酬福利现状不满，难以有效激励员工努力工作。没有处理好资历、职
位、能力、智能、贡献等要素在薪酬分配体系中的关系，“凭能力上岗、凭贡献取酬”没有得
到很好的体现。
(二)中国企业人力资源管理现状具体分析
针对“目前企业人力资源管理中存在的主要问题”这一问题，被调查对象根据自己的体验，
列举了许多问题。其中，“开发、培养人才不够，重使用、轻开发；人才流失严重；薪酬分
配不公；考核不合理、不科学；激励不够，难以调动员工积极性；人员流动受到一定限制；
人、事不匹配；人治现象严重、论资排辈；基本制度不健全，且观念落后；领导对人力资源
工作不重视”等问题出现的频率最高。被调查者中有 54％的人提到了“开发、培养人才不够，
重使用、轻开发”；50％的人提到了“人才流失严重”；48％的人提到了“薪酬分配不公”；45％
的人提到子“考核不合理、不科学”；40％左右的人提到了“激励不够，难以调动员工积极
性”。
根据调查可以看出，目前国内企业人力资源管理最为关键的问题是“如何充分有效地激
活人力资源”。因为在现代人力资源管理中，薪酬是一种激励人力资源的手段，开发、培训
人力资源，提升人才的知识、能力、技能等，拓展发展空间，实际上也是一种有效的激励人
力资源的措施。合理、科学的绩效考核是激励人力资源的依据。留不住人才，人才流失严重，
通常是人才缺乏适当激励的一种不良结果。
三、问题解决思路：技术与管理融合
激励不到位、不充分，或者说人力资源开发与管理制度的实施没有取得预期的目标和效
果，原因何在？这是所有企业人力资源管理工作者在询问、在反思的问题。
根据我们对国内东南西北许多企业的考察和分析，发现：很多企业都在专家的帮助下或
通过自己努力，制定了各种各样的人力资源开发与管理制度及其实现的核心技术，但这些制
度、技术却与企业全体员工的参与、与企业的具体管理工作脱节了。仅有技术，没有管理实
践；或者仅有零散的技术模块，没有系统管理思考，其结果只有两种：一是制度作为文件存
放在文件柜里；二是员工在制度的执行过程中无所适从。如此局面，当然是无法激活人力资
源，人力资源管理制度实施的预期目标又从何谈起？
就当前中国企业人力资源管理的现实看来，人力资源开发与管理工作的当务之急，就是
寻求人力资源管理技术与管理实践的有机融合。
(一)当前需要解决的核心人力资源技术问题
就目前我国企业的人力资源管理的现实来看，主要应解决以下核心人力资源技术问题，
方可形成一个真正激活人力资源的制度系统：
1．服务于组织战略，方向明确的人力资源规划
根据企业的战略目标、文化价值导向和人员情况，盘点企业人力资源管理现实，提出企
业人力资源管理方向及实现策略。
2．科学设置灵活的组织结构、岗位与编制
坚持以市场为导向，结合本企业实际，科学设置能对市场作出快速反应的组织结构。根
据组织结构和组织战略目标，动态性设置岗位和编制。
3．准确及时的人员配置
有准备地确定人才来源，建立人才库，构建企业岗位任职资格标准体系，准确盘点本企
业人才储备及预测人才需求，及时为相关岗位配置人才。
4．员工能力开发与职业规划
根据企业发展目标及岗位任职资格要求，结合员工的素质与性向特征测评，实施富有针
对性的能力开发和职业管理。
5．实施管理职务与关键技术岗位继任计划
根据企业发展目标要求及岗位任职资格标准体系，建立继任计划并实施，为企业发展提
供可持续发展的人才保证。
6．分类实施工作绩效管理
逐步由关注过去的绩效考核转向关注发展的绩效管理。根据绩效管理的 4W(为什幺、做
什幺、做得怎幺样及结果如何管理)本质，引进、完善关键业绩指标(KPI)，应用综合平衡记
分卡考评各所属公司及部门，应用行事历及目标管理考评员工个体。
7．完善、规范分享成功的激励方案
准确测量核心人才人力资本及业绩贡献，根据公司实际，让技术、智能、知识、管理等
要素参与分配，完善、规范分享成功的激励方案，充分调动员工积极性，让员工与企业共同
发展、成长。
8．明确人力资源部及其相关部门的角色定位与职责要求，提升任职者的素质水平
人力资源管理是所有部门和管理人员的职责。人力资源部应根据自己企业的实际情况，
明确角色定位(战略伙伴、行政专家、员工领头人、变化的助推剂等四种角色)及职责要求，
有针对性地锻炼人力资源管理从业者的素质，促进组织目标的实现。
(二)当前需要解决的与核心人力资源技术问题相关的管理问题
企业建设各种人力资源管理制度，有两大核心管理问题需要解决，一是制度的定位问题，
二是制度的执行问题。
制度的定位问题，无非就是一个摸清企业现实，并在制度的设计中如何尊重这一现实的
问题。具体操作过程中主要应考虑以下几方面的情况：
1．明确企业战略与企业文化现实及价值导向
所有企业制度都是为实现企业战略目标服务的，明确的目标指向将有助于目标的实现、
员工的凝集、成就感的体验等。另外，自觉的、不自觉的、外显的、潜在的各种文化现实及
价值导向，无时不在影响着人力资源管理制度的设计、员工的行为表现。
2．完善公司治理结构与组织架构，理顺、制衡权力、责任关系
经营层、管理层与执行层，如果职责不清或者经常越位，不仅权力难以制衡，更可怕的
是让员工难以适从、相互推诿、责任感荡然无存，将使企业陷入混乱之中。
3．诊断企业管理现状，摸清企业管理水平
任何制度的设计都有一个初始状态、中间状态和理想状态。一步到位的制度，不仅不能
将企业引向理想的强、大状态，可怕的会将企业引向毁灭。诊断企业的管理现状，不仅是个
制度梳理的过程，更重要的是管理者整体的管理水平、素养、对制度本身的依赖程度及员工
的心理承受力和对制度的认可程度的了解过程。
4．与决策层沟通，明确其管理导向
制度的制定，没有决策层的支持和引导，将会事倍功半，或难以达成制度的预期效果。
与决策层的沟通，了解决策层的目标追求和价值导向是十分重要的。
5．了解员工整体素养水平
水能载舟，亦能覆舟。制度的成功与失败，员工在其中都扮演十分关键的角色。制度设
计者通过问卷、访谈，了解员工的关心点、素质水平，将有助于制度的成功设计。
制度的执行问题，实际上是一个管理过程。在这个过程中，涉及到所有管理者与员工及
外在环境等。主要应注意以下几方面：
1．明确管理者的角色定位并恰当实践
管理者是服务员、是代言人、是咨询师、是变革催化剂、是帮助者、是辅导员、是资源
提供者。有如此定位，想必各位管理者会明确自己应该于什幺，不应该干什幺。实际上，这
首先是个授权、分权的问题，其次，是个心态的问题，最后，才是坚守其道，努力实践的问
题。
2．掌握良好的沟通、会谈技巧
掌握良好的沟通、会谈技巧是十分必要的。因为管理过程本身就是一个沟通的过程。通
过与人沟通来实现制度本身的管理功效。
3．尊重企业与员工现实，把握制度执行的原则性和灵活性
执行人力资源开发与管理制度时，现实与人性特点要求制度的执行具有一定的情景性、
灵活性。修订人力资源开发与管理制度时，其依据是来自人性的反抗、人性的不适等。
(三)核心人力资源技术与管理实践的融合点
技术与管理的真正融合，应该体现一体化、同步化。即人力资源管理制度及制度的实现
性技术的实践过程，就是人力资源的管理过程。相应地，人力资源的管理过程实际就是人力
资源管理制度及其技术的实践过程。以上谈到的制度定位与制度执行实际上就是人力资源管
理制度、技术与管理融合的交点。从时序来看，技术、制度的制定似乎在前，是一个时点的
工作，而管理在后，是个工作过程，二者很难融合。
为便于理解，我们以绩效管理流程为例(见下图 3)，来说明人力资源管理制度、技术与
管理的融合。
图 3 绩效管理流程
从图 3 可以看出，首先，员工和管理者都参与了绩效管理，这种全员参与式管理，需要
管理者和员工角色、职责定位明确。员工在自找管理、自我评价、自我发展计划设计的基础
上，管理者通过沟通，了解员工工作情况，为员工提供帮助和资源支持。如此，管理者明确
自己的职责定位、规范管理、提高了管理水平。员工明确自己的工作计划、目标和发展方向，
工作效果因为能及时得到主管的认可，而富有一定的成就感和方向感。其次，绩效管理成了
管理者和员工工作的一部分，不是与企业每个员工无关的制度性条文。通过沟通，确定目标
和发展计划，以及评价员工工作结果等工作，是一种管理技术的实现，也是管理过程本身。
再次，绩效管理制度、技术的实现，如目标制定、发展计划确定等具有过程性、动态性，这
本身就是管理特性的体现。最后，这一绩效管理流程也尊重了企业战略目标、员工特点、企
业文化等，并贯穿人力资源技术、制度实践始终。
VII: 靠内部控制制度堵住黑洞
企业对有关财产物资、货币资金、有价证券的收付、债权债务的发生和结算、资产的增
减和费用的支付等经济业务，规定必须有两名或两名以上工作人员分工负责处理，以起到相
互制约作用，这就是内部控制制度。建立企业内部控制制度，就是在企业内部的职责分工、
责任制度、财务会计制度和财产物资管理制度等有关企业管理制度中，都要具体体现内部控
制的要求。
内部控制制度的必要性
企业内部控制制度划分为内部管理控制制度与内部会计控制制度两大类。内部管理控制
制度是指那些对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性没有直接影响的内部控制。例如，
企业单位的内部人事管理、技术管理等，就属于内部管理控制。内部会计控制制度是指那些
对会计业务、会计记录和会计报表的可靠性有直接影响的内部控制。例如，由无权经管现金
和签发支票的第三者每月编制银行存款调节表，就是一种内部会计控制，通过这种控制，可
提高现金交易的会计业务、会计记录和会计报表的可靠性。企业单位制定内部控制制度的基
本目的在于：保证组织机构经济活动的正常运转，保护企业资产的安全、完整与有效运用，
提高经济核算（包括会计核算、统计核算和业务核算）的正确性与可靠性，推动与考核企业
单位各项方针、政策的贯彻执行，评价企业的经济效益，提高企业经营管理水平。内部控制
贯穿于企业经营管理活动的各个方面，只要企业存在经济活动和经营管理，就需要加强内部
控制，建立相应的内部控制制度。
加强内部控制制度应规范的主要内容
在建立社会主义市场经济体制和深化会计改革过程中，企业在遵守会计准则的基础上，
应从本单位会计工作实际出发，建立健全和强化自身合理的会计政策和会计控制制度。对会
计政策和会计控制制度，应作出书面文字规定，这样，不仅有利于企业有关人员了解处理日
常会计事项的政策和方法，也有利于企业会计政策的前后连贯。为此应做到：
１．明确规定处理各种经济业务的职责分工和程序方法。企业要健全和强化内部组织机
构，它是企业经济活动进行计划、指挥和控制的组织基础，其核心问题是合理的职责分工。
在一般情况下，处理每项经济业务的全过程，或者在全过程的某几个重要环节都规定要由两
个或两个以上部门、两名或两名以上工作人员分工负责，起到相互控制的作用。
２．明确资产记录与保管的分工。规定管钱、管物、管账人员的相互制约关系，旨在保
护资产的安全完整。
３．保证会计凭证和会计记录的完整性和正确性。
４．明确规定建立财产清查盘点制度。
５．明确规定计算机财务管理系统操作权限和控制方法。
电算化可以大大提高会计工作效率和会计工作的水平。但是，不能以此代替原手工会计
处理中已建立起来的内部控制制度和管理制度，同时，还应加强对电算化系统的管理，这是
会计系统安全、正常运行的前提。要明确系统管理人员、维护人员不得兼任出纳、会计工作，
任何人不得利用工具软件直接对数据库进行操作。程序设计人员还应对数据库采用加密技术
进行处理，严格按会计电算化系统的设计要求配置人员，健全数据输入、修改、审核的内部
控制制度，保障系统设计的处理流程不走样变型。
保证内部控制制度执行的主要措施
１．企业必须重视对内部控制制度管理人员的选用。内部控制制度设计得再完善，若没
有称职的人员来执行，也不能发挥作用。企业的用人政策直接影响着企业能否吸收有较高能
力的人员来执行内部控制制度。要杜绝账户设置不合理、记录不真实的情况，充分发挥会计
控制制度的职能作用，则必须重视对内部控制制度管理人员的选用和培训，提高财会人员的
素质，定期进行考评，奖优罚劣。
２．企业必须发挥内部审计机构的作用。内部审计机构是强化内部控制制度的一项基本
措施，内部审计工作的职责不仅包括审核会计账目，还包括稽查、评价内部控制制度是否完
善和企业内各组织机构执行指定职能的效率，并向企业最高管理部门提出报告，从而保证企
业的内部控制制度更加完善严密。
３．应发挥国家审计机关、部门审计机构的权威性和监督作用。定期或不定期的对企业
内部控制制度进行评价，以杜绝企业管理部门负责人滥用职权所造成的内部控制制度形同虚
设的情况。
VIII: 新经济条件下企业内部控制问题探讨
新经济条件下企业内部控制有许多问题值得关注，企业内部控制将要发生明显变化，内
部控制需要不断进行创新，内部控制既有国际化问题，也有国家化问题，内部控制应当结合
国情和企业实际等，需要认真研究。
一、新经济下企业内部控制应当关注的一些问题
1、在新经济条件下，企业，特别是大企业内部控制应当关注并实施企业资源计划
(EPR)。EPR 是一种根据市场需求建立的企业内外部资源计划系统，如能成功应用，可对企
业各个营运环节及区域的运行状况实施有效的管理和监控，对全面提升企业市场决策能力和
竞争力具有极其重要的作用。当然应用是有很大难度的，成功率目前也仅仅 20%左右，而
且投资较大，目前国内企业还少有成功的案例。但是未来企业实施 EPR 将是大势所趋。在
财务管理方面，可以对企业的收支状况实时进行了解和把握，可以大大提高企业结帐的速度。
在销售管理方面，可以更加及时把握用户的需求，并及时将相关信息传递给有关部门，为用
户提供更好的服务，为企业赢得更大的市场。在存货管理方面，可以对存货的型号、数量、
进出库情况实时查阅，降低存货成本。在风险控制方面，可以及时把握市场的供求信息，及
时推出相应的产品和服务，降低生产和进货的盲目性。在应收帐款的管理方面，可以更加及
时了解客户欠款的支付情况，最大限度地降低呆帐和死帐现象。企业决策者通过利用 EPR
系统，进行有效的判断、决策和控制，做到运筹帷幄，决胜千里。
2、在新经济条件下，企业内部控制应当关注并适应电子商务发展的需要。专家们
预测，在未来 5 年内，网上贸易额将达到全球贸易额的四分之一。新经济的一个显着标志是
电子商务的发展。电子商务贸易额的扩大促进了全球化贸易的发展。但是由于它的产生与迅
猛发展，以及作为一种无纸化、无场所化的新兴产业，给各国企业体制及管理模式和内控机
制
带来了极大的影响，并由此而滋生出一系列内部控制问题。
传统企业内部控制制度规定，企业内部无论哪个单位和个人，无论从事生产、销售、
还是对外提供劳务，都要办理必要的手续，并经过批准。然而电子商务自问世以来，似乎就
一直忽视这一关系的存在，任何一个人只要拥有一只“猫”(Mdem)和一根电话线，通过互联
网人口提供的服务就可以参与网上交易。这对企业的内部控制提出了新的挑战。电子商务完
全是建立在一个虚拟的市场上:企业的贸易活动不再需要原有的固定营业场所、代理商等有
形结构来完成，大多数产品或劳务的交易并不需要企业实际出现，而仅需一个网站和能够从
事相关交易的软件，而且互联网上的网址、E-mail 且地址、身份 (ID)等，与产品或劳务的
提供者并没有必然的联系。这给企业内部控制带来了一系列问题，特别是网上交易的安全性
问题。
3、在新经济条件下，企业内部控制应当关注观念的变革与创新。即要把对企业的
财务监控作为切入点，建立和完善企业的效益监控体系，以企业最终经营成果作为内部控制
的依据。新的内部控制观念中最关键的是，要规避传统经济下企业会计核算制度的缺陷，真
正建立客观真实地反映企业在新经济条件下经营全过程的会计核算制度，其核心在于建立一
套科
学的会计核算指标。传统经济下的会计核算指标多为实物资源指标，而对技术资源、人
力资源、经营管理资源等无形资产反映很不充分。但在新经济条件下，主导企业发展和社会
进步的力量己经不取决于有形资源，而更取决于企业能否拥有和控制无形资源。那幺，企业
传统的内部控制会计模式所面临的将是一场急风暴雨式的革命。会计及内部控制不应当是经
济理论革命的适应者，而应当在某些领域率先进行改革。我国企业除了要主动向新经济学习
外，还应当向世界上先进的网络公司学习，向其它类型的高科技企业学习，甚至向这些企业
投资，通过投资买创新，买经验，买管理办法。在新经济条件下，我国企业内部控制更应当
有全球经济意识，要能敏感地认识到各类新生事物的价值，如品牌的价值、域名的价值、互
联网的价值、生物工程的价值、纳米技术的价值等。
4、在新经济条件下，企业内部控制应当关注员工的价值，内部控制机制也应当按
经济规律办事。面对开放的经济环境，员工的高素质和高流动性是一种正常现象，这是高效
秦市场所必需的要素。面对这种形势，企业要用市场战略的眼光来衡量他们的价值，内部控
制的功能主要在于提高员工的创新热情。内部控制组织的高效率是适应信息社会的先决条件。
新经济条件下企业的许多重大决定都存在着巨额固定成本，又称沉没成本，一旦停止生产经
营，或研究开发不成功，就很难再收回。因此，企业面临着更大的经营风险，内部控制更应
当关注企业决策的科学性。
5、在新经济条件下，企业内部控制应当关注两大体系的建设。企业为了实现对资
源的有效控制，主要依赖于自身的两种体系:制度体系和能力体系。制度体系主要是指以企
业财产权利或产权关系为基础的一系列法律、规则、规范、制度、条例等的制度安排。能力
体系则主要是以企业智力资本为基础而拥有的变换、创新、整合等的系统能力。
企业基于一定的制度体系，通过权利的享有和使用，可以保证对企业活动所必需相
关资源进行支配和应用；而基于一定的能力体系，则可以产生对已有资源进行配置的附加或
放大。效应，也就是能够促使企业的资源实现高效率或最佳配置。因此，如何构建这两种体
系亦将成为新经济下的一大课题。新经济条件下的企业制度体系的模式是什幺?至今还没有
明确答案。但有一点是肯定的，即需要建立起新的企业制度。在新经济条件下，对企业的能
力体系还缺乏一定的认识。
在新经济条件下，企业的能力蕴涵于其系统运行过程之中。具体表现为满足用户需
求不断变化的“变换能力”，以及适应市场和环境的“创新能力”，能够充分利用和协调各种资
源产生更大效益的"整合能力"等。企业加强内部控制的关键在于制度安排和能力体系的培养
和构建。如果企业没有相应的配套制度，不具备上述基本能力，要想在新经济条件下生存是
很困难的。
在新经济条件下，企业的能力体系以智力资本为基础。支撑企业能力体系的要素主
要有三个:技术、人员和组织。新经济下企业应具备的技术实力，不是传统意义上的如机械、
设备、安装、生产等狭义技术，而是包括服务、沟通、筹资、投资、战略、形象等因素在内
的广义技术。也就是说，新经济下企业应该发展的技术是能够创造和实现资源价值的有形或
无形的技术整体，也可以叫做 “硬技术”与“软技术”的总和。
新经济下企业的人员因素对其能力体系的支撑作用，必须超越传统意识下只注重内
部人员，特别是内部管理人员的狭隘认识。虽然提高内部人员的素质对于改变企业的智能基
础和能力结构非常重要。但是，在新经济条件下，企业的竞争能力的载体是所有者、经营者、
劳动者、供应商、销售商、消费者、信息传播者等这些与企业经营活动形成价值联系和利益
关系的各种人员群体。
新经济下企业的组织是配置资源和发挥能力的结构形式，从根本上说，它是企业整
体能力的整合机制。它必须是开放的、极具活力的组织，这样才能为能力的发挥创造一个空
间，提供千个舞台。
新经济下企业的整体能力的发挥依存于三种组织联系形式:工式组织、非正式组织
和外部协作组织。正式组织主要通过“职能角色”发挥资源的优势作用；非正式组织主要通过
“自然沟通”发掘深层次的内在活力；外部协作组织主要通过“利益共享”实现合作竞争力。
二、在新经济条件下企业内部控制将发生显着变化
首先，企业内部控制的组织基构将改变。那种工业时代的金字塔式、自上而下控制
的组织形式，将转变为扁平化、网络化、民主化的组织形式。新经济要求企业不断创新，这
需要个人、部门之间进行高效率的合作，需要有强烈的团队意识和团队精神。企业内部控制
不是更多地基于权力的需要，而是基于信息的科学性和企业健康发展的需要。新经济下，企
业
内部控制层次明显减少，但责任更加明确，效率更加提高。内部控制通过每个人与组织
建立起合适的“视窗”进行，内部控制的透明度也大大增强。
其次，企业内部控制的方式也将改变。工业经济时代的企业内部控制方式是高层控
制低层，一层控制一层。而在新经济时代，由于网络可以及时传递各种信息，而许多知识和
重要信息主要分散在企业的基层，存在于专家的头脑中。因此，企业内部由最基层建立起的
各种类型的控制小组，将是实行自我控制最佳的控制方式。
第三，企业内部控制的范围有所扩展。传统工业经济时代的企业内部控制侧重于内
部管理。随着电子信息技术的发展，企业与企业之间，企业与客户之间，企业与国家之间可
以共享对方所拥有的资源。过去边界明确现象逐渐消失，企业内部控制的范围不再局限于企
业内部，完全可以通过互联网进入其合作伙伴的信息系统，实现内部控制的外部化、宏观化。
第四，企业内部控制程序由顺序化向并行化发展。在新经济时代，由于网络和普遍采用
的视窗工作方式，使得工作在空间和时间上的接近不再是至关重要的问题，这样内部控制可
以由顺序化向并行化发展。通过这种方式可以使企业设计、制造、销售、工业工程人员并肩
工作，共同控制企业的物流和信息流，控制企业的资金流量和流向。
第五，企业内部控制关系也将发生明显变化，由命令与控制向集中与协调转变。在工
业经济时代，企业内部等级非常明显，工作先按过程分解，然后通过命令和控制再将其进行
连接，指令往往来自企业上层。在新经济时代，企业通过网络可以很方便地使内部人员之间
及与外部人员之间平等、动态地进行协作和沟通。企业中每一个人都是网络中的知识贡献者，
都可以成为企业控制网络上的决策点或节点，都可以尽可能地作出自己最大的贡献。
三、新经济与企业内部控制制度创新
新经济是在高科技不断创新的基础上建立起来的。企业在新经济环境下运行具有很
大风险，企业的生产经营活动需要相应的内部控制制度创新作保证。这种内部控制制度创新
主要表现在:
第一，建立新型的资金供给制度，最大限度地满足企业科技创新、管理创新、经营
创新对资金的需求。要对有市场价值的一切创新活动给予资金方面的支持。但是创新活动具
有很大风险，传统的资金供给制度难以满足创新活动的需要。因此，企业资金供应渠道将更
加多元化，需要大量风险投资基金的支持。而对这部分资金的控制，需要从制度上进行彻底
更新。
第二，建立新型的成本、费用控制制度。在新经济条件下，不能沿用传统的成本、
费用控制制度，那将限制科技创新活动的开展，也不利于发挥各个部门、个人的专业特长。
新经济是建立在开放式、竞争性的市场上的，更加注重科技成果的创新和产业化。我们传统
的成本、费用控制往往与科技创新，与市场价值分析相脱节，单纯追求费用的节省和成本的
降
低。因而，成本、费用控制制度的创新显得非常重要。成本、费用控制制度要面向市场，
面向未来，要做到产学研政良性互动。政府应当制订一些规范性、指导性的成本、费用控制
制度，具体如何实行，如何操作，企业可以根据实际情况，灵活加以应用。比如，在许多不
成功的项目上投资，花费了大量的成本、费用，在传统经济下，企业的内部控制制度是不允
许的，而在新经济条件下，这完全是正常现象，不必大惊小怪。
第三，建立新型的投资控制制度。在新经济条件下，企业的投资控制不能按传统的
老一套办法进行，更应当关注投资风险问题，关注投资的最终价值的实现。投资控制应当更
加民主化、法制化、科学化，更充分地发挥专家集体的智能，更加关注对高科技，对人类生
存环境有利项目的投资。在投资方案的评价方面除了要考虑传统的一些经济指标外，要更加
注
重社会价值与环境价值指标的评估，关注投资对企业员工价值的影响，关注投资对企业
未来创新能力、发展能力和核心竞争能力的影响，关注投资对企业员工精神风貌和企业形象
的影响。
第四，建立新型的分配控制制度。在新经济条件下，企业的分配控制制度也应当大
胆改革创新。对员工的分配，对创新的分配，对无形资产的分配，对资本的分配，对管理人
员及技术人员的分配，都应当更加科学化、民主化、制度化，这样才能更加有利于新经济的
运行，更加有利于全部资源的优化配置。这种新的分配控制制度应当更加注重有利于新经济
的各种创新的价值，应当在科学测评各种资源的附加价值的基础上，控制新增加价值的合理
再分配。
四、新经济下企业内部控制的国玫化问题
新经济是全球化经济，因此，企业内部控制也有国际化趋势。但每一个企业都受本
国文化、制度、经济、政治等环境因素的影响，企业内部控制也不例外，也有一个国家化的
问题，即要考虑中国的国情和文化。
第一，企业内部控制要重视伦理道德规范建设。西方国家强调的是法制，我们也在
向法制化国家靠拢。但我们也强调“以德治国”。企业内部控制应当建立在共同的伦理道德规
范的基础上，形成真正意义上的团队精神。只有当企业中的每一个员工信仰明确、思想鲜明，
内部控制才更有实效。在新经济下，伦理道德具有极高的价值。企业内部控制的逻辑起点应
当是“修己安人”，“修己”就是自我管理，而自我管理是未来企业内部控制的总纲。
第二，企业内部控制要充分体现以人为本思想。我国传统文化是儒家文化，以人为
本是儒家管理文化最鲜明、也是最重要的特色和标志。企业内部控制要强调“仁爱”的作用，
强调沟通和感情的交流，减少管理者与被管理者之间的隔膜。这才更有利于企业形成强有力
的群体，调动每一个人的积极性。
第三，企业内部控制要重视“人为为人”的集体主义精神建设。“人为”是指每个人要
注意自身的行为修养，提升自己的人格境界，然后从“为人”的角度出发，控制好自己的行为，
创造一个良好的人际关系环境空间，大家相互支持，相互激励，充分发挥好自己的主观能动
性。只有形成了“人为为人”的良性互动机制，企业内部控制才能在新经济条件下实现质的飞
跃。
第四，企业内部控制的最高境界 (目标)是实现 “无为而治”。“无为而治”即自我控制，
自我管理。在新经济下，一个企业的每一个成员都能自发、自觉地按照规范和目标行事，发
挥自己的潜力，维护企业的利益，努力实现企业目标。在奋斗过程中注意各种关系的协调，
力争做到整体和谐、动态优化，达到内部控制“无为而治”的最高境界。因此，企业内部组织
的高度默契县“无为而治”的前提，我国企业内部控制的目标应当是向“无为而治”迈进。
