国有资产管理体制进一步改革的总体思路
荣兆梓
（安徽大学经济学院， 安徽 合肥 230039）
[摘要] 本文从国有经济改革面临的两对基本矛盾入手， 讨论国有资产管理体制进
一步改革，提出竞争性领域国有资本与垄断性领域国有资本从管理体制上分开，建立社
会信托投资基金、国家控股公司和承担基础性公益服务的公法人组织三种出资人体制的
总体思路。 认为竞争性领域的国有资本管理应当完全“去政府化”，而在垄断领域，政企分
开的目标不可能完全实现，关键是在国有资本的公益性与营利性之间寻求平衡。
[关键词] 公有制； 国有资产管理体制； 社会信托投资基金； 垄断领域国有企业改革
[中图分类号]F121 [文献标识码]A [文章编号]1006-480X（2012）01-0016-10
【国民经济】
2012 年 1 月
第 1 期 （总 286 期）
Jan.， 2012
No．1China Industrial Economics
一、 国有经济改革面临两对基本矛盾
1. 国资委资产管理规模过大与公有制经济规模过度收缩的矛盾
一方面，国有经营性资产的管理体系过于集中，由国务院国资委统一掌控所有权的“国家辛迪
加”规模过于庞大，对整个市场经济体制的发育造成负面影响，因此,需要压缩资产管理规模，分解
产权管理系统。 另一方面，目前主要由国有经济构成的公有制，在经历了近 30 年的结构调整后，相
对规模急速下降到整个国民经济的 30%以下， 如果继续下降有可能伤及以公有制为主体的宪政制
度。 我国所有制结构的调整已经达到某个临界点，公有制经济的比重不能再激剧下降了。 这里有两
组数字可以说明问题：数字之一，以 20世纪最后两三年为界限，我国经济增长的全要素生产率贡献
率，在与所有制结构大幅调整同步，经历了 20年的稳定提升之后出现转变。最近 10年，全要素生产
率不再随国有经济比重的下降而上升，而是随国有经济比重的下降而略有下降。 数字之二，自 2003
年国务院国资委组建以来 8年间，整个国有工业经济的技术效率逐步提高，整体上已经超越非国有
经济。 甚至在最具竞争性的 20 个工业行业中， 国有经济与非国有经济的技术效率差距， 也已在
2009年前后消失。总之，之前论证“国退民进”有利提高国民经济整体效率的事实依据已经发生变化。
2. 竞争领域政企分开不到位与垄断领域政府规制不到位的矛盾
“大国资委”体制在顶层架构上没有区分竞争与垄断，将不同领域不同类型的国有企业置于同
一管理系统，适用相同的公司法架构，采用同一的以资产保值增值为目标的管理原则，进而将自己
置于两难境地。 一方面，作为政府的特设机构运作庞大的国有股份资本，国资委不可能将自己改造
成为专事资本经营的巨型营利性企业，因此，在资产管理层面上不可能实现政企分开的目标。 这就
使得所出资公司在法人治理结构上先天不足， 国资委的政府行为总是会以各种方式干预和影响企
[收稿日期] 2011-12-20
[基金项目] 国家社会科会基金重点项目“科学发展观视野下基本经济制度的新发展研究”（批准号 07AJL011）。
[作者简介] 荣兆梓（1949—），男，江苏无锡人，安徽大学经济学院教授，博士生导师。
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业行为，最终削弱其在平等市场竞争中生存与发展的能力。另一方面，作为公司国有股权代表机构，
国资委的管理目标不能不以资产保值增值为中心，从而将自己与政府其他众多公共目标区分开来。
这必然强化所出资企业的营利驱动，也包括强化了垄断领域国有企业的营利驱动，使得这些垄断企
业不可避免地利用自身的垄断优势与民争利。国资委因其在政府系列中的职能分工，没有权力也没
有愿望去限制这些巨型垄断企业，当前我国对垄断企业的规制制度事实上失去了内部规制的维度。
这个矛盾是当前“大国资委”体制顶层设计的固有矛盾，只有重塑国有资产管理体制，才能从根本上
改变这一国有企业改革的两难困境。
二、 改革思路的要点与步骤
1. 建立社会信托投资基金管理竞争性领域国有资本
国家层面上建立若干只千亿级的“社会信托投资基金”，分流国资委管辖的竞争领域的国有资
本，使国务院（政府机构）从全民所有制所有者代表身份淡出。我们所设想的“社会信托投资基金”有
如下特点：①不同于目前证券市场上常见的自益信托基金，社会信托投资基金是一种他益信托，即
信托人为他人利益依法设立的信托资产。这里的信托人是作为国有资产所有者的政府（国务院）；受
益人是全体国民，通过信托基金的设立，他们将替代政府成为资产的实际所有人；在信托人与受益
人之间，则是资产受托人，信托投资基金的管理者（专家组合及其组建的专业管理机构），按信托人
的意愿，为受益人利益管理基金资产，实现其资产保值增值的目的。 ②这个投资基金以资产的长期
增值为目标，因此，区别于通常意义的非营利性公益基金，成为一种营利性公益基金。这是一种非常
特殊的公益信托，其公益性质表现在：信托财产的营利和增值与任何个人或集团的特殊利益无关，
因而其本身的存在具有增进社会公平的性质；基金的投资与运作促进经济发展与社会繁荣，这是追
求经济赶超目标的发展中国家最重要的公益事业之一。 ③社会信托投资基金的运作完全按照市场
原则，与一般基金公司一样，它投资于各类营利性企业的股权（必要时也不排除其他金融性资产），
不谋求对所投资企业控股，不参与企业经营管理。 但它也不是追逐短期资本收益的市场投机者，而
以追求基金价值的长期增值为目的， 根据持股比例对所投资公司法人治理结构予以不同程度的关
注与协调，像成熟市场经济的机构持股人那样，充当资本市场稳定的投资者。 由于完全按照市场规
律行事，社会信托投资基金将成为资本增值的永动机，成为我国资本市场上最有效率的竞争者。
为此，需要两方面周密的契约安排。一方面，为保证基金的社会公益性质，不仅在信托合约中要
明确规定其性质、目的、运作方式等相关内容，还要在基金管理人的遴选、任命，基金运作的信息披
露和监督规制，基金资产的进入与退出等领域建立有效的制度。 ①因为社会信托基金不再是政府资
产，但仍然属于全民所有，基金管理人应当由人民代表大会这样的立法机构遴选和任命；②作为公
共所有的资产，它的运作理应受到公众监督，应当建立规范的信息披露制度，改革后的国资委应当
成为基金运作的外部监督者和规制者； ③社会信托投资基金份额当然不能像一般公募基金份额那
样在证券市场买卖，而应当建立依法执行的基金资产进入与退出制度，在基金资产与财政预算之间
建立通道，使得基金能够在宏观经济波动中发挥调节作用。另一方面，为保证基金的市场运作效率，
信托合约还应当规定基金管理人激励制度的基本原则。为防止基金资产被不合规使用，提高基金运
行的安全性，可以效仿证券投资基金的管理方式，将基金保管人与基金管理人分开，管理人不直接
接触基金资产，但通过向保管人（一般为大金融机构）发布操作指令履行管理职责。二者都通过收取
一定比例的保管费或管理费补偿相关费用。 基金管理人在支付日常开支（包括员工工资奖金）之后
不会有太多剩余，对管理人的长期激励应当是一种与基金增值的长期绩效挂钩的报酬体系，在管理
人任期届满后兑现。此类长期激励机制的内容、形式与计算细节，应当在信托合约中得到明确规定。
2. 建立承担基础性公益服务的公法人组织
在国计民生的关键领域，一些通过市场运作提供基础性产品和服务的公益事业，具有完全自然
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垄断性质，应当回归政府行政管理序列，成为公法人。即使产品与服务的生产不具有经济垄断性质，
但从公共利益出发必须是国家直接控制的极少数特殊领域， 也可以通过行政壁垒维持国有经济的
完全垄断。 此类企业（事业）如国家电网、国家邮政、国家（铁道）路网、烟草专卖和粮食储备等，都应
当依据专门立法，设立为提供特定公益服务的“公法人”。 在回归政府序列之前，企业应当最大限度
剥离可竞争性业务，如国家电网的配电业务，国家路网的铁路客货运输业务等。公法人的设立宗旨、
资产来源、业务范围、经营方式，甚至人事与财务制度，产品与服务定价程序等，都应由立法规定。其
国有资产的出资人直接由政府相关管理部门充当，其管理体制与政府机构衔接，其员工劳动关系也
可比照公务员系列实行。此类公益事业与政府机构的主要区别是，它以完整的市场运作完成特定公
益服务，因此，有自己明确的产权边界，独立的会计核算，更完整的法人权利义务。 上级部门重点考核
这些特殊法人的公共服务指标，淡化其追逐利润动机，将其塑造成为政府在垄断领域强化规制的重
要工具。 政府相关部门仍然要对企业的产品与服务价格严格规制，进而对企业的成本管理严格规制。
3. 在寡头垄断领域建立国家控股（投资）公司
其他由经济和市场原因形成寡头垄断的产业领域，国家产业政策重点关注的产业领域，应当在
国有资产管理体系的顶层，通过特别立法设立若干国家行业控股（投资）公司，作为国有资本的出资
人，控股产业内寡头企业，参股产业内重要企业，以资本产权为纽带，协调企业发展战略，实施国家
产业政策。此类国家控股公司一般应当为国有独资公司，在特定产业领域内采取“纯粹型”控股方式
经营国有资本，主要依靠市场手段实现国家政策目标。 拟设立的国家控股（投资）公司应当有：国家
金融控股公司、国家能源控股公司、国家交通控股公司、国家电信控股公司、国家战略性新兴产业投
资公司等。此类控股（投资）公司可以同时适用《公司法》和相关特别立法，由法律规定其设立宗旨和
经营范围，活动方式。其公司董事会成员应当包括相关政府机构的主要负责人，如财政部、国务院金
融办，发展和改革委员会（能源局）、交通运输部（含政企分开后的铁道部）、工业与信息化部和科技
部等。此类国家控股公司不应以资本盈利为首要目标，甚至唯一目标。相反，在制度上保证其运作目
标与政府规制的兼容性更加重要。但是，寡头垄断市场一定程度的竞争性决定了在此领域运作的国
有资本不可能完全无视资本盈利目标，为了自身的保值与增值，这些国家控股公司应当依法设定为
双重营运目标，在公益性与营利性之间寻求平衡。
4. 利用资本市场实现大型国有企业的产权多元化
在上述国有资产管理体制的“战略性重组”的过程中，利用资本市场逐步实现绝大多数大型企
业的产权多元化。 一方面，逐步对国内民营经济和国外投资者开放现存中央企业的资本市场（地方
政府管理的国有企业在完成类似的改革后也可以照此办理）， 引导它们合法进入各大产业领域；另
一方面，允许和鼓励社会信托投资基金和国有控股（投资）公司参与资本市场的经营，通过出售部分
国有股权以及各基金之间、各控股公司之间、基金与控股公司之间置换所持股公司股权的形式（其
中还包括相当一部分国有企业股权直接划拨到社保基金账户）， 实现现存国有企业的股权多元化。
真正按照一般《公司法》规范各行各业的这些大企业，完善公司治理结构，实现公、私股东的同股同
权、同股同利。 社会信托投资基金与国家控股（投资）公司在资本市场运作中必须有退有进，在国有
资产总量不流失、不减持的前提下，实现资产的合理配置。信托基金要根据自己的资产增值目标，选
择有前景的投资对象，将自己的业务分布到更多企业，提高基金的安全性和成长性。 国家控股（投
资）公司也要根据政府规定的政策目标，在既定的产业范围内选择投资对象，合理布局国有资本，最
大限度地实现政策目标。 在适宜的国有资产管理架构内，通过资本市场的有效运作，我们就能够在大
规模生产和大规模经营领域，建立起以公有资本主导、以公司制为主要形式的更高效率的混合经济。
5． 将国资委改造成为国家经营性资产合规合法有效经营的监管机构
在推动实现上述改革措施之后，国资委从国有资产的出资人身份退出，将自己改造成为国家经
营性资产合规合法有效经营的监管机构，直接面对若干只社会信托投资基金、若干个运用国有资产
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从事公共服务的特殊法人，以及若干个执行国家政策目标的控股（投资）公司，建立和执行国有资产
营运机构的信息披露制度、完善法人治理结构制度和国有资产经营预算审计监督制度等（参见图1）。
全国人民代表大会
（国有资产委员会）
所控股
或参股
企业 A
承担基础
性公益服
务的公法
人 B
国家 A
行业控
股公司
国家 B
行业控
股公司
社会信托
投资基金
B
社会信托
投资基金
A
社会信托
投资基金
C
承担基础
性公益服
务的公法
人 A
所控股
或参股
企业 B
所控股
或参股
企业 C
所控股
或参股
企业 D
所出资
企业 A
所出资
企业 B
所出资
企业 C
所出资
企业 D
行使出资人权利 国有资产公权监督 选任基金管理人
寡头垄断领域 竞争领域
国务院
部委 A 部委 B 部委 C 部委 D
国务院
国资委
图 1 国有资产管理体制改革思路
目前，国资委进行中的一系列重大改革举措，与这一改革新思路没有原则冲突，甚至可以说就
是在为实现这一改革目标准备条件。如中央企业整体上市的改革步骤，组建国有控股公司的改革方
案等，这些改革措施都是国有企业公司制改革的延续和完善，也是上述改革思路得以实施的必要前
提。但是，尽早明确改革的目标和方向还是很重要的。按照这一方向，央企整体上市的操作中对哪些
应当在整体中融合，哪些应当从整体中分开，以便最终成为公法人，归入政府行政序列，或者成为实
施政策目标的特殊法人，一开始就应当有清晰的思路；按照这一方向，组建控股公司时就可以区分
垄断领域承担政策目标的控股公司，和竞争性领域以资本增值为目标的控股公司（最终将转型为社
会信托投资基金），搭建不同的公司架构，探索不同的管理模式。 如果目标清晰，路径合理，方法得
当，也许再有 8 年时间，上述改革方案就能在国资委引导下逐步实现，以公有制为主体的基本经济
制度与现代市场经济相衔接的基础性制度安排就大体成型。 两个 8 年，两个台阶，国务院国有资产
监督和管理委员会在中国经济体制改革中的功绩将为历史铭记。
三、 社会信托投资基金的性质与功能
改革后的国有经济将由国资委独家持股的单一形式的国有制， 分解为政府相关部门持股和社
会信托投资基金持股两大类型（荣广宏，荣兆梓，1994）。 从最终所有者的性质看，这两种类型的“国
有资本”同样属于全国人民。但是，考虑到产权代理人身份是刻画公有制实现形式的重要维度（荣兆
梓，2001），二者的区别又十分明显。 严格地说，由政府机构充当产权代理人的全民所有制才是国有
制，而直接将全体国民设定为基金受益人，在产权代理中实现“去政府化”（荣兆梓，2006）的社会信
托基金，已经不是原来意义上的国有制，而可以适当地称其为“社会所有制”（荣兆梓，杨积勇，2001）。
由于社会信托基金的投资分散、流动和不追求控股，原本意义上的国有及国有控股企业将从竞争性
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领域逐步淡出。 产权多元化的混合经济中有大量公有资本运作，但在企业层面上，不同所有制形式
的企业将越来越难以区分，它们同样是产权高度多样化的股份公司。
1. 竞争性领域公有资本的功能与特征
显然，这种“社会所有制”与多数市场经济国家的国有经济很不相同。成熟市场经济国家的国有
经济，无不由政府直接拥有（控股），无不承担一定量的公益目标；由于国有企业绝大多数在垄断领
域，它的盈利冲动受到很大程度的制度制约，而这正是国有经济的政府规制成本低于私营企业的原
因。 我们的国有企业改革有什么特别理由，要构造这样一种与众不同的社会信托投资基金，并且使
之成为竞争性领域公有资本的主要形式？
（1）公有制经济不能从竞争性领域完全退出，这由基本经济制度决定。 中国特色的社会主义是
以公有制为主体的市场经济，这是与全世界大多数市场经济国家不同的基本经济制度。我们的公有
制经济比重要比资本主义国家更高，我们公有制经济的控制力也要比资本主义国家更强。 因此，在
大规模生产与大规模销售领域，公有制不能只限于垄断企业，不能只满足于占全部社会资本的极小
份额，如一部分发达市场经济国家那样。 公有制经济必须在竞争领域有一席之路，并且表现出足够
的竞争力和强劲的生命力。只有适当规模公有制经济的存在，才能保证中国特色社会主义在未来的
发展中更有效的宏观调控和更高水平的社会公平。社会主义不满足于市场经济在竞争中形成的“要
素平等”，认为建立在个人能力与努力基础上的劳动平等，在各种生产要素的权利与利益平等中，更
加接近社会正义的核心。而市场竞争的自发趋势却亲近资本的权利，不可避免地产生出财富向资本
的过度集中，妨碍劳动平等的实现。这是市场机制最致命的“失灵”，是其产生社会冲突的根源。我们
坚持公有制为主体的基本经济制度， 就是希望在基底上修正市场的缺陷， 从源头上节制资本的权
利。 公有资本当然也是一种资本，当它通过市场投入生产经营领域，自然也要产生剩余价值。 但是，
公有资本是没有资本家的资本，它的剩余价值不归任何个人，因此在维持“要素平等”的市场秩序的
同时，也限制了资本家阶级财富的积累，相对提高了劳动平等的程度。 这就是我们坚持公有资本不
能从竞争性领域完全退出的根本理由。这是我国基本经济制度的优势所在，不仅相对于美国这样的
自由竞争的资本主义而言，而且也相对于北欧各国私有制为主体的“民主社会主义”而言。市场经济
越成熟，这一优势就会体现得越充分。
（2）竞争性领域的公有资本必须以盈利为目标，这由市场竞争的规律决定。竞争是无情的，只有
一心一意，并且目光长远、富有创造力的逐利者，才能在这场竞赛中胜出。公有资本同样面临这样的
竞争环境。 市场经济改革 30年来，国有企业提高效率的艰难经历，足以证明这一点。 任何形式的特
殊目标，任何形式的额外负担，都会严重影响国有企业的相对效率，使它在竞争中落败。从一定意义
上说，改革就是为了让国有企业卸下各种社会负担，摆脱所有行政束缚，义无反顾地投身到追逐利
润的竞赛中。只有这样，国有企业才有可能在不依赖政府特殊关照的情况下，从市场求生存，向竞争
谋发展。 这一改革路径的重要成果就是，国务院特设国资委实现国有资产的保值增值，而并不要求
它承担其他公益性目标。 可惜，国资委自身的政府机构性质致使它不能完全实现这一目的。
（3）营利性公有资本的营运应当以公司股权长期投资为主，这是制度可持续性的要求。一方面，
社会信托投资基金不谋求对所出资企业的直接控制， 不可能像国资委那样拥有众多公有企业的全
部或大部分股权，组织成为一个像控股企业集团那样的巨型辛迪加。基金对所出资企业的股权应当
逐步降低到 20%以下，甚至降至更小的份额。另一方面，基金又必须充当有远见的公司股权投资者，
将自己的营运方式与当前股市各种开放或封闭基金的短期投机行为区分开来。 社会信托投资基金
的巨大规模决定了它不能跟随股市价格波动赚取短期价差，更不能“坐庄”操纵股价牟取暴利。基金
从其自身长远利益出发，只能以稳健的战略投资者角色参与资本运作，对所出资公司的监督管理以
公司法人治理结构的完善为限。 它有用脚表决的权利，但会十分审慎地行使这个权利，因而成为股
票市场最重要的稳定因素，成为我国资本市场名符其实的中流砥柱。
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2. 社会信托投资基金的公有性质
一个以盈利为目的的公有制经济如何体现公有性质，毕竟是一个全新课题。尽管之前我们已经
明确指出，此类公有资本的“公益性质”，着重表现在增进社会公平与促进经济发展两个方面，但这
种完全市场化运作的公有资本的功能与性质，仍然引起诸多疑虑。
（1）社会信托投资基金的盈利应该不应该分配给全体老百姓？ 清华大学的崔之元教授认为，基金
不“全民分红”便不能体现公有制的性质。 这一观点有很大的片面性。 分红是利益的实现，但资本继
续留在生产与流通中增值可以产生更多利润， 分还是留， 需要在当前利益与长远利益的权衡中决
定，全部利润用于分红并不一定能实现利益最大化。 发展中国家为摆脱国际竞争的被动局面，一段
时间内“勒紧裤带搞建设”未见得就不是全民利益所在，即使根据长远利益与当前利益的权衡，有需
要将一部分资本利润转化为消费基金，它也并不等同于全民分红。 分散消费还是集中消费，仍然需
要反复权衡。有些关涉民生的消费是必须集中起来进行的，公共安全、公共基础设施，还有整个社保
体系的建设，社会福利体系的建设，都需要把钱集中起来使用。 为什么只有把利润分光才能体现基
金的公有制性质？我国财政预算的实际情况是，一方面，按照社会保障制度改革和公共卫生、基础教
育等公共支出的需要，预算收入不仅绝对量不足，而且相对比例从国际比较看也偏低，总体上看是
财力集中不够，而不是集中过度；另一方面，从公共财政的支出结构看，我国的预算支出过多地被用
于各种形式的政府投资，包括大量竞争性领域的生产经营性投资。 这加大了财政收支的缺口，制约
了公共财政体制改革的步伐，拖延了我国社会转型的进程。在此背景下考虑社会信托投资基金的合
约安排，尤其是它的盈利分配模式，唯一合适的选择是：基金保留全部税后利润用于再投资，同时大
幅度削减财政预算在生产经营领域的投入，让财政腾出更多资金用于公共消费。
（2）基金盈利为什么不上缴国库，直接用于公共消费？社会信托投资基金当然应当依法纳税，就
像任何一种形式的资本投资一样。 ①基金所出资公司的盈利需要上缴所得税，然后基金才能够在税
后利润中分享应有份额。 ②基金出售股权的溢价所得也应当根据信托基金税收征管的有关规定依
法纳税。 ③基金不应当向国库承担额外的上缴责任。 从法理上说，基金已经不是原来意义上的国有
资产，它不属于政府所有，税后利润没有理由上缴国库。更重要的是，从公有资本在市场竞争中生存
和发展的改革目标看，利润上缴国库并不是适当的制度安排。公有资本在市场竞争中不仅需要与其
他形式资本同等的生产效率、营销能力、财务能力和创新能力等，而且还需要同等的，甚至更强大的
积累投资能力。 假定两种经济形式的经营效益相近，盈利水平相近，它们在国民经济中的相对份额
的变动，取决于二者利润转化为资本的比例。 谁的投资比例持续地较低，谁的相对份额就会不断萎
缩，这也是市场竞争残酷性的表现。 如果社会信托投资基金额外上缴利润，即使它具有社会平均的
经营效率，要想在国民经济中保持稳定的份额，也只能依靠财政持续不断的再投资。 这种制度安排
显然与改革初衷相背离。
本文并不认为社会信托投资基金的利润只能集中使用， 也不认为其税后利润与财政预算之间
不能有任何通道，而只是说这部分属于全民的财产应当在长远利益与当前利润，整体利益与个体利
益的权衡中合理配置。由于经济社会环境的千变万化，权衡的结果不可能一成不变。因此，重要的是
为基金建立一个利润分配的合理程序，而不是指定一个不可变更的唯一去向。 一般地说，社会信托
投资基金的税后利润应当用于基金自身再投资，这是基金在市场竞争中增值发展的来源，是基金的
应有权利。这一制度安排有利于社会经济的繁荣和社会公平的提升，应当受法律保护。但是，我们也
不排除在特殊情况下（如为抵御全球性金融、经济危机），立法机构以全民利益的名义，通过特殊法
律程序，对社会信托基金的规模进行调控，或将基金作为财政性投资的实现通道之一。也就是说，社
会信托投资基金在特殊情况下是国家可以利用的宏观调控手段之一， 而且是我国经济中特有的宏
观调控手段。
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3. 社会信托投资基金管理人的激励机制
社会信托投资基金的管理人能否有足够的激励，对基金的保值增值尽心尽力？这是委托代理问
题，本文赞成拉丰的观点，在合适的合约安排下，公有制与私有制同样有效率（拉丰，2009）。 我们现
在讨论的是竞争性领域大公司的合约安排，基本特点是出资人与专业经理人员相分离，二者之间建
立委托代理合约，这就是所谓经营权代理问题。 在这个层次上，公有资本与私有资本可以利用的制
度成果和必须面对的制度缺陷几乎是完全相同的。在股权高度分散的公司治理中，制度漏洞主要表
现为代理人管理腐败；在控股股东掌控的公司治理中，制度漏洞则更多表现为控股股东对中小股东
的剥夺。 这些治理问题在不同股权结构的公司中同样存在，并不因为公、私资本的比重差异而有明
显的不同。 影响公、私资本效率的不同制度安排主要体现在所有权（股权）代理层次上。 私有资本是
“自己口袋里的钱”，国有资本则是国家代表人民管理的资本，这里存在一个自下而上的长长的委托
代理链。因此，对于公司治理而言，两种股东行为是有差异的。但这些行为差异对资本效率的影响并
非一目了然。私人投资者对自己投资的盈亏当然更加敏感，但多数人没有时间和精力打理自己的资
产，不得不把资产交给专业的理财机构打理。 由于对投资效益的过度敏感，大多数中小股民的投资
行为短期化，为他们服务的理财机构，也只能以短期收益为目标，其经营行为不可避免地具有投机
性。 政府作为公有资本代理人，其投资行为较少短期性，这是他相对于大量分散的私人投资的优势
所在。 政府作为股权代理人的主要缺点是公共目标的多元化，它干扰资本保值增值目标的实现，对
所投资公司的经营效率产生负面影响。 因此，我们主张公有资本的代理机构“去政府化”。 社会信托
投资基金就是一种“去政府化”的顶层设计，它依法设立，以法律的构架限制政府的资产权力，明确
基金实现保值增值的目标与手段；通过基金管理人利益与基金长期增值挂钩的激励机制，引导代理
人行为合理化；运用基金运营信息公开、透明的制度安排，吸引舆论监督和公众监督。借鉴现代资本
市场一系列行之有效的管理手段，这种全社会共同拥有的资本，在竞争性领域完全有可能形成比现
有的国有资本更高的运营效率。
四、 垄断领域国有企业改革的依据和原则
1. 垄断领域国有企业改革的复杂性
（1）现实经济中划分垄断与竞争就是一个难题。 垄断与竞争并没有清晰的界限，绝对垄断与绝
对竞争一样，只是一种理论的抽象，实现中的大企业大多数处于垄断与竞争之间的某个中间领域。
因此，两者的划分无论按哪个标准，都只能是在数量的渐变中选择一个大致的范围。 电力是垄断行
业，但我们知道其中真正具有自然垄断性质的产业领域只是在输电，不仅发电是竞争领域，而且配
电也是可以展开竞争的。但是如果据此而认为，现在央企集团的五大发电企业就完全没有市场垄断
力，对价格决定没有影响力，那肯定不符合事实。 铁道部是少数至今没有实现政企分开的公共事业
部门。 它的庞大规模使人不能不把它与垄断联系在一起。 但是，有许多专家试图论证这个产业部门
的非垄断性，进而证明铁道部一统天下的合理性。 对不对呢？ 当然，从替代性运输产品的大量存在
看，这样说有一定道理。 但是，相反结论的理由也不难寻找。 就像食品市场一样，运输市场是可细分
的，这看我们对产品或服务市场用什么样的尺度来分类。 大米和猪肉有没有替代性，原则上说应当
也有。但是，铁路在远距离大运量运输中的不可替代性也是很明显的。即使从整个运输业的范围看，
铁道部虽然不能完全垄断，但其寡头垄断的地位无可否认。 作为铁路最大替代品的公路运输，是一
个由大量中小企业组成的完全竞争领域， 铁道部难道就以这种航空母舰与小舢板的竞争来说明现
行体制的合理性？ 相反的结论应该更加合理———拆分铁道部门以降低垄断寡头的市场控制力！
（2）垄断范围的变动性也是规制改革必须面对的问题。最近几十年科技进步使得许多行业自然
垄断的技术基础发生变化，总体上说，垄断的技术基础有所缩小，进而对第二次世界大战以后形成
的市场经济各国反垄断与政府规制的传统格局形成冲击。例如，电信技术的高速发展导致网络媒介
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的多样化和网络连接的复杂性，从而导致许多国家的电信规制改革。这种情况在其他产业领域也在
发生。这就使得我国当前的规制改革面临更为复杂的环境。发达市场经济国家的“成熟模式”本身就
在变动中，我们这个“后来者”究竟向谁学习，学到什么程度，出现了许多选项使人难以抉择。
（3）现有世界经济贸易格局下，国家安全的考量使问题变得更加复杂。 现代产业组织理论强调
市场的“可竞争性”，一个可竞争的市场哪怕只有一个大企业独占，也不会形成垄断价格和垄断利
润，因为超过市场平均水平的利润率会引致潜在竞争者进入，打破市场独占局面。这样，可竞争市场
不会造成社会资源的低效率配置。这一理论的合理性与适用性是有争议的，但即使从这一新理论出
发，我国当前产业组织政策的基本选项也绝不是“拆除壁垒，放开竞争”那样简单。 对于几乎所有的
公用事业市场而言，目前大型国有垄断企业要面对的潜在进入者不仅仅是国内民营企业，而且包括
（甚至主要是）许多跨国经营的国际资本巨头。这些跨国公司在相关产业领域具有明显的竞争优势，
在民族产业没有做好必要准备的情况下匆忙敞开国门，结果是不言自明的。 因此，中国政府不能不
在参与国际竞争与保护民族产业之间寻求平衡。事实上，这也是当今世界许多与我们有类似境况的
发展中国家政府采取的立场。
（4）中国市场经济发育的特殊路径增加了理解和处理垄断问题的难度。我们是从高度集权的计
划经济体制转型的，也就是说，我们从一个完全垄断的“国家辛迪加”开始改革，这使得我们的市场
经济发育路径与绝大多数市场经济国家不同。 我们是先有垄断，然后逐步走向竞争。 由市场竞争的
自发趋势导致垄断的国际经验和相关的经济学理论，对我们并不十分适用。我们只能在既有的体制
基础上，以发达市场经济国家为参照，渐进式地探索我们的现代产业组织结构。 这一过程的两大特
点是：①几乎所有的垄断都是从“行政垄断”开始的。 因此，判定垄断组织的合理性与必要性，不能从
垄断形成的源头出发，而要从 “行政垄断”所形成的结果是否符合经济规律，是否符合国民经济的
需要出发。 ②在此从垄断走向竞争的过程中，政府的组织和引导作用会更大，更具关键意义。
2. 当前垄断领域国有经济改革应遵循的原则
（1）垄断领域的范围应当继续缩小。一方面，这符合规制改革的世界潮流，传统的垄断经济范围
已经不适合现代科学技术发展的新情况，规制改革是大势所趋；另一方面，国有企业改革政企分开
的目标没有最终实现，这一改革要求与国有垄断企业的“瘦身”要求，其实具有不可分割的内在联
系。 我们的垄断在很大程度上是依靠行政手段维系的，当这种垄断违背了市场经济的规律，应当得
到遏制的时候，也往往是政企不分的体制保护了它。因此，这两方面的改革需要同步推进。除少数具
有自然垄断性质的公共服务基础网络，以及从国家安全出发必须由国家完全控制的产业领域之外，
大多数产业领域，包括经济上具有寡头垄断性质的产业领域，都应当逐步撤消行政壁垒，允许国内
民营资本和国外境外资本参与其间。 放开行政壁垒是利用市场机制实现垄断“瘦身”的充分必须条
件。 如果这方面没有实质性的进展，一个“36 条”，两个“36 条”，甚至三个“36 条”，也不可能解决民
营经济在许多行政性垄断领域真正进入的问题。
（2）国有资本在大多数寡头垄断领域，应当主要靠市场手段维持控制力，实现国家产业目标。垄
断“瘦身”并不意味着国有经济从垄断领域退出，但国有资本在垄断领域的产权份额，以及国有控股
企业在垄断领域的市场份额，不能或者主要不能依靠行政手段维持。 这就要求国有垄断企业，以及
这些垄断企业的出资人，提高市场运作能力，通过公司治理结构的完善，通过企业技术创新与管理
创新提高效率，达成目标。与此相应地，寡头垄断领域的国有企业原则上并不需要国家独资，其国有
资本的份额也应当有所削减。 在这样的市场结构中， 国有资本主导的多种经济成分参与的混合经
济，也许是更加适当的企业形式。
（3）垄断企业产权结构与组织构架应当更具弹性，能够适应各种产业组织垄断程度的差异，以
及垄断范围的调整。在大多数兼有垄断与竞争双重性质的市场结构中，企业的合理行为应当是兼顾
政府规制目标和资本盈利目标，二者的主次关系还应当视市场结构中垄断程度的差异而有所不同。
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在垄断程度较高的产业领域，严格的政府规制更加重要，而在垄断程度相对较低的产业领域，政府
规制的难度较低，企业则可以更多考虑资本盈利目标。 在这两种情况下，垄断企业的国有资本管理
模式应当有所区别，可以利用政府直接持股与社会信托基金持股并存，构建两种国有资本在同一公
司股权结构中的结合与互补。
（4）在此可灵活调整的市场结构中，依法实施的反垄断与政府规制必须加强。如果说，当前国有
企业的垄断问题，主要还是靠政府内部的行政方式解决，那么越往后，针对越来越市场化运作的国
有垄断企业以及越来越多非公资本的进入，对垄断领域的社会管理，就必须更多依靠来自企业外部
的法制规范和政府规制。反垄断是始终悬在具有强大市场力企业头上的一把剑，迫使它们在牟利中
限制自身行为，避免反垄断措施的严惩；政府规制则是对垄断企业行为的直接限制，限定它在一个
合理区间内寻求私利与公益的平衡。我们在这方面的制度建设才刚刚开始，离市场经济的规范要求
还有很大差距。一方面，历史遗留的行政垄断问题远未真正解决，在此之前，反垄断法不可能有一个
恰当的起点；另一方面，国有垄断企业在政企不分的背景下逐利冲动过度释放，极大限制了政府规
制的效率。 政府对国有垄断企业的规制明显不到位，公众对此很不满意。 一些人则借此将矛头指向
国有经济，认为国有经济完全退出才是唯一出路。认真的分析不难发现，在制度建设的当前阶段，对
任何经济成分的反垄断措施和政府规制都不可能完全到位。 不仅国有企业的垄断会造成社会效率
的巨大损失，而且，私有企业的垄断，以及外国资本的垄断同样会造成效率损失，而且极有可能是更
大损失。
（5）垄断领域的国有资产管理体制必须进一步改革。 这一改革应当与垄断“瘦身”，与市场结构
的灵活调整，以及与提高规制效率的要求相一致。 我们的改革思路是：按照不同的体制目标和管理
原则，将竞争领域与垄断领域的国有资产管理系统分开，竞争领域的国有资本管理“去政府化”，而
在垄断领域，政府仍然应当承担国有资本出资人责任；与此同时，在国有企业普遍公司制改革基础
上，建立两个管理系统无缝连接的国有资本控股与参股机制，构造营利目标与公益目标重心渐变的
企业行为连续谱系，形成市场经济下国有资本可持续发展的顶层设计。
在关乎国民经济命脉、必须实行完全垄断的产业领域，设立由相关政府机构直接控制的“公法
人”，目的是保证这些公用事业单位能真正以提供公共服务为首要任务，最大限度地减少政府规制
与企业盈利的冲突。 不是所有的国有企业都要像目前国资委所要求的那样以资产保值增值为第一
要务，也不是所有的国有资产都应当实现完全的“资本化”改革。政企分开不是完全垄断领域国有企
业改革的方向，相反，以政府序列下专业机构来提供基础性公共服务，更加顺理成章。此类公法人在
营运中略有盈余也许是正常状态，但这只能是实现公益目标的手段，而不能上升为目标本身。 如此
构建的“垄断企业”将与政府的价格规制等更加“友善”配合，因此而提高规制效率。 当然，此类公用
事业在经营激励上需要特别的契约安排， 这就是当前各国规制改革中采用的激励性规制。 总体上
说，在这样的制度安排中，形成一种既能调动企业经营积极性，又能有效实现规制目标的制度安排，
相比于企业目标与规制目标直接冲突的情况，还是要容易得多。
在多种多样的寡头垄断市场结构中，依据《公司法》和专门立法，设立作为特殊法人的国家控股
（投资）公司，是垄断领域国有资产管理体制改革的主要步骤。 事实上，多数市场经济国家的国有经
济管理，就主要采取了国有控股公司的形式。 我们的不同点在于：垄断领域的国有资本按行业划归
多个国家控股公司管理，而竞争性领域的国有资本则采取了社会信托投资基金的形式，已经不在同
一管理系统之内。 显然，这两个特点都与国有经济的更大规模相关。 垄断领域的国有资本不单纯以
盈利为目标， 它要以控股者的身份规范垄断寡头的市场行为， 进而协调产业内众多企业的经营行
为，实施国家的产业政策和产业发展规划。 这必然涉及所投资企业的战略管理、成本管理与品质管
理等内部事务，没有专门的知识和经验，管理效果会大打折扣。但是，如何防止国家控股公司成为本
行业垄断寡头串谋的支持者或者默许者，也是需要认真对待，并通过综合的制度安排加以解决的问
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题。 可选的制度安排有：①在设立国家控股公司的专门立法中明确规定公司的公益目标，包括协同
政府专门规制部门，全面落实对本行业寡占企业价格规制、质量规制、成本规制的法定目标；②一个
由多部委主要负责人组成的有实权的公司董事会对公司实施有效治理， 端正控股公司公益目标与
营利目标兼顾的经营行为；③建立完备的公司利润上缴制度，原则上，国家控股公司的税后利润大
部分应进入国家财政国有资产经营预算的大盘子，公司必要的追加投资应当通过预算安排，从而抑
制其过度的营利冲动；④设计有效的控股公司经营者激励机制，使公司经营层的利益与公司双重目
标挂钩，可以设计公益目标一票否决的制度，以强化政府出资人的权威；等等。
国家控股公司对本行业企业的控股参股行为受《公司法》调整。无论绝对控股还是相对控股，都
只能通过所控股企业股东会和向所控股企业董事会派出代表董事，行使出资人权利，与其他非控股
股东共同影响企业决策。 由于撤除了行政壁垒，在产业内调整国有资本布局，只能通过控股公司的
资本运作。这极大地增加了国家控股公司的操作难度，但是，这种开放竞争的产业格局，以及公平竞
争的市场环境，不仅能提高效率，加速产业发展，而且对少数垄断寡头也是有效制约，对提高政府规
制效率有百利而无一害。竞争中国有资本的控股局面有可能会受到冲突，围绕个别寡头企业的控股
权争夺在所难免，但这对于国家控股公司提高资本效率，实现产业目标，不会有根本的伤害。重要的
是，国有资本通过市场运作发挥主导作用，与其他所有制形式的资本共同促进产业繁荣。
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The Overall Approach of Further Reforming the State-owned Assets
Management System
RONG Zhao-zi
（Economics School of Anhui University， Hefei 230039， China）
Abstract： This paper discusses the next reform of the state -owned assets management system， beginning
with two basic contradictions of the state-owned sector of the economy. It is argued that the state-owned assets
management in competitive industries should be differentiated from that in monopolistic industries， and a new
management system， comprised of social investment trusts， state-controlled holding companies and public corporations
supplying basic public services， should be established. The state-owned assets management in competitive industries
needs to be entirely separated from the government， but in monopolistic industries the target of separating firms
from the government cannot be achieved， and the key is to trade off the public benefic character of state-owned
assets and the profit-making activities of that.
Key Words： public ownership； state-owned assets management system； social investment trust； reform of
SOEs in monopolistic industries
〔责任编辑：鲁舟〕
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