2016联合国电子政务调查报告：电子政务促进可持续发展.pdf

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2016 联合国 电子政务调查报告 电 子 政 务 促 进 可 持 续 发 展 联 合 国 联合国经济和社会事务部 2016 联合国 电子政务调查报告 电 子 政 务 促 进 可 持 续 发 展 联 合 国 联合国经济和社会事务部 ii 联合国经济和社会事务部 联合国经济和社会事务部是经济、社会和环境领域的全球政策与国家行动之间的重要纽带。该部门 的工作主要涉及三个相互关联的领域：（1）汇编、制作和分析范围广泛的经济、社会和环境数据与信息， 供联合国成员国在审查共同问题和评价政策抉择时加以使用；（2）促进成员国在国际机构框架内就采 取什么联合行动方针来应对现有或新出现的全球性挑战进行谈判；（3）就联合国各次会议和首脑峰会 上制定的政策框架转化为国家方案的方式方法向有关政府提供咨询意见，并通过技术援助来协助国家能 力建设。 免责声明 本出版物中采用的名称和展示的材料不意味着联合国秘书处对下列问题表达任何官方意见，如任何 国家、领土、城市、地区和其管理当局的法律地位，以及对其边界或国界的划分。本出版物中所用“国家” 一词也只在适当的情况下代表领土和地区。联合国系统内不存在既定的“发达”和“发展中”国家和地 区的定位，这里的区分只是为了统计和分析的方便，并不代表对特定国家或地区当前的发展阶段作出判 断。本出版物提及的任何公司、组织、产品或网站，并不意味着联合国对其官方的认可和支持。 版权归联合国所有，不得侵犯。在没有得到出版者的书面许可之前，本出版物的任何部分都不得复 制，不得存储于检索系统，不得以任何形式、任何方式（如电子、机械、影印、录音及其他方式）传播。 中文翻译由中国国家行政学院电子政务研究中心完成。 联合国历年电子政务调查报告 : 2016 电子政务促进可持续发展 2014 电子政务成就我们希望的未来 2012 面向公众的电子政务 2010 在金融和经济危机时期扩充电子政务 2008 从电子政务到整体治理 2005 从电子政务到电子包容 2004 迈向机遇 2003 世界公共部门报告：处于十字路口的电子政务 2001 电子政务标杆管理：全球视角 网址 : 联合国（纽约）印刷 iii 前言 2015 年，联合国通过了 2030 可持续发展议程，成为了促进人类繁荣发展的一个新的里程碑。 2030 议程绘制了造福人类和地球的美好蓝图，提出了一套影响深远、以人为本、普遍适用的可持续发 展目标（SDGs）。但如果没有高效的、负责任的机构加以推进，就很难实现建立和平、公正、包容性 社会的目标。各国必须将可持续发展目标与国情结合， 积极引导社会各界和经济主体贯彻落实可持续发展目标，促进政策和机构的协同，提高政府透明度， 推进更具包容性的社会参与，保障公平和有效的公共服务供给，特别是为弱势群体提供便捷的公共服务。 信息通信技术和电子政务正是实现这些目标的重要工具。 2016 年联合国电子政务调查报告突出强调了向更高层次的电子政务发展的积极趋势。各国都在积 极鼓励创新，利用信息通信技术来提供高效服务，提高公共决策过程中公众参与度。其中一个最重要趋 势就是推行以公众为中心的发展理念，注重为公众提供定制化、个性化、便捷化的服务，这种服务模式 的创新也正在改变公共部门的运行方式。 然而，各国的发展差异性很大，技术壁垒和社会不平等现象阻碍了人们充分利用信息通信技术的潜 力，也影响了通过电子政务促进可持续发展。电子政务是提升公共管理水平的重要工具，在提供高效服 务的同时，也要关注社会公平，实现人人享用优质服务的目标，让公共政策及公共管理服务于人类和世 界的繁荣发展目标。 联合国副秘书长 联合国经济和社会事务部 v 致谢 《2016 联合国电子政务调查报告》的问世得益于联合国经济和社会事务部（DESA）、公共行政和 发展管理司（DPADM）以及众多德高望重的外专、研究员和其他机构的贡献。特别要感谢以下在调查 报告编制过程中作出特殊贡献的人。本次调查报告的出版准备工作由一个高级电子政务研究员和顾问小 组负责，联合国经济和社会事务部公共行政和发展管理司前司长 Juwang Zhu 负责该小组的领导工作。 公共行政和发展管理司代理司长 Marion Barthelemy 领导负责报告的检查和统筹定稿工作。 电子政务部门主任 Vincenzo Aquaro 领导数据管理小组，收集数据和开展调查研究。小组成员 有高级管理和公共行政官 Adriana Alberti，负责数据收集和问卷调查；管理和公共行政官 Wai Min， 负责数据分析和核实。小组成员有高级管理和公共行政官 Adriana Alberti 同时负责协调分析工作，公 共行政和发展管理司成员撰写报告。管理和公共行政官 Seok-Ran Kim 负责起草第一章；高级管理和 公共行政官 Adriana Alberti 负责第二章的撰写；高级管理和公共行政官 Vyatcheslav Cherkasov 和 Adriana Alberti 同外部顾问 Yuri Misnikov 编写第三章；管理和公共行政官 Elida Reci 负责第四章； 管理和公共行政官 Wai Min Kwok 负责第五章。Vincenzo Aquaro 为每章提出深刻见解与评论。Wai Min Kwok 负责起草附录和研究方法部分，得到了外部顾问 Elena Garuccio 和项目助理 Enkel Daljani 的帮助。 特别感谢外部顾问 Abigail Somma 负责调查报告的编辑修订工作，团队助理 Said Maalouf 对最 终审校的支持，以及管理和公共行政官 Simen Gudevold, 对出版物进行审校工作。特别感谢诸多知名 电子政务专家提出建议和指导，调查报告的编写从中获益匪浅。感谢爱尔兰高威国立大学高级研究员及 数据分析中心电子政务部负责人 Adegboyega Ojo 博士（爱尔兰）和丹麦技术机构高级顾问 Jeremy Millard（丹麦）对第一章的审校；感谢圣弗朗西斯大学教授兼信息管理系主任 Dennis Anderson 先生（美 国）对第二章的审阅；感谢利兹大学通信研究所名誉教授Prof. Ann Macintosh（英国）负责第三章的审校； 感谢 21 顾问有限公司董事总经理 Julia Gliddens( 英国 ) 对第四章的审阅工作；感谢巴哈马国家保险委 员会 CEO 兼联合国公共行政专家委员会会员 Rowena Bethel（巴哈马）对第五章的审校 . 联合国实习生对评估，案例收集和调查报告格式整理的协助，实习生包括 Lea Duplan, Hayoung Eom, Burcu Polatbora, Stan Sorokin, Haopeng Zhang. 公共行政和发展管理司（DPADM）项目助 理 Madeleine Losch 女士对研究团队的协助和对信息整合的帮助。所选案例由公共行政和发展管理司 （DPADM）联合国政府管理项目办公室提供，其中成员包括管理和公共行政官 Keping Yao，Hyun- Jung Kim and Chang Rok Yun. 2015 年 3 月，专家组由公共行政和发展管理司（DPADM）组织在纽约召开会议，对电子政务评 估提出建议和指导，2016 电子政务调查报告的编写和研究方法从中获益匪浅。这些专家包括菲律宾大 学地方和区域治理中心主任 Erwin Alampay 先生（菲律宾）；Dennis Anderson; 先生；电子政务研 究中心主任 Johanna Awotwi 女士（加纳）；Rowena Bethel; 女士；Exantium 公司联合创始人兼董 事总经理 Ibrahim Elbadawi 先生（苏丹）；Julia Glidden 女士；Alakhawayn 大学机械科技学院计 算机科学教授 Driss Kettani 先生（摩洛哥）；韩国电子政务研究协会主席 Soung Hie 先生（韩国）； Zerde 国资信息和通信技术全资公司首席副主席 Bikesh Kumangaliyeva 女士（哈萨克斯坦）；北美及 vi 沿海和海洋联盟（EUCC）的北极研究所 Magdalena AK Muir 女士；纽约州立大学奥尔巴尼分校电子 政务研究中心主任 Theresa Pardo 女士（美国）；电子政务联合研究中心 CEO Rajkumar Prasad 先生 （印度）； 经济研究中心教授 Gabriel Puron-Cid 先生（墨西哥）；新加坡国立大学系统科学研究所电 子政务领导中心主任 Ashok Kumar Seetharaman 先生（新加坡）；澳大利亚 / 日本卧龙岗大学电子政 务与电子政务研究 / 灾难情报总监 Akemi Takeoka Chatfield 女士（澳大利亚）；电子政务学院监事会 成员 Ivar Tallo 先生（爱沙尼亚）；凯捷咨询副总裁 Dinand Tinholt 先生（荷兰）；科布伦茨和朗道大 学信息系统研究所教授 Maria Wimmer 女士（德国）。 《2016 联合国电子政务调查报告》为了覆盖联合国 193 个成员国，邀请了联合国志愿者加入工作。 鉴于该调查在 2013 年获得联合国义工奖，本次 2016 年调查报告吸引了来自 59 个国家通晓 66 种语言 的 96 名志愿者。在四个月的过程中，志愿者完成 386 研究调查。前公共行政和发展管理司（DPADM ）管理与公共行政官 Zamira Dzhusupova 提供数据收集支持和对一些国家进行评估。Adriana Alberti 在 Enkel Daljani 协助下组织协调四批联合国志愿者工作。Susie Lim 女士协助联合国志愿者选拔和沟通 工作。在公共行政和发展管理司（DPADM）的指导监督下，联合国实习生 Amine Brahime, Fei Long, Jose Daniel Romero, Samira Touali, Ning Wan 协助评估一些国家电子政务概况并为志愿者沟通联络 工作作出贡献。同时特别感谢以下联合国实习生协助整理国家电子政务概况 Marios Pournaris, Yuling Zhang, and Yilan Zhou. 第二阶段综合数据评估工作由联合国机构成员和实习生开展。Wai Min Kwok 和 Elena Garuccio 共同协作更新统计方法，Elena Garuccio 负责统计回归。 参与 2016 年调查报告数据收集工作的联合国实习生和志愿者如下 : Leila Abdrakhmanova, Otgonbayar Ajykyei, Toyin Akinfolarin, Zedilson Almeida, Maria Anokhina, Olena Arsenieva, Aya Ashuah, Maya Avci, Carlos Aznar, Evgeny Bachevsky, Diana Basto, Katrin Bauer, Anderson Bondoc, Varistha Borkird, Marta Rey Bouzas, Jacqueline Carvalho, Elena Cason, Agnese Cigliano, Debra Cole, Sandrine Crossonneau, Alexandra Deák, Gabriella D'Elia, Mickael Deprez, Mohammed Eldouma, Jhoni Esim, Mayara Farias, Alessandra Bassalobre Garcia, Victor Guardia, Shabnam Hasanova, Serge Didier Hengoup, Sofie Holmberg, Ayako Iizumi, Naryngul Kasymova, Prasida Khanal, Anush Kocharyan, Kaija Korpi-Salmela, Helena Kovacs, Maria Kozaj, Kalkandelen Kübra, Marta Kusnierska, Ruben Layukallo, Quynh Anh Le, Susie Lee, Taru Leppänen, Lamrot Lulseged, Victoria Hansson Malmlof, Sergio Venegas Marin, Manuela Marolla, Luca Mershed, Juan José García Milla, Ohnmar Min, Viktor Modev, Sangeeta Mondal, Cha Inn Moon, Mubashir Najib, Quang Phan Ngoc, Morten Meyerhoff Nielsen, Christine Oei, Zuzana Palušáková, Neda Pencheva, Agata Pienkosz, Mehdi Partovi Pirooz, Angeliki Psychogyiou, Rimvydas Ragauskas, Selena Ramic, Oleg Remizov, Eugenia Reznikowa, Andrea Fernandez Ribas, Fernanda Ribas, Pierre-Alain Richardot, Lotte Rooijendijk, Sagorika Roy, Dzenan Sabeta, Carlos Gallego Sánchez, Filip Sasic, Lilani Seram, Suraj Sharma, Nurym Shora, Michael Shum, Ivana Skendrovic, Pornpilin Smithveja, Yael Stein, Carmen Claudia Stetcu, Lila Suboh, Tina Toni, Adam Torok, Shiringul Uzakbaeva, Humberto Vale, Merel van Hoeve, Svetlana Vaneeva, Laura Vidþiûnaitë, Trang Vu, Amruta Vyas, Jennifer Wang, Jawwad Zaki, 和 Valeria Zambianchi. vii 通信基础设施数据和教育数据分别由国际电信联盟（ITU）和联合国教科文组织提供。技术数据 的管理和支持由公共行政和发展管理司（DPADM）下属联合国公共管理网络管理中心负责。Enkel Daljani 负责更新和维护该信息评估平台。 ix 缩略语 AAAA Addis Ababa Action Agenda 亚的斯亚贝巴行动议程 AfDB African Development Bank 非洲发展银行 App Software Applications 软件应用 CARICOM Caribbean Community and Common Market 加勒比共同体和共同市场 CDO Chief Data Officer 首席数据官 CIO Chief Information Officer 首席信息官 CPI Corruption Perception Index 消费物价指数 DESA Department of Economic and Social Affairs 联合国经济和社会事务部 DPADM Division for Public Administration and Development Management 公共行政和发展管理司 EEA European Environmental Agency 欧洲环境署 EGDI E-Government Development Index 电子政务发展指数 EIA Environmental Impact Assessment 环境影响评估 EPI E-Participation Index 电子参与指数 FOI Freedom of Information 信息自由 FOIAs Freedom of Information Acts 信息自由法 G2G Government-to-Government 政府对政府 GCC Gulf Cooperation Council 海湾合作委员会或海合会 GFW Global Forest Watch 全球森林观察 GIS Geographic Information Systems 地理信息系统 GNI Gross National Income 国民收入总值 GODAN The Global Open Data for Agriculture and Nutrition 全球农业和营养公开数据 GPS Global Positioning System 全球定位系统 HCI Human Capital Index 人力资本指数 HTML Hyper Text Markup Language 超文本标记语言 ICT Information and Communication Technology 信息和通信技术 IDRC International Development Research Centre 国际发展研究中心 ILO International Labour Organization 国际劳工组织 INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions 国际最高审计机关组织 IoT Internet of Things 物联网 ITU International Telecommunication Union 国际电信联盟 LDC Least Developed Country 最不发达国家 MAMA Mobile Alliance for Maternal Action 移动联盟母亲行动 MDGs Millennium Development Goals 千年发展目标 MENA Middle East and North America 中东和北美 METEP Measurement and Evaluation Tool for Engagement and e-Participation 电子参与与评价工具 MFI Microfinance Institutions 小额信贷机构 MYS Mean Years of Schooling 平均受教育年限 NEPAD New Partnership For Africa's Development 非洲发展新伙伴关系 NGO Non-Governmental Organization 非政府组织 x OECD Organization for Economic Cooperation and Development 经济合作与发展组织 OGD Open Government Data 开放政府数据 OSI Online Service Index 在线服务指数 OSM Open Street Map 开放街图 PPPP Public-Private-People Partnerships 公共部门私营部门和公众的伙伴关系 PPP Public Private Partnerships 公共部门和私营部门的伙伴关系 RSS Really Simple Syndication 简单讯息聚合 SDGs Sustainable Development Goals 联合国可持续发展目标 SIDS Small Island Developing States 小岛屿发展中国家 SME Small and Medium Enterprise 中小型企业 SMS Short Message Service 短信服务 TGEG Task Group on E-government 电子政务任务组 TII Telecommunication Infrastructure Index 通信基础设施指数 UGC User-Generated Content 用户原创内容 UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development 联合国贸易和发展会议 UNDG United Nations Development Group 联合国发展集团 UNDP United Nations Development Programme 联合国开发计划署 UNECA United Nations Economic Commission for Africa 联合国非洲经济委员会 UNECE United Nations Economic Commission for Europe 联合国欧洲经济委员会 UNECLAC United Nations Economic Commission for Latin America and the Caribbean 联合国拉丁美洲和 加勒比经济委员会 UNEP United Nations Environment Programme 联合国环境规划署 UNESCAP United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific 联合国亚太经济与社 会委员会 UNESCO United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization 联合国教科文组织 UNESCWA United Nations Economic and Social Commission for Western Asia 联合国西亚经济与社会委员会 UN-OHRLLS United Nations Office of the High Representative for the Least Developed Countries, Landlocked Developing Countries and Small Island Developing States 最不发达国家、内陆发 展中国家和小岛屿发展中国家驻联合国高级代表办公室 UNPOG United Nations Project Office on Governance 联合国政府管理项目 UNSC United Nations Statistical Commission 联合国统计委员会 UNU-IAS United Nations University Institute for the Advanced Study of Sustainability 联合国大学可持续发 展研究所 URL Uniform Resource Locator 统一资源定位符 W3C World Wide Web Consortium 世界万维网联盟 WOG Whole of Government 整体政府 WRI World Resources Institute 世界资源研究所 WSIS World Summit on the Information Society 信息社会世界峰会 xiii 前言 iii 致谢 v 缩略语 ix 关于调查 01 概要 05 第一章 电子政务提升政策整合 11 .引言 11 .整体政府服务提供及可持续发展三大层面 12 .电子政务支持综合决策 15 .电子政务与机构协调 19 .结论 21 第二章 推进政府数据开放 提升行政透明度 23 .引言 23 .开放政务数据 促进可持续发展 24 .政务数据开放计划的实施：挑战与策略 34 .加强政务数据开放计划在社会包容性和公民参与性方面的利用 39 .结论 42 第三章 电子参与下的公民参与 43 .引言 43 .电子政务有益于持续发展 44 .电子参与的全球和区域发展趋势 47 .各层级和领域的电子参与趋势 55 .电子参与的挑战与机遇 60 .总结 65 第四章 推进在线服务，消除数字鸿沟 67 .引言 67 .在线服务供给的进展 68 移动服务供给的进展 76 .数字鸿沟 79 .在线服务供给的关键趋势 81 .小结 84 目录 xiv 第五章 世界电子政务排名 87 .引言 87 电子政务排名 88 .信息通讯技术（ICT）与可持续发展 98 .总结 103 附录 107 调查方法 108 . 电子政务发展指数（EGDI） 108 电信基础设施指数（TII） 108 . 人力资本指数(HCI) 110 . 在线服务指数(OSI) 111 . 评估国家在线表现的挑战 112 . 电子参与指数(EPI) 113 . 调查中涉及的国家分类及命名 114 . 联合国电子政务智库 114 . 电子政务的相关定义与理解 115 .用于调查匹配联合国可持续发展目标及参数的矩阵 116 参考文献 119 附表 119 1.各国电子政务发展指数 136 2.按地区和经济分组 140 3.各地区电子政务发展指数——非洲 141 4.各地区电子政务发展指数——美洲 142 5.各地区电子政务发展指数——亚洲 143 6.各地区电子政务发展指数——欧洲 144 7.各地区电子政务发展指数——大洋洲 145 8.小岛屿发展中国家的电子政务发展指数 146 9.最不发达国家电子政务发展指数 147 10.内陆发展中国家电子政务发展指数 148 11.电子参与度指数及其在各阶段利用率 149 12.通信基础设施指数及其成分 153 13.通信基础设施指数及其成分 155 14.人力资本指数及其成分 158 15.按收入分组 166 16.按地区和经济水平分组 170 xv 土耳其: 综合社会协助体系(ISASS) . 印度: 基于信息通讯技术的土地登记与管理 . 奥地利：电子数据管理（EDM）用于综合环境服务 . 巴西：里约热内卢体现可持续发展的三个维度智能综合城市服务 . 澳大利亚：电子政务和综合的社会政策实施 . 内部市场协调局（OHIM）欧盟办事处：打破内部及跨欧洲信息孤岛 . 中国：开放政府数据的举措 . 波士顿绩效评估 (BAR) . 如何实现开放政府数据政策 . 开放政府数据体制和监管框架的关键要素 . 开放政府数据的八项原则 . 肯尼亚：开放政府数据赋予公民权利 . 莫桑比克：马普托让公民通过网络和手机短信监控废物管理服务 . 通过媒体和社区打造人际交互新模式 . 中国：在环境治理方面的电子参与 . 乌兹别克斯坦：提高网上社区和住房服务 . 坦桑尼亚：通过在线咨询参与决策的合作伙伴关系 . 摩洛哥：可持续发展政策的电子咨询 . 突尼斯：关于职业培训政策的电子咨询 . 英国：在线公共服务的发展进程 . 欧洲环境署（EEA）：对环境的移动应用 - 海洋垃圾观看 . 南非：使用GIS提高公共政策和公共服务 . 澳大利亚：GIS用于公共卫生预防 . 使用移动设备检测早期老年痴呆 . 信息社会世界峰会关于电子政务的行动方针C1和C7及其与可持续发展目标的联系 . 衡量ICT 促进发展的合作关系 . 图 提供的整体政府（WOG）相关在线功能的国家数（按收入分） . 政策周期 . 2014 年和2016 年建立政务数据开放目录的国家 . 在网上公布政府空缺职位, 按地区排列 . 提供电子采购工具的国家数目 . 专栏 xvi 提供开放政府数据相关立法的国家数目 . 提供机器可读数据库与提供开放标准数据库的国家数量的对比（按领域分） . 提供开放标准数据库的国家数目(按地区分) . 提供使用开放政府数据工具国家的百分比 . 电子参与国家的分布，按地区划分与193个被调查国家区域的百分比相比 . 电子参与排名前50的国家（按收入水平）与193个被调查国家区域的百分比相比 . 2014-2016年间提供存档信息服务的国家数目（按部门和弱势群体） . 2014年和2016年按收入分类的提供与不提供环境领域存档信息的国家数量 . 2014年和2016年按地区分类的提供与不提供环境领域存档信息的国家数量 . 国家门户网站提供的社交媒体网络工具的国家及其用途（按地区） . 国家门户网站提供的社交媒体网络工具的国家数目（按收入） . 014-2016年间开展在线咨询业务的国家数目（按领域） . 2014-2016年间将在线咨询用于政策制定的国家数目（按领域） . 2014-2016年间前25名国家中电子参与水平比率 . 按EPI排名划分的国家组之间的差距（百分比代表与在各电子参与层级上最大可用度之间的差 距） . 与民间社会和私营部门为伙伴关系提供在线服务的国家数目（按地区） . 提供了关于众筹的网络政策的政府百分比 . 按收入分类的政府出台关于众筹的在线政策的百分比 . 2014 年与2016 年按在线服务指数（OSI）分类的国家数目 . 高收入国家OSI值分布情况 . 中高收入国家OSI值分布情况 中低收入国家OSI值分布情况 . 低收入国家OSI值分布情况 . 在线业务办理服务趋势，2014和2016 . 2016年网上服务种类 2014年网上服务种类 2014-2016年间通过电子邮件或RSS更新信息的趋势图 各部门使用移动应用与SMS 服务的趋势（2014 年与2016 年） 各部门移动服务使用情况 2014-2016年间固定宽带订阅趋势 . 2014-2016年间无线宽带用户趋势 . 2014-2016年间手机订阅用户趋势 . 2014-2016年间对弱势群体的政府网上服务 . xvii 为弱势群体提供便利功能的国家数目 . 服务弱势群体（按地区） . 服务至少一个弱势群体（按地区） . 2014-2016年间国家电子政务发展水平分布图 . 国家电子政务发展水平分布图（按区域） . 2016年电子政务发展指数（EGDI）区域平均数、最大值和最小值 . 2016年最不发达国家电子政务发展指数(EGDI)及其三个组成部分指数 . 2016年小岛屿发展中国家电子政务发展指数(EGDI)及其三个组成部分指数 . 相对全球发展，2016年小岛屿发展中国家部门电子政务利用率（百分比）情况 . 相对全球发展，2016年最不发达国家部门电子政务利用率（百分比）情况 . 电子政务发展指数与全球竞争力的回归模型（2015-2016） . 2014 与2016 年电子政务发展指数（EGDI）与全球清廉指数（CPI）相关性 . 表 设立首席信息官（CIO）或其他同等角色的国家数量变化 . 建立五个（含）以上电子数据库的国家，按区域（教育、医疗、政府开支、社会福利、劳动力与环境） . 评估电子参与的特点 . 2016电子参与排名前50的国家 . 根据EPI 值从低（低于）到极高（高于）将国家分为四类，按字母顺序排列 . 2016 年EPI 排名上升25 位以上的国家 . 2016 国家EPI 分组 . 有众筹相关政府政策的国家, 按区域划分 . 按首字母顺序排列的在线服务指数的国家分类 . 2016 年在线服务指数（OSI）排名前30 的国家 . 按首字母顺序排列的EGDI国家分类 . 世界电子政务发展指数较高的国家 非洲电子政务方面排名前10位的国家 . 美洲电子政务方面排名前10位的国家 . 亚洲电子政务方面排名前10位的国家 . 欧洲电子政务方面排名前10位的国家 . 2003-2016年间电子政务方面取得了优秀成果的最不发达国家和内陆国家 . 2003-2016年间电子政务方面取得了优秀成果的小岛屿发展中国家 . 2016 联合国电子政务调查报告 2016 联合国电子政务调查报告 01 关于调查 背景介绍 2016 年电子政务调查之时，正值各个国家开展实施 2030 年可持续发展议程之际。因而为电子政 务发展潜力的调查提供了新的证据和新的分析，同时支持议程中核心的 17 个可持续发展目标（SDGs） 的实施有着重要意义。2030 年可持续发展议程中提到：“如同科技创新在医药，能源等领域的作用一 样，信息和通信技术以及全球关联传播有很大的潜力，将加速人类进步，缩小数字鸿沟，发展知识社 会。”(United Nations, 2015, paragraph 15)。 联合国大会在多个场合承认信息和通信技术在促进可持续发展、支持公共政策和提供服务方面的重 要作用。大会强调：“信息和通信技术实现了在政府和包括教育、医疗、商业，农业和科学等公共服务 领域的创新突破，使得越来越多的人能够有机会获得之前难以获得或负担不起的数据和服务。”（United Nations, 2015c, para 16）。大会还特别肯定了电子政务“在提高各国政府公共管理的效能、提供更优 质的服务、满足透明化和问责的潜力”（United Nations 2015b）。联合国大会早前通过的决议奠定 了此次调查的基础。 调查范围及目的 自 2001 年以来，联合国经济和社会事务部（UNDESA）出版发布《联合国电子政务调查报告》（以 下简称“调查”）。在本次第九版调查中，报告分析了电子政务实施的发展以及其对实现 2030 国际议 程的发展目标和帮助解决不断涌现的公共管理问题的重要支持作用。 本调查从五个方面衡量电子政务在提供基本经济和社会服务的有效性，分别是教育、卫生、劳动就 业、财政和社会福利（UNDESA，2005）。其中环境因素自 2012 年加入调查评估起，一直保留至今。 调查明确了电子政务发展和表现的模式，分析了在信息通信技术和电子政务的潜力尚未得到充分利用的 国家和地区上，能力建设的重要帮助作用。 联合国电子政务调查报告是世界上唯一 一份评价所有联合国成员国电子政务发展状况的报告。该 评估将各国电子政务的表现通过对比进行排名，避免绝对化的衡量。因而，每个国家都应该根据各国国 情来决定其电子政务发展的水平与程度（UNDESA，2005 年）。 调查是各国相互学习借鉴、了解本国电子政务优势和挑战的工具，并能指导其制定电子政务政策和 策略。报告旨在为包括联合国大会和经济与社会事务部在内的各个政府间机构在对电子政务及信息通信 技术促进发展问题上的讨论提供资料。 本出版物可供政策制定者、政府官员、学者、政府间机构、民间社会团体、私营部门、公共管理、 电子政务、信息和通信技术促进发展领域的专家及从业人员和广大公众参考。 调查框架及方法 《2016 联合国电子政务调查报告》描绘了联合国各个成员国电子政务的发展状况，并通过相对排名 为各成员国的电子政务发展状况提供了一个参照。报告分为五章进行论述分析，并附录电子政务发展状 况数据。每一版的电子政务调查报告都关注的是当下对于联合国成员国和国际社会电子政务发展中最为 重要的主题。 关于调查 2016 联合国电子政务调查报告 02 本报告的主要研究方法为文献综述和调查数据的分析，创新实践案例用于说明信息通讯技术如何帮 助公共管理转变以促进可持续发展。此外，在该出版物的筹备过程中，多次组织专家小组会议，从世界 知名的学者和实践者方面征求意见的建议。 联合国电子政务调查报告的概念框架采用了一种全面的电子政务发展视角，用于数据的收集和分析。 该视角主要表现在三个重要方面，使得公众从在线服务和信息中获益：(1) 充分的通信基础设施；（2） 人力资本推动和使用信息通信技术的能力；（3）在线服务和内容的可用性。调查运用电子政务发展指 数（EGDI）跟踪电子政务发展情况。电子政务发展指数（EGDI）是用于衡量国家电子政务发展水平的 综合指数。精确地说，联合国电子政务指数（EGDI）是电子政务三个重要维度上三项标准指数的加权平 均数。这三个维度分别是：由国际电信联盟（ITU）提供的数据通信基础设施指数（TII），由联合国教 科文组织（UNESCO）提供的人力资源指数（HCI）和基于对联合国 193 个成员国在线服务的全面调查 的在线服务的范围和质量指数（OSI）。在线服务的范围和质量调查数据由联合国经济与社会事务部的 监督下的一组研究员辛苦调查的结果。 联合国电子政务发展指数（EGDI）是衡量各国政府利用信息交流技术提供公共服务的意愿与能力 的综合指数，这项指数有助于政府官员、政策制定者和研究者、公民代表以及私营部门等进一步了解一 个国家利用电子政务提供以公众为中心的包容性、责任性服务的全球相对位置的比较基准。联合国电子 政务发展指数基于对 193 个成员国网络实力的专业评估调查，对其国家网站及政府和具体部门为提供重 要服务而应用的电子政务的政策和战略进行评估。调查选取全国门户网站进行评估，包括信息门户网站， 服务门户网站或数据门户网站，或三者相结合的网站；同时也选取了诸如卫生部，教育部，社会福利部， 劳动部，金融部和环境部门的网站进行评估。评估结果制成表格用一系列指标衡量一国是否已迈入信息 社会，否则电子政务发展的努力将是相当有限的。 从 2001 年初次构建以来，电子政务发展指数 (EGDI) 的概念框架一直没有发生改变。纵观电子政 务的发展历程，不同年份调查报告采用的方法框架基本保持不变，但与此同时，报告的内容却在不断调 整来反映电子政务、通信基础设施、人力资本和在线服务等因素的变化。2004-2005 年的调查版本从国 家对电子政务的意愿角度来衡量各国电子政务的发展。然而，2008 年版本则深刻认识到各国电子政务 发展意愿并不能充分反映各国电子政务具体实施的需要，从而将各国电子政务发展实际情况作为评估的 重点。 2014 年报告指出，电子政务的目标不再以“电子政务成熟模型”为标准，而是在不断发展中以 应对新出现的挑战，提高公共价值（UNDESA，2014）。 报告结尾将公布 2016 年调查数据，包括全球各国电子政务发展指数（EGDI）的相关数据（按首字 母排列，排名不分先后），同时也将提供小岛屿发展中国家（SIDS），内陆发展中国家（内陆），最不 发达国家（LDC）这些特殊的区域和国家的数据。本报告将提供在线服务的范围和质量指数（OSI）， 通信基础设施指数（TII）和人力资本指数（HCI）的信息和评估因素，同时在数据表中提供电子参与指 数（EPI）的信息。附录将提供关于《2016 年联合国电子政务调查报告》更为全面信息数据。 调查筹备流程 《2016 联合国电子政务调查报告》的筹备过程包含一系列活动。为了确保 2016 年调查的设计更 具包容性，开放性和参与性，2015 年联合国经济与社会事务部首次组织召开了与各国政府关于“电子 政府促进可持续发展”八个区域协商会议。协商会议分别在巴林，比利时，哥伦比亚，爱沙尼亚，哈萨 克斯坦，摩洛哥，韩国，卢旺达共和国八个国家举行。与会者包括高级别政府官员，尤其是国家负责首 席信息官（CIO）工作或国家政府内等同职位的代表。他们大多数会参与到电子政务政策的制定，实施 或评估等具体职责，对电子政务服务方面颇有影响力。此外，筹备组建立网上平台，用于收集成员国对 有关调查的内容和方法的意见与建议。联合国 193 个成员国中的 103 个国家通过协商会议或通过在线 2016 联合国电子政务调查报告 03 咨询的方式参加了本次调查的筹备过程。协商会议期间收到的成员国的反馈意见经整理，2015 年 3 月 16 日至 17 日联合国经济与社会事务部组织的“电子政务促进可持续发展”专家组会议（EGM）期间提 出并讨论。该专家组会议由 17 名世界各地区的专家代表参加。本出版物在筹备期间认真考虑、分析并 吸收了专家组的各项见解。 2016 联合国电子政务调查报告 2016 联合国电子政务调查报告 05 概要 联合国所有成员国的国家及政府领导就发展的概念达成了共识，将共同致力于同一个变革世界的愿 景：创建一个没有贫困、饥饿、疾病、匮乏并适于万物生存的世界。可持续发展目标为此设立的期限是 2030 年。2030 年可持续发展议程核心涵盖 17 个可持续发展目标，以及 169 个子目标，其内容可以归 结为五大类，即人、地球、繁荣、和平和合作伙伴，是一张旨在结束全球贫困、保护人权、促进性别平等、 增强所有妇女和女童的权能、为所有人构建尊严生活且不让一个人被落下的路线图。 可持续发展议程的第 16 项目标提出创建和平、包容的社会以促进可持续发展，让所有人都能诉诸 司法，在各级建立有效、负责和包容的机构。该目标的设立标志着机构对于实现 2030 年可持续发展议 程愿景和每一个发展目标的重要性。 各国政府、私营部门和民间团体在实施可持续发展目标的过程中扮演核心角色，需要在地方，国家， 区域和国际各个层面上推动联合国 2030 年可持续发展原则与目标的实现。这意味着，首要目标是消除 贫困，所有机构，因素，政策和公共服务的实施将共同执行这一计划“绝不让任何一个人掉队” 。该目 标的实现过程需要政府坚定的承诺，勇敢的领导，创造创新以及强有力的执行手段。 要实现可持续发展目标需要政府的坚定承诺，果敢的领导力，创造力，创新和强大的能力和足够的 执行力。 实施可持续发展目标也需要富有远见和思考全面的决策。只有当公共参与者和私营参与者在社会、 经济、环境等可持续发展目标要求方面协同平衡，整体发展，才能实现可持续发展的世界变革。因此， 为了确保所有相辅相成、协同影响的可持续发展目标的同时实现，亟需一套前所未有的一体化政策和协 调体制。 因而我们有必要重新思考如何在确保决策一致，发展整体化政策，提高效率、透明和负责的同时， 普及高质量服务。可喜的是，许多国家已经在朝这个方向发展了。 《2016 联合国电子政务调查报告》正是在这种背景下进行的。报告分析了电子政务促进可持续发 展目标实现过程中的努力与成果。通过先进的电子设备和移动服务，电子政务旨在拉近人民和政府之间 的关系，提供更便捷有效且适应人们需求的公共服务，提高决策参与度，促进公共机构负责透明化发展。 电子政务的目的和 2030 年可持续发展议程目标相一致，并应有助于议程的实施。 同时，电子政务的进步必须携手努力来弥合数字鸿沟。太多的人接触不到互联网或移动设备。弥合 数字鸿沟，并确保在通信技术和电子政务领域里最贫困和最脆弱的利益，这需要一个综合的公共政策。 这意味着在解决人民、国家和地区之间的不平等的各个方面的问题上，信息通信技术也可以大大地贡献 力量 - 同时也采取措施来加强区域和国际间的合作。“绝不让任何一个掉队”也因此需要提高获得高速 宽带连接的所有通过可靠和高品质的基础设施，并采取全面的方法，解决影响数字列入的社会，经济和 环境因素。 该调查报告为全球各个国家电子政务发展状况提供了一个快照，调查结果反映了电子政务这种形式 对于可持续发展目标（SDGs）实施的促进作用。同时，该调查能够帮助各个国家在建设包容公平的电 子移动服务工作上的相互学习，彼此支持，缩小数字鸿沟。 概要 2016 联合国电子政务调查报告 06 电子政务推动整体政策与服务 电子政务发展的新趋势是提供线上整体化公共服务或打造办理各项公共服务的一站式服务平台。这 种方式使人们能够更容易与公共管理机构互动沟通，及时提供充分全面的答复，解决民众的疑问和需要。 公共服务发展正朝向一体化迈进。例如 98 个国家要求建立了在线和移动服务的数字标识。这对于 公共行政管理转型迈入整体政府服务是至关重要的一步。尽管在维护数据隐私和安全方面已作出巨大努 力，但是挑战与风险依然存在。有些涉及到人机交互操作性相关的技术困难。技术扩散使得一体化电子 医疗服务困难重重。提供跨部门一体化服务依旧是一大难题。 电子政务，如同综合整体服务一样，将进一步促进政策一体化，鼓励各个政府机构紧密合作。它可 以帮助政府重温现有的决策过程和工作流程。诚然，这个发展过程是十分缓慢的。纵使有一些社会服务 上的成功案例，但跨越经济、社会和环境领域的整体化服务和政策依然道阻且长。全力推进整体政府服 务和政策必须与努力确保组织文化、协调机制、金融问责制度在各个公共机构之间相互支持、协作发展。 公开政府数据促进机构高效化、负责化、透明化 为了使公共机构更具包容性、更有效、更负责任和透明，正如在可持续发展的 2030 议程中所呼吁的， 许多在全球范围内的政府公开了他们的公众信息和审查的数据。使数据可以免费在线也让公众和各种民 间社会组织为任何目的的反复使用和融合。这可能会导致创新和新的或改进的服务的出现，新的理解和 想法的出现。它也可以让政府有意识地采取行动以实现可持续发展目标，从而使人们追踪和促成这些努 力。 总而言之，在 2016 年，联合国 193 个成员国中 128 个国家提供政府支出数据的电脑可读模式。 其余 65 个国家网上并没有这样的信息。世界各国在开放和使用开放政府数据的举措上差异较大，不仅 仅在开放数据的选择、数据组织展示上不尽相同，在数据使用工具上也不一样。 在信息透明化程度大大提高的今天，大数据分析发展潜力不断增强。它可以帮助跟踪服务执行，提 高办事效率。它为政府提供用以主动预防而不是被动应对的有效工具，特别是用于灾害风险管理领域。 目前，许多政府关注解决的问题并不是要不要开放政府数据，而是如何开放政府数据。机遇与挑战 并存亟需适当的治理和周详的考虑。挑战主要来自法律框架，政策和原则，数据管理和保护，身份管理 和隐私以及网络安全等一系列问题。在法律方面，联合国 105 个成员国对获取政府信息权利进行立法， 他们同时表示提供网上政策开放政府数据。113 个国家建立了网络个人信息保护法。（数据保护法或其 他等同法案）。 创新驱动的方式要求政府开放数据的呼声越来越高，各式各样的方法工具用来提高开放政府数据的 使用率。其中包括宣传提高使用开放政府数据意识实现可持续发展目标，使得开放政府数据工具走进每 个人。 今后，相关弱势群体的开放政府数据应逐步增加。同时，我们应积极找到确保此类数据真实用于改 善最贫困和最脆弱的人群的途径和方法。 网上公开发布数据不仅可以确保政府将有更高程度的问责制和透明度，而且议会和司法机构同样适 用。这些机构在实现联合国可持续发展目标中发挥重要作用。 电子参与提高公众政治决策和公共服务供给的参与度 电子参与风靡全球。如今，由于社交媒体的便捷，越来越多的国家正积极利用这一机会，运用多种 信息通信技术（ICT）、开放数据和在线咨询平台拉近与公众的距离，让公众参与到政治决策过程中来。 2016 联合国电子政务调查报告 07 电子参与的排名中，排名在前 50 名的多为发达国家，尤其是欧洲国家；不少发展中国家也都取得了良 好的进展，尤其是一些中低收入国家。一般情况下，一个国家的收入较低水平并不妨碍其国家基本门户 网站发布公共部门信息或利用社会媒体和其他创新手段进行咨询，提高民众参与度。然而，当涉及到复 杂技术的开发和专业的电子商务门户网站的参与，如电子上访或在线咨询和讨论，一个国家的收入水平 就显得很重要了。因而低收入国家亟需应对这些挑战，对电子参与予以支持。 在各个领域涌现出越来越多的电子参与应用程序和工具，用以满足各个社区的需求。 电子政务应 用程序有助于建立政府与公众的新型合作伙伴关系，着力解决人民的需求。这些举措中大多数涉及到中 央政府和地方政府应通过电子手段给予公众获取公共部门信息和公众咨询的权利。但一直以来关注点大 多集中在政策制定上，尽管成功收效甚微。电子参与成功的评估标准将被越来越以公众参与度和决策民 主程度为标准。 如今，电子参与的发展更多是由普通大众追求对自己生活更多的控制权所触发的，而不是财政资源 或昂贵的技术支持。非洲国家产生有许多低成本的（开放代码源）创新就解决方案得以实施，其原因就 在于公民之间的共同协作。 总体而言，增强电子参与和相关的社会实践可以使各国政治决策参与度更高，从而促进联合国可持 续发展目标的实现。这将增强民间社会在政策决策中的话语权和落实实施的趋势。然而，要理解电子参 与是否能影响和如何影响最终政策内容和决策的重点仍需要进一步分析。 提升在线服务消除数字鸿沟 到 2014 年，所有的国家都出现了在线服务，尽管其在各国家的发展程度不尽相同。世界各国都在 在线服务提供中取得了巨大的进步。这是由在线服务指数衡量的，在线服务指数评价了全部 193 个联合 国成员国的国家在线服务情况。该调查显示了数字技术（网络、手机及其他工具通过数据收集、存储、 分析和分享信息）的利用率正在日益增长。事实上，大多数联合国成员国的在线服务指数值都有所增长， 这也显示了在公共领域，尤其是在提供公共服务方面的创新性方法。在以上所有的领域中，手机服务已 经经历了很大的增长幅度。该调查显示，2014 年以来，在线服务指数较高的国家数量已经从 22 个增加 到了 32 个，而在线服务指数较低的国家数量从 71 个减少到 53 个。高水平的在线服务与国家的收入水 平呈正相关。大多数高收入国家的在线服务指数都位于前 50% 之列，而大多数的低收入国家的在线服 务指数排名都在后半段。但是，随着各国家在电子政务改革方面的重大进展，更多的发展中国家都进入 了在线服务指数值相对较高的国家行列。同时，各国家公共机构的改革能力，及其提供先进的以人为本 服务的能力，会影响他们利用信息通讯技术和电子政务的能力，因此会影响包容性社会和可持续发展的 形成。 对于领域内的和交易性的服务来说，越来越多的国家都推出了企业税务登记和公司注册的在线服务， 从而减少新老企业的行政负担并同时增加透明度。网上申请也正在适用于越来越多的证书（如出生证、 结婚证、社会保障证）。这节省了人们的时间和金钱成本，可能对贫困群体产生显著的影响，并且提高 公共机构的效率。教育、卫生、财政、福利、劳动和环境领域的信息更加容易获得，其中金融领域的信 息最容易获取而环境领域的改善幅度最大。这其中大部分的增长是通过移动应用和短信业务渠道实现的， 虽然来自于电子邮件和网站订阅的信息也有所增加。 由于各国家大胆采用了新的技术方法，并且相关国家、政府机构和单位领导层面付出了巨大努力， 同时各国又进行了制度改革，所以在各领域和各事务的服务中，在线服务的比重越来越大。多数的增长 是通过短信服务、手机软件和用户友好的社会媒体工具实现的。同时，在与可持续发展目标相关的主要 领域，我们仍然需要更多的努力，提供在线服务。 2016 联合国电子政务调查报告 08 尽管从总体上看，各国家都取得了进步。网络和手机设备的利用，以及数位素养，在充分挖掘技术 的潜能方面，尤其是在信息和通讯技术方面都是必要的。全球范围内，宽带的总体利用率有所提高，但 是地区间存在着巨大的差异，并且这一差异将持续存在。移动设备的利用促进了健康、教育、农业、商 业、金融和社会福利等方面的进步。这可以帮助那些已经步入无线宽带的地区继续创新，并减少数字化 的差异。总体上看，保证宽带的利用率，在全球范围内仍然是刻不容缓的首要任务。就像可持续发展的 第 9 个目标（建立弹性基础设施，促进包容和可持续的工业化发展，推进创新）所呼吁的一样，我们需 要在利用信息通讯技术方面付出巨大的努力，保证最不发达国家在 2030 年之前能够全面覆盖和负担网 络。这需要世界各国携手共同努力，实现 17 个可持续发展目标，帮助人们走出贫穷。 尽管各国家和各地区之间的差距比较大，但所有的地区都取得了一些进展，以提高最贫穷地区的信 息通讯技术和电子政务水平。该调查显示，欧洲的 43 个国家中，有 26 个（所占比重在 60% 以上）会 为至少一个贫穷国家提供在线服务。非洲的电子政务也取得了巨大的提高，有 7 个国家为贫穷国家团体 引进了针对性的服务。 此外，在国家层面上，数字领域的差别并不只反映在可接触性、基础设施和技术的可用性方面，也 反映在社会、经济和环境方面的不平等上。教育和收入水平、种族、性别、文化和年龄也常常会影响是 否能够获取数字技术和电子政务服务。地理位置也有同样的效果。 理解一个国家电子政务成熟度和综合发展的影响因素也很重要，这有助于发展更多针对性的介入项 目，在考虑全体人民的利益基础之上，组织电子政务和在线服务提供，包括对最贫穷国家的服务提供。 建立数字鸿沟不仅要求我们在技术和金融领域增强国际合作和地域合作，也要求我们提高公共机构的能 力，以发展各项政策，整体实现可持续发展目标。 技术进步将持续推动创新发展。利用 GIS 数据和物联网（IOT）使得改变公共政策的制订、执行和 监督的方式变得可能。它们初步的应用已经显示出公共机构参与度的提高，以及效率、透明度和公共机 构信任度的加强。然而，在每个层面还是需要法律和监管框架的提高以及合作的加强。 世界范围内电子政务排名 从 2001 年起，联合国对全球电子政务发展现状进行了评估，并发布了第一份年度电子政务调查报 告《电子政务标杆管理》，到现在已经有十五年了。在 2016 年的调查中，29 个国家的电子政务发展指 数（EGDI）“非常高”，数值在 〜 之间，而 2003 年只有 10 个国家达到这一标准。自 2014 年以来，联合国 193 个成员国联合国都以某种方式建立了在线业务。可以说，在越来越多的国家里电子 政务现在无处不在。与之形成鲜明对比的是，在 2003 年仍有 18 个国家或约为全球 10% 的国家 [ 2003 年联合国有 191 个成员国 ] 没有任何在线业务。2016 年，51％的国家为“低 EGDI”或“中等 EGDI”水平， 而在 2003 年，这一比例超过 73%。 尽管在金融和人力资本进行了大量投入，并在一些相关方面取得发展成效，但是诚如数字鸿沟一样， 电子政务在地区和国家之间也存在着较大的差异。在过去的 15 年间，电子政务的在地区层面上的趋势 大致保持不变：2016 年，有非洲国家（EGDI 平均值为 ）和欧洲国家（EGDI 平均值为 ） 电子政务发展指数的巨大差距；大洋洲国家 EGDI 平均值为 ，略低于全球平均水平 。亚 洲（EGDI 平均值为 ）和美洲（EGDI 平均值为 ）电子政务发展指数非常接近。 与此同时，各个地区以及在小岛屿发展中国家和最不发达国家中都有突出表现的国家。2015 年 12 月，联合国大会强调了作为信息社会世界首脑会议成果之一的信息通信技术在政府和公共服务上的突破。 回首过去的十五年，电子政务已从一个阶段性的过程发展到无序、交叉重合、相互管理的整体阶段。 2016 联合国电子政务调查报告 09 这使得跨越式前进和快速成功成为可能，然而更亟需的是长期的可持续战略。有证据表明，“电子政务 成熟度”不再是电子政府的目标，其目标正随着社会价值和需要不断演变更新。 展望未来，携手努力：（1）建立全球，国家和地方的电子政务的指标，用以更好理解电子政务对 可持续发展的影响； （2）采用全包容性的电子政务的发展模式，包括缩小数字鸿沟和多种语言鸿沟； （3） 加强全球和区域合作，包括南北对话，南南合作和三角合作，公私伙伴关系等。 未来，我们需努力做好进一步了解大众对电子政务的期望和使用方向，进一步提升系统帮助改善人 民的福祉，满足公众的需求，并赋予公众参与政策制定和公共服务的权利。 了解包括非政府组织和私营部门在内的非国家行为者的需求和期望，加强其与电子政务联系，使其 为大众提供更好的服务或使其发声被听到。 如今，电子政务已经成为一个重要的发展指标，是推动国家快速发展的高效能动因素之一。很明显， 电子政务可以促进发展：推进诸如教育，卫生，就业，财政和社会福利等方面的基本服务；帮助小岛屿 发展中国家建设抵御气候变化和预防灾害管理。电子政务在促进机构包容，透明和有效方面起到了关键 作用。 电子政务若想实现其对于推动发展的全部潜力，需要采取措施确保信息通信技术的实施和可用，需 要公共机构更为负责和回应公众需求。电子政务是缩小国家和社会不平等差距重大努力中的一小步。因 而，根据国情地发展电子政务对于不同国家和地区实现联合国可持续发展目标有重要意义。 2016 联合国电子政务调查报告 2016 联合国电子政务调查报告 第一章 . 引言 . 整体政府服务提供及可持续发展三大层面 . 整体政府服务提供的最新发展 . 经济、社会及环境领域的整体政府服务 . 跨越三大层面的整合服务提供 . 电子政务支持综合决策 . 电子政务、政策整合及可持续发展 . 政策整合工具——大数据分析 . 电子政务与机构协调 . 电子政务促进机构协调 . 电子政务发展中的机构协调 . 结论 引言 《2030 年可持续发展议程》的核心，即可持续发 展目标是密切相关的，为达到某一目的而实现的目标可 能在其他目标中出现，一个目标的实现有助于促进其他 目标的实现。这种各部分互相协调的性质进一步反映了 制定整合型政策的必要性。政策整合和整体政府 (WoG) 将经济、社会和环境因素及最终目标与具体目标下部门 与分部门间的相互联系考虑其中，从而帮助政府更加有 效地促进可持续发展。 整体政府指多个公共服务机构跨越机构界限共同解 决某一具体问题。整体政府与“连接”或“合作”政府 观念是紧密相连的（UNDESA, 2012; Government of Australia, 2004）。 整体政府方式重要性的日益增加通常伴随着更具整 合性的电子政府与在线服务模式。通过网上“一站式服 务”或是其他系统，如可以解决相关领域公共服务的呼 叫中心，来提供服务已逐渐成为一种趋势。政策制定的 整体政府方法同网上服务提供与电子政务的整体政府方 法是相辅相成的。二者均面临来自体制动态、法规、技 术困难、能力、资源及文化和发展方面的众多挑战。与 此同时，二者皆可为人们带来重大便利，使人们更容易 接触公共行政，更容易获取对他们疑问和需求的回复。 本章分析了电子政务是如何支持可持续发展过程中 的经济、社会和环境各层面的整合服务，以及电子政务 是如何跨越这三大层面来支持整合的。此外，本章还介 绍了电子政务是如何通过连接各组织的信息孤岛来支持 政策整合与机构协调的。某些国家在这一方面已取得成 功，我们可从中获取一些经验教训。 第一章 电子政务提升政策整合 本章内容： 联合国，照片 #547590 第一章 • 电子政务提升政策整合 第 一 章 2016 联合国电子政务调查报告 12 整体政府服务提供及可持续发展三大层面 电子政务可以帮助连接独立的系统、政府职能及公共服务，形成一个统一的系统，由此提高整体政 府在经济、社会及环境等领域的服务交付过程。整体政府及电子政务支持的整合服务也有利于实现相关 联的社会 - 经济 - 环境活动的连接，这有助于建立协同效应，避免某个领域的措施对其他领域产生的不 必要的影响 (UNEP，2009)。 整体政府服务提供的最新发展 基于电子政务技术的整体政府服务提供能够通过各种服务机构为人们提供服务，这些服务机构在一 站式系统中被整合为一个单独的协调性的服务机构。对人们来说，这意味着与公共行政的接触变得更加 容易。获得这样一个公共服务集成交付的方法依赖于：（1）使用共同的组织与技术平台来确保内部整合， 以促进内部程序的协调与平稳运行；（2）强大的互操作性（例如，每个系统都是兼容的且能与其他系 统共同工作）；（3）支持电子身份证和签名的基础设施。许多国家已成功实现这项服务。但是，总的 来说，包括协调配合在内的整体政府服务提供，在很多国家都不太成功。确保跨越各部门和各机构的整 合方法的有效性和可持续性仍然面临着挑战。即使在经济合作与发展组织中，大部分国家仍然面临着挑 战，尽管他们竭尽全力来解决这些问题（OECD，2012）。 目前的协调配合及整体政府服务执行的程度仍缺乏全面的数据，但《2016 年联合国电子政务调查 报告》提供了一些看法。今年的调查提供了评价互操作性指标，以及那些实现整体政府国家的在线无缝 连接的连接度指标。这些指标如下所示（UNDESA，2012）： · 一站式服务 · 高级搜索功能（因为整合性门户网站通常包括可以从十几个政府网站索引内容的高级搜索功能） · 数字证书功能，允许不同系统无缝交换信息 · 允许公众检测网上事务处理状态的在线跟踪系统。基于身份管理功能，这样的系统意味着人们用 来处理事务的国家网站或门户能够与政府官员的在线处理系统联系起来。 《2016 年联合国电子政务调查报告》表明：提供在线跟踪系统的国家已达 71 个；提供一站式服 务链接的国家已达 90 个（包括 50 多个发展中国家）；网上或移动网络系统需要数字证书的国家已达 105 个。图 展示了提供这些功能的国家的情况（按照不同的收入来划分）。 120 100 80 60 40 20 0 高级搜索选项 数字身份 一站式服务 在线追踪 高收入国家 42 48 52 37 中高收入国家 31 29 24 16 中低收入国家 20 17 12 15 低收入国家 12 4 2 3 高收入国家 中高收入国家 中低收入国家 低收入国家 图 提供了 WoG 相关在线功能的国家数量 第 一 章2016 联合国电子政务调查报告 13 服务的整合度需要建立恰当的法律保护体系和安全系统来保证个人数据的隐私和保密。 《2012 年联合国电子政务调查报告》数据显示，79 个国家的政府网站提供隐私声明，但仅有 39 个国家有提供政府网站安全链接的明确安全政策（UNDESA，2012）。《2014 年联合国电子政务调查 报告》表明已有 79 个国家通过数据保护法在内的具体立法来解决数据隐私和安全问题。53 个国家提供 了有关信息安全的在线政策说明。除立法之外，一些国家，如新西兰，通过设立新职位来促使隐私和信 息安全制度化，如首席隐私官（UNDESA，2014；Kim，2014）. 据《2016 年联合国电子政务调查报告》，101 个国家的政府门户网站都提供了隐私声明。141 个 国家的政府提供了安全功能，如超文本传送协议和在线服务数字证书。113个国家的政府门户网站提供“个 人数据保护”法案。 国家服务整合的最终目的是实现以人为本的服务，一个例子是韩国的“政府 ”法案。它的目的 是实现政府数据的共享，通过消除机构之间的障碍来促进合作。其最终目标是为每个人提供相关的服务。 其旨在克服不同部门之间障碍的措施包括给与部际合作小组预算调整权力与提供激励政策（例如，为合 作优秀的组织提供绩效评估加分点）（Nam，2013）。 要求以人为本服务的人日益增多。由此各国政府呼吁将人作为跨机构、跨司法管辖区整合的核心。 除此之外，一些国家的人民有基于他们的个人需求（例如个性化服务）创立个人整合电子组合服务的可能。 比较典型的例子是丹麦的“我的人民”的服务（Millard and Carpenter，2014）。 经济、社会及环境领域的整体政府服务 通过整合一系列在线服务，为人们提供一站式系统，一些政府极大提高了经济、社会及环境领域服 务提供的效率。 在社会领域，此类服务包括电子就业，例如马来西亚电子劳动力交易所，埃及的联合政府工作门户， 意大利就业信息系统与欧洲就业服务（EURES）。欧洲也一直关注与个人生活息息相关的服务的一揽子 计划，例如就业、健康与儿童保育（European Commission，2015）。 在社会福利服务方面，成功的整合和服务提供案例包括斯洛文尼亚司法部和公共管理部为电子社会安 全颁布的法案（Government of Slovenia, 2013），及土耳其综合社会救助服务系统（ISASS）(如图所示) 专栏 . 土耳其：综合社会救助服务系统 (ISASS) ISASS 是 2009 年推出的政府 - 政府（G2G）电子政务系统，目前处于发 展的最后阶段。截止 2014 年 3 月，ISASS 提供了 1700 万援助案件，这大大 节省了时间和资源，增加了透明度，加强了政府的责任感。 ISASS 整合水平已经远超其他一些国家。ISASS 通过网站服务整合了 16 家公共机构，并且吸收了 1001 家当地社会救助办事处的信息。所有社会援助 流程，从申请到支付，都可在电子平台上完成。例如，所有政府资助的社会援 助案件的信息都可从一个中心访问。 来源：土耳其政府 2015； KOÇ，2011。 在医疗领域，利用电子医疗工具可以更好地获取信息，提高护理质量。最新的趋势是电子医疗整合。 它通过使用开源信息技术来实现，并且随着医疗服务发展的各个阶段的临床医生和技术人员的持续反馈 而不断更新。 另一个重要的电子健康趋势是网络摄像机，有增加患者接触专家的机会的潜能的一项创新（Wicks et al., 2014）。泰国公共卫生部就是一个典型的例子，其研发了网络显微镜，将网络摄像头与显微镜 相连接。该发明旨在减少疟疾的死亡率，控制偏远贫困地区目标人群的抗药性疟疾。网络显微镜整合创 新系统减少了确定合适治疗方案的时间，将其控制报告后两天内。该系统采用云计算技术，一种将信息 第一章 • 电子政务提升政策整合 第 一 章 2016 联合国电子政务调查报告 14 . 跨越三大层面的整体政府服务提供 可持续发展三大层面的整合服务的提供是我们很早以前就面临的一个挑战。然而，跨越三大层面的 整合服务的提供却不仅仅是一个挑战。由于部门的专业化（或部门化）许多国家竭力提供整合的、相互 联系并且跨部门的服务。从更广泛的可持续发展的角度来说，这往往会导致部分解决方案不充分（Berger and Steurer， 2009）。 可持续发展的挑战需要一个整体且综合的解决方案。社会经济和环境发展目标不应被当作“交易” 的竞争议题。针对某地区的政策干预最终可能会产生比预期更深远、更广泛的影响，包括对其他领域的 影响（Berger and Steurer，2009）。应对可持续发展的整合型挑战的需求显而易见，尤其是当处理 一系列与政策领域相关的事宜时。此类领域包括食品安全、可持续农业、气候变化及生物多样性保护 （ECOSOC，2015）。例如，确保粮食安全需要加强对环境可持续发展的重视，因其可改善农村生活水 专栏 . 印度 : 基于信息通讯技术的土地登记与管理 印度开创了基于信息通讯技术的 Bhoomi 土地注册与管理系统，由卡纳 塔克邦政府实施，引领了土地管理改革。Bhoomi 最显著的成就在于注册部门 与土地获取机构、银行及其他财政机构的电子整合。这种电子整合简化了土地 登记管理活动及交易。 专栏 . 奥地利： 整合环境服务电子数据管理 (EDM) 电子数据管理（EDM）是奥地利联邦政府针对整个环境领域的集成电子 政务系统。它有一个对所有用户和所有的应用程序开放的单点登录，将整个业 务流程整合在一起。该系统的研发极大加快了联邦政府，各省，区，部门和其 他利益相关者之间的信息交流，所有人均可通过中心电子政务平台进行通信。 据奥地利政府表示，EDM 是整个欧洲最现代、最高效的电子政务工具之一。 来源 : Mochty, 2009 来源 : 印度卡纳塔克邦政府， 2014 在环境保护服务整合方面，奥地利针对环境的集成电子数据管理（EDM）系统就是一个典型例子（如 专栏 ）。该图表明将信息通讯技术引入行政为立法程序及不同部门和机构内部的工作流程带来了挑战。 其结果是，传统的工作流程必须被改变，而且组织方面也需要改变以确保效率。 存储在网上共享的技术（Government of Thailand，2015）。另一个典型的例子是“丹麦公文包”。 这种移动解决方案借助宽带互联网连接，通过视频或音频通道连接家中的病人与专业医疗和保健人员 (Millard and Carpenter, 2014)。 尽管这些国家取得了一些成功，但他们仍面临众多挑战。事实上，电子医疗保健服务方面的困难 是一项国际挑战，同样的问题在多个国家都被报道过。例如，由于“丹麦公文包”，丹麦被广泛认可为 电子健康一体化及医疗健康服务提供的领头羊。然而，多项电子健康技术的扩散增加了医疗数据全面 交换的难度。由此，电子健康服务的高采用率在一定程度上成为了自身成功的受害者（Kierkegaard， 2013）。 这些问题在发展中国家尤为明显。例如，由于缺乏基本的基础设施等的严重阻碍，非洲国家遭遇分 化且缺乏标准化，这就是协调配合的关键问题（Adebesin, 2013）。据报道称，拉丁美洲国家在医疗分 化方面也面临类似问题（Montenegro, 2011）。 在消除贫困方面，在服务整合创造了农村生活水平改善的良好记录的地方，有很多典型案例。 第 一 章2016 联合国电子政务调查报告 15 平及医疗水平（UNESCAP, 2015; UNESCWA, 2015）。 “智慧城市”是需要进一步关注的一种方法。虽然目前“智慧城市”没有明确的和统一的定义，但 该术语一般指基于信息通讯技术的城市环境管理。智慧城市的概念在很大程度上取决于技术的潜能，不 仅是收集和处理数据的潜能，而且是将信息转变为智能及跨服务整合信息的潜能。一般来说，这些服务 是提供给某一确定地理区域的人的，该地区大的足够拥有充足的资源，但小的足够使政府能满足人民和 企业的需求。这种结合使智慧城市在节约资源的情况下，提供服务（World Bank, 2012）。 智慧城市模型被当做一种可持续发展的途径来研究，因为智慧城市服务整合可通过重点强调包括互 动及坚实的信息框架在内后端创新，来协助大型项目的管理。此外，智能城市在经济、建筑、交通、能 源基础设施及环境等各个领域利用系统思维（例如，考虑如何将各种系统相互连接，连接成更大系统的 整体方法）。 2013年初，世界上大约有143个正在实施或已完成的智慧城市项目。在这些项目中，北美占35个（例 如美国西雅图，加拿大多伦多）；欧洲占 47 个（例如西班牙巴塞罗那，英国南安普顿）；亚洲占 50 个 （例如韩国仁川）；南美占 10 个（例如巴西里约热内卢）；中东和非洲占 10 个（如阿拉伯联合酋长国 阿布扎比，南非开普敦；Lee et al, 2014）。 实际上，智慧城市被视为可持续发展的“砌块”，尤其是考虑到截止 2050 年，世界将有 75% 左 右的人口居住在城市。从公共服务角度来说，城市是为人民服务的至关重要的一部分，而商业服务通常 在地方层面被提供。此外，智慧城市有积极的社会和环境影响，构成了各级政府的“熔点”。该“熔 点”要求并且促使以一种更实际、联合且以人为本的方法来提供服务，而不是靠国家或地方政府机构独 立完成。智能城市帮助城市有更大的动力和机会来提高效率，提高多个机构同跨部门政府层面的合作 （Hodgkinson, 2011; Hawley, 2014）。 巴西里约热内卢智能城市的案例表明电子政务可以跨越可持续发展的三大层面来促进协同公共服 务。（如专栏 所示） 专栏 . 巴西：里约热内卢，跨越可持续发展三大层面的智能城市整合 服务提供 来源 : Payton，2012 智慧城市的基础是其能够通过改善技术来收集、分析并且输送数据，以便 在市政层面作出更好的决定（通常是实时的）。里约热内卢充分利用信息通讯 技术（ICT）实时提高数据收集，并以整体方式协调城市服务。其操作中心最初 是在 2010 年洪涝之后为了提高城市的紧急应急系统而成立的。来自 30 个不同 市政机构的员工监控城市的多个领域，包括交通、能源、通信、公共安全和健康。它们借助天气预报之 类的相关信息，来获取基础数据（尤其是在大数据分析的帮助下）。通过这种方式，城市官员能够以跨 部门、整体的方式实时预测并应对各种问题。 . 电子政务支持综合决策 提供整体政府公共服务要求打破公共机构之间的孤岛，因其超出机构命令来提供特定的服务和项目。 最终的挑战是确保更具整合性的决策。 政策整合需要考虑政策的不同区域间的内部联系。此处的整合意味着任何区域的政策制定都需考 虑政策的影响及其对其他部门和区域的作用。这种整体方法有助于保证政策在可持续发展的各个方面都 是连贯的，而且某一领域政策的影响不会与其他地区相抵触或是降低其他地区的预期效果（ECOSOC, 2015）。 重大的国际协议曾多次提过政策制定整合方法的需求，包括《2030 年可持续发展议程》（United 第一章 • 电子政务提升政策整合 第 一 章 2016 联合国电子政务调查报告 16 电子政务支持的整体政府服务提供属于政策执行阶段（如 节中所讨论的）；然而，跨越政策周 期的例子也有可用的。在政策建模与整合案例中，在瑞典哈马比（如 节所示），电子政务帮助整 合型政策制定以达成明智的决策。在澳大利亚社会服务中，电子政务极大协助了整合型政策制定阶段（如 节所示）。吉尔吉斯斯坦的 Ayil-Okmotu 电子系统属于决策阶段（如 节所示）；同样地， 电子政务工具，如大数据分析（将在 中讨论）也属于决策阶段，同时还有助于评估。 . 电子政务、政策整合与可持续发展 电子政务为可持续发展各个层面、跨越可持续发展的三大层面及部门同分部门之间的政策整合提供 了一个有用的工具。在环境领域，斯德哥尔摩城区的哈马比 Sjostad 项目被认为是世界上可持续城市化 最好的例子。哈马比模型的优点在于其针对各个单独功能的整体途径，如浪费及能源管理。可用的电子 政务工具已经被当作种非常有意识的方式来塑造环境可持续性及环境政策发展。 哈马比模型使用一种名为环境负荷曲线（ELP）的计算机化的环境评估工具来从整个城市地区评估 环境负荷。环境负荷曲线（ELP）基于两种观念——环境系统分析（ESA）与生命周期评估（LCA）。生 命周期评估（LCA）的目的在于评估某产品、过程或活动的整个生命周期的整体环境影响。此处，电子 政务可用来促进决策者的合作，并且支持不同地区组织及利益相关者的可持续发展政策的协调（Gaffney, 2007）。事实上，城市部门内、城市部门与利益相关者间有效的协调与参与，已成为哈马比成功的标志 政策评价 议程设置 政策制定 决策制定 政策执行 图 . 政策周期 来源：UNEP, 2009 Nations, 2015a），该议程在其目标 号召提高政策一致性。另一个重要文件，《21 世纪议 程》也强调了改善决策过程的需求，以此推动经济、社会及环境问题的渐进式整合（United Nations, 1992）。整合不仅存在于三大层面间，也存在于不同的部门或专题领域。这点在《2030 年可持续发展议程》 中有详细的说明；不同的最终目标通过其具体目标联系起来。促进相关领域可持续发展的进步需要整合 型政策制定（Le Blanc, 2015）。 电子政务对政策整合影响重大。为了更好的理解电子政务的作用，政策制定可以被分解为不同的阶 段和亚阶段，这就组成了“政策周期”（如图 ）。政策制定阶段始于议程设置（例如，思考需要政 府注意的问题）。然后就来到政策制定阶段（例如，思考解决问题的方法），接下来是决策阶段（例如， 特定行动方针的规定）。在政策执行阶段（例如，理论变为行动），将选取的方向与方法转变为切实际 的行动。最后一个阶段是是政策效果的监控与评价阶段，这通常会引导一个新的议程的出现。一个“整 合过滤器”或者是一个合适的内在联系的寻求，或许会被应用于连续（无需线性）政策周期的每个阶段 （UNEP, 2009）。电子政务在政策周期的每个阶段支持着政策整合（UNEP, 2009）。 第 一 章2016 联合国电子政务调查报告 17 专栏 . 澳大利亚： 电子政务与整合型社会政策实施 来源 : Henman，2005 整合型政策实施的电子政务的意义在澳大利亚政府的孕妇免疫津贴与儿童 保健服务中的协同服务提供中显而易见。儿童福利的条件是儿童必须完全免疫。 由于这个条件，社会保护（目的在于减轻儿童贫困）与公共卫生联合在一起。此外， 基于儿童的免疫状况，电子政务，以两个政府机构电脑系统间电子数据自动交 流的形式，提供方法来有效管理家庭支付。 电子政务的网络特性引起了政策制约性的增长，某一政策领域某一政府服务或政策的资格依赖于另 一政策领域的政策或数据。 （Navara and Bianchi，2013）。澳大利亚社会保障与健康的协作式、整合型服务提供的解释了电子 政务是如何促进社会领域的政策整合的（如专栏 所示）。 在经济领域，相关的政策整合案例是经济合作与发展组织国家电子政务的使用，其被用于处理 2008 年经济与金融危机，且成效显著。据估计，电子政务促使数个经济合作与发展组织的政府（如匈牙利、 在经济领域，相关的政策整合案例是经济合作与发展组织国家电子政务的使用，其被用于处理 2008 年 经济与金融危机，且成效显著。据估计，电子政务促使数个经济合作与发展组织的政府（如匈牙利、爱 尔兰、卢森堡、墨西哥、荷兰与英国）关注将公共服务转变为更有效的整体，加强服务提供的以人为本 与反应。为了更好地应对 2008 年的金融与经济危机，这些国家优先实施电子政务活动，提高了服务提 供的一致性。最重要的是，其包括需要重大结构和组织变化后台整合，这将会挑战各级政府内部或政府 间原有的职责与分工（OECD, 2009）。 尽管社会、经济或环境领域的服务中存在部门政策整合的成功案例，但这样的整合仍面临着着挑战。 此外，只有当整合型政策与跨越可持续发展三大层面的整体政府服务提供比协调部门间的干预要求更多 时，挑战难度才会增加（UNESCAP, 2015）。对于有很强的交叉性或联系密切的性质的政策问题来说， 例如食品安全与气候变化政策问题，这点尤为明显（Dominic and Meijers, 2004）。 可持续发展三大层面有效整合的实现超越了仅仅“整合”跨越不同领域的单独制定的政策（United Nations, 2014b）。经济合作与发展组织指出政策整合与政策协调是截然不同的，政策整合比政策协调 更复杂（OECD，1996）。与政策协调相比，当组织本质上有相同的部门目标时，政策整合要求更多目 标交叉的部门内的整合。当一个共同的政策由所有相关部门发展与实施时，好的政策整合会出现。 可持续发展的实现要求政府达到新的的效率水平并且开发新的目标明确的整合型政策制定的能 力。正如新加坡政府所言，这其实是从整合型服务到整合型政府的变化的挑战（Government of Singapore, 2006）。为应对该挑战，政府对其“可持续发展蓝图”采取整体政府的方法。此跨部门的 方法将所有相关部门联系在一起来分析并识别新出现的可持续发展的挑战，并决定如何应对这些挑战 （Clark, 2012）。 里约热内卢（见 节）也提供了一个有趣的政策整合的案例。在这个例子中，30 个不同的城市 机构完全融入一个操作中心，这引起了从之前分散的与“孤岛式的”城市部门重大的组织变化。多亏包 括大数据分析在内信息通讯技术，城市现在才可以追求更具整合性的政策制定。操作中心是城市主要文 化变迁的表现，促使跨越可持续发展三大层面的整合服务提供朝着一个战略性的、协调的方向努力。 与此同时，认识到当地和市政水平的政策整合的成功在一定程度上归因于地方政府在某些情况下拥 有一个政策整合的内在优势的这样一个事实是十分重要的。在地方层面，负责提供服务的部门的分化可 能因被数量较少的工作人员及实践中更多的重叠而减轻。例如，考虑到当地政府人员重叠的责任，跨部 门的委员会促进某些公共服务的整合政策可以使地方层面的机构代表的数量比中央政府的少。这可以满 足地方层面整合的需求，并且使协调更顺畅、高效 (UNDESA, 2015a)。 第一章 • 电子政务提升政策整合 第 一 章 2016 联合国电子政务调查报告 18 . 政策整合工具——大数据分析 第三届发展筹资大会的结果强调政策制定及《2030 年可持续发展议程》的进展监测所需的高质量的、 分解的数据的重要性（UN, 2015b）。如上所述，电子政务支持有效的政策整合，电子政务的必然典型 结果数据系统有利于提高整合，应予以加强。 官方数据统计的新的官方统计方法已经取得了一些进步，包括跨越可持续发展三大层面的整合性更 高的数据编译系统。环境核算就是这样一个例子。然而，考虑到反映每个层面的协同进化与关系的数据 的缺乏，发展跨域三层面的整合方法仍是一个重大挑战。 实际上，数据增强了政府制定与执行整合政策的能力，加强了各政府机构间政策整合的可能性。例如， MAX 是美国一个基于网络来收集与分享多个政府领域的数据的工具。MAX 社区，一个全政府范围内的 网站同 MAX 收集，一个数据收集工具，一起促进信息收集、分享、合作与跨越美国联邦政府的知识管理。 几个政府部门借助这些工具在他们部门内部及其他联邦机构之间分享包括预算信息在内的信息。他们也 使用美国联邦 MAX 工具来协作多项计划（Government of the United States, 2014）。在这种情况下， 数据的确是政策整合的基础。 2015 年后期，实时选择评估与基于证据的政策决策的数据使用的意义不能被过分强调。据联合国 独立专家咨询小组，当世界各国执行《2030 年可持续发展议程》时，千年发展目标（MDGs）的提出 所引出的数据的使用只会增多（United Nations, 2014d）。 正如在第三届筹资发展大会所强调的（UN, 2015c），仅靠数据访问是远远不够的。没有合适的工具， 数据本身就没有价值。为了充分利用实现、监测与评估可持续发展目标的数据，政府需要理解大量的信息， 而这需要分析工具。因此，广泛接触必要的工具，将数据转变为可用的、可操作的信息是至关重要的。 在这种情况下，作为加强可持续发展政策整合的工具，大数据分析提供了一定的好处。据联合国 （2012），大数据分析指帮助将大量的原始数据转换成有用的见解的工具和方法。这些大数据工具与方 法建立强大的算法上来检测模式、趋势及原始数据的相关性，而且它们也利用先进的可视技术。大数据 分析帮助评估跨域三大层面的部门政策的影响，由此支持跨部门的整合性政策，这往往比单一层面面临 更多的复杂性与挑战性。预测模型与计算机模拟是可以被用来分析与管理部门得失的一些技巧（Dominic and Meijers, 2004）。 大数据分析将信息与数据转化为有用的见解并且支持复杂的、相互依赖的问题的决策过程的可能 性被越来越多的政府所认可，如新加坡政府（新加坡政府，2006）。在国际层面，这种可能性在秘书 长高级别名人小组（(United Nations, 2013）与联合国大会秘书长综合报告（UN General Assembly, 2014a）中被重点强调。据关于可持续发展数据革命的秘书长独立专家咨询小组的一份报告来说，后者 强调高质量数据与复杂数据分析的重要性。该报告强调随着世界计算机技术的持续增长，这些成就可以 帮助加强对发展背景与发展决策质量的理解。 可持续发展大数据分析的重要可能性取决于包括政策制定与特定政策影响的实体在内的众多交互的 充足的理解上。政策制定者需要理解他们各自机构的政策决定所产生的各种各样的影响。大数据分析的 关键优势在于它能够提供本质的分析能力来支持基于整体影响评估的政策制定（UNEP, 2009）。该系 统的使用可以引导明智的决策，提供可持续政策制定的基础。 因此针对政策整合与整合服务提供的大数据分析的好处是重要的、有形的。正如里约热内卢的案例 （见 节）所示，大数据分析技术的确为政府提供了将来自不同孤岛的异构数据与相关数据合在一 起的好机遇。从整体政府的角度来说，合并这些数据全面描绘了可持续发展的挑战与机遇，可帮助实现 更具整体性的政策制定（Paredes, 2013）。 尽管合并数据分析带来了一些挑战，例如两大机构收集数据与信息的方法不同，但住房及城市发展 部与退伍军人事务部的合作效果十分显著。两大机构共同努力，创建了允许项目经理了解退伍军人如何 第 一 章2016 联合国电子政务调查报告 19 访问服务及如何确定各机构与服务提供者之间重合信息之处。此外，借助强大的分析，机构员工与领导 人可了解需要全面关注的问题点及区域，从分发优惠券到签署租赁契约。 考虑到数据与分析重要性的与日俱增，一些政府，例如澳大利亚最近建立了一个新的办公室来进行 整体政府服务分析。政府着手整合跨机构服务数据，以评估提供以人为本服务的潜能，提高处理政府事 物的整体经验。为此，政府在通信部内建立了澳大利亚数据转换办公室（DTO），这样机构就可以对服 务提供采用协调的整体政府方法。从 2015 年 7 月起，澳大利亚数据转换办公室作为跨政府的数字冠军， 帮助各大缺乏数字技术的机构实现数字化政府的好处（Pearce, 2015）。 大数据分析不仅被用于发达国家，也被用于发展中国家，至少在部门政策干预方面，如印度、中国。 印度的某些州政府已经开始建立分析系统（例如拉贾斯坦邦与卡纳塔克邦），这些系统可以用来帮助提 高印度福利项目及贫困消除的效率（Thukral, 2014）。中国政府正在通过借助先进分析技术及其他技 术工具，逐渐采取措施来高效处理国家日益严重的环境污染问题（Greengard, 2014）。 这些及其他类似努力经常需要技术援助的支持，因此发展中国家需要建立自己的数据收集及分 析能力，正如发展筹资会议通过的《亚的斯亚贝巴行动议程》所强调的（UN General Assembly, 2015b）。 在国家层面，政府可以通过以下方式促进政策整合与整合服务提供： · 调节数据共享——决定哪些数据需要公开提供（例如上市公司的财务透明度），哪些数据不能被 共享（例如，为了保护个人隐私）； · 对自己的数据采取公开数据政策； · 提高数据标准，使共享更有效；这应该包括数据质量、起源及所有权意识； · 提高公务员的数据分析、管理技巧以及国家的统计能力； · 加强作为数据提供者国家统计部门，大部分大数据应用需要调整传统的官方数据。 促进可持续发展政策制定的关键数据在许多国家经常被丢失。政府希望探索可以编辑或扩大的数据 生成与使用的切实可行的解决方案。非洲提出的用来收集与使用数据的创新举措，经常受快速发展的移 动手机的影响。尼日利亚的创新数据收集、整合与传播情况就是一个很好的例子。尼日利亚千年发展目 标信息系统，一个在线交互式数据平台，提供健康的位置及状态、水及教育设施。数据在网上可免费获取， 并由通过安卓智能手机及全球定位系统（GPS）编译本地信息的训练有素的教育者收集而来。借助该平台， 所有的政务健康及教育设施以及水接入点都在两个月内遍布尼日利亚（UNDESA，2015b）。 由于云存储及处理的低成本与使信息的传输跨越不同的国家与地区的相对便宜的宽带（有线与 无线），数据分析解决方案正在逐渐变得经济可行（Bilbao-Osorio et al., 2014）。日益强大与有 用的应用与服务将在全网可用，并可通过云计算模型传送，该模型采用无需前期投资的现收现付模式 （Hodgkinson，2011）。 . 电子政务与机构协调 前几节给出的案例讨论了电子政务在推动部门内与跨部门政策整合与机构协调中的角色。本节将进 一步介绍电子政务如何在支持机构协调与变更过程中将不同的政府孤岛紧密结合起来。本节也会讨论基 于企业间网络的协调，来作为平衡垂直问责与机构间的合作的一种可能方式。本节进一步讨论了整体政 府整合日益增长的需求是如何促进协调与电子政务发展本身发展的变化的。 . 电子政务促进机构协调 如上文所述，电子政务技术为整体政府服务提供及政策整合提供了机遇，有助于促进政府孤岛的紧 密结合。这在一定程度上是因为电子政务使机构间的协调在技术上更容易，帮助降低了跨越多机构界限 第一章 • 电子政务提升政策整合 第 一 章 20 2016 联合国电子政务调查报告 工作的协调成本，并且促进更好的沟通及信息、数据、操作与程序的共享（Fountain，2013）。 协调增强的另一大理由是数字系统固有的技术属性影响机构协调。这些属性包括效率的规范、简化、 标准化的趋势、协调方式的趋同（如专栏 ）。 然而，在决策层面服务提供过程中，借助电子政务与整合的高效的机构协调需要重大的转变，但这 种转变在实际操作中十分困难。这反映了朝向连接的、以人为本的政府的范式转变，即政府及机构跨越 组织界限共享目标、数据、流程及基础设施。此转变的实现需要跨部门能力、强大的基础设施、变革型 领导及电子政务支持的跨机构协调机制的投资（Hanna, 2011）。 电子政务发展中的机构协调 正如前几章所述，电子政务有助于组织协调与整合。与此同时，电子政务本身的结构与管理受日益 增长的整体政府整合需求的影响，而且这些因素是政府提供自然灾害救济、信息安全及在提供服务过程 中更加趋向于以人为本所需要的。其结果是通过设立新的首席信息官（CIO）与权威机构或是同等的安排， 来加强电子政务的整合管理。这样的职位或实体旨在提高部门或全政府层面的协调与合作。 据《2014 年联合国电子政务调查》，越来越多的国家通过设立全政府范围的首席信息官机构或同 等的权威机构来协调国家电子政务的发展。2008 年有 28 个国家，2010 年有 32 个国家，2012 年有 60 个国家，2014 年增加到了 82 个国家。首席信息官办公室存在于各级机构且有不同的功能与责任。 2013 到 2014 年间，设立首席信息官职位、办公室或电子政务重点权威机构的国家包括不丹（2014）、 爱尔兰（2013）、牙买加（2014）、日本（2012）及肯尼亚（2013）（Kim, 2014）等。2016 年， 首席信息官办公室的数量已增至 111 个国家（如表 所示）。 我们期望国家协调机构能够帮助克服内部障碍，并且专注于一个整体政府方法。首席信息官的角色 包括“跨界经纪人”与政策领导者；政府转变的潜能高度依赖首席信息官与其他部门及机构的工作关系 （Kim，2014）。 专栏 . 内部市场协调局（OHIM）欧盟办事处：打破内部及跨欧洲信息 孤岛 来 源： Jane Fountain （2010）：内部市场协调 局（OHIM）： 创 建 21 世 纪的公共机构。数字政府 研究中心。论文 38：Jane Fountain（2011）： 分 散 创新：数字化媒介机构。改 革的政治经济学。该论文准 备在华盛顿西雅图 2011 年 度美国政治科学协会上发 表；Jane Fountain（2014）： 电子政务对政治制度的影 响。劳特利奇出版社：美国 内部市场协调局（OHIM）欧盟办事处是电子政务如何被用来打破信息孤 岛并且提高机构协调的一个例子。通过发展与欧盟商标相关的服务，以及同国 家商标办公室的网络关系，该项目促进了欧洲一个整合且联合的商标系统的形 成。 内部市场协调局的数据信息、系统及工具的组合的确影响了其机构设置 与协调。数字化通过创建共享技术标准、数据、交流渠道以及交互性操作来影 响交流与协调。新的工具与系统促进后台继续精简的工作流程，打破信息孤岛， 在内部市场协调局内创建更好的整合。 与此同时，新数字化也有助于加强欧洲国家商标局的网络联系。例如， 商标视图工具是借助共享资源与信息来加强协调的一种重要方式。该工具重点 关注发展与支持“共同的商标搜索引擎工具”。整体来说，新数字化工具与系 统有助于促使内部市场协调局的使命超越与国家办公室单纯的共存，迈向跨欧 洲国家商标与设计办公室整个网络的更强的互操作性。 第 一 章 21 2016 联合国电子政务调查报告 来源：Kim，Ran （2014）：电子政务领导的角色与定位：趋势与问题。纽约：联合国；联合国经济和 社会事务部（2012）：联合国电子政务调查报告。为人民服务的电子政务。纽约：联合国；联合国经济和社 会事务部（2014）：联合国电子政务调查报告。电子政务成就我们希望的未来：联合国；联合国经济和社会 事务部（2016；参考附件中的表格）：联合国电子政务调查报告：电子政务是可持续发展的推动者。纽约： 联合国。 表 . 设立首席信息官（CIO）或其他同等角色的国家数量变化 年份 国家数量 联合国成员国 192/193 百分比 2008 29 15% 2010 32 17% 2012 60 31% 2014 82 42% 2016 111 58% . 结论 大量的经验教训总结如下： · 可持续发展的挑战从根本上来说是整合的挑战。为了迎接这一挑战，政府应该努力提高整合型服务， 不仅在经济、社会与环境领域之间，也应在不同的部分、分部门与机构之间。 · 一些政府已成功实现三大独立层面及跨越三层面的整合服务，采取整体政府方法来提供服务。这 会使公共服务朝着整体的、以人为本的方向发展。 · 有效、整合的服务提供必然需要基础的政策整合。然而，这样的整合对许多国家来说是一个重大 挑战。例如，制定整合政策需要深入了解一系列跨越可持续发展三大层面的复杂问题。 · 电子政务（包括大数据分析工具）为政府提供了政策整合所需的几个元素，如对复杂问题日益深 刻的了解及对某一情形或政策的分析。电子政务也为重组现有的决策过程与信息流提供了机遇。此外， 电子政务将不可避免地帮助“孤岛”政府整合，这将会为机构设置与政府协调带来挑战。电子政务自动 化系统本身需要工作所必须的一定程度的标准化、趋同与互联性。技术整合可能会引导更好的机构互联 性与整合。因此电子政府是政策整合的推动者。 · 电子政务显然是整体政府服务提供与政策整合的推动者，反过来亦是如此。电子政务本身的发展 越来越依靠一种整合的方法。目前的趋势显示越来越多的国家通过设立全政府范围的首席信息官机构或 同等的权威机构来协调国家电子政务的发展。 包括相关工具（例如大数据分析）在内的可靠的数据与统计数据的访问的价值已十分明确。因此， 正如第三届发展筹资国际会议通过的《亚的斯亚贝巴行动议程》与《2030 年可持续发展议程》所强调的， 在追求可持续发展的过程中，加强发展中国家在数据收集与分析方面的能力以改善决策是非常重要的。 2016 联合国电子政务调查报告 第二章 第二章 推进政务数据开放 提升行政透明度 引言 将 2030 年可持续发展议程的承诺转化为行动，需 要建立尽责、透明的公共行政机构，需将可持续发展目 标（SDGs）融入到国家发展规划、和 / 或可持续发展的 战略之中，实施连贯的政策和创新行动计划。 尽责、透明的机构的建立可以通过政务信息公开的 渠道实现。首先，开放政务数据（OGD）能够提升公 共行政机构在决策过程和公共服务提供中的水准质量。 “开放政务数据”意指“主动公开政务信息，人人可以 通过网络不受限制地获得、再利用和再分配这些信息” （United Nations, 2014a, ）。其次，开放政务 数据将保证决策过程中的有效参与，避免资源浪费，为 创新和经济发展提供新机遇。另外，开放政务数据借助 大数据分析手段，也将帮助公共行政机构预测自然灾害 等未知情景。 本章节重点描述了公共部门在实施开放数据计划中 采取的策略和遇到的挑战。为确保政务数据开放的效益 最大化，需要从全局出发，拿出政治决心，发挥领导能力， 组建管理与体制框架并采取适当的策略。另外，在实施 中也应注重对数据安全和个人隐私的维护。 这一章节也检视了在数据愈来愈成为驱动化力量的 社会中采取按需求为导向的几种方法路径，以此弥合能 够获得、且充分利用政务数据的群体与落后于这一趋势 的群体之间的数字鸿沟。 引言 开放政务数据 促进可持续发展 可持续发展的关键路径：推动建立有效、 透明、尽责的政府机构 通过开放政务数据推动透明、尽责、有效 的公共行政机构的建立 响应 2030 年可持 续发展议程 . 政务数据开放行动计划有利于可持续发展 目标的实现 . 运用政务数据开放和大数据 提升行政部门 的绩效与效能 . 政务数据开放计划的实施：挑战与策略 . 领导力，监管框架和部门协作 . 政务数据的质量、相关性、获得性、安全 和隐私 . 加强政务数据开放计划在社会包容性和公 民参与性方面的利用 . 弱势群体获取并使用数据面临的挑战 . 提高按需导向的开放政务数据的创新路径 . 结论 本章内容： 来自 UNPAN 2016 联合国电子政务调查报告 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 24 开放政务数据 促进可持续发展 可持续发展的关键路径：推动建立有效、透明、尽责的政府机构 根据最近发布的一项联合国调查“我的世界”显示，在教育、高质量的医疗服务和就业机会三个议 题后，一个“诚信回应型的政府”是人们关心的第四个重点。投票者认为：“人们应当对什么是政府的 优先事务拥有发言权，并对政府能够完成这些事务充满信心。政府应同意并制定相关信息的标准，使所 有人都能知晓公款使用的情况。”1 联合国千年发展目标的经验表明，公共机构 2 的能力匮乏或本身薄弱都会阻碍消除贫困、普及教育、 享受医疗保健几个目标实现的进展，根据 2015 年千年发展目标报告中 44 个国家的证据显示，例如“改 善贫民窟”这样的严峻挑战“需要方式互补，从提升意识到增加基础服务的资金经费，并辅之以政策改 革和制度强化”（United Nations, 2015b, ）。同样的，据世界银行对脆弱国家做出的数据分析也 表明，政府机构的薄弱状况与千年发展目标的实现进程缓慢呈现相关性（Hartgen and Klessen, 2010, p. 1）。 低效的政府机构难以有效利用资源，阻碍发展进程，这会影响社会的公平、正义，同时，一个政 府的低效、不透明和责任感缺失将将影响公众对公共事务的参与水平，降低他们对政府和官员的信任， 最后在整体上降低政府的权威性。对政府不信任将影响政府吸引优秀人才，从而影响公共服务的供给水 平。正如联合国与最高审计机关国际组织联合发布的一项报告强调：“腐败、权力滥用、机构无能以 及缺乏责任感从内部腐蚀一个国家的根基，某些情况下，这些可能会导致政府机构的破产”（UN and INTOSAL, 2013,）。 2030 年可持续发展议程对未来的世界做了如下展望，“构建一个民主、善治和法治环境，构建一 个在国家层面和全球层面的有利环境，这对于可持续发展至关重要。可持续发展的内涵包括可持续、 包容性的经济发展、社会发展、环境保护、贫困饥饿的消除”（United Nations 2015c, para. 9）。 2030 年议程的第 16 个目标特别呼吁，要在各级建立有效、负责、包容的机构。议程还鼓励成员国“将 可持续发展目标融入到国家发展战略计划之中，酌情考虑自身的发展水平和能力层次，制定出一个健康 的监管评价框架。”由于公共行政机构对这些工作直接负责，因此它在实现所有目标的过程中起着关键 作用。 获取政府生产和收集的信息也是影响其他权利如充分参与政治进程权利行使的重要前提条件。正如 在 2030 年议程所做出的呼吁，信息的获取渠道是实现包容性、参与性决策过程的条件之一。1948 年世 界人权宣言也曾规定：人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由， 和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由（article 19）。1946 年联合国大会通 过第 59 号决议也曾宣告，“获取信息的自由是一项基本人权，也是联合国治理维护之一切神圣自由的 基石”（United Nations, 1946）。联合国成员国在千禧之年的拐点之际也曾重申公众获取信息的权 利（United Nations , 2000, . ）。就在最近，成员国认识到，随着世界范围内信息传 播的数量递增，信息与知识自由流动变得至关重要。成员国同样认为，“信息通讯技术已经显示出了其 在保证加强人权行使、信息获取、自由表达、集会结社自由方面拥有巨大潜力“ （United Nations， 2015g, ）。 第 16 个可持续发展目标（Target 10）鼓励根据国家立法和国际协议，确保公众获取信息，保障其 基本自由。信息自由包括获取数据的权利对确保一个透明、尽责政府的建立尤为重要。只有在能够获得 1. 更多细节请访问我的世界分析网站 . 源自 : :一般定义为“经济、政治和社会互动的规则”。从狭隘角度出发，它的定义为正式institution：广义为“在经济、 政治和社会交往中共同遵守的游戏规则” ，狭义为，“支配人们行动的正式和非正式的准则与程序。正式准则程序包括宪法和政 党制度，非正式准则程序包括权利分配与社会规范。” 2016 联合国电子政务调查报告 第 二 章 25 公共机构提供的信息的前提下，人们才能知晓政府内部正在发生什么，政策是如何制定的以及公款是如 何使用的。拥有获取信息的渠道确保人们能够对代表他们做出行动的政府问责。正如联合国公共行政专 家委员会在第十四届会议上强调的，“获取信息、开放数据、改善公共采购流程、加强公民与议会监督 体制，提升公民教育水平、拓宽公民社会与政府沟通的渠道，这些都是鼓励公民监督政府管理、打击限 制腐败力量的重要工具。“(United Nations，2015d)。 通过开放政务数据推动透明、尽责、有效的公共行政机构的建立 响应 2030 年 可持续发展议程 过去，除非一个人在政府供职，否则他很难获取政务数据，现在，随着政府开始使用信息通讯技术， 人人都能获取这些数据。由政府产生和收集的数据涉及了方方面面的问题，从国家教育或军事支出，到 医院数目、空气质量、司法听证笔录、重要记录、交通拥挤、天气状况等等，这些例子还只是冰山一角。 遵循开放标准 3 在网上公开政务信息，便利所有人获取或利用这些信息。今天，全球很多国家都在其国家、 区域及当地的门户网站上开放了政务数据。 公共信息的开放获取对可持续发展至关重要，原因如下：第一，通过在纵向各层级和横向各部门之 间加强数据分享，数据开放有助于政策的一体化建设与部门间的协调运作。开放数据与整体政府式的服 务（WoG）提供模式相结合，有利于提高政府在复杂多维度的发展挑战面前的回应性。 第二，开放政务数据有助于公共机构在抗争贫穷、减少饥饿、提供关键的社会服务以及满足妇 女与弱势群体的需求几个领域内提高工作绩效（见 部分）。另外，及时获得公共政策、税收分 配和国际援助方面的可靠数据使人们能够根据政府做出的决定对其问责。正如最近发布的一份联合 国报告所强调的，“数据是决策制定的根基，是可信度的原材料。在正确时间、正确的事物上如果缺 少了高质量数据作为正确信息的来源，想要有效地制定、监督和评估政策几乎没有可能”（United Nations,2014b）。 第三，在各个部门规划、制定决策、设计和提供服务的过程中，开放政府数据能够加强这些部门之 间的合作，从而创造更大的公共价值。不同政府部门和服务项目的数据是否可以作为衡量服务质量的基 准，从而提高公共部门的绩效表现。公众对国家在可持续发展实现过程中的重点、政策、行动计划以及 支出状况方面的知情都能确保政府机构能够兑现承诺。“不让任何一个人掉队”的项目能够追查可持续 发展目标是否对社会的最弱势群体产生了影响。这就使得分类数据变得至关重要（Montiel, 2016）。 事实上，信息通过对人们的赋权向政府部门施压，激励政府部门遵守承诺、做出更理智的决策、有效利 用资源并减少浪费。因此，开放数据能够监督可持续发展目标的实施进程，但是本章节的重点不在于如 何改善数据收集的方式以促进可持续发展目标本身的实施，本章节也不会对过去收集的信息是如何促进 实现透明、尽责的目标做出重点探讨。 政务数据获取的便利性为公民有效参与公共事务提供了工具手段，因为公民在协商过程中更加知情、 便能更好地表达观点。有例为证，肯尼亚政府建立了一个政务数据开放门户站点，便于公民建言公开哪 些数据。4 政务数据集还能用来提供对公众需求更有针对性的服务，以创新的方式解决问题。 第四，通过网络开放数据便于公众针对任意目的进行再利用、再开发，产生新服务、激发创新性、 提供经济新机遇。2030 年可持续发展议程“对我们所有人来说都是一个新理念，在没有前车之鉴的情 况下，各国需要找到符合本国国情的解决方案，政策创新、制度创新和实践创新都将是各国进行发展建 设的关键路径。”（Wu，2015） 3. 公开标准（Open Standard）: 国际电信联盟将其定义为，在合作和共识驱动的过程中制定、认同并维系的大众标准。开放标准 支持不同产品设备之间的互操作和数据交换，并准备投入到广泛的应用中。 4. 更多细节请见 : 肯尼亚数据开放网站，. 公民建言数据部分 . Available from: 2016 联合国电子政务调查报告 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 26 · 通过公开预算查询在可持续发展方面的支出情况 2030 年议程建立在“一个公正、平等、包容、开放、和社会拥有包容性的世界能满足最弱势群 体的需要”的基础之上（United Nations， 2015b, para. 8），因此，决定可持续发展目标能否实现 的最为关键的因素之一是包括援助资源在内的资源是否投入到了消除贫困和造福全人类中去（United Nations，2015e)。 腐败转移了本可以投入到满足弱势群体需求中的重要资源，而对抗腐败的关键途径就是提升透明度 和增加财政问责。另外，提升透明度还将帮助发展中国家的民众获取提高自身生活水平的信息。例如， 农民在获取了合理定价的信息后，就能大胆投资、为未来做打算（United Nations, 2015f）。如果民众 能够查询税收流向以及是否被用来提供惠及所有人的高质量服务，他们就会更加信任自己的政府 (United Nations，2013）。 财政预算可问责的重要支柱为预算的透明度、公众参与度和监督性。根据 2015 年公开预算调查显 示，“公众需要知晓预算信息，并有机会参与到预算过程中去，这将有助于提升人们对公共支出的信任度。 一系列证据都表明类似的财政制衡在人们，特别是贫穷弱势群体中产生了更好的效果 .”5 根据 2016 年调查显示，193 个联合国成员国中，由 128 个国家开放了政府支出的数据集。这意味 着，世界上多于一半的国家通过提供政府支出的开放数据的方式变得可问责。诚然，数据的开放不能代 表公众在预算制定中的参与程度或是在监督国家部门层面上的效能 . 在网上公开政府支出信息对人们参与预算的制定、实施和对最高审计机构（SAI）6 监管财政支出 都是至关重要的举措。这要求政府能在预算问题上制定恰当的政策与机制。根据 2015 年公开预算调查 表明， “在接受评估的绝大多数国家中，一些国家要么财政透明度不够、在财政制定参与中给予公众参 图 . 2014 年和 2016 年建立政务数据开放目录的国家 46 106 2016 2014 · 2016 年政务数据开放情况调查 总体而言，调查显示，世界各国在政务数据开放行动计划方面的实践性和实施情况参差不齐，这不 仅体现在数据集的发布数量、呈现和管理方式上，也体现在推进数据使用的工具应用上。很多国家设立 了专业化网站进行数据分享，这种网站也叫“政务网站”。很多国家也在国家门户网站或是“政务网站” 上列出了开放的政务数据目录，即所有可利用的数据集，数据集通过主题（例如，环境、支出、健康等。） 和 / 或部门分类。如图表 所示，和 2014 年相比，2016 年建立政务数据开放的国家数量翻了一番， 193 个国家中由 196 个国家都建立了政务数据开放目录，2014 年建立目录的只有 46 个国家。这个十 分显著的增长表明，很多国家都开始在公开政务数据方面进行发力。 国 家 数 量 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 27 与的机会太少或不足，正式监督体制环节薄弱，要么就是这几种情况的结合。财政可问责生态系统的脆 弱性一旦成为痼疾，最终会威胁到一个国家的发展成果并会影响到一些类似“可持续发展目标”和“气 候变化协议”的全球性行动计划实施的成败。”7 在亚的斯亚贝巴行动议程中，几大联合国成员国重申需要提升预算过程中的透明度和平等参与度， 推动建立两性平等的预算和追查机制（United Nations，2015e, para. 30）。他们也强调需要加强国 家控制机制的建立，例如最高审计机关，并酌情建立其他独立的监督机构。 · 通过开放数据 推进议会的可问责与透明度建设 在推进政府可问责和监督公共支出建设方面，议会发挥着关键作用。2030 年可以持续发展议程指 出了“国家议会在立法和和通过预算上的重要作用，以及议会在确保有效实施承诺以问责方面的作用 （United Nations，2015c)。”就其自身而言，获得及时、可靠和相关的法律信息有助于议程本身的实 施（Gass，2015）。 议会通过在网上发布开放数据，有助于民众更便利的获取法律信息、有助于议会成员与民众之间进 行对话、鼓励公众在决策制定中的积极参与、并使公众监督议会工作成为可能。这些反过来，又能推动 产生一个更透明、尽责和有效的议会。 根据 2012 年世界电子议会报告显示，依循开放标准 8 对数据的利用有助于议会成员之间进行更顺 畅的文件资料共享。开放标准的利用体现在引擎工具的开发，这一举措加快了数据的搜索速度，文件的 搜寻也随之变的简便。开放标准还有助于链接到相关文件并对立法文件的再利用提供了更简便的渠道。 举例来说，一个提出的议案能自动链接到其针对修订的现存法律条例上。 议会中对开放标准的采用还能保证文件以不同格式存档，从而增加用户获取信息的灵活度。其他优 势还包括，开放标准辅助拟备立法、修订案和其他文件、存储非私有文件以及确保立法文件的长期获取性。 举例来说，英国根据开放标准建立了一个网上立法之家（网址是 ）一边更多利益攸 关方参与到立法过程中。英国还建立了一个网上申请系统用于民众在网上提出、签署申请并跟进申请情 况 9。 过去几年中，人们对开放型议会的关注度越来越高。比如，2015 年 10 月在墨西哥举办的开放政 府伙伴关系全球峰会的一期会议就针对开放型议会的行动计划进行探讨，提出了提升立法程序的透明度 和公众的参与度的目标。会上探讨的一系列行动计划中涉及的国家有智利、法国、格鲁吉亚和墨西哥。 此外，针对开放标准议题的议会网络也正在建设中。值得一提的是，拉丁美洲已初步建成了开放型 议会网络，该网络由 35 个独立国家的立法机关组成，受到“美洲议会”的支持。10 部分国家还完成了完全数字化的立法系统的建立，该系统命名为“电子法律”或电子立法程序。它 依据开放标准对立法程序的所有阶段进行数据开放（从立法的起草到颁布），以提升透明度、加强合作、 提高效率和公众的参与度。联合国也曾制定一项议案，通过班格尼议会和立法信息系统的建立加强非洲 议会的开放性并加强议会与公民之间的联系。班格尼（斯瓦希里语的“议会内部”的意思）是在开放标 准和开源应用的基础上设立的，开源应用可以为立法文本以及其他议会文本的起草、管理、整合以及发 布提供解决方案，另外“议会内部”几乎对所有人实行开放政策。 · 通过开放政务数据 打通获得司法信息的渠道 获取司法信息渠道的打通有助于提升司法制度的透明度和公民对其国家法律制度的信任感，也有助 于公民了解司法政策、监督司法执行和有效参与司法过程。但是，对司法信息和司法记录的公开常常被 7. 更多细节请见：国际预算伙伴关系网站。2015 年公开预算调查。引自： open-budget-initiative/open-budget-survey/publications-2/rankings-key-findings/key-findings/ 9. 更多关于该计划和公开标准在英国实施的细节请见《公开标准准则》，英国，2012： uploads/system/uploads/attachment_data/file/78892/ 10. 更多细节请见美洲国会议员网站。成员部分。引自： 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 28 忽视（Open Society Justice Initiative, 2009, ）。 在针对行政部门的政务数据开放倡议繁多、政府 立法机关的开放倡议也逐渐增加的情况下，司法方面的相关动作却少之又少。这在某种程度上可能和司 法职能的本质有关。 为提升司法透明度，虽然不能公开所有信息，但仍有大量人们所需的信息可以公开。第一种便是法 庭的裁判过程，包括由法庭填写的裁判文书、审判的物品、记录、解决方案、意见以及最后的诉讼事件表 ,11 这些都是随时能够提供给公众的。第二类是行政程序进行时在以下领域中的数据，法庭预算、员工和人 力资源配置、法庭和第三方签订的解释合同、维护合同和办公室物资合同等。第三类是有关法官的信息， 包括他们的薪资、个人财务状况（例如债务和投资情况）、职位空缺情况、纪律性问题和法官的选择（同 上），这些都是很少公开的信息。 一些国家已经开始遵循开放政府的原则建立公众对司法程序的信任。法庭利用社交媒体鼓励公众参 与、增加合作互动。例如美国，按照国家州法院中心描述，其 34 个州和管道、波多黎各、哥伦比亚特 区联起手来，利用新媒体的某种形式打造信息分享平台，30 个州开始使用推特就是例子。而根据法院 公众信息官员办公室 2012 年做出的调查显示，受访的法官中有 % 称自己使用社交媒体类的档案网 站（McLaughlin, 2015）。 根据 2014 年对阿根廷、智利和乌拉圭做出的比较研究表明，现有公开的唯一数据是司法结果。 研究做出结论，数据向社会公开是出于司法服务体系应当透明化的考虑，而非因其能够产生更好的影 响；结论在质量法律政策的设计过程中数据未得到系统化应用（Elena, Aquilino, and Pichón Rivière, 2014）。另外，数据也并不能在做出有质量的司法政策设计上起到系统化的作用。 政府通过在网上提供公共服务方面的信息，让更多处在贫穷中的人享受到基础服务。另外，政务数 据开放平台能够向社会创新者和企业家们提供信息，有助于他们在抗击贫穷和为穷人赋权方面想出新点 子。举例来说，由非洲开发银行（AfDB）支持的非洲地图项目就在支持非洲的数字化发展方面做出了努力。 该项目提供的信息有利于为减少贫困的目标设计、制定有效的发展政策，其使用的地理编码工具还能够 提升机构按地缘分配资源的性能，让利益攸关方对银行的活动及其对当地发展的影响获得一个更全面的 认知。 政务数据开放能够为农民和消费者提供农业和营养方面更优质的教育资源，提升国际社会对弱势群 体的需求意识。例如，作为综合知识类数据库的植物智慧知识银行汇集了众多机构联手提供数据、数据 点和信息资源。该银行和非营利组织——国际农业与生物科学中心（CABI）一同为用户提供植物健康 信息、害虫诊断调查工具、害虫定位图和针对害虫新闻的个性化报警机制方面的信息。这些信息能够让 农民在第一时间内预知植物病害的传播区域和传播途径，及时为他们提供发现并预防病虫害爆发的建议。 目标一：在全世界消除一切形式的贫穷 目标二：消除饥饿，实现食品安全，改善营养状况和促进可持续农业 目标三：保障健康的生活方式 促进各年龄段人群的福祉 . 政务数据开放行动计划有利于可持续发展目标的实现 在很多方面，政务数据开放行动计划有利于可持续发展目标的实现。 提供健康和健康服务方面的数据能够让人们更迅捷地享受到医疗保健设施、更有效地做好卫生防疫 工作。这方面的数据包括如：医疗服务设施的数量、位置和可用性，疫情扩散到了一个国家内的哪些区 域，以及到哪里、如何获取药物的信息。以孕产妇联盟行动计划（MAMA）为例，其涉及国家共 70 个， 11. 法庭上有待判决的诉讼案件清单。 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 29 政务数据的开放能够提高公共教育的获得性。比如通过提供学校绩效的数据改善教育机构的政策与 管理水平，便能提高教育质量。以南非高等教育改革中心为例，该项目建立了一个网上数据开放平台， 提供南非高等教育体系的绩效数据，旨在为大学规划者和理事会在进行循证管理中做出相应的评估。这 一平台的数据虽然来自政府的教育体系但也包括其他利益相关方及其调查的数据。13 政务数据开放通过在一系列服务中以开放标准提供信息为女性赋权。数据能够做出更具有性别平等 性的决策：它确保女性能够更顺利地获得高质量的重点服务，协助解决欠发达地区女性的需求问题。例如， 卢旺达的女童影响地图平台对女童们物理位置的特别关注，使各机构能够通过更战略性、更知情的方式 发现女童的需要和困难。这一项目的成果使资源分配更加有效、更加高效。该平台提供的行为态度数据 来自于全国人口普查、人口和卫生服务调查以及卢旺达女童中心的各项调查。另外，政府也提供了有利 于女童的公共资源所在地数据（例如学校、医院和警察局）。14 政务数据开放行动计划对获取水源设施和水质方面的信息渠道的改善，在特定地点对水生疾病知识 数据的传播都有利于为所有人提供水和环境卫生的项目进行可持续管理。数据开放也有助于绘制出水源 短缺、干旱地区的地图，识别出特别是城市贫民窟和居所中的弱势群体对水源和环境卫生的需求。例如， 拉瓦项目作为一个基于网络的平台存储着大量有关新西兰陆地、空气和水源的信息与科学数据，它在当 地社区平衡对自然资源的利用和对资源质量与可用性的维持关系上起到了作用。人们在关注到湖泊、水 质、海港地区和河流质量这四个议题后，越发意识到保护环境的迫切需要。 目标四：确保包容和公平的优质教育 让全民终身享有学习机会 目标五：实现性别平等 增强所有妇女和女童的权能 目标六：为所有人提供水和环境卫生并对其进行可持续管理 目标七：确保人人获得负担得起的、可靠的和可持续的现代能源 12. 更多关于开放合作关系奖的细节请见： 13. 更多细节请见：CHET 网站 . 引自 : 14. 更多细节请见女童影响地图网站。引自 : 15. 更多细节请见能源地图。引自：: 示范了政府如何同其他利益相关方携手改善新妈妈和婴儿的健康状况。项目通过为孕产妇和新妈妈提 供重要信息的方式，帮助她们和当地的健康服务机构建立联系，这样做的好处是减少妊娠并发症、降 低儿童死亡率。孕产妇联盟行动计划组建了一支多学科团队，该团队由来自企业、非盈利组织和政府 领域的领导人组成，行动计划收集了以下几方面的信息：临床记录、自我报告、电话调查、登记数据 和政府诊所提供的数据。 另外一个例子是乌拉圭政府因其建立的“”网站于2015年获得了开放合作关系奖。 这一网站能够让人们对乌拉圭每一个医疗服务系统的绩效评价指标进行监督，其中包括官员等候的平 均时间的最新数据和其他与官员相关的就诊数据、用户满意度和提供方的收费体系等。这个项目旨在 大幅度提升人们对乌拉圭所有医疗提供方的绩效指标的知情权。12 政府通过对家庭能源消费数据的传播，确保了对能源更好的监督与管理。另外，政务数据的开放能 够加大在可再生能源基础设施领域的投入，教育人们意识到节省能源的重要性。例如，荷兰的阿姆斯特 丹开展了一项叫做“能源地图”的行动计划，该计划使用互动式地图进行数据开放，目标在于随着公民 和商企业对邻里社区中使用能源的关注提升，刺激其对可再生能源的消费，同时找出可再生能源资源和 能源基础设施的所在地。地社区平衡对自然资源的利用和对资源质量与可用性的维持关系上起到了作用。 人们在关注到湖泊、水质、海港地区和河流质量这四个议题后，越发意识到保护环境的迫切需要。15 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 30 开放政务数据能够产生巨大的经济效益。它能够促进经济各领域的转型，改善创新服务，增加就业 机会和公共价值。事实上，最近麦肯锡做出的一项调查表明，从全球视角出发，受政务数据开放的影响， 单单是教育、运输、消费品、电力、油气、医疗保健和消费金融七个领域每年就能产生超过 3 万亿美元 的利润，有时可能达到每年 5 万亿美元之多（McKinsey,2013）。欧盟和个别国家的政府做出相似的研 究同样证实，政务数据的再利用能够产生不可估量的经济效果，而开放政务数据的全部潜能还未完全得 到开发 (Chui, Farrell, and Jackson, 2014)。另外，还有证据表明新兴企业和中小型企业（SMEs）也正 在从政务数据的再利用中获益（World Bank,2014）。数据的开放和再利用促进人们研发新的商业服务 项目，从而产生新的就业机会并扶植新兴企业的创立（例如为改善公共交通状况的新型应用）。例如澳 大利亚的“政府编程马拉松（Govhack是Government和Hack的结合体，在此hack应指代黑客马拉松）” 活动（Govhack）将政府界、产业界、学术界和公众领域的人们聚集在一起共同糅合 16 再利用并再混合 政务数据。该项目旨在通过这一强有力的革新公民团体的创新、参与和发展构建一个更好的民主体系。 澳大利亚政府的数字转型办公室作为主导部门会为最佳创新者颁发奖励。17 通过在网上公布职位空缺情况，政府可以向公众分享相关的就业机会信息。根据2016年做出的调查， 表格 显示美洲地区的 35 个国家中有 21 个国家在网上提供了政府空缺职位的信息；欧洲的 43 个国 家中有 29 个提供了相应信息；大洋洲的 14 个国家中则有 8 个国家做到了这一点；亚洲地区的 47 个国 家中有 27 个国家提供了政府就业信息，非洲的 54 个国家中有 9 个在网上提供了空缺职位信息。 政务数据开放能够通过开发新服务促进创新活动，并能增加中小型企业的商业机会。例如，印度的 金融包容性实验室提供了一系列国家级别和地区级别的商业通信服务商（BCs) 和小额信贷机构 (MFIs) 的名单。在拥有人口统计学发展数据的前提下，汇总两个重要数据集可以帮助用户对低收入家庭及其企 业所接触到的访问点和所获得的金融服务进行更全面的了解。数据来源于不同机构，包括小额信贷机构 和相关支持组织，他们对机构数据的分享有利于提升透明度和可见度。最近，金融包容性平台为 4 个亚 洲国家、15 个非洲国家和 3 个拉丁美洲国家提供了数据支持。18 目标九：建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新 目标十：减少国家内部和国家之间的不平等 图 . 在网上公布政府空缺职位 , 按地区排列 目标八：促进持久 、包容和可持续的经济增长 促进充分的生产性就业和人人 获得体面工作 60 50 40 30 20 10 0 6 8 14 29 20 27 14 21 45 9 在网上未提供职位空缺的政府数量 在网上提供了职位空缺的政府数量 大洋洲 （共14个国家） 欧洲 （共43个国家） 亚洲 （共47个国家） 美洲 （共35个国家） 非洲 （共54个国家） 16. 糅合在此语境中指的是通过对多个来源的内容进行整合构建一个单一的新数据集或服务。 17. 更多细节政府编程马拉松网站。引自： 18. 更多细节详见金融包容性实验室网站 . Available from: 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 31 政务开放计划在促进可持续城市的建立方面有诸多积极影响。计划提供了当地城市规划、金融状况、 就业机会、交通量和到达时间、接触教育、医疗和其他设施的渠道信息。开放政务数据，特别是城市级 别的政务数据能够促进创新，并能促进在服务提供环节中的公共价值的共同创造（见第三章节和第四章 节）。20 比如，中国的很多城市通过建立政府数据开放的门户网站鼓励人们参与到开发新应用的建设中 来（见专栏 ）。 政务数据开放使人们对消费与生产模式有所了解，提升公众行为的负责意识。比如，英国发起的碳 文化倡议鼓励公司和政府实时发布碳排放和能源绩效评估。而在如何使倡议产生更好的效果方面的想法 和反馈都是来自于雇员和公众。21 目标 中指明，要“根据国家政策优先事项，推行可持续的公共 采购做法”。通过电子采购网络平台提供关于竞标环节和竞标结果的信息就是政府提升透明度和有效度、 确保可持续生产模式并为所有人创造经济机遇方面做出努力的一个例子。这一做法和中小企业（SEMs） 发展息息相关，因为该平台使他们能够便利地获取有关公开投标和监测竞标过程方面的信息。电子采购 也能推动经济发展，积累国家储备、节约开支以及提升一个国家的市场竞争力。 2016 年调查显示，与 2014 年 163 个国家中仅有 63 个国家建立电子采购平台相比，2016 年的建 立平台的国家达到了 98 个（见表格 ）。2014 年仅有 55 个国家提供电子采购 / 竞标流程的结果信息， 2016 年达到了 116 个。而在提供现有采购合同的监测评估信息方面，2014 年为这一目标建立的国家 门户数目为 33 个，2016 年则增加到了 76 个。越来越多的国家开始重视在网上公布采购流程信息。 目标十一：建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区 目标十二：采用可持续的消费与生产模式 提及减少国家内部和国家之间不平等的议题，政务数据开放计划能够在提供弱势群体的开放标准信 息方面提供重要的帮助。通过协助决策制定，和为国家级团体和当地团体提供适当的工具，开放计划能 够更好地为弱势群体服务。例如加拿大的“移民社区”（Imminy）行动计划为通过开放当地气候、劳 动力产业、犯罪率和失业率几方面的数据为为迁往加拿大的移民提供去往哪座城市的建议。19 该计划将 移民与符合他们生活习惯的社区相联系，并为他们提供就业机会。移民社区计划汇总了由加拿大就业社 会发展中心、加拿大统计局和加拿大税务局等机构提供的数据集后，在其平台上设计了一份简单的调查 问卷供使用者填写。由此，通过分析用户的技能与偏好，该计划能够将个人与能够发掘自身最大成功潜 力的社区相匹配。 专栏 中华人民共和国 : 政务数据开放计划 来源：国家行政学院电子政 务研究中心 北京、上海、重庆和其他城市已经建立“”网站旨在帮助人 们自由地获取政务数据。北京的开放政务数据囊括了 400 多个数据集，其涉及 领域有旅游、教育、交通、土地用途分区和医学治疗几个方面。计划通过提供 地图、公交路线和其他服务等数据，帮助节省人们的开支。网站还提供了一个 特殊的“APP”专栏，人们可以在这个专栏中上传自己利用开放的政务数据开发出的应用软件，随后其 他人也能在该区域下载并使用这些软件。目前，该专栏已存在很多新开发的应用，包括“食品安全”， “我爱健康”，“游在北京”等。 19. 更多细节详见移民社区网站。引自 : 20. 共同价值的协同创造可以理解为在服务的设计和提供两个环节中人们的参与活动。 21. 更多细节详见碳文化网站。引自： 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 32 最近绿色电子公众采购项目的施行对可持续发展有着特殊意义。该项目贯彻“购买环境友好型产 品服务，选择尊重环境和尊重合同中列出的环境设施要求的承包人”。22 该项目鼓励企业在盈利的前提 下，将保护地球纳入到实践考量范围内，从而降低了对环境的消极影响、提升了生态创新能力。以欧盟 为例，它主动宣传绿色公众采购的理念，且发布了涵盖欧盟区域内一系列典型实践的汇编手册（European Commission, 2012）。坦桑尼亚也设计了一套可持续的公众采购计划，该计划旨在促进人们对于公众 采购可持续性、环境保护方面的敏感度和意识。23 另外也有国家将绿色采购信息全部汇总到一处——国 家门户网站上。24 在关于倡议的进一步发展上，有必要增加采购物品和服务项目的社会影响力这一维度。 在气候、天气、土地和其他自然资源领域进行的政务数据开放计划结合大数据分析工具（见章节 ) 和物联网（见第四章），能够有效的解决环境问题从而保护地球。例如，美国的白宫最近发起了 一项有关气候数据使用的全国推广计划，该计划和“”和“”网站进行了捆绑。 计划旨在协助各团体应对全球变暖的影响。更重要的是，数据驱动的分析方法有利于制定综合性的策略， 应对扑面而来的各种挑战，从长远角度出发，有利于累积重要的政府储蓄。“亚马孙信息地图”提供濒 危亚马孙雨林区域的即时新闻报道和数据报告。亚马孙雨林覆盖的九个国家中每个国家的最新情况由各 团体机构和新闻记者组建的活动网共同提供。该网站上收集的数据可以免费下载，且即时更新。通过对 比九个国家的经验和数据能够让公众对亚马孙地区问题拥有更深入的了解和更浓厚的兴趣。在世界上最 具生物多样性的亚马孙地区通过吸收二氧化碳阻止气候变化的努力中，这一行动计划至关重要。25 目标十三：采取紧急行动应对气候变化及其影响 政务数据开放计划能够协助监测和改善对海洋污染的治理。通过散发渔业模式方面的数据，政府 也能监测国家条例的遵守情况，更好地管理这一重要资源。在渔业资源枯竭这一令人忧虑的挑战面前， 一些国家已经采取了实际行动试图阻止这种趋势。26 例如，加勒比地区开放研究所致力于加勒比知识经 济体的构建并协助政府政务数据开放原则的实施。研究所也致力于帮助社区更有效地使用开放数据。比 如数字化创新奖得主——特立尼达和多巴哥的渔业项目为加勒比贫困社区开发了多种移动服务设施和应 用，并提供实际数据给渔民。 目标十四：保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展 图 . 提供电子采购工具的国家数量 190 180 170 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 115 98 116 76 网 上 公 告 电 子 采 购 平 台 购 物 /出 价 过 程 在 线 透 明 在 网 上 检 测 并 评 估 采 购 合 同 国 家 数 量 22. 更多细节详见可持续发展理念网站。绿色采购。引自： 23. 更多细节详见联合国可持续发展知识平台网站。引自： procurement/ 24. 更多细节详见美国总服务行政网站。绿色采购汇编集。引自： 25. 更多细节详见亚马孙信息地图网站。引自： 26. 更多细节详见加勒比开放研究所网站。引自： 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 33 政务数据开放计划通过散发自然资源信息的方式能够促进对陆地生态系统的保护和管理。结合大数 据和其他类型数据，开放计划能够促进知识网络和创新服务的发展。例如，世界资源研究所（WRI)，谷 歌和其他 40 多个伙伴机构共同启动了一项“监测全球森林”（GFW) 的行动计划，这个兼备森林监测 与警报功能的动态网络系统赋予了各地居民监测森林状况的权能。该行动计划将政府、企业和社区聚集 起来，共同为森林的保护工作努力。“监测全球森林”集合了最新卫星技术、开放数据和众包模式几种 路径以确保公众能够即时获得有关森林的可靠信息。27 目标十五：保护、恢复和促进可持续利用陆地生态系统，可持续管理森林，防治荒漠化， 制止和扭转土地恶化，遏制生物多样性的丧失 正如最近公布的报告显示，在很多方面，政务数据开放计划有助于所有人获得诉诸法律的途径，在 各级建立有效、负责和包容的机构。例如，乌兹别克斯坦于 2015 年建立政府数据开放门户，28 该门户 向公众提供了 500 多个数据集，并通过 25 个显性超级链接导航到其他政府机构网站以促进政府部门间 的协作。为建立一个更加透明、尽责的政府，还可以通过制定开放分享竞选财务数据的计划来实现。29 政务数据开放计划能够改善援助的管理与提供服务。例如，东帝汶政府在建立“援助透明度门户” 的基础上制定了一系列目标：改善援助项目管理，提升援助报告的准确性和可预测性，协助设计满足人 民需要同时量入为出的国家预算；鼓励协调发展伙伴与政府之间关系；减少重复性工作，更加有效地处 理发展中的优先事物。30 目标十六：创建和平、包容的社会以促进可持续发展，让所有人都能诉诸司法，在各级建 立有效、尽责和包容的机构 目标十七：加强执行手段，重振可持续发展全球伙伴关系 . 运用政务数据开放和大数据 提升行政部门的绩效与效能 新技术类似大数据、物联网，投入到前沿应用中的空间信息系统和各类预测性分析手段（见第一章 节和第四章节）都是进行前瞻性治理强有力的工具。这些工具能够预测未来不同的情境从而应对复杂的 变化。预测性分析手段指的是“为判定模型和问题的未来发展趋势，在现有数据集中提取信息的实践行为。 预测性分析并不负责告诉你未来会发生什么。”它利用各种技术和数据手段评估大规模数据，预测各应 用领域范围内的成果。预测性分析手段和环境创新在电子政务方案中的应用能够提升水资源治理水平， 遏制土地退化，降低能源消费并改善早期预警和灾难管理系统。另外，新的数据挖掘技术能够协助政府 为公众关注的领域制定新的解决方案，如管理交通，通过智能化预测手段提供评估绩效、识别并预判问 题的更多手段。 前瞻性治理能够提升行政部门的效能和透明度，特别是在服务提供环节中；也有助于推动可持续发 展三个维度的实现。同时，信息透明度与大数据分析手段的联姻有利于监督服务提供环节中的绩效，提 升整体效能。若能将数据分析手段妥善运用到前瞻性治理中，政府将更有可能将精力投入到防治而非反 应上。同时，政府也能未雨绸缪，提高灾难的风险管理水平。 虽然政务数据开放和大数据是两个不同的概念（见第一章），但是大数据的发布也能被视为政务数 据的开放。政府的大数据来源于不同渠道，并将之公布于众。这些信息来源于天气卫星数据、空间信息 27. 更多细节详见监测全球森林网站。引自 : 28. 更多细节详见乌兹别克斯坦开放政务数据门户网站。引自： 29. 更多细节详见金融机构运动的实例。 30. 更多细节详见东帝汶援助透明度网站。引自： 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 34 数据，或是一些与健康、金融、能源和环境相关的数据。事实上，由于政府的操作范围、服务和管辖的 人口、经济范围之广，政府的大部分数据从根本上来说也是政府的大数据，因此开放的政务数据和大数 据之间有一条模糊的界限（World Bank,2014,）。大数据的扩大和大数据分析工具的先进性能使之 前被忽视的报告中的积放在灰尘中的内容被公众所知”（Chui, Fareell and Jackson，2014, p8）。 “短时临近预报”描述现时天气并预测即时来临的天气变化，这一技术手段在提醒居民突发性灾害 方面变得至关重要。31 在地震早期预警系统中，短时临近预报能够挽救大量生命。在日本，政府建立了 一套“临近预报”地震信息系统用以提供如地震波到达次数，对未涉及地区预估的地震波强度一类的信息。 韩国的国家灾害管理信息系统提供灾害管理流程中各个阶段即时全面的信息（预防、准备、反应和 恢复阶段）。以前当地政府和相关机构之间的灾害状态信息传达时间需要 35 分钟，现在只需 1 分钟即 可做到。该系统的数据源取自放置在灾害管理的开放系统中的 3800 个闭路电视，公众也会接收到灾害 信息的短信。 波士顿则发起了一项叫做“波士顿绩效评估”的行动计划，通过结合政务数据的开放和预测分析手 段为天气灾害和应急准备工作设计有效的策略（见专栏 ）。 根据最新调查显示，大数据在公共领域的应用拥有巨大潜力。这项研究还表明，大数据的运用提高 了美国医疗保健领域的效率和质量，为其节省了 3000 多亿元的成本。在欧洲的几个发达经济体中，单 单是在运营效率的提高方面，大数据就为政府节省了超过 1000 亿元的成本（约合 1490 亿美元），这 还不包括在减少欺诈和差错以及增加税收方面的节约。32 然而，若想真正发挥出大数据的潜力还需解决 几个问题，能否制定合适的规章制度与政策（包括在隐私和安全问题上的政策），能否使用分析数据以 及能否采用适用的技术。政府还需要学习如何将不同来源的数据进行整合。 专栏 . 波士顿绩效评估（BAR） 波士顿绩效评估是一个绩效管理系统，由美国的波士顿市于 2006 年发起。 该项目旨在帮助政策决定者在公共服务提供环节做出更知情的决策，使居民对 服务、项目产出和资源分配有所了解。该体系有三项志在完成的任务：保证公 民享受到所有领域最优质的公共服务；看准机遇，提高绩效水平；分享绩效信息。 根据市长设定的目标和优先事务，波士顿发布了 16 个部门以及跨部门协作方面的信息。该项目通过考 量整个城市的数据评估服务提供环节的绩效，数据来自于部门领导，管理、预算和政策分析人员，内阁 成员和市场参谋长参加的常规会议。如此，行动计划便能提升波士顿公共管理的问责和透明度，也能通 过城市项目的成果评估加强其管理水平。 . 政务数据开放计划的实施：挑战与策略 当今政府面临的问题并非在于是否开放政务数据，而是在于如何开放。这需要政府选择恰当的治理 路径并充分认识所面临的机遇与挑战。开放政务数据带来了一系列的挑战，包括法律的框架、政策与原则， 数据的管理与保护，身份认证的管理，隐私与网络安全问题。一项联合国经济和社会事务部的项目计划 33 指出了若想成功实施政务数据开放计划需要考虑的 9 个关键要素： · 政府的决心 · 政策 / 法律框架 · 制度结构 31. 更多细节详见： 32. 更多细节详见麦肯锡全球机构（2011）。“大数据：创新、竞赛与生产力的下一站”。 33. 联合国经济和社会事务部正在开展一个能力开发项目，名为“加强发展中国家提供信息的能力，通过政务数据开放促进可持续 发展”，信息引自： 来源 : . gov/BAR/ 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 35 美国的非党派组织阳光基金会设计了一套生动的数据开放指南用以解决哪种数据应该公开，如何公 开以及如何践行政策（见专栏 ）。35 . 领导力，监管框架和部门协作 发动各级政府的政治意愿是政务数据开放中的主要挑战。事实上，开放政务数据总的来说是个政治 决定，政府愿意和人民分享多少信息，分享到什么程度，想要在能力发展领域投资多少以提升政府与社 会中的数据素养水平。 对信息和信息自由的获取往往起源于宪法将其作为政治权或公民权利的规定。2015 年联合国做出 的一项研究表明，193 个国家中，118 个或者说 62% 的国家将信息权写成条例载入到了宪法中（United Nations,2015f）。对于信息权的立法规定通常通过信息自由法案 (FOIAs) 或相关法案加以体现。2016 年的调查结果显示，193 个国家中，105 个或者说 54% 的国家设立了获取政府信息权利的法规。一方面， 考虑到信息自由的重要性，这个数字相当低；另一方面，获取信息的权力仅仅是第一个关键性步骤。一 项研究显示，法律并不能保证信息权的实践。34193 个国家中，105 个国家制定了政务信息开放的网络 政策， 113 个国家制定了网上个人数据保护法案，如数据保护法和其他类似的法案。另外，141 个国家 为网络服务增加了安全特性（见图 ），以保证用户通过安全的渠道访问国家门户网站。 图 . 制定政务数据开放相关法律的国家数量 · 政府内部的责任与能力建设 · 政务数据管理的政策与流程 · 开放数据的要求 · 公民参与和开放数据的能力 · 数据开放项目的资金支持 · 国家技术与技能的基础设施建设 虽然开放政务数据能够提升公共领域的透明度和问责效度，但它仅仅是几个推动要素之一。其他机 制要素还包括：合理设计的公务员行为准则，人力资源的发展与培养，有效度的社会责任国际组织等。 因此，开放政府数据不应被视为促进部门透明度和问责效度的万能药，它只是其中一个关键要素。因此， 在推动公共部门更加透明、更加可问责的过程中能够制定几套互补的策略显得尤为重要。 160 140 120 100 80 60 40 20 0国 家 数 量 105 105 113 141 获 取 政 务 信 息 的 权 利 网 上 政 务 数 据 开 放 政 策 网 上 个 人 数 据 保 护 立 法 网 络 服 务 的 安 全 特 征 34. 更多细节详见： 35. 更多细节详见： 专栏 . 如何实施政务数据开放政策 · 设立或指定监督机构 · 制定有利于政策施行的指南和其他有关条例 · 在政策实行中融入群众观点 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 36 制定合理的法规政策对有效地开放政务数据意义重大。但是首先政府内部需要在通过数据分享促进 公开、透明和责任感方面达成共同的愿景，这个愿景需要以领导力、组织的架构、资源和适当的基础设 施为前提。 政务数据开放面临的重要挑战之一是灌输协作式领导力思维。协作式领导力能够推动各级部门政府 机关分享各自的信息并向大众公开的意愿产生。其定义为，领导人跨组织鼓舞激励公民团队携手为共同 目标奋斗的能力（United Nations, 2014a）。协作式领导人的使命在于示范数据开放的益处，证明社 会整体能够通过反复利用数据为其自身谋取利益。从这个角度出发，公务员应当受到鼓励打破组织孤岛。 开放政务数据面临的另一个挑战是，公务人员可能不具备数据导向的思维和能力，因此不能充分理 解开放数据的巨大潜力，他们也可能缺乏管理开放数据和开放政府门户的必要技能。处理所有这些问题 的前提是重视人力资源的规划、雇佣、培训和发展，以及号召公共领域进行终身学习。政府组织可能缺 少能够管理政务开放数据、分析大数据的优秀人才。普通大众缺乏数据素养是开放政务数据面临的又一 个严峻挑战。事实上，只要公众知道如何获取和利用数据，他们就能将自身转变为积极参与者并向政府 问责。 开放任何数据前必须理清数据治理思维。为确保在数据治理中公共领域的各方协作更顺畅，也为制 定宏观战略决策，一些国家设立了专门负责政务数据开放的机构，并为其任命首席数据官 (CDO)。这一 职位的角色视国家具体情况的不同而各异，但是总体而言，这个角色负责数据治理宏观策略架构的设计 和执行，也负责执行管理流程的有效运转，例如政府中的数据流运作。首席数据官制定标准、原则和监 测机制，也负责政府内部在数据观念方面的文化转型。通过能力建设行为，公务人员能够将数据视为一 笔有价值的公共财富，以此做出更高效的决策，鼓励公众更积极的参与。 为提升公共领域的数据治理，除去制度架构的创建，一些国家还设立了个人信息专员，总的来说， 专员确保政府部门能够遵守信息隐私法规定的权利。专员们受理来自公民因无法获取政府信息提出的投 诉，也调查政府管理的信息侵犯隐私方面的投诉，以及为政府立法提供建议。组成政务数据开放法规制 度框架中的关键要素（见专栏 ）： 专栏 . 组成政务数据开放制度法规框架的关键要素 来源 : UNDESA, 2015 · 信息获取的宪法规定 · 信息获取的法律 · 数据隐私的宪法规定 · 数据隐私的法律 · 开放数据的法律 · 信息获取和数据隐私的国际条约认可 · 政务数据开放策略 组织框架 · 首席数据执行官的存在 · 信息（隐私）专员的存在 · 独立与执行机构的信息专员或其他同等角色 · 为政策实行制定合理大胆的时间线 · 制定能够确保数据质量的流程 · 筹集足够的政策施行基金 · 创造或寻求潜在伙伴关系 · 对政策的可能变动授予未来审查权 来源 : 阳光基金会 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 37 最近，很多国家加入了新国际开放数据宪章，宪章的主要目标是“加强凝聚与合作，促进世界各 行业遵循并执行开放数据的共同原则并进行良好实践。”为确保这些原则的落实——开放数据为人人所 用——宪章规定了具体行为，提出了实操性建议和执行指南。为确保政府履行承诺，还将采用一个严谨 独立的评估流程。宪章正在进行的项目由一些“主管”监督，这些管理人员由各国政府、公民社会和私 营部门的人员组成。36 . 政务数据的质量、相关性、获得性、安全和隐私 在最近一份报告中，数据革命可持续发展独立专家咨询小组强调在“数据问题上需要达成全球共识。” 小组呼吁在促进和保护人权的进程中，应辅之以法律、技术、隐私、地理空间和统计标准原则，促进开 放和信息交换（United Nations，2015b，）。事实上，很多当今政府面临的关键问题是，开放哪 种数据以及如何开放这些数据，哪些数据是相关、即时、可近和有效的。一些国家适用的原则是数据应 当以默认状态开放，这意味着除非涉及到可能侵犯隐私权或导致安全隐患的某些严重问题，政府应当依 据开放标准形式公开所有电子数据。 信息以机器可读模式呈现，不存在获取信息的法律障碍，免费获得不同格式的信息，或是以公开标 准获得信息，这些情况下的数据可被视为开放的政务数据。37 开放型政务数据目录的技术性公开意味着 数据在网络上的可获得性（不受格式制约，但应获得开放许可）；数据是机器可读化语言，以公共格式 存储，根据万维网联盟（W3C）的开放标准进行公开，以及提供链接性数据。 根据万维网联盟规定 38，政务数据 开放应依据三个步骤：（a）开放原始形式数据（如以往竞选民 调数据的 XML 文件）并以普遍认知的格式公开（如 SML，RDF 等格式）（b）建立一个原始数据在线目录， 可供民众使用并为数据添加信息（c)；数据应是人性化且是数据可读化的，并遵守可近性要求（Daniel Bennett and Adam Harvey, 2009）。 政务数据的属性应当遵循八项原理：数据应当具备完整性，原始性，及时性，可近性，机器语言可 读性，非歧视性，公共性和免授权性（见专栏 ）。不完整的数据或是以不正规格式呈现的数据无法 得到有效利用。是否以一个完整的数据集呈现或是否只对部分数据进行分享也决定了开放数据的质量。 专栏 . 开放政务数据的八项原则 来源 : http://opengovdata. org/ (1) 完整性 : 所有公共数据都应是完整的； (2) 原始性 : 收集原始数据意味着数据粒度小 39，细化程度高。 (3) 及时性 : 及时发布以便使用 (4) 可近性 : 能够上网获得并以可利用的格式呈现 (5) 机器语言可读性 : 再利用时能够以机器可读取的格式呈现 (6) 非歧视性 : 人人无需注册便能获取数据 (7) 公共性 : 没有任意一方能够对数据极其使用拥有独断权 (8) 免费授权性 : 不属于任何知识产权，商标或专利等 36. 更多细节详见网络基金会，“十七国政府通过新国际开放数据宪章”，2015 年 10 月 29 日。引自：: http://webfoundation. org/2015/10/seventeen-governments-adopt-the-new-international-open-data-charter/ 37. 文件类型包括：XML, http, HTML, CSS and WAI, RDF, OWL, SKOS, SPARQL, CVS, Json. 38. 万维网联盟是一个国际团体，由各成员组织、全组织内部的全职员工和公众共同协作发展网络标准。 39. 数据的粒度指的是数据的尺寸。 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 38 表 . 在五个及五个以上领域中以公开标准开放数据集的国家名单 ( 教育，健康，政府开销，社会福利，劳动就业和环境 ) 以开放标准提供数据集的国家分布最多的区域分别是欧洲，亚洲和大洋洲（见图 ）。事实上， 和大洋洲 14 个国家中有 6 个国家在教育领域依据公开标准提供数据集相比，欧洲 43 个国家中共有 37 个国家提供。根据 2016 年调查数据显示，193 个联合国成员国中有 62 个国家以公开标准在下述五个 或更多领域中开放数据集，这些国家地处欧洲和美洲区域，另外包括 5 个非洲国家：埃塞俄比亚，肯尼 亚，马拉维，塞内加尔和乌干达。表格 . 按照区域列出了以公开标准开放数据集的国家名单。 图 . 以公开标准提供数据集的国家数量 , 按地区 图 . 以机器语言可读模式发布数据集的国家对比以公开标准发布数据 集的国家数量 按领域分类 根据 2016 年调查结果显示（见图 ），以机器语言可读模式发布政府支出方面数据集（193 个 成员国中有 128 个国家如此做）的国家多于发布社会福利、劳工及环境方面数据集的国家。193 个国家 中，以开放标准发布后三方面数据集的国家数量分别为 83,74 和 68 个。结果表明，应当加大对这三个 领域的投入，使其更加透明化，从而发挥政务数据开放的巨大潜力。 180 170 190 150 140 160 120 110 130 90 80 100 60 50 70 30 20 40 0 10 国 家 数 量 教育 健康 政府开销 社会福利 劳动就业 环境 92 127 83 120 83 128 83 93 74 104 108 68 公开标准数据集 机器语言可读模式数据集 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 教育 健康 金融 劳动就业 环境 社会福利 大洋洲 欧洲 亚洲 美洲 非洲 6 37 21 14 14 6 30 38 14 15 5 33 20 16 9 5 32 21 16 9 4 30 20 13 7 2 30 15 12 9 国 家 数 量 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 教育 健康 金融 劳动就业 环境 社会福利 大洋洲 欧洲 亚洲 美洲 非洲 6 37 21 14 14 6 30 38 14 15 5 33 20 16 9 5 32 21 16 9 4 30 20 13 7 2 30 15 12 9 国 家 数 量 非洲 埃塞俄比 亚， 肯尼亚， 马拉维 塞内加尔 乌干达 美洲 巴西，加拿大， 哥伦比亚， 哥斯达黎加 , 多明尼加 共和国 萨尔瓦多 , 危 地 马 拉， 墨 西 哥 , 巴 拉 圭 , 美国 , 乌拉圭 亚洲 巴 林 岛， 印 度， 日 本， 蒙 古 国， 巴 基 斯坦， 菲律宾 , 大 韩 民 国， 新加 坡， 乌 兹 别克斯坦 欧洲 安道尔公国 , 奥地利，克 罗地亚，丹麦，爱沙尼亚， 芬兰，法国，德国，匈牙 利，爱尔兰，意大利，立 陶宛，卢森堡，荷兰，挪 威，罗马尼亚，俄罗斯联 邦，塞尔维亚，西班牙， 瑞典，瑞士，马其顿（共 和国），大不列颠及北爱 尔兰联合王国 大洋洲 澳 大 利 亚， 新西兰， 汤加 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 39 近些年，很多国家及其人民的关注所在是，在开放政务数据带来颇多益处的同时如何解决隐私和数 据保护问题。由于数字监控技术的发展和个人信息的不当使用引发了越来越多的焦虑不安，联合国大会 最近通过了一项关于“数字时代隐私权”的决议以支持人们的隐私权利，号召各国采取行动，停止侵犯 人权的作为。决议强调隐私权是人类的一项基本权利，首次肯定人类线下的权利在线上也应得到保护。 它还敦促成员国“在数字传播的语境中应尊重并保护隐私权。”（United Nations, 2015）联合国大会 还强调“法律体制应当保护数据的保密性，完整性和可用性，防止计算机系统遭到非法攻击产生损失， 使非法滥用用户数据行为得到惩处。”（United Nations, 2001,,），需要再次强调的是， 在数据开放进程中，人民对政府保护隐私和保密个人数据的信任感极为关键。 2015 年 10 月 21 日，各国议会联盟通过“数字化时代的民主对隐私和个人自由的威胁”决议 （Inter-Parliamentary Union, 2015）。该决议号召各国议会“针对数据保护进行综合性立法，以在最 低程度上保证公共与私人领域的数据提供，以便制造准许拦截、手机、分析和储存数据的严格条件环境， 以便对拦截和收集的数据设定清晰明确的权限，以便对数据进行保密，为数据的匿名性以及对适当或永 久性的破坏发生可能提供最为安全的防护保障。”决议还建议组建独立有效的国家数据保护机构，赋予 其必要权能监督实际操作，受理诉讼，并进一步敦促各议在制定数据保护的国家法律体制时应完全遵从 国际法律和人权标准，确保线上线下活动享有相同权利。 由于黑客和其他恶意行为频发，各国政府高度重视政务数据的安全问题。成员国重申，“在为加强 可持续发展而使用信息通信技术的过程中，建立信心的安全措施应当成为首要任务，特别是当今挑战日 益增长，包括滥用技术从事如性骚扰，犯罪，恐怖主义类的伤害性行为“（United Nations， 2015g, para. 41）。由于政府对保密信息的处理不当，导致数据安全方面出现漏洞，进而影响网络安全，通常 体现为网络上的恶意行为活动。联合国成员国认为，政府在关乎国家安全的网络安全问题处理上是主要 角色扮演者（United Nations，2015g, para. 50），但所有利益攸关者负有其各自的重要使命与责任担当， 重申在使用传播通信技术建立信任和安全措施的同时应当尊重人权。他们倡议现有法律执行体系应紧跟 随技术发展及其应用的脚步。另外，重新关注在各层级上的能力建设，如教育培训，知识分享，监管实 践以及多方合作。 . 加强政务数据开放计划在社会包容性和公民参与性方面的利用 . 弱势群体获取并使用数据面临的挑战 联合国秘书长关于 2030 年可持续发展议程做出的综合报告强调了各国共同承担责任对发展目标实 现的重要性。该报告特别指出，“我们如果想要成功，新议程就不能仅仅停留在各机构各政府之间，还 应得到人民的支持”（United Nations, 2014, ）。2030 年议程强调：“应该向弱势群体赋权。议 程中提及的需要获得帮助的人包括所有儿童，青年，残障人士，艾滋病病毒携带者或感染者，老人，土 著人，难民以及国内流离失所者和移民”（United Nations，2015c, ）。 分解数据的有效性对帮助评估提高不同阶层的人的处境方面所取得的进步具有至关重要的作用，其 中包括最贫穷最弱势的群体。同时它对制定更多完善、包容的政策具有关键性的作用，尤其是在帮助人 民脱离贫困方面。对公共信息的获取是在公共政策决策过程中增强人民权能，鼓励公民参与迈出的关键 第一步。获取公共信息对民主治理和社会包容性至关重要（United Nations, 2015f）。然而，如果政 府开放了数据，人民却不能获取或应用这些数据，或是未能意识到其可用性，这一行动则对旨在促进创 新和经济发展的政府可问责机制的提升和加大改革机遇方面帮助甚微。事实上，数据自身没有价值，人 民对数据的创新性再利用赋予了其附加价值。 网络的可获得性对人民掌握网上政府信息至关重要。截至 2015 年，全球仅有 43% 的人能够上网， 41% 的女性能够上网，80% 的网络内容仅以少数语言形式存在。“穷人被排除到了信息通讯技术产生 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 40 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 的红利之外”（United Nations ，2015g, para. 22）。因此，整合发达和发展中国家，缩小男人和女 人之间的数据鸿沟，提供负担得起的信通信讯技术，这些对获取政府信息，在政务数据开放行动计划中 充分获利最为重要。 即使在人民可以上网的前提下，对提供数据的信任是确保数据使用的关键因素。事实上，“仅仅依 靠广泛的数据渠道不足以动员公民参与。公民需要信任数据的质量，政府的反应能力，过往经验造成了 公民即使在获得数据的基础上仍对政府能做出改变的质疑态度”（Jesuit Hakimani Centre, 2014） 另外，只有在满足对社会各类团体有所助益的前提下，数据才是有价值的。例如，以弱势群体为例， 如果数据和他们的需要不相关，或者不能为残障人士和老年人所用，那么数据将不能帮助这些人获取信 息或者是能够使数据充分影响生活决定的过程中去。除了针对弱势群体的需要开放数据，对于数据素养 的提高也很关键，因为人们因此能够掌握解读和利用数据的必备技能。“数据素养项目提供了电子学习 机会，将数据素养纳入为学校课程的一部分，将是一个有效的手段”（United Nations, 2015b, ）。 2016年开放政务数据调查显示，虽然在过去两年中，越来越多的国家实施了政务数据开放行动计划， 但在针对弱势群体进行数据开放方面的关注度不够。根据 2016 年调查表明，针对至少一个弱势群体开 放政府数据集的国家比例为 51%，193 个成员国中大约 94 个国家未针对弱势群体以公开标准发布任何 数据集。 . 提高按需导向的开放政务数据的创新路径 目前有很多促进人民数据使用的渠道。政府数据工具箱便是一个典型代表。例如，世界银行启动了 一个政务数据工具包用以协助设计数据策略平台。40 联合国经济和社会事务部于 2014 年发起了一项关于如何使用公开政务数据的能力建设的行动计划， 旨在促进可持续发展。该计划的目的是，使人民觉醒政务数据开放意识，同时促进拉丁美洲和东亚部分 国家政府的透明度、尽责度、可持续发展等。这些国家包括孟加拉国，尼泊尔，巴拿马和乌拉圭。能力 建设行动计划还能协助这些国家制定发展政策框架，技术型基础设施以及实行过程中的基础设施建设。 作为施行方法的一部分，计划研发了一种政务数据开放计划网上自评工具 41，通过利用该工具可以快速 评估当地的特殊情况，包括促成因素，障碍和其隐喻。这一自评工具能够协助国家识别在实施政府开放 行动计划时遇到的机遇与挑战。 为简化寻找相关数据集的工作，很多国家建立了政府开放目录。一些政府还提供了类似网上指南 / 教程和日历的工具，便于人民及时知晓数据集的发布，并为其提供哪些数据集有用的建议。 据 2016 年调查结果显示，世界上 50% 的国家提供了获取原始或未加工的公民意见的渠道（通过 网络调查和民意调查），使决策过程更加知情。38% 的国家提供了如何使用公开政务数据集的网上指南， 这意味着应当在数据集的使用教程和数据集信息方面加大投入。更少国家拥有允许公民提出他们认为有 用的新数据集的机制。事实上，只有 31% 的国家允许公民向政府提议新数据集。 193 个成员国中，只有 23% 的国家提供了数据字典，数据字典作为元数据（即关于数据的信息） 的存储库，为复杂的数据库导航以便快速找到数据。28% 的国家举办了应用竞赛，鼓励研发者利用特定 数据开发最佳应用。为增加数据的利用率，政府还通过数据字典提供元数据定义，通过数据收集提供元 数据方法，根据 2016 年调查，只有 24% 的国家提供了数据字典。 40. 引自： 41. 更多细节详见： 第 二 章 2016 联合国电子政务调查报告 41 如前所述，一些国家支持应用研发竞赛（应用程序的竞赛），激励人民利用数据创新服务。例如， 2014 年新加坡发起的数据视觉化擂台赛吸引了全国公民对数据以及如何使用数据的注意力，在新加坡 临近 50 周年之际，讲述一个关于国家利用政府开放门户数据的故事。新加坡还开办了免费研讨会，以 便公民向专家取经如何使用数据与可视化工具，最后还为学员颁发奖励。42 作为数据素养运动的一部分，一些国家还开设了研讨会和培训课程。以马拉维为例，作为今年最早 开办数据素养训练营的国家之一，该国旨在加强媒介和公民社会组织获取并高效利用开放数据的能力。 马拉维还是最早为决策制定者举办开放数据专门化使用研讨会的国家（World Bank, 2013）。 还可以发起意识宣传活动，推广开放政务数据有利于可持续发展目标的实现，以及赋予人民使用新 工具的权能理念。例如，社区中心可以为弱势群体开办研讨会和培训课程，这些弱势群体包括穷人，老 年人，残障人士，移民，青年人等。数据新闻和如基层团体、宗教协会、社区活动中心一类的社会中介 组织都发挥着越来越重要的作用。对政务数据的再利用可以为穷人提供所需要且易于理解的数据。通过 提供信息的获取渠道，人民能够更好地知晓并理解可持续发展目标，从而加强政府对这一目标的所有权。 因此，所有通信通道都能用来连接社会弱势群体，这些渠道包括电视/广播，互联网，社会和/与宗教协会， 社区中心以服务亭。例如，巴林政府发起了一项叫做“Qudurat”的计划，通过提供免费培训课程培养 公民的计算机技能，从而提高全民数据素养。肯尼亚的政务数据开放平台（KODI）是另一个相关实例（见 专栏 ）。 图 . 为开放政务数据提供工具的国家比例 专栏 . 肯尼亚：开放政务数据为公民赋权 肯尼亚于 2011 年发起了一项肯尼亚数据开放行动计划，该计划通过单一 门户向公众免费提供政务数据。2013 年新宪法规定了公共参与和建设更加开放 社会的基本原则。肯尼亚数据开放行动计划旨在促进数据可用性和用户对数据 的可获得性，从而赋予人民权能，特别是弱势群体的权能。数据开放门户上的 数据发布日历提供了政府机关生成和发布公共数据集的时间信息。该日历作为 工作文件负责即时通知公民的数据可用性。人们也可以通过网站的数据建议板块请求数据。针对老年公 民和素养不高的公民，肯尼亚政府还持续发布通过图表和简单语言解读原材料的日志。该计划的团队召 集年轻人开设论坛讨论教育相关问题。研究还显示，首脑中心，社区中心，教堂和清真寺能够起到社会 中介组织的作用，为城市贫民窟和农村居所提供获得政府信息的渠道。行动计划团队也在开发监测网站 有效性的工具。最终，网站将设计一个博客板块，精通数据分析的记者可以上传信息，突出具有公众关 注价值的数据部分。 来源 : http://opengovdata. org/ 60％ 50％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ 50% 38% 31% 28% 24% 为获取公众舆论 原始数据提供网上工具 提供政务数据 开放的指导 提供新数据集 APP的竞争 数字字典 42. 引更多细节详见电子公民理念。引自： 国 家 占 比 2016 联合国电子政务调查报告2016 联合国电子政务调查报告 42 . 结论 促进有效管理，实施 2030 年议程需要建立有效，负责，包容的部门。推进公共部门的发展不仅是 一项独特的可持续发展目标，健全的公共部门还将贯穿各个领域，成为促进其他目标发展的基石。开放 政务数据是促进问责和透明度，促进参与和部门创新的关键举措。总结的经验教训如下： · 信息自由权和公共信息的开放获取对确保透明、尽责的政府的建立至关重要。 · 电子政府，特别是政务数据开放能够提升公共机构的透明度、尽责和有效性。依据公开标准在网 上提供政务信息便于任何人再利用这些信息。 · 加强政策整合和跨部门协作，提升公共机构的透明度、尽责和有效性，鼓励参与和协作，创造促 进创新和经济发展的新机遇，这些都有益于促成可持续发展目标的实现，从而促进公共信息的开放获取。 尤为重要的是公共支出方面的数据，为促进可持续发展目标实现的政策和法案，以及为所有人获得司法 渠道的司法部门方面的信息。 · 大数据，物联网，地理信息系统和预测分析手段的运用，这些新技术的联姻是促进前瞻性治理， 特别是服务提供强有力的工具。然而若想充分发挥大数据的潜力需要解决一些问题，包括适当的监管框 架与政策，特别是在隐私和安全问题上。利用分析数据的能力以及适当的技术同样关键。 · 开放政务数据面临一系列挑战，包括：(i) 使各级政府自愿推动政务数据开放；（ii）制定和完善 有关网上发布公共数据、允许人民免费获取信息的法律框架，政策和原则；（iii）确保数据的管理与保护， 确保有效的身份管理，确保隐私和空间安全。拥有基础的政府事业，拥有协作型领导人才，在充分的人 力资源上制定合适的法案、体制框架和清晰的数据治理策略，这些对政务数据开放至关重要。 · 数据本身不具有价值。需要采取提高数据使用的创新策略 ，提高数据及其可能用途的按需导向的 方法，以确保政务数据开放行动计划促进公共部门的尽责、透明度和参与性，从而推动可持续发展目标 的实现。应当满足最贫穷和最弱势群体的特殊情况与需求。数据的可获得性、可靠性、精确度和可用性， 数据素养以及对政府共享数据的信任同样是数据使用的前提条件。能够通过多元渠道接触私营部门和公 共社会至关重要。电视 / 广播，互联网，社交或宗教协会、社区中心和服务亭都能用来告知开放政务数 据的可用性和获取渠道。创新策略对赋予人民权能使用政府数据至关重要，这些策略包括能力建设项目， 指南，政务数据开放工具向导，数据字典，应用竞赛和类似提高公民社会意识研讨会一类的数据素养运动。 上述工具应当运用到接触社会所有人的过程中，包括弱势群体。确保能够上网与弥合数字鸿沟尤为关键。 第二章 • 推进政务数据开放 提升行政透明度 2016 联合国电子政务调查报告 43 2016 联合国电子政务调查报告 43 引言 电子政务有益于持续发展 . 电子参与的全球和区域发展趋势 电子参与概念和功能的调查评估 全球和区域排名 各层级和领域的电子参与趋势 电子信息 电子协商 电子决策 电子参与的挑战与机遇 电子参与的鸿沟 创新性伙伴关系、众包、众筹 测量和评价公民参与和电子参与 总结 引言 包括电子政务在内的公民参与逐渐增多，人们参与 决策过程以及服务交付的机会因此增加；社会也变得更 具包容性。电子政务这一概念仍在不断演变。这不但拉 近了“公民的内部关系，也拉近了他们和被选代表的关 系”（Macintosh, 2006）。电子政务可以被定义为“运 用信息、通信和技术（ICT）实现公民参与政策、决策、 以及服务设计和交付，以促进参与性、包容性和审慎性 的过程”（UNDESA, 2013）。 可持续发展目标（SDG）提倡参与性决策。伴随电 子供应信息、电子咨询和电子决策的使用，参与性政策 和实践已经遍及世界各地。就全球电子参与排名来说， 发达国家名列前茅，同时，发展中国家也在不断进步、 缩小差距，例如，供应信息方面。但是，各个国家水平 不同，电子参与的结果也有不同。此外，这些积极趋势 对不同人群和社会的作用不同。40% 以上的世界人口无 法使用网络，他们也就无法接触这些创新性方法。 本章探究电子参与对建成更包容的社会的推动作 用，同时对电子参与的趋势进行整体和局部分析，概述 现存的电子参与模式。本章突出讲解不同地区的具体例 子，从而体现电子信息、电子咨询和电子决策的相互依 赖。通过审视电子参与各个水平的相关结果，它的挑战 和机遇也随之显现。同时，本章还审视了动员人们产生 想法和调集金融资源的创新方法，包括众包和众筹。 第三章 电子参与下的公民参与 本章内容： 图片来源：UN DESA DPADM 网站 第三章 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 44 电子政务有益于持续发展 2030 年可持续发展议程（The 2030 Agenda for Sustainable Development）鼓励全世界的政 府保障各个级别所作决策的响应性、包容性、参与性和代表性（Target ）。同时承认，合作关系以 及所有的利益相关者将会对包容性发展起到很大的促进作用。联合国大会承认“电子政府促进公共服务 交付的透明度、责任、有效性以及公民参与度的潜能”（UN General Assembly Resolution 69/327, 2015c）。 近年来，电子政府促使政府决策的公众参与度提升成为可能，这在过去是不可想象的。ICT 的使用， 包括社交媒体在内的创新开放型政府 - 公民沟通渠道可用性的提升，促进了电子参与更为广泛的传播， 较之从前也更为普遍。人们可以针对更多问题与官员进行更为频繁的互动。如今，ICT 允许普通大众以 及非政府组织“协助公共服务的设计，参与服务的交付，针对复杂的挑战提供更为连贯综合的解决方法” （OECD, 2014）。换句话说，电子参与不仅仅要求人们针对政府做出的决定和提供的服务提出观点， 它还能促进行动、影响行动。 包容的社会、环境的可持续性、以及共同的经济发展“严重依赖于有效的国家级、地方级、市级管 理能力，包括政治承诺和领导力”；它们还依赖于“人民（尤其是那些最受排斥的人群）以及他们的公 民社会组织有效参与国家和地方决策的法律权益和经济实力” （UNDESA, 2012a）。 追求可持续发展的同时要有人民参与决策，这是必不可少的。有以下多条理由：第一，更多的参与 政策制定对于加强民主、促进管理的响应性和透明度有其内在价值。 第二，它能帮助重新规划民族发展，实现可持续发展目标。要想追求经济发展的同时，保护地球， 就需要更高的参与度，例如，如何支出税收以及何处提供何种服务。事实上，鼓励公民参与国家和地方 级的此类事务，对于集体决定 SDG 的实施方法以及重新定义国家和公共管理的使命有着积极作用。这 点极为重要，可以保障人民对于 SDG 的主人翁精神，以及它们对于各自政府的信任。 第三，人民参与政策决定可以促进设计针对性服务，特别是针对弱势群体的服务，从而制定消除贫 困更为可靠的战略，建成更包容的社会（见第四章）。 更有针对性和包容性的电子服务以及电子参与能 够帮助赋予妇女和青年权力，解决包括老人、残疾人在内的弱势群体所面临的诸多挑战。例如，“我的 政府（MyGov）”1 这一现有概念背后的原则就是帮助提供更为人性化的服务，同时为决策提供电子参 与的机会，而这又会反过来提升人们对政府的信任。很多情况下，政府门户为人民提供了安全的“我的 政府”个人账户，人民可以利用一套用户名和密码，在一个地方，享受一系列政府服务。同时，对具体 机制和进程作出修订，使贫困和弱势群体也能参与各个层级的决策制定非常重要。 第四，人民参与政策决定可以促进公共政策和服务交付的有效性。它能为发展工作提供资源，削减 不必要的开支。原因在于对人民需求了解的增加可以促进政府、企业、学术界、非政府组织和普通大众 间的创新性合作。 第五，参与性决策制定可以调集资源、才能和想法。过去，公众被视为服务的被动接受者，政府是 “解决方案”的主要提供者。如今，我们看到了服务的概念化、管理和交付方式的转变。有了积极参与 服务交付的机会，人民可以贡献其在时间、努力、想法和专业知识方面所特有的资源。一方面，他们借 助自身的想法和才能共同创造公共价值，一方面，服务交付中的公民参与和合作促进了环境的可持续性、 包容的经济增长和社会发展中的创新。 1.“我的政府”是一些国家政府门户网站上的专题。人们可以通过这一专题根据自身需求选择和保存个性化服务。 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 45 2016 年的调查（2016 Survey）重申公民和政府间关系逐渐增长的积极发展趋势，其关系正朝向 更为积极、以人民为本的公共管理，朝向更加注重更好反映人们需求的政策发展。普通大众与政府当局 间关系的本质有着逐渐转变的趋势，也即由目前的以人为本，政府了解并预见人民和企业的需求，向人 民驱动模式转变，人民和企业无需依靠政府而决定自身需求、携手政府一同寻找解决方案。新媒体渠道 带来了大量的网络化机会，这些网络化机会正在将传统的“应求”参与模式替换掉（例如，政府当局提 出要求后，人民就被要求参与），换成“按需”模式，人民无需受到邀请才做出贡献，而是自主根据自 身需求做出贡献。这一趋势下，一些国家的政府角色已经开始发生转变，从服务提供者转变为解决方案 促成者。曾经的“政府直通车（government-to-you）”方式转变为“政府与你同在（government- with-you）”方式，这一模式着重政府内外的合作。这与公共服务接受者与日俱增的参与公共事务的需 求有关，也与共同制定政策、共同提供服务的需求有关。政府还可以被视为联系不同利益相关者和伙伴 的创新平台。 这一方式的转变可能在全球范围以及国家范围内对实现可持续发展目标的进程产生积极影响。成员 国强调，过去十年，连接、使用、创造和创新大幅增加，发明了推动消除贫困、改善经济、社会和环境 的新工具。2005 年，固定和无线宽带、移动互联网、智能手机和平板电脑、云计算、开放的数据、社 交媒体和大数据还只是处于早期阶段，现在却被认为是可持续发展的重要推动者（UNDESA, 2015）。 实际上，所有的 SDG 都可以从 ICT 应用中受益，只要他们深化和扩展所有人的参与机会，而无论其身 在何处、拥有怎样的社会地位。目标一 2（“在世界各地消除一切形式的贫困”）至少有四个阶段目标 可以受益于支持互相协作和合作生产的电子参与技术的应用，并越来越多地受益于众筹机制。 发展中国家的公民电子参与 《2030 议程》（2030 Agenda）的首要目标与非洲联盟通过的《2063 议程》3（Agenda 2063） 密切一致。这份文件提出，非洲转型的重点问题就是公众参与的问题以及减少贫困的问题。 《2063年议程》 包括三个密切相关的重要“愿景”，这些“愿景”可以从电子参与中受益，并受到其支持。第一个“愿 景”着重于构建一个“依赖于包容性增长和持续性发展的繁荣非洲”，希冀 20 年后的非洲大陆摆脱贫穷。 这以及其他方面都将借助科技创新而达成。第二个“愿景”着重于建成一个“民主、公平、法制、管理 良好、尊重人权的非洲”。这一点凸显了非洲努力在各个层级实现民主管理、转型性领导、建成强大机 构的责任。第三个“愿景”勾勒出了一个人民驱动发展的非洲，此发展模式下人民得以积极参与发展进 程中各方面的决策问题，包括社会、经济、政治和环境方面的。妇女和青年充分参与并有权在生活的各 个领域发挥其应有的作用。非洲的《2063 议程》还包含提到提高 ICT 基础设施的目标，这一目标实施时， 将为扩展电子参与的沟通渠道和空间提供急需的工具。来自非洲国家的一些例子突出了电子参与对于可 持续发展和消除贫困这一首要目标所具的潜力。例如，专栏 描述了一个成功的公共参与实例，即废 物管理领域中监控扶贫政策的例子，这一例子与目标一的具体目标 直接相关。 2. 请参阅目标一中五个具体目标中的四个： 到 2030 年，将根据国家定义以各种形式处于贫困的各个年龄段的男人、妇女和儿 童数量至少减少一半。 实施适合本国国情的面向包括底层人员在内的全体大众的社会保障制度和措施，到 2030 年实现贫困人 口和弱势群体的实质性覆盖。到 2030年，确保所有的男性和女性，特别是贫困人口和弱势群体，对于经济资源享有平等的权利， 能够获得基本服务，对于土地、其他财产、遗产、自然资源、适当的新技术以及包括小额信贷在内的金融服务享有所有权和控制力。 到 2030 年，培养出贫困人口和弱势群体的应变能力，减少其身陷天气相关极端事件以及其他经济、社会、和环境相关突发事件和 灾难的情况，并削弱其受伤害程度。 3. 更多内容请参 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 46 扶贫政策的有效性与受到这些政策影响人群的参与程度有着内在联系。伴随着更多参与机会的更广 泛的数字技术应用，如精心设计而目的明确的网上讨论，是最为广泛使用的参与形式，并在当地、国家 及世界范围内的多种数字网络上得到使用。用有意义的方式启用数字化讨论可以帮助实现目标一的除贫 问题。这对最贫困人口产生了影响应得到认真的评估。 按照 SDG 的设想，解决弱势群体的特殊需求，需要公共服务设计和交付中的合作，这已越来越数 字化。数字化测绘的技术方法需要很多志愿者的参与，将对目标一（“在世界各地消除一切形式的贫困”） 以及目标十一（“让城市及人类居住区变得包容、安全、强韧而可持续”）具体目标的实施产生重要影响。 创建供弱势和贫困群体使用的电子地图，如 OpenStreetMap（OSM）4，辅之以开放数据，已经 成为重要的电子参与工具。OSM，又称地图百科（Wikipedia of Maps），是一个基于众包原则而生成 的免费、开放的世界级地图数据库。对整个世界的自由和开放的地图数据库。5 该电子工具是参与性的， 因为 OSM 的成功完全取决于人民的积极参与，参与这一高度协作的测绘过程。数据是由世界各地几千 多的积极志愿者收集并上传的，而且任何人都可以重复利用、重新分配。 此类开放式测绘对于灾难应急是不可或缺的，如 2010 年海地地震，OSM 就是应急的基础地图。 更近一些时候，1000 多贡献者曾帮忙测绘菲律宾上百万的受台风海燕侵袭的地貌和损坏点，供人道主 义和援助组织使用。人道主义 OSM 团队（Humanitarian OpenStreetMap Team ，简称 HOT）的工 作展现了 OSM 应对灾难的例子。例如，在印尼，HOT 和大量的包括学生和当局的人员合作，以收集 OSM 备灾风险模型所需的数据。 专栏 讲述了非洲的两个例子。在 SDG 关注贫困、水和卫生的可用性和持续性管理、基础设施 产业化及创新、城市和人类住区、陆地生态系统、森林、荒漠化、土地退化和生物多样性的背景下，开 放式测绘技术的参与潜力是非常宝贵的（UN General Assembly, 2015b）。 专栏 莫桑比克：马普托市民通过网络和短信监控废物管理服务 服务监控系统或参与监控马普托（ Monitoria Participativa Maputo ， 简称 MOPA）旨在帮助边缘化和未得到充分服务的人口清除进入城市服务业的 壁垒。该系统基于一个名为 Ntxuva 的软件平台，其目的是通过短信、移动应 用和门户网站收集人民的信息；采用搭载当地语言的语音接口，提高受教育程 度较低、较为贫困人群的访问量。市民可以拨打 * 553 ＃或访问 . 网站，使用电脑、智能手机或普通手机（通过发信息）报告未清理的垃 圾箱、垃圾非法倾倒或不适当的燃烧。该项目涉及监测固体废物管理服务质量 过程的参与人员，尤其当这一服务承包给第三方时（须受到世界银行和其他双 边捐助者的支持）。该系统提供源自城市服务相关公共信息的数据及可视化信 息。同时促进当地软件开发 / 创新社会间的接触交往。用户可以通过添加照片、评论和其他说明，而得 到市议会的快速介入。卫生和墓地市政局（ The Municipal Directorate of Hygiene and Cemeteries ，简称 DMSO）在市辖区的帮助下，管理并监控信息。 来源：. h t t p : / / w w w . c lubofmozambique . c o m / s o l u t i o n s 1 / ? s e c a o = s o c i a l _ development&id= 2147491182&tipo=one 4. 更多内容请参阅：. 5. 更多内容请参阅： 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 47 来自许多不同国家的经验证明，社区无论小大，都在采用数字政策，都在变得更聪明。此外，以集 体和参与的方式、搭载相关技术制作并传播电子信息本身，成了一项必要的经济资源。这种做法促生了 新的商业模式和并未整个社区带来了更多的创收。没有妇女的有效参与目标五（“实现两性平等、赋予 所有妇女和女童权力”）将不可能顺利实现。（Target ）。新媒体技术，以及技术技能和接近权只 会变得更加重要。 协同参与的另一种模式是“生活实验室法（Living Lab approach）”，用于推进本地信息通信技 术为基础的创新。生活实验室是真实的公共部门私营部门和公众的伙伴关系（Public-Private-People Partnership ，简称 PPPP），由人民推动开放式创新 6，其中公共服务的用户和生产者共同创造、共同 设计创新事物。生活实验室建在地方，这样可以识别和授权本地人才。他们引领“研发和发展走出实验室， 走向现实世界，利益相关者、居民和终端用户协同设计新业务”(Jarmo Eskelinen et al. 2015)。这种 伙伴关系的成功部分取决于对联合设计和生产服务接受度的提升。这些新的方法在非洲已经得到了回应。 非洲实验室（AfriLabs）是应用于20个国家的泛非技术创新网，通过知识共享和伙伴关系服务他们的社区。 一些新的 ICT 发展集群包括：肯尼亚的 iHub 和 NaiLab，乌干达的 Hive CoLab 和 AppLab，喀麦隆的 Kinu 和坦桑尼亚的 Activspaces。 生活实验室这样的联产方案的成功完全取决于当局及其他利益相关者支持下人们的参与以及他们的 创意。因此，这样的举措对于目标八（“促进持续、包容和可持续的经济增长，促进所有人充分、多产 的就业和体面工作”）的实施极为重要。 专栏 创建新模式：人民通过媒体和社区参与测绘 肯尼亚，内罗毕（Nairobi, Kenya）。地图是由志愿制图人共同制成的， 他们是在内罗毕的贫民窟等贫困地区生活和工作的年轻的社区成员。通过社 区调查，他们创造新的公共信息，展示出路径、诊所、供水点和市场，目的 是为社区提供尽可能多的信息，创造基本的社会和经济资源。除了向当地政 府提供有用的信息，志愿者还学习地图学与地理信息系统（Geographical Information Systems ，简称 GIS）领域的新专业技能。 坦桑尼亚，达累斯萨拉姆（Dar Es Salaam, Tanzania）。城市的一些地 区经常遭遇水患，许多家庭住房都最终被弃用，而变得疾病肆虐。坦桑尼亚这 类房屋的位置会被搜集起来，用于基于 OSM 技术的社区测绘练习。2015 年 8 月，达累斯萨拉姆——尤其是坦达莱（Tandale）—— 面临着罕见的霍乱疫情。 基于 OSM 技术的地图通过定位受灾最严重区域，定位受害者，提供其他有关 供水点和卫生的重大信息，帮助应对疫情。 来 源 ： h t t p : / / focus-wards/tandale/; https :// updates/ 2 0 1 5 - 0 9 2 3 _ community_mapping_ has_ long_lasting_impact_in_ tandale_dar_ es_salaam_tanzania 6. 更多内容请参阅： 电子参与的全球和区域发展趋势 电子参与概念和功能的调查评估 与之前的调查一样，根据参与的三级模式，2016 调查的电子参与指数（E-Participation Index ， 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 48 • 归档信息（政策、经济、法律文件、预算等）来源的可用性；数字通道（包括移动设 备 / 平台）以教育、卫生、金融、社会福利、劳工、环境等领域开放性数据技术的使用 • 公民权利相关的网上信息可以获取政府信息（信息自由法或信息获取法等） • 政府与第三方（民间社会、私营部门）合作提供服务的证据 • 通过主要门户、服务站、社区中心、邮局、图书馆、公共场所或免费 WiFi 获取有关政 府网上服务的 WiFi 证据 • 开放性数据集（机器可读的非专有格式）、相关政策 / 指导的可用性 • 协同式合作生产、众筹的证据 • 公民参与协商 / 沟通，以提高在线 / 手机服务，提高市民的满意度的证据 • 公民参与教育、医疗、金融、社会福利、劳工、环境协商 / 沟通的证据 •“个人数据保护”立法的在线可用性 • 公民有机会提出在线可用的新开放型数据集的证据 • 电子参与政策 / 使命声明的可用性 • 公共采购通知和招标结果的在线可用性 • 用于收集原始（非审议）形式政策制定相关的舆论和其它反馈的在线工具（国内门户 网站上）的可用性 • 包括针对教育、卫生、金融、社会福利、劳工、环境等领域咨询公民的结果所作的决 定 • 政府在线发布政策协商结果的证据 表 . 所评估电子参与的特点总结 简称 EPI）包括：（i）电子信息——提供在线信息，（ii）电子咨询——组织在线公共咨询，以及（iii） 电子决策——公民直接参与决策过程。此项调查评估了国家政府门户网站上电子参与工具的可用性，涵 盖上述各种用途。表 总结了 2016 调查中评估的电子参与的主要特点。2016 年引入了新的问题，通 过提供包括对开放格式在内的针对性信息，评估弱势群体在政策、预算和法律文件中的参与度。 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 49 电子参由以下三个关键条件促成效：（一）明确专注于官方政策、决策和管理实践，确保它们对人 民需要做出了回应；（二）明确专注于交互手段——人们应该通过沟通渠道建立联系，表达自己，以平 等身份内部沟通的同时，以平等的伙伴身份与政府部门沟通；（OECD, 2001; Macintosh, 2006）以及（三） 明确专注于市民和政府互动过程中的内容 (OECD, 2001)，确保电子参与成果的质量和合法性。 电子参与有着不同的程度，从更为“被动”参与转向“主动”参与（UNDESA, 2014）。积极 参与可以被定义为“基于与政府合作的关系，其中公民积极参与对决策过程和内容的定义”（OECD, 2001）。这一定义抓住离线和在线公众参与的本质。人们可以通过多种方式、以不同程度参与公共决策 和服务交付。人们可以获知政府决策、获知服务的可用性，他们可以就某些决定发表看法，也可以应邀 参与决策；同时，还是有着不同程度的参与。例如，欧洲数字议程 2020 将电子参与定义为一个“借助 ICT，帮助人民参与政治和决策，从而使决策过程更易理解”的活动。8 欧洲电子政府行动计划 2011- 2015 题为“治理 ICT，推动智能 & 可持续 & 创新的政府”9 将电子参与和决策直接联系起来。欧盟鼓 励成员国利用 ICT 为基础的治理和政策建模工具，促成公众协商和辩论中的公民和企业参与，使政策更 聪明、倍受关注、适应更大的成本效益和影响。 其他电子参与概念遵循上述三种基于程度的方法，同时又有一些不同。例如，“通知 - 协商 - 赋权 （Inform-Consult-Empower）”方法特别强调减少技术、社会、组织、文化和政治障碍（Lee et al, 2011）。这种模式强调各级积极参与的重要性，其基础是技术工具的可用性。它表征从三个不同层次 突出电子参与的特点：（一）通过提供信息达到电子启动，尤其是那些需要特别帮助而获取正确信息的 人；（二）通过咨询与公民达到电子参与，从而做出更大的贡献、支持政策问题相关的慎重辩论，以及 （三）通过支持电子参与而达到电子赋权，促成“自上而下”的观点对政治议程的影响（Macintosh, 2004）。 这些模型有一个共同点：它们首先是提供信息，其次是公众协商，最终以电子参与对决策产生真正 影响而结束。然而，现实生活中，这些水平并存并重叠，政府和人民在每个国家现行的社会文化和法规 方面有很多互动。 具体电子参与工具的存在并不总是意味着人们的意见和输入会自动转换成实际的政策。例如，电子 请愿书是一个独立的电子参与工具，已经变得制度化，并为世界各地的许多人广泛使用。然而，电子请 愿通常并非在公众协商之后或同时产生，至少在同一个政府经营的网站上是这样 10。这些电子请愿书是 很好的做法，立法者将正式讨论并考虑那些已由很多人民签署的电子请愿书 11。然而，这样顾及人民喜 好的正式提议不一定转化为政策决策。12 因此，跟请愿人打交道有一个更广泛和严重的挑战。英国国会 议事录学会（United Kingdom’s Hansard Society）关于电子请愿报告的调查结果显示，这个工具更 多地被用来吸引公众和媒体的关注，而不是更深入地了解民意。13 然而，电子请愿书及相关的公共辩论 让可以看作是与公众双向对话的重要切入点。 同样，电子决策的参与程度并不总能真实地推测政策和决定的直接制定。它很大程度上取决于所用 工具的类型，以及使用该特定电子参与工具的人的意图。就电子投票来说，公投中的选举或投票期间， 8. 更多内容请参阅： . 9. 更多内容请参阅： 10. 德国国会的电子请愿系统允许公众在线讨论已经启动的电子请愿，网址为 petuebersicht/。相比之下，例如，英国国会网站上就无法操作此事。 11. 例如，英国和俄罗斯签署了 100, 000 份，又或者欧盟范围内签署了 1, 000, 000 份。 12. 例如，澳大利亚国家金融问题相关的请愿书虽经国会讨论，最终却被驳回。 SPET/SPET_00007/. 13. 参阅：E–petitions: a collaborative system. Third Report of Session 2014–15: Published on 4 December 2014 by authority of the House of Commons, Procedure Committee. London: The Stationery Office (page 17). 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 50 人们利用网络平台选择政党和候选人，他们的输入即刻就转化为了实实在在的成果。 总体来说，这一理念的实施没有一刀切的方法，因为每个国家都有其参与性文化的独特特点，都有 其公民与政府互动的首选方法。 . 全球和区域排名 据 2016 年调查（见表 .），英国的电子参与指数位居全球第一，日本和澳大利亚并列第二。摩洛哥、 爱沙尼亚、新加坡和美国都在世界 25 强的国家中排名很高， 2014 年和 2016 年调查表明 25 强包括几 乎所有的高收入国家 14。中国、墨西哥、黑山和塞尔维亚在过去两年中从 50 强挤进了 25 强。他们利用 在线公众协商，巩固和保持了已有的扎实排名。50 强中的其他国家是由上、下中等收入国家组成的更为 多元化的群体，包括一些新晋国家，如保加利亚、毛里求斯、越南、乌克兰、阿塞拜疆和乌兹别克斯坦。 表 . 2016 年电子参与 50 强国家 排名 1 2 2 4 5 5 7 8 8 8 8 12 12 14 14 14 17 17 17 17 17 22 22 22 25 25 37 国家 英国 日本 澳大利亚 大韩民国 荷兰 新西兰 西班牙 新加坡 加拿大 意大利 芬兰 法国 美国 奥地利 墨西哥 波兰 以色列 摩洛哥 立陶宛 黑山 塞尔维亚 爱沙尼亚 中国 丹麦 马耳他 克罗地亚 巴西 排名 27 27 27 27 27 32 32 32 34 32 37 39 39 39 39 43 43 43 43 47 47 47 50 50 50 50 50 国家 哥伦比亚 德国 挪威 印度 瑞典 智利 阿拉伯联合酋长国 巴林 俄罗斯联邦 乌克兰 斯洛文尼亚 乌拉圭 蒙古 爱尔兰 沙特阿拉伯 突尼斯 卢森堡 越南 保加利亚 马来西亚 乌兹别克斯坦 阿塞拜疆 葡萄牙 斯里兰卡 摩尔多瓦共和国 毛里求斯 冰岛 14. 参阅收入定义方法。 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 51 专栏 介绍了由国家环境保护部管理的环境问题相关的公众协商，以此说明一项帮助中国提高排名 的近期计划。 此调查考察了以相关在线协商为基础做出的决策存在的证据，就此看来，电子决策水平与电子协商密 切相关。经过网上审议的公众协商是协调公民意见形成的流行方式，可以此进一步推进政府的决策过程。 根据电子参与指数（EPI）评定出的表现最出色国家，采用允许公众影响官方决策的不同方法。英 国参与战略的重点是总体上最大化提高信息的公开性和透明度 15，特别是在政策的制定方面。16 几乎所 有政府提议的文件都在 上进行了公布。17 将近 3000 份政策性文件 18 都经由公众参与协商，或 正在协商之中（可经过实质性或技术性讨论）。 在协商阶段，相关个人和组织通常私下给出他们的意见，参与者无法看到。不过，网上公布协商结 果的阶段，这些意见通常纳入公共成果文件中。这样一来，政府可以针对评论作出回应，并告知人民这 些意见将会如何影响最初提出的政策。 例如，奥地利政府，制作了在线协商的目录，告知人民可以公开接受意见的话题。19 爱沙尼亚做得 更多，它创建了一个专门的门户网站，名为 ，以此协调公众对于政策辩论的意见。这样一来， 门户网站就和另一在线信息系统 20 联系起来，这一系统收集用于机构内协商和之后呈现给政府的政策提 议。利用这些系统，每个人都可以在线参与公众协商，监督已提交的政策草案的进展。 上述实例首先是为了说明电子参与活动的实施有着不同的方法；其次，这些方法取决于当地的情况 和环境；第三，虽然分析时区分三级电子参与很重要，实际上，这些层级是相互依存的，此外，政策制 定的所用电子工具已经有效地嵌入了公众协商中。要在电子决策中取得进展，就难免要推进电子协商， 而这样做需要有效的电子信息。 专栏 . 中华人民共和国：环境治理中的电子参与 通过中国政府环境保护部的网站，人们可以就政府文件草稿提出意见，从 而参与公共事务。所有问题中，政府在“保护城市环境”方面需要最多的意见， 这反映了政府鼓励更多的人参与首要项目决策的决心。 来 源： http://english. 表 . 根据 EPI 值从低（低于 ）到极高（高于 ）将国家分为四类。 极高 EPI （高于 ） 澳大利亚 奥地利 巴林 加拿大 智利 中国 哥伦比亚 高 EPI （） 阿尔巴尼亚、葡萄牙 阿根廷、卡塔尔 亚美尼亚 摩尔多瓦 阿塞拜疆、罗马尼亚 孟加拉国、沙特阿拉 伯 中 EPI （） 阿富汗 圣文森特和格林纳达 安道尔、萨摩亚 安哥拉、塞内加尔 巴哈马、塞舌尔 巴巴多斯、苏丹 低 EPI （低于 ） 阿尔及利亚 安提瓜和巴布达 贝宁 布基纳法索 布隆迪 柬埔寨 喀麦隆 ,3885 条出版物得到了在线公布（截至 2015 年 11月 9号） 16. 有 443 大类供公众审阅的政府政策（截至 2015 年 11月 9日）。 :// publications?publication_filter_option=consultations. 18. 截至 2015 年 11月 9日共 2876 份文件。 :// :// 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 52 政府提供全面的服务相关信息（见专栏 和 ）对电子参与的进展以及 EPI 值的提升很关键， 因为它允许人们表达他们对重要公共政策的意见。 克罗地亚 丹麦 爱沙尼亚 芬兰 法国 德国 印度 以色列 意大利 日本 立陶宛 马耳他 墨西哥 黑山 摩洛哥 荷兰 新西兰 挪威 波兰 韩国 俄罗斯 塞尔维亚 新加坡 西班牙 瑞典 乌克兰 阿拉伯联合酋长国 英国 美国 白俄罗斯、斯洛伐克 比利时、斯洛文尼亚 玻利维亚、南非 波斯尼亚和黑塞哥维那 斯里兰卡 巴西、瑞士 保加利亚、泰国 哥斯达黎加、马其顿 塞浦路斯、突尼斯 捷克、土耳其 厄瓜多尔 坦桑尼亚 萨尔瓦多、乌拉圭 格鲁吉亚 乌兹别克斯坦 希腊、越南 危地马拉 冰岛 爱尔兰 哈萨克斯坦 肯尼亚 科威特 吉尔吉斯斯坦 拉脱维亚 列支敦士登 卢森堡 马来西亚 毛里求斯 蒙古 尼泊尔 阿曼 巴拉圭 秘鲁 菲律宾 伯利兹、苏里南 不丹、斯威士兰 博茨瓦纳、叙利亚 文莱、东帝汶 佛得角、多哥 古巴、汤加 多明尼加共和国特立 尼达和多巴哥 埃及、乌干达 埃塞俄比亚 委内瑞拉 斐济、赞比亚 加纳、津巴布韦 格林纳达 圭亚那 洪都拉斯 匈牙利 印度尼西亚 伊拉克 牙买加 约旦 基里巴斯 老挝 黎巴嫩 利比里亚 马拉维 摩纳哥 尼加拉瓜 尼日利亚 巴基斯坦 巴拿马 卢旺达 圣基茨和尼维斯 中非共和国 乍得 科摩罗 刚果 科特迪瓦 朝鲜人民民主共和国 刚果民主共和国 吉布提 多米尼加 赤道几内亚 厄立特里亚 加蓬 冈比亚 几内亚 几内亚比绍 海地 伊朗 莱索托 利比亚 马达加斯加 马尔代夫 马里 马绍尔群岛 毛里塔尼亚 密克罗尼西亚联邦 莫桑比克 缅甸 纳米比亚 瑙鲁 尼日尔 帕劳 巴布亚新几内亚 圣卢西亚 圣马力诺 圣多美和普林西比 塞拉利昂 所罗门群岛 索马里 南苏丹 塔吉克斯坦 土库曼斯坦 图瓦卢 瓦努阿图 也门 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 53 专栏 . 乌兹别克斯坦：在线提高社区和住房服务 这个乌兹别克政府网站解决为社区和住房服务付费人数不足的问题。这样 的付费不足问题产生的原因可能多种多样，其中一个关键的原因却是缺乏交多 少费和为何种服务交费的相关信息。该网站提供了有关这些问题的全部信息， 同时包含一个便捷的资费计算器，用来检查付多少费、账单是否正确。还有一 个重要的反馈机制——一个论坛，人们可以在其中上报他们在日常生活中遇到 的问题。政府官员负责响应问询，随后告知给出解决方案的人。截至 2015 年 12 月 10 日，乌兹别克人 民已发出 4,641 条消息，其中 67％已完全得到解决。 来 源 ： h t t p : / / 尽管欧洲 43 个国家在被调查的 193 个国家中仅占 22%，欧洲地区在 EPI50 强中占比一半（26 个 国家），亚洲（28%）和美洲（13%）位居其后（图 ）。非洲的 54 个国家在 EPI50 强中仅占 6%。 相比 2014 年，又有五个欧洲国家跻身世界 50 强。就次区域的进展而言，南欧一直是朝向表现最好国 家群发展中最成功的，这些国家包括：克罗地亚、黑山、塞尔维亚和斯洛文尼亚。 在电子协商领域，坦桑尼亚的进展显著，覆盖率达到了 63%。下面的专栏 介绍了坦桑尼亚通过 在线协商共享知识的过程。虽然非洲的电子参与有关活动（见 节）取得了进展，还是需要更多促 进公共参与电子工具使用的资源、技术和能力、以及有力的国家政策，从而加速进步的步伐。鼓励使用 的公众参与电子工具将需要加快进度强方面的进展。摩洛哥和突尼斯是非洲国家中跻身世界 50 强的两 个国家，还有八个国家排名第 51 到 100，它们是：南非、卢旺达、乌干达、佛得角和加纳。阿塞拜疆（西 亚）、乌克兰（东欧）和乌兹别克斯坦（中亚）也有很大的进步，它们进入了 50 强。 图 . 电子参与国家的分布，按地区划分（与 193 个调查国家中的地区百分比对比） . 专栏 . 坦桑尼亚：通过在线协商共同决策 坦桑尼亚知识网络（ Tanzania Knowledge Network ，简称 TAKNET） 告知个人现存的发展问题，促进国家利益相关的社会和经济发展各个方面的知 识和信息共享，以此激发讨论。普通大众和专家共同参与这些讨论，最终就坦 桑尼亚社会关注的政策问题达成共识。针对特定主题的结果的讨论由版主作出 总结，其中包括对于最佳实践的推荐和陈述，政策制定者和公众共享这些总结。 TAKNET 是坦桑尼亚联合共和国政府、联合国和经济与社会研究基金会的联合 倡议。 来 源： http : / /www. 80％ 70％ 60％ 80％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ ％ 所有国家中的百分比 ％ 前50个国家中的百分比 欧洲 亚洲 美洲 非洲 大洋洲 22% 24% 18% 28% 8% 50% 28% 13% 6% 4% 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 54 所有在电子参与排名中呈现显著进步的国家都已经扩展了它们的电子咨询活动，即：阿塞拜疆从 5％ 到 74％，乌克兰从 27％到 84％，乌兹别克斯坦 18％到 58％。这也伴随着电子信息的适度进展。提供公 共信息方面的持续进展仍是电子参与进步的根本。 表 列出了 EPI 排名上升 25 或更多的国家。其中一些包括小岛屿发展中国家（Small Island Developing States ，简称 SIDS），以及其他发展中国家。这些国家 EPI 的变化有着许多因素。例如，即 使在 2008 年赞比亚被正式认定为一个“不在线”的国家，近年其领导层一直专注于电子政务的发展 21。 墨西哥已推出了一些互动的渠道，如在线网络论坛，以及一些反馈方式，鼓励公众参与。丹麦持续开发 电子参与机制。例如，名为“”的公民门户网站，它是一个全国性的辩论和投票平台，允许不 同社会领域参与辩论和投票。此外，它提供博客服务，为外国人参与丹麦人民的公共生活创造机会（Obi, 2010）。 在巴拉圭，出现了增加公共管理透明度、开拓新的参与空间的需求，包括虚拟论坛或直接民主的自 下而上机制等媒介。2006 年，巴巴多斯政府于成立建立了电子政务实施的战略框架，至今仍不断调整自 己的战略，以应对服务交付时出现的新挑战。保加利亚通过协调电子政府策略与欧洲数字议程（Digital Agenda for Europe）22 也取得了显著进展。 表 . 2016 年 EPI 排名上升 25 位以上的国家 国家 • 圣基茨和尼维斯 • 赞比亚 • 奥地利 • 所罗门群岛 • 安哥拉 • 几内亚比绍 • 阿塞拜疆 • 苏里南 • 埃塞俄比亚 • 利比里亚 • 墨西哥 • 丹麦 • 黑山 • 摩纳哥 • 波斯尼亚和黑塞哥维那 • 巴布亚新几内亚 • 乌克兰 • 捷克 • 马耳他 • 斯洛文尼亚 • 阿富汗 • 伊拉克 • 巴拉圭 • 波兰 • 多哥 • 列支敦士登 • 尼加拉瓜 • 巴巴多斯 • 乌干达 • 塞尔维亚 • 文莱 • 叙利亚 • 佛得角 • 马其顿 • 克罗地亚 • 危地马拉 • 保加利亚 上升位数 25 25 26 26 28 29 30 30 31 31 31 32 32 37 40 43 45 46 46 47 48 48 50 51 53 57 57 60 61 64 65 66 67 69 72 77 79 2016 年排名 133 118 14 146 101 157 47 122 91 127 14 22 17 127 89 149 32 76 25 37 104 104 72 14 111 60 107 104 91 17 114 98 97 65 25 60 43 2014 年排名 158 143 40 172 129 186 77 152 122 158 45 54 49 164 129 192 77 122 71 84 152 152 122 65 164 117 164 164 152 81 179 164 164 134 97 137 122 :// 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 55 综观收入，在 50 强中，三分之二的国家是高收入国家——低收入国家均未跻身于 50 强中。（图 ）。 然而，收入较低并不妨碍一个国家通过在线公众协商和审议工具提高其公民参与。这样做以及使用社交 媒体并不需要大量的财政支持。 图 . 电子参与前 50 国家分布，按收入水平划分（与被调查的 193 个国家的地区百分比对比） . 各层级和领域的电子参与趋势 最常见的电子参与工具和活动包括但不限于（Panopoulou, Tambouris and Tarabanis, 2009）： • 包括开放性政府数据在内的在线信息提供 • 电子竞选、电子请愿 • 合作生产和协作式电子环境，包括创新的空间、黑客马拉松、众筹 • 公共政策论述，包括众包、在线协商和审议、争论式测绘 • 电子选举、电子投票 电子参与工具部署的成功不仅取决于总体监管环境的支持度，同时也取决于政府有否采取足够的措 施，将公民参与机构性实践制度化，从而将电子参与工具投入实际使用。同样，此类政策和技术的有效 性很大程度上取决于人们是否愿意更积极、更多地使用这些工具，以及他们是否具备有效使用这些工具 的必要数字化技巧和基础知识。政府和人民之间新的互动形式将那些无法上网之人排除在外。很有必要 扩大 ICT（特别是宽带网络和服务）的使用范围、缩小数字鸿沟、发挥电子参与的潜力（见第四章）。 . 电子信息 电子参与的第一个层次是电子信息。政府提供通过 ICT 渠道为人民提供信息，帮助他们在下一阶段 的协商中作出明智的选择。 电子信息至关重要，因为没有公众信息的知情权，参与就不再是以证据为基 础的、完全相关的、或显著的。因此，如第 2 章所述，访问信息的权利是有效电子参与的先决条件。 多达 183 个国家（95％）在线发布关键领域的信息，如教育、卫生、金融、环境、社会保护和劳工。 只有九个国家 23 不共享此类信息（两年前，所调查的 6 个领域中不公布归档信息的国家有 22 个）。国 家的收入水平一般不会影响政府在线分享公共部门基础信息的能力，只是会影响他们提供特定信息和数 据的能力。 利用移动技术访问归档信息还不是一个普遍做法。不到三分之一的国家（32％）提供通过电子邮件 或短信订阅劳动相关信息的更新或提醒的机会。同时，近一半的国家（47％）在金融领域做到了这一点。 开放性政府数据技术的使用比移动应用和平台的使用更先进。超过 183 个国家在线发布开放性政府数据 集，三分之二的国家公布教育和金融领域的数据（见图 ）。 80％ 80％ 70％ 60％ 80％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ ％ 所有国家中的百分比 ％ 前 50个国家中的百分比 高收入 中高收入 中低收入 低收入 18% 6% 4% 13% 22% 65% 23.注：中非共和国、科摩罗、朝鲜人民民主共和国、厄立特里亚、瑙鲁、帕劳、索马里、南苏丹和图瓦卢；有六个国家—— 刚果、 吉布提、加蓬、几内亚、毛里塔尼亚、圣多美和普林西比—— 仅共享一个部门的信息。 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 56 图 . 2014 年和 2016 年共享归档信息的国家数量（按领域和弱势群体划分） 图 2014 年和 2016 年按收入分类的提供与不提供环境领域存档信息的国家数量 图 2014 年和 2016 年按地区分类的提供与不提供环境领域存档信息的国家数量 上述各领域（劳工领域除外）在归档信息的共享均有所进步。金融、卫生、和教育领域的进步最大。 如今，多达 90% 的国家提供共享金融领域的政策、文件和决策决策，同时，只有三分之二表示，他们 提供社会发展（社会福利、劳工和弱势群体 24 领域的信息。访问环保相关的公共部门信息的机会减少了。 针对弱势群体的信息共享是最不先进的领域。 根据奥胡斯公约，政府掌握的环保领域信息的共享已成为（联合国欧洲经济委员会，1998）一项 规范性要求以及公民权利 (UNECE, 1998)。图 和 显示，环境信息的共享因收入和地区而异。 高收入国家在与公众共享环境状况方面仍保持其先进性；然而，收入较低的群体进步是最快的，由 30 个上升到 36 个（共 49 个国家）。三分之一的中等偏下收入国家上传环境相关的开放性数据集。这 与低收入群体形成对比，自上次调查低收入群体就已开始倒退。 高和中等偏上收入的欧洲和亚洲一些国家都处于领先，但这些地区共享环境信息的国家数量却没有 增加。同时，非洲大陆和大洋洲国家的数量已经分别从 23 增加到 25、从 4 增加到 7 了。这凸显着巨大 金融 医疗 教育 可持续发展 环境 社会福利 劳工 弱势群体 0 173 159 156 151 154 146 138 130 135 123 132 132 127 137 0 0 45 90 135 180 225 国家数量 2016 2014 图年和2016年共享存 信息的国家数量（按领域和弱势群体分） 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 高收入 中高收入 中低收入 低收入 未提供获取环境类存档信息渠道的国家 提供了获取环境类存档信息渠道的国家 70 50 60 40 30 20 10 0 10 50 8 52 14 39 15 38 19 30 13 36 18 13 20 11 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 2014调查 2016调查 欧洲 亚洲 非洲 美洲 大洋洲 未提供获取环境类存档信息渠道的国家 提供了获取环境类存档信息渠道的国家 50 60 40 30 20 10 0 1 42 1 42 9 37 9 37 31 23 28 26 11 24 10 25 11 4 8 7 24. 弱势群体包括儿童、老人、残疾人、农民工、少数民族和难民。 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 57 图 显示了不论国家收入和发展状态如何，许多国家网站和门户上社交媒体工具的可用性正成为 它们的常规实践。 没有在国家门户网站上提供社交媒体在线工具的 国家数量 在国家门户网站上提供了社交媒体在线工具的国 家数量 的努力，尤其是考虑到非洲的高度贫穷状态。 总体而言，富裕和不太富裕国家之间的差距仍然很大。以下事实可以证明：95％的欧洲国家在线共 享信息，而只有 48％的非洲国家和 33％ 大洋洲国家这样做。接受调查的 43 个欧洲国家中有 38 个国 家的政府门户网站援引了信息自由法（Freedom of Information laws），而非洲 54 个国家中只有 14 个做到了。 . 电子协商 电子参与模型的第二个层次是电子协商。这意味着对于特定的政策、服务或项目会征询人民的意见。 然而，协商并不意味着政府有义务使用民众提供的关于政策或服务的意见。相反，它可以利用收到的信息， 更好地回应公众针对特定主题所产生的情绪。 社交媒体的互动特质对于在线协作和其他方式下无法达到预期支持的协商很重要。近日，社交媒体 触手可及，成本仅仅是互联网连接和雇用内容管理员的价格。为了从这样的机会中受益，许多国家的政 府都在社交媒体上建立了网页，以促进互动网络以及和公众的沟通。这对于那些没有在线公众协商和审 议专用门户的国家尤其重要。社会媒体的兴起加快了电子协商的发展——今天，193 个国家中多达 152 个（五分之四）在他们的国家门户网站上设有社交网络功能（例如，上面有 Facebook、Twitter、新浪 微博（中国）、Odnoklassniki / VK（俄语国家）等的 链接），如“Like”按钮。如由图 所示，地 区之间没有差异，这可能是社交媒体推动公众参与（电子协商的重要趋势）的另一种表现形式。图 只说明所有地区都提供公众参与的社交网络工具，但是调查本身并没有提供其有效性相关信息。 图 . 在门户网站上提供了在线参与工具和允许对其使用的国家数量 图 . 国家门户网站提供社交媒体网络工具的国家数量（按收入划分） 100％ 90％ 80％ 70％ 60％ 50％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ 6 54 11 42 13 36 11 20 100％ 90％ 80％ 70％ 60％ 50％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ 6 54 11 42 13 36 11 20 100％ 90％ 80％ 70％ 60％ 50％ 40％ 30％ 20％ 10％ 0％ 6 54 11 42 13 36 11 20 使用社交媒体网络工具的门户 使用电子工具进行公众协商／审议的门户 近期曾使用促进发展的在线协商／审议的电子工具 未提供在线参与工具 50 40 30 20 10 0 39 28 30 4 38 29 21 8 33 12 21 5 33 23 11 2 9 4 2 6 50 40 30 20 10 0 39 28 30 4 38 29 21 8 33 12 21 5 33 23 11 2 9 4 2 6 欧洲 （43 个国家） 亚洲 （46 个国家） 非洲 （54 个国家） 美洲 （35 个国家） 大洋洲 （15 个国家） 高收入 中高收入 中低收入 低收入 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 58 社交媒体和电子工具治理，如网络论坛、投票、投票工具和请愿工具，为发展问题相关的在线协商 提供了机会。 2014 年以来，在关键领域采取公民在线协商的国家数量几乎增加了一倍（见图 ）。 涉及环保、教育和健康问题是最常讨论的在线问题，涉及社会福利和就业的问题却较少争论。相同 的模式也出现在提供公共信息分享时，社会保护和劳动服务出现滞后问题上。一方面，网络为基础的功 能可以衡量人们对在线服务的满意度，另一方面，它可以寻求人民的意见，提高政府提供的公共电子服 务。总体来说，上次调查以来，享有这一功能的国家数量一直保持稳定：2016 年分别是 23％和 64%， 2014 年分别是 20％和 68％。电子协商的兴起是人民以更积极的双向互动模式进行参与的一个重要标志。 这是一种借助意见收集和满意度调查的“互动”式协商，通常用于评估电子服务的接受度。专栏 和 凸显摩洛哥和突尼斯的社交媒体战略。 电子咨询的加速进展总体上反映了电子参与的当前状态。然而，电子咨询工具的部署——无论是通 过社交媒体或专用在线审议工具——仅仅是迈向更广阔、更有意义的公众参与的第一步。下一步是确保 决策的各个阶段都应用了这些真正的决策和公众协商的参与性电子工具。另一个关键问题是确保电子参 与的好处是为公共利益服务的。这需要创造可信的环境，让使用电子协商工具的人们视自己为政府朝向 更好政策发展的平等伙伴。 目前，许多在线协商和审议工具并未得到充分应用，因为人们可能不了解、缺少接触或不相信它们。 有意义的参与消耗人的时间和精力，因此是需要慎重使用的公共资源。这样说来，政府当局需要证明他 图 和 2016 年采用在线协商的国家数量（按领域划分） 2016 年调查 2014 年调查 专栏 . 摩洛哥：电子咨询的可持续发展政策 南部省份的区域发展模式 本次公开辩论论坛由摩洛哥经济社会与环境局主办，其目的是扩大参与、收集研究人员和公众对于 综合和可持续发展新模式的贡献。它侧重于布支杜尔 - 萨基亚、萨基亚 - 哈姆拉、达赫拉 - 黄金谷地以 及盖勒敏 - 塞马拉大区的行政区域，旨在支持他们实现自身愿望，创造更多就业机会和财富。 来 源 ： h t t p : / / . ma/category/provinces- du-sud 专栏 . 突尼斯：关于职业培训政策的电子咨询 国家就业和自谋职业机构网站的主旨是为人民就职业教育领域的提问和建 议提供服务（职业培训和就业部）。人们还可以通过在该部门的脸书主页上讨 论这一问题。 来 源：? page=106; . com/ 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 66 65 64 26 55 49 26 26 45 24 31 28教育 医疗 环境 金融 社会福利 劳动就业 国家数量 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 59 图 和 2016 年采用在线协商的国家数量（按领域划分） 们认真看待此类协商，同时公开和透明地承认人民的贡献。最好的做法来自英国政府门户 。其 主页上邀请访客审视政策、检查通知和出版物并参与协商 ; 该网站简单而便捷。例如，点击“协商”按钮， 访客可以选择一项由政府提出的政策议题、发表意见，关闭时可阅读协商的结果以及政府对公众所作贡 献的立场。25 . 电子决策 电子决策——电子参与的第三层模型——仍然是个严峻的挑战。电子决策指的是人民为决策过程 提供观点的过程，其中的人提供自己的投入决策过程。有两个例子：（一）借助安全系统的直接电子投 票及（二）通过社交媒体的“赞 / 踩”或“加 / 减”功能排行榜识别优先（流行）的选择和建议。虽然 决策是先前公众参与活动的逻辑顶峰，信息提供和协商以其自身的方式却同样是价值的参与形式。宝贵 的参与形式。26 近来，新的软件工具正创建复杂而精密的在线系统，政策讨论因此得到了特别的关注。 这项调查的发现表明参与性决策进展与公众协商的进程密切相关。如上所述，与公众讨论政策和决 定正成为日益普遍的做法。门户网站 将三个电子参与领域合为一体。出版政策草案——同时提 供其他相关文件和资料——征询公众意见（电子信息）允许建设性和可靠地反馈。随后，政府公布其对 收到的市民反馈的角色，并解释提议的政策选择中的所有变化，而这一选择是协商的结果，强调何处纳 入了考虑、何处没有、以及原因。这种全面的电子参与方法扩大参与性决策的范围和含义。 然而， 2016年的调查表明，193个成员国中只有38个国家（20％）电子协商的结果促生了新的决策、 法规或服务。更多的国家（53 个）已经在至少一个特定发展领域采用在线咨询工具，虽然这些协商并不 一定催生了实际变化或促进新规定的采用。图 显示，教育、健康和环境领域决策相关的协商增加显著， 就业方面却相对滞后。 同时，这些数据也表明，只有十分之一的国家真的根据针对发展重点的公众协商做决定。虽然在线 协商日益增长，大多数的协商在决策过程中尚未充分制度化。多数情况下，并不明确在线公开辩论是如 何规划和执行的，不明确它追求的目标，也不明确结果是什么。此外，公众的反馈往往是稀缺和罕见的。 目前，大部分的网上协商和审议仍然是自组织的并处于起步阶段，尚有大量潜力待开发。 政府要想释放这个潜力首先要制定清晰的电子参与策略，保持电子信息、电子咨询和电子决策领域 三个层级间的平衡。显然，有必要确保必要的电子工具是可用的。其次，要明确目标人群和地区的群众， 以将采纳的协商和决策程序相关的说明作为补充。第三，政府部门应确立明确的规则和程序处理所收意 见。他们应该有足够的分析能力进行审查和处理，以及汇报协商结果及其对政策制定影响程序。目前， 如前所述，只有 41％的接受调查的所有国家制定了电子参与的使命声明，并将它们放到国家的门户网站 教育 健康 环境 社会福利 金融 劳动就业 国家数量 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130 140 150 160 170 180 190 26 11 25 10 24 12 23 12 20 14 18 10 2016 年调查 2014 年调查 25. 更多信息请参阅 26. 术语“电子参与（e-participation）”是与“电子参与（e-engagement）”和“电子协商”使用搭配使用的；参阅，例如：Promise and Problems of e-Democracy: Challenges of Online Citizen Engagement. Paris: OECD, 2003. 第三章 • 电子参与下的公民参与 第 三 章 2016 联合国电子政务调查报告 60 上；只有 27％公布了将展开的电子参与活动。 . 电子参与的挑战与机遇 过去二十年，公民参与的传统领域已经得到了有效的再造。随着包括社交媒体在内的 ICT 的到来， 公共和私人领域都在发生根本性的改变。世界各地的许多国家政府借助新的公共参与电子工具拓展和创 造新的潜在的、更深入、更宽广的参与机会，继续改变公众参与的方式。欧洲电子参与总结报告中指 出“……基层，往往是单一问题的决策参与……受到新 ICT 工具的支持，及事实上驱动着”(European Commission, 2009）。然而，这样的电子工具成为管理过程的主流、以及将其益处解释给人民，对于 制度化政策的制定是一个挑战。制定实施电子参与活动的政策存在很多挑战。 首先，希望采取电子参与的国家需要首先要分析并清楚人民参与的宗旨，以及何种参与工具最适于 实现预期结果。他们还需要深入到社会各群体，包括弱势群体。一旦清晰了解到公众参与更为宽泛的问题， 包括机遇与挑战，那么不同的数字技术都可以用来适应国家的具体需要。 第二，政策制定过程应该是开放和包容的，适当的监管和法律框架要到位，从而保证电子参与活动 的有效性和影响力。公民参与政治、公民和文化活动对于促进包容性很重要（UNDESA, 2016）。 “ICT 可以通过提供信息、帮助协调追求更具包容性机构人群的要求改善治理。不过很显然，只有社会广大阶 层为了实现这种变化动员并组织，ICT 的应用才会产生有意义的改变”（UNDESA, 2016） 第三，很有必要重燃公职人员以服务为本的心态，例如，建立或提升这一特定领域的人力资源能力。 这就要求公共部门组织性文化的转变；从而支持变化，并欢迎所有人的参与。它还要求政府官员的数字 扫盲以及新的包括社交媒体在内的电子工具参与技能。事实上，如果因为能力缺乏而使收到的人民意见 未得到充分利用，那么仅仅把工具放在国家网站上是不够的。 第四，愿意利用数字技术实现其不同形式和表现的参与的国家应准备好预测并面对采取技术所可能 出现的不可避免的新挑战。事实上，越来越多的证据表明——来自发达国家和发展中国家——仅仅将数 字技术看作一种工具已变得越来越困难，因为“……引入的新技术