《经济师))2008年第2期 ●电子政务
电子政务外包化中的政府角色探讨
摘 要：在电子政务外包的过程中，技术的创新是举足轻重的，但
在电子政务的最终实现 目标上不能本末倒置。技术创新的背后隐藏的
更深层次的管理创新和体制创新才是电子政务进步的关键。在外包过
程中，政府角色发生了一系列的变化。文章对外包过程中政府应该做
什么，以及怎么做才能更好地保障电子政务外包化的发展进行了探讨。
关键词：外包化 电子政务 政府角色
中圈分类号：F062．5 文献标识码：A
文章编号：1004—4914{2008}01—189—02
一
、政府在外包化过程中的角色定位
1．政府支持。外包是否成功取决于政府是否支持，这里所说的支
持不仅仅包括技术、财力、人力等方面的支持，还包括政府所制定的政
策这一大环境下的支持。政府 IT外包这一工程里蕴藏了太大的商机，
政府把这一大蛋糕外包出去，势必会影响某一官员、群体或某一利益集
团的利益，他们肯定会进行阻碍。因此这个时候政府一定要发挥自己
在民众中的自信力，充分发挥自身的优势对政府 IT实行外包给予大力
支持。张曙光等一些制度学者认为，政府行为成功的实践在采用新的
方法时引入了制度变革，而失败的实践在采用新的方法时没有提供适
当的制度激励，即缺乏规范性的操作。因此，在推行电子政务外包政策
时，政府需要在制度上为其创造良好的发展环境，制定与发展相适应的
相关制度。这样在外包过程中我们可以做到有法可依，有制度可遵循，
避免出现混乱的局面。
2．政府监督和控制。当研发和维护在不同程度上外包给私人部门
时，一些政府有这种错误的想法，“心想外包出去了，我就可以高枕无忧
了。”如果这样肯定会使政府蒙受巨大的损失。由于私营企业的本性
— — 趋利性和信息不对称原则，私人部门会造成价格上升、服务质量下
降、环境污染、垄断以及外部负效应的现象，再加上私人部门和政府进
行广泛的接触和交往，为少数人腐败提供了场所和机会，因此，政府对
其不能听之任之，而应该进行适度的监督，按照制定合同的标准对其进
行定期监督和检查，完善法律制度，减少寻租行为。可能有人会说，既
然电子政务外包的实质是将市场机制引入政府的公共服务 中去，就不
需要政府部门的监督和控制，只要靠市场机制的自发调节即供求平衡
就可以了，这种说法显然是不合情理的。政府应是外包过程中的监督
者和控制者。
3．政府评估。政府是外包进程的评估者，主要表现在：在项目可行
性阶段，政府对于项目的可行性分析进行论证和评估。从外包的成本、
安全性、风险性等方面进行评估，尽可能在项目开始时就能提出一些积
极的防御措施或消除这些风险。在项 目招标阶段，政府又对承包商资
质等条件进行评估，努力营造一个有竞争力的、公开、公平、公正的招投
标环境，确保公平竞争，防止在招投标时出现的寻租现象和其他徇私舞
弊的行为。同样，在项目实施的过程中，为了防止承包商的机会主义行
为的发生，政府进行风险管理和管理其他相关利益者，在项目实施后又
对项目的结果进行评估。因此，外包的成功取决于政府是否能辨明和
评估在哪些领域使政府和私人部门进行竞争或者合作是可行和合适
的；在于如何有效地选定对象，评估所要实现的具体目标以及各种成本
收益因素和实施的条件。因此，外包要求政府建立绩效评估体系，进行
正确的评估。
二、电子政务外包对政府提出的能力要求
1。电子政务对政府外包管理能力的要求。政府与承包商之间以合
同为纽带，建立了契约关系，这种关系在实质上是委托一代理关系。委
●胡巧思 杜蓓蕾
托人与代理人都是“理性有限”而且是“机会主义者”。作为代理人的承
包人只要有机可乘，他就会采取机会主义行为。为了防止承包人的机
会主义行为，作为委托人的政府在事先必须对“混进来的投机者进行甄
别，进行社会性改造”，或者在签订合同的时候增加惩罚条款。除此之
外，政府本身必须具备一定的能力以抵御来自于承包人的机会主义行
为。特别是外包之后，形成了“空洞化”政府。这增加了承包人采取投
机行为的空间。因此，政府在外包的同时必须保证本身要具备对外包
的管理能力。
2．对政府的 IT能力的要求。政府应当具备一定水平的 IT能力，
以便确保外包商高质量的服务。首先，在签定合同阶段，政府工作人员
必须有能力识别外包服务提供商的关键技术，以保证技术水平能满足
他们的需求，同时，还应该具备一定的法律知识、产权知识等，以防止承
包商利用政府工作人员知识的有限性所进行的投机行为，当然政府在
签定合同之前应该进行专业化的咨询。其次，政府工作人员必须有能
力设计一套有效的绩效目标和标准 这样可以对承包商所提供的服务
进行衡量。再次，政府 IT人员必须有能力监督 、控制承包商的行为，他
们需要有足够的 IT知识去理解和测量在合同中规定的那些绩效指标
并用这些指标密切监视实际绩效。
3．政府也应具备很好的评估能力。在电子政务外包中，政府首先
是一个管理者，一个管理者就应该有能力知道自己能够供应什么。同
时，在外包中，政府也是一名顾客，与所有理性的顾客一样，当政府购买
承包商所提供的服务时，他就应该有能力来按一定的标准评估服务质
量的好和坏。目前，我国已经加快了电子政务标准建设的步伐，目前，
国务院信息化工作办公室和国家标准化管理委员会成立了“国家电子
政务标准总体组”。总体组适时编写了《国家电子政务标准化指南》，并
组织有关单位起草制定了六项电子政务相关标准，以指导我国电子政
务的建设 ，促进其健康发展。如“电子政务数据元标准”可以解决各部
门之间基础数据的传输与共享问题；“基于 XML的电子公文格式标准”
则可以使不同部门能够在统一的格式下读取共享文档等标准。通过标
准化建设，来避免承包商所提供的不同标准的系统，避免各部门、各系
统之间的互不兼容、信息孤岛，重复建设。电子政务标准化的建设为政
府的评估能力做了一个参考的依据。
4。对政府的监管能力提出了更高的要求。政府监管，学术界一般
称之为政府规制或管制，是市场经济条件下政府为实现某些公共政策
目标，对微观经济主体进行的规范与制约。主要通过对特定产业和微
观经济活动主体的进入、退出、资质、价格及涉及国民健康、生命安全、
可持续发展等行为进行监督、管理来实现。党的十六届四中全会通过的
《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调，要“不断提高驾
驭社会主义市场经济的能力”，“集中精力抓好经济调节、市场监管、社
会管理和公共服务”。这说明了政府监管仍然是现代市场经济不可或
缺的制度安排。电子政务外包化中对承包商的准人机制和外包过程中
控制承包商的机会主义行为，以及外包后的运营服务的监督等等，都要
求政府有比以往更高的监管能力。
三、电子政务外包中政府应当加强的做法
1．政府高层领导的参与与支持。高层领导的参与和支持对电子政
／务外包成功来说具有着举足轻重的作用。这是因为：
(1)高层领导的参与和支持可以有效地克服政府内部的阻力。由
于受传统观念的影响，一些政府内部人员对电子政务实行外包化还存
有抵触，外包商的加入在不同程度上会影响到他们的职业生涯和职业
发展，所以政府内部人员一般都会对其起阻碍作用。这就需要高层领
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●电子政务 《经济~))2oos年第2期
导与员工进行沟通，解除他们的戒备心理。同时，由于承包商的企业文
化、价值观念与政府部门内部的企业文化之间的差距，势必在外包过程
中遭到许多人的反对，政府高层领导的支持对于克服这些阻力，起着非
常大的作用。
(2)高层领导对电子政务外包的介入和支持保障了外包项目实施
所需要的各种资源。首先，增加了对外包成功的信心和促使员工更加
关注此项目的开展。同时，高层领导的支持，使利用起各种资源更加顺
利，比如，电子政务外包过程中势必会将历史资料电子化，这就需要大
量的人力资源和部门人员的配合，如果没有领导的支持，这项工作是很
难完成的。
(3)高层领导的参与和支持克服了部门之间的沟通和协调。电子
政务外包化的最主要目的就是为政府雇员、企业、人民大众提供高质量
的服务，这一目标的实现势必会牵涉到很多部门之间的协作，各部门之
间的协作可能会引起沟通的不畅，因此，这时候高层领导的支持对克服
各部门之间的沟通和协调起着非常必要的作用。
基于以上分析，在以后电子政务外包化过程中，一定要先争得高层
领导的参与与支持，因为这是实现电子政务外包成功的最基本的因素。
2．成立外包组织机构。电子政务外包过程中的管理和风险的控制
需要相应的组织机构。有效的组织模式是 IT外包管理成功的基础。
目前，我国电子政务政府部门中缺少相应的职能部门来负责外包，一般
情况下，有的政府部门没有信息管理中心，或者有的信息管理中心只有
两三个人组成，这样由于他们的专业知识不全面，所以在外包管理和对
风险控制时．他们有时会无法面对和无法管理。因此，在外包过程中，
组建专业的组织机构对外包的成功是至关重要的。外包组织机构一般
情况下应包括三个专家组：规划组、法律事务组、监察组。
(1)规划组。一般情况下，规划组应该由政府 CIO、熟悉各部门业务
的代表以及咨询专家等组成。规划组一般负责外包的前景分析、外包
可行性的研究、调查承包商的状况、在收益、成本与风险之间进行平衡
并进行外包决策、设计外包方案、进行招、投标选择承包商等工作。规
划组在外包中是起着非常重要作用的角色，概括起来为“把握命运、寻
找方向、制定规划、明确范围。”
(2)法律事务组。一般应由政府高级官员、外包专家、法律顾问等
组成。在外包过程的不同阶段发挥着不同的作用。在外包决策前，法
律事务组针对项目的需求，制定出相应的标准，这些标准应该是可以量
化的，制定项目建议书。在外包谈判过程 中，明确与承包商的职责范
围、承包商绩效评估标准、对承包商违反项目的规定应采取的惩罚措施
以及合同中一些具体的规定。在外包实施过程中，协助监察组工作，解
决实施过程中的争议，处理相应的法律事务。
(3)监察组。主要由信息技术专业人员、合同协议管理人员、协调
人员等组成。他们的主要工作就是在外包过程中对承包商及其工作的
监督和管理，以确保承包商在实施过程中提供的产品、质量是否合格，
是否和合同所签署的规定相一致以及控制他们的机会主义行为的发
生。同时还对外包完成后的运维工作的监督和控制。
当然，上述所说的成立三个机构小组中的个别人员可以由相同的
人员来承担，这些小组的个别人员可以是在外包开始之前由别的部门
进行借调，在外包结束后再归还到各部门。但是，在政府组织结构体系
中，一定要保留一定的专业技术人员来负责电子政务信息技术的完成，
以期降低外包过程中的风险。
3．完善电子政务绩效评估体系。目前，我国电子政务评估体系还
存在着缺乏统一的标准，评估方式的单一，评估效果指标体系的不完善
等问题，因此，在电子政务实行新型外包模式的状态下，应该加强对电
子政务绩效评估体系的建立，同时还要建立科学的评估标准。应该积
极借鉴国外先进的绩效评估方法，因为对电子政务实施后的运作状况
进行科学、合理、全面、客观、公正的评议和考核，对政府角色的定位 、提
升政府的信用，提高政府的绩效，引领我国电子政务建设的方向，规范
电子政务项目的管理等方面具有重要的意义。因此，我们应该借鉴发
达国家评估体系的先进方法，结合我国电子政务的现状制定合理的、科
学的电子政务绩效评估体系。
目前国外电子政务绩效评估方法为：(1)Accenture埃森哲咨询公司
的评估方法。Accenture咨询公司，用其独有的评分系统对发达国家的
电子政务进行评分，2002年对有代表性的23个国家或地区的电子政务
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发展水平所作的调查将 169项政府在线服务项目分类，如保健与人类服
务、司法与公共安全、国家财政收入 、教育、运输与车辆 、管制与参与、采
购、邮政等，并将其作为评价指标，提出了一套有关电子政务评价的指
标体系。其评估电子政务的标准是 电子政务的总体成熟度：公共服务
的成熟度和政府网站的成熟度。A6centure咨询公司的评估方法反1映了
目前电子政务的策评集中于电子化服务方面，关注于与公众的交互服
务。(2)Garter咨询公司的评估方法。Gartenr与Ac~mure不同的是，
G~tner的电子政府战略评估体系并不是对世界各国电子政务发展水平
作横向的比较，而是对某国特定电子政务项 目的有效性进行评估。
Gartner主要从三个方面评估电子政务项目的有效性，即公民的服务水
平、运行效益以及政治回报。(3)联合国公共经济与公共管理局的评估
方法。2002年 5月，联合国公共经济与公共管理局和美国公共管理学
会一起，对联合国190个成员国的电子政务建设情况进行了调查研究与
分析比较，并发表了一份联合报告。该报告从“政府网站建设现状”、
“信息基础设施建设”以及“人力资源素质”等三个方面提出了衡量．_一国
电子政务发展水平的“电子政务指数”，并以此对133个成员国的电子政
务发展水平进行了评估。(4)经济合作及发展组织(ClECD)提出电子政
务的产出和影响可以用“善治”的评估标准来衡量，检测其结果是否向
“善治”进步，其绩效评估指标体系可包括：合法性，法治性，透明性、负
责任性、整合性，效率，连贯性，适应性，参与和咨询。
根据国外经验 ，我国一些学者也从不同的角度进行了对电子政务
绩效评估的研究，一般也都是基于以下几个方面来进行设计指标体系
的：政府网站建设、服务质量、成本一效益分析、信息安全等。同样，这
些指标也是我们评估承包商绩效的重要参考标准，对我国电子政务 的
发展建设起到了积极的促进作用。但是目前，仍然存在着这样那样的
问题，这就需要我们在摸索中找到适合中国电子政务发展现状的绩效
评估体系和评估标准。
4．加强电子政务标准化体系的建设。电子政务是系统工程 不仅涉
及到中央政府，更涉及到各级地方政府。现在地方政府在组织、制度、
服务等方面。都在创新，变化非常快。在这种情况下，如果电子政务工
程连最基本的标准都不完善，各有各的特色，各有各的标准，到最后整
个国家的电子政务系统会导致一片混乱。目前，我国电子政务建设中
存在的信息孤岛、重复建设问题就是由于电子政务缺乏统一的标准所
导致的。同时，如果没有一个统一的标准，供应商很难对承接的电子政
务工程进行有效的需求管理，因为电子政务牵涉到国家的政务问题，是
不断变化的，如果没有一个最起码的标准，就会使承包商随意地打补
丁，使信息技术性能下降。同样，如果没有一个标准，即使承包商根据
政府的需求做出了调整，需要政府确认时，政府也很难做出相应的调
整，因为根本无标准可进行参考。当然，这里我们所说的标准，是政府
要给企业所定的国家统一的标准。目前，在实际工作中，经常存在着企
业给政府提供有利于自己的标准，这极易造成企业间不公平的竞争和
政府部门的信息寻租，很容易被企业牵着鼻子走。因此，政府一定要加
快标准化建设的步伐。目前政府应该：(1)通过出台宏观的电子政务标
准化指南，来规范和统一现有的标准。但由于我国不同政府部门之间、
各级政府之间、不同区域之间对电子政务的需求差别较大，在国家标准
的宏观指导下，还应该制定地方标准和部门标准。(2)国家应鼓励具有
一 定技术实力的企业积极参与到标准的制定工作中来，为电子政务建
设出力。在标准完善、改进和制定工作中，可以借鉴一些厂商开发的电
子政务示范工程中的先进技术和规范，使之成为部门和地方标准的一
部分。总之，标准要为电子政务建设服务，电子政务建设要促进标准发
展 。
参考文献：
1．张曙光．体制转型与公用事业民营化[J]．中国公用事业民营化．
北京天则经济研究所．2003(2)
2．曹青，董纪昌．中小银行 IT外包的风险分析和管理策略[J]．管
理评论，2005(1)
3．李立乡．面向管理、安全、服务的电子政务评价指标体系研 究
[D]．华东师范大学硕士论文。2006．12
(作者单位：上海大学国际工商与管理学院 上海 200444)
(责编：若佳)
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