金融保险我国金融业的混合经营
与金融监管
我国金融业的混合运营和金融监管
金融监管模式的选择从根本上取决于壹国经济的发展阶段、金融发展
的状况和政府管理体制的特点。从中国的实际见，虽然分业监管体制
成立时间不长，有关部门出于新设机构的激励效应，在监管理念和具
体措施上试图表现出令人鼓舞的努力，但这且不能掩盖该体制固有的
缺陷，如成立银监会实际上是将中央银行的机构和职能予以分解，只
是原中央银行监管模式和职能的延伸。各监管机构的专业化水平、各
机构间的协调性等仍需改进，监管存在真空，监管成本过高，各部门
之间不协调造成效率损失等均已日益突出。
壹、中国金融监管体制的现状及其特点
针对金融机构运营管理低水平的状况，为控制混业运营可能带来的金
融风险，中国采取了分业运营、分业监管的体制模式。以中国银行业
监督管理委员会的成立为标志，金融分业监管体制最终形成。它履行
原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理 X公司、
信托投资 X公司及其他存款类金融机构等的职责及相关职责。而中国
人民银行不再承担上述金融监管职能，着重加强制定和执行货币政策
的职能，负责金融体系的支付安全，发挥中央银行在宏观调控和防范
和化解金融风险中的作用，仍保留部分监管职能。由此，银监会、保
监会和证监会形成壹行三会“三驾马车”的平行配置。随着《中华人
民共和国银行业监督管理法》、《中国人民银行法》和《商业银行法》
修正案的生效，分业运营、分业监管的管理体制基本确立。
为加强各部门间的协调，2003年 9月 18日，“三会”召开了监管联
系大会第壹次会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券
监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作
的备忘录》(以下简称《备忘录》)。《备忘录》包括指导原则、职责
分工、信息收集和工作机制等内容。2004年 3月 18日又召开第二次
监管联席会议，对如何落实国务院的《关于推进资本市场改革开放和
稳定发展的若干意见》等进行沟通、讨论和协商。
《备忘录》仍按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求
实效的原则，确立了对金融控股 X公司的主监管制度。规定对金融控
股 X公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而
对金融控股 X公司的集团 X公司，依据其主要业务性质，由相应监管
机构负责。明确就重大监管事项和跨行业、金融控股集团的监管、跨
境监管中复杂问题及时磋商。
此外，中国人民银行、财政部、国家发展和改革委员会等部门也分别
根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融运行
等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人
才，提高监管效率和监管水平，促进金融业内部的平衡发展，培育金
融市场、金融机构之间的竞争。
但近几年，金融全球化、自由化和金融创新发展迅猛，金融机构混业
运营趋势日益明显，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，
分业监管体制已显现出明显的不适应。金融改革和发展的多头决策、
多头监管模式加剧了各部门在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银
行业改革、股权分置改革、人民币汇率改革、金融机构的审批和管理、
以及资产证券化、短期融资券、国际开发性金融机构发行人民币计值
的债券等金融品种的开发等大大小小问题上的分歧和争议，增加了政
策协调的复杂性，加大了协调成本，降低了政策的决策效率和执行效
果，损害了政府部门的公信力。
二、现行金融监管体制的缺陷
(壹)金融监管法律体系不健全。
金融监管对金融机构运营管理行为的监管必须取得法律法规的明确
界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规执行、杜绝随意性，
维护客观性和公正性。目前，金融监管法律体系很不健全，无法保证
金融监管合理、有效、规范地实施。虽然各种相关的法律法规规章已
达四千多部，但主要仍是依《中国人民银行法》、《商业银行法》、
《银行业监督管理法》、《证券法》、《信托法》等实施监管，大多
是关于监督主体功能划分、以按业务性质监督某壹方面市场的法律，
实施细则和其他规章制度不配套，这些法律法规不能替代对整个金融
体系监督的法律。
随着 2006年底全面开放金融业服务市场，各金融业务领域存在多种
急需解决的问题，立法严重滞后，仍依赖法规、规章、随意性大，主
观性强，监管的权威性被削弱，从而引起各监管部门因职责不清，权
利不明，导致争夺监管规则的制定权和金融业务的管理权，影响分业
监管的有效实施。
(二)金融监管体制中重复监管和监管真空且存。
从监管部门来见，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和
保险业进行监管。但从整个金融市场来见，则涉及的部门更多。如中
国人民银行负责货币政策和支付清算体系稳定，财政部是国债发行的
主要管理者，国家发展和改革委员会是企业债券的管理机构，而国家
外汇管理局则管理外汇、B股交易、QFII(合格境外投资者制度)等业
务。
壹方面，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管
标准，即使是同壹业务，也需获得不同部门的许可。这就不可避免地
造成监管职能的缺位，也导致监管的真空和冲突。不同部门既按金融
机构进行监管，又按金融业务进行监管，交叉监管现象突出，严重制
约了金融业务的创新活动。
另壹方面，金融混业运营态势日趋明显，银行、信托、证券、保险业
务的趋同性和替代性削弱了分业监管的业务基础。如储蓄保险、银证
通等业务兼具储蓄和保险功能，既可能导致监管重复，也可能出现监
管缺位。而壹些金融控股 X公司如光大集团、中信集团等集银行、证
券、保险业务于壹身，工商银行、交通银行等则组建证券投资基金管
理 X公司，都以控股方式扩张业务领域，使原有以机构类型确定监管
对象和领域的监管模式难以发挥作用，引发重复监管和监管真空。此
外，商业银行私募的证券 X公司集合理财计划、基金 X公司发行的货
币市场基金等金融创新实际上对现有分业监管体制提出了挑战。
(三)非体制因素影响金融监管的协调性和监管效率。
除上述体制因素外，各金融监管机构间的不协调和监管效率低下日益
突出，在很大程度上也和部门利益、地方政府、乃至各种利益集团、
监管者的个人利益及素质等非体制因素的干扰有着直接关系。这其中，
既有政治体制的原因，也有个人道德的因素，仍有经济利益驱动的原
因。在多种因素的综合作用下，各机构之间往往给市场发出互不协调、
相互矛盾的信号，如在宏观经济调控、房地产市场调控以及国有银行
改革、股权分置改革过程中，此类情况特别突出，已经极大地影响金
融监管的成效和金融改革的进程。
(四)货币政策管理和金融监管之间存在内在冲突。
20世纪 90年代中期以后，稳定物价，促进经济发展成为货币政策的
最终目标，这是多重主体、多次集体选择的结果。但经过金融体系的
过滤，它和现行监管体制和监管规则之间产生冲突，这种冲突影响着
货币政策的有效传导。由于银行信贷仍是货币政策传导的主要渠道，
因此，金融监管也应集中于信贷政策及其执行主体商业银行的监管。
然而，为平滑物价变动，中央银行需调整货币政策，这就和信贷管理
政策的调整·形成对照。事实上，银监会的贷款管理制度对商业银行
的实际约束力及商业银行自身追求经济效益的动因比货币政策的影
响力更强。
壹方面，中央银行且不具备独立的决策能力，需服从于政府的各种利
益调整，货币政策传导的有效性也有赖于市场化程度较高的金融环境，
通过金融市场作用于政策客体，影响金融资产结构的变动、信用供应
等。另壹方面，它仍保留了《中国人民银行法》赋予的金融监管职能，
金融监管和货币政策共存于壹体，这本身在金融监管和货币政策传导
之间就存在内生性冲突，而且和《银行业监督管理法》赋予银监会的
金融监管职能之间也形成冲突。
(五)缺乏对金融风险的监管措施，监管成本较高。
现行金融监管中重审批、轻管理，重国有银行、轻其他银行和非银行
金融机构，重外资、轻中资的倾向十分突出。金融监管仍将机构审批
和运营的合规性作为监管重点，对金融机构日常运营的风险监管尚未
全面展开，对退出市场前的监管基本上仍是空白。
金融机构发展初期，以合规性监管为主是必要的，但随着金融市场迅
速发展和金融产品创新增多，金融风险增加，此类监管措施已不能有
效防范金融风险，维护金融安全。而风险监管措施强调发现风险后如
何控制风险、减少风险、增强防范风险的能力，追究风险事件相关人
员的责任。目前，监管机构庞大，人员众多，而监管手段落后，开展
大规模跨地区的现场检查，成本高，效果差，已不适应金融国际化、
电子化和网络化日益增强的趋势。
(六)各部门监管目标模糊，政策相互矛盾。
由于货币政策传导集中于信贷市场，所以监管重点也集中在对信贷政
策的监管。为此，中央银行出台了诸多管制政策，却和货币政策发生
矛盾。如外汇占款增长过快成为货币供应量增速过快的主要原因之壹，
外资投资于境内房产市场加剧房地产过热；而另壹方面，国家外汇管
理局又基于鼓励更多资金进入 A股市场，支持股市复苏的考虑，不断
增加 QFII的数量和审批规模；对于外资进入房地产却不加限制，任
其大肆进入。这些相互矛盾的政策加剧了宏观经济调控的难度，加大
了中央银行宏观调控的成本。
(七)缺乏良好的金融生态环境，难以形成金融业内外部有效的制衡机
制。
各级政府对金融机构运营行为的行政干预是直接影响金融监管效力
的重要因素，造成商业银行大量的不良贷款，滋生地方保护主义和金
融腐败，给金融监管带来极大困难，降低金融配置效率，损害司法和
行政部门的公信力。在金融监管中，资金调度、人事安排和违规处罚
等都受到地方政府过多的干预，监管机构难以真正根据金融市场规律
和法规来实施监管。壹旦金融机构出现风险，又以行政方式出面干预，
或将责任推给中央政府。这种事后的被动处理而非超前预警方式影响
了金融稳定，造成金融监管能力和金融效率低下。
此外，过度依赖政府监管，忽视行业自律、市场、外部监管和其他社
会多种利益制衡机制的作用，缺乏金融业自我管理、自我规范、自我
约束以形成金融机构的自我约束能力，避免不正当竞争，加强彼此协
作。市场约束机制和信息披露机制不健全，存款人、股东、贷款人、
债权人等社会公众缺乏应有的金融知识、基本的风险知识，无法对金
融机构产生有效的约束。中介机构建设也不健全，执业水平不高，未
能发挥应有的监督制衡作用。
(八)金融业开放缺乏整体战略，分业监管无法对外资金融机构实施有
效监管。
根据加入 WTO的承诺，2006年底将全面开放金融市场。尽管进入中国
的外资金融机构也要根据中国法律限制接受分业监管，但多数外资金
融机构的母体在其母国接受的都是混业监管。和分业运营条件下只能
从事银行、证券、保险领域中某壹业务的中国金融机构相比，它们具
有先天的竞争优势，而金融开放使中国金融机构直接面对跨国金融集
团的激烈竞争，从而也使得中国金融监管体制陷入俩难境地，分业监
管的体制显然无法有效对这些外资金融机构实行有效监管，对金融风
险完全呈现敞口状态。
随着外资银行、保险 X公司、证券 X公司、基金管理 X公司等加
快进入中国金融市场，而内资进入金融业仍然受到抑制的状况已经引
起国内各地政府和投资者的反映，近期关于银行海外上市的争议从某
些方面来说就和之相关。另壹方面，金融业开放将面临跨国金融集团
混业运营带来的越来越大的压力，也将引发境内金融机构加强开放混
业运营的要求，仿效当今国际金融界混业运营的潮流，从而使得现行
的金融监管体制陷入更大的被动。
(2)建立健全信息共享机制。人民银行和监管职能分离后，人民银行
只负责货币政策的调控，而不再参和直接的金融监管。可是货币政策
的调控和利率变动会影响各类金融机构的头寸及其运营，因而及时了
解金融机构的运营情况是货币政策决策的需要。同时，人民银行维护
我国巨大的支付清算系统的正常运行，必须密切注视、监管各金融机
构的运行。为避免金融体系的突发事件，及时正确发挥中央银行最后
贷款人作用，维护金融稳定，人民银行必须对金融机构的日常运营有
跟踪和连续的观察。另外，人民银行和新成立的银监会正处于机构变
动的过渡期，许多未尽事宜需要俩机构协调解决。如果仅仅向人民银
行送达金融机构壹般性资产负债表等统计资料是远远不够的，因这些
资料不能持续地、动态地反映金融机构的实际运营和运行情况，不能
满足中央银行为维护金融体系安全、履行货币政策调控和最后贷款人
职责需要对各金融机构进行实质性分析的要求。因此，迫切需要建立
中央银行和金融监管机构之间的信息共享机制。壹是建立货币政策和
银行监管共享的数据库。针对非现场监管和金融统计彼此独立而不能
相互利用的情况，对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造，
尽快建立统壹的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金
融信息系统，形成统壹、集中、高效的金融信息来源，实现信息资源
共享。除统计数据外，中央银行仍需要和金融监管机构定期传递以文
字形式反映的各类信息，人民银行要及时向金融监管机构通报货币政
策执行情况，监管机构也应及时、定期将本部门所监管机构的现场、
非现场监管信息资料以及其他相关分析报告及时送达人民银行。二是
建立信息共享责任约束制度。主要是以法规形式明确人民银行和金融
监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等，以保
障货币政策和金融监管信息的共享质量，增强货币政策和金融监管的
合力。
(3)建立紧急磋商救援制度。当金融机构出现支付困难，需要中央银
行发挥“最后贷款人”作用时，或者中央银行在实施对金融业宏观调
控中发现有危及整个金融体系安全的因素时，就需要人民银行和金融
监管机构进行紧急磋商。因此，必须建立行之有效的紧急磋商制度，
以便确定中央银行和各监管机构处置金融机构流动性风险的权力、义
务、职责及相应的处罚办法，明确处置机构和人员的各自责任、处置
措施、程序，及时掌握风险状况，尽快制定处置预案，及时化解风险
和危机。
2.金融监管机构之间的协调合作制度。
(1)协同监管制度。对于我国金融控股 X公司、交叉性银行业务和网
络银行的综合、混合性业务，要通过建立金融监管机构之间的协同监
管制度来防止监管的真空和重复，提高其监管的有效性。虽然我国已
对金融控股 X公司的银行、证券、保险子 X公司实行了严格的行业监
管，但这种监管有各自为政的弊端。为防止监管漏洞，应指定壹家主
要监管部门，负责对金融控股 X公司的监管。对于有明显主营业务的
金融控股 X公司，可任命对占集团资产、负债、收益或资本金主体的
核心机构实施监管的部门为主要监管部门，而对金融各业规模比较均
衡的金融集团，在无法明确主要监管部门时，应通过建立监管协同制
度，使各监管部门密切合作，共同实施对金融控股 X公司的监管。同
时，随着银行网络化的发展，网络银行提供网上金融超市、金融套餐
等综合性服务业务，这同时涉及银行、证券、保险多种业务，划分监
管职能比较困难，要通过三家监管机构协作监管加以解决，建立银监
会、证监会、保监会协调监管的格局。各监管机构要合理划分对网络
银行的业务监管范围，及时通报各自对网络银行业务的监管情况，发
现问题及时协调相关部门共同处理，且通过三家监管机构之间信息资
源的共享，实施三者的联网监管，实现对网络银行的有效监管。
(2)合作交流制度。金融监管机构要采取多种措施，减少金融监管中
存在的信息不对称现象，规范信息的收集整理和传递，扩充监管信息
的深度和广度，建立完善的信息交流共享机制。要在建立各种定期和
非定期信息通报和反馈制度，互相提供数据支持和资源便利，建立信
息联网服务系统等方面加强有关信息的交流和合作。此外，随着金融
各业之间的资金、业务以及风险的联系日益紧密，其中壹家监管机构
采取的监管行动，就会涉及其他金融业务部门，从而影响其他监管机
构的监管效果。因此，金融监管机构应在产品和业务审批、日常检查、
风险传递的防范等方面加强合作，以提高监管整体效果。
3.人民银行、金融监管机构和国务院有关部委的协调合作制度。我国
金融监管从广义讲，除银监会、证监会、保监会三家专业监管机构外，
仍涉及人民银行、财政部、发改委、审计署等。我国财政部门虽然不
是专业监管机构，但它能够代表政府作为国有金融机构的出资人行使
出资人权利；作为社会管理者制定统壹的金融财务会计政策，且监督
执行，金融机构必须按照财政部制定的《金融企业会计制度》制作财
务报表；承担国有金融机构的部分风险损失。我国银行体系中，国有
独资商业银行、三家政策性银行和四家金融资产管理 X公司均由财政
部划拨资本金。人民银行作为货币政策的制定和执行者，同时又承担
着维护金融稳定的职责，有必要就壹些关系金融体系稳定的重大问题
和财政部进行协商。此外，金融业的稳健运行，离不开良好的宏观经
济环境。国家发展改革委员会理应成为金融监管协调的壹部分。国家
审计部门按照《宪法》和《审计法》能够受政府委托对国有金融机构
从事运营管理和会计核算的真实性、合规性进行审计监督。因此，建
议建立发改委、财政部、审计署、人民银行、银监会、保监会等七部
委的部际协调合作制度，在有效防范和处置金融风险，及时堵塞漏洞，
切实维护金融稳定方面形成合力。
4.金融监管机构和国际有关金融机构的协调合作制度。随着我国金融
业的逐步开放，壹些外资银行和其他非银行金融机构已经且将继续进
入我国金融市场，我国的壹些金融机构也会“走出去”，更多地参和
国际竞争，这就要求我国监管当局加强和我国金融机构境外分支机构
的东道国、外资金融机构母国的监管机构及国际金融监管组织的交流
和合作，对外资金融机构及我国金融机构的境外分支机构进行有效监
管，以防止跨国金融机构破产倒闭等风险的国际扩散。壹是积极参和
重要的国际经济、金融机构等牵头组织的多边经济、金融政策协调。
二是创造条件积极参和有关国家政府组织召开的重要国际金融会议，
发挥我国在国际经济金融秩序建设和金融监管合作等方面的应有作
用。三是发挥民间协会的国际协调和合作的作用，为我国金融监管机
构的决策提供借鉴和参考。四是我国金融监管当局可借鉴有关国际准
则，在对等互惠的基础上和国外金融监管当局建立长期联系，通过签
订双边和多边协议，建立定期联系制度来强化监管。要在市场准入、
信息交流、且表监管、风险监管以及危机处理等方面加强国际合作，
协调国际性金融监管在监管职责方面的划分，便于构建统壹的国际金
融监管体系。
(二)完善主监管制度，对混合运营实行功能型监管。
2004年 6月，三家监管机构的“备忘录”按照分业监管、职责明确、
合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股 X公司的
主监管制度。即对金融控股 X公司内相关机构、业务的监管，按照业
务性质实施分业监管，而对金融控股 X公司的集团 X公司可依据其主
要业务性质，归属相应的监管机构负责。这是我国顺应时势，从注重
机构型监管向功能型监管的明显标志。所谓功能型监管是依据金融体
系的基本功能而设计的金融监管体系。即同类金融活动由同壹个监管
者进行监管，而不论这个活动由谁来从事。功能型监管的主要优点是
在于管理的协调性高，它针对混合运营下金融业务的交叉情况，注重
跨产品、跨机构、跨市场的监管，可使监管机构的注意力不局限于各
行业内部的金融风险，可对金融机构资产组合总体风险作出判断，克
服多个监管机构所造成的重复和交叉监管，用统壹的尺度管理各类金
融机构，创造公平竞争的市场环境，这无疑更有利于金融业的安全。
目前，英国、美国、日本等国家已实行功能性监管，不少国家正朝着
这壹方向迈进。功能性监管已成为现代金融业发展的必然趋势。我国
随着金融创新的不断出现和混合运营的发展，金融监管也应从传统的
机构型监管逐渐向功能型监管转变。壹是针对我国金融控股 X公司的
发展趋势，金融监管机构要拟定各自的监管规则和实施细则，且在此
基础上制定对金融控股 X公司予以监管的壹般原则及总体要求。二是
随着金融创新产品的不断涌现，不可避免地将会出现某类金融产品所
实现的金融功能不同于传统金融产品的现象。金融监管机构必须对该
类产品在国民经济中的重要性以及未来发展趋势加以分析判断，以决
定监管方式的有效实施，更好地对金融业实行监管。三是金融监管机
构必须积极采取行动应对外资金融机构涌人所带来的监管问题。金融
机构应依据国外监管的成功经验以及我国的具体国情制定行之有效
的监管制度，防范由此可能引发的金融风险。
(三)建立健全金融法律法规，为金融监管创造良好的法律环境。
1.制定有关金融监管协调的法规。根据有关法律，建议国务院制定
《金融监管协调制度》，明确人民银行和各金融监管机构在金融监管
协调机制中的职责。
2.建立人民银行和银监会、证监会、保监会之间的信息共享制度。根
据有关法律、建议国务院制定《金融监管信息共享制度》，保证人民
银行和银监会、证监会、保监会之间信息、共享的制度化安排。
3.制定检查、监督金融控股 X公司和交叉性金融业务的内外部交易条
例。对金融控股 X公司和交叉性金融业务设置法律限制的“防火
墙”，以法律形式规范和约束金融控股 X公司和交叉性金融业务的内
外交易及其他业务活动，在防范风险传播的同时，鼓励金融创新，促
进公平竞争。
4.统壹监管标准，取消对外资金融机构的优惠待遇，把所有中、外资
金融机构纳入统壹的监管法律和监管程序中，创造中、外资金融机构
平等竞争环境。
