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俄罗斯的私有化改革及其
对我国国有企业改革的启示
李亚琴
（南京大学 公共管理学院，江苏 南京 ’!"")*）
摘要：通过对俄罗斯私有化改革及其公司治理问题的分析，结合目前我国国有企业改革过程中出现的
主要问题，指出私有化并不是什么灵丹妙药，不是现代公司治理的必经途径，也不是国有企业改革的
充分条件。一个国家在进行企业改革时，既要吸取别国成功经验，也应充分考虑本国改革所依赖的制
度环境和市场环境，即本国的国情。
关键词：私有化；公司治理；内部人控制；制度约束
中图分类号：+’,"-, 文献标识码：.
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收稿日期：’""$ # !’ # ’"
作者简介：李亚琴（!),* #），女，江苏人，硕士。研究方向：社会主义市场经济理论。
一、引言
最近拜读了中国政法大学民商经济法学院王钧老
师的佳作———《私有化、公司法和公司治理———评俄
罗斯的私有化及其股份公司法》，受益颇多。该文通
过对俄罗斯的私有化及其股份公司法的分析，认为私
有化和公司法在改善公司治理上存在局限性，私有化
和公司法对公司治理的积极意义不是绝对的，而是有
条件的、有限的。私有化不是一个普遍规律。由计划
经济向市场经济转型是一个法律秩序重建的过程，私
有化进程并不能以其本身的快速度一步到位地建立起
其所需的法律秩序。单凭私有化并不能产生真正的私
人所有者，也无法造就竞争型的市场体系，私有化代
替不了经济的自由化改革。私有化不是造就平等保护
私人财产权的法律体系和市场体系的充分条件［!］。
文章观点鲜明，即私有化并不是公司治理的充分
条件。这对当前国内一部分学者鼓吹我国国有企业改
革只有走私有化道路才能取得最终成功，对“产权至
上论”（认为私有化是产权改革的前提）者无疑是当
头一棒。同时，本文认为在一国成功的公司改革方
案，移植到其他国家并不一定就能成功，这里有一个
国情问题，各国改革所处的制度、法律、文化、习俗
等背景不同，从而决定了各国的改革路径也不同。在
借鉴别国成功的改革经验时，还要全盘考虑本国的具
体情况，尤其是本国所处的制度环境，这里所言的制
度与道格拉斯·诺思所界定的制度相似，不仅包括正
式的法律制度、规则，也包括各种非正式的规则如文
化、习俗、意识形态等。不仅如此，改革还存在着很
强的“路径依赖”问题。本文针对俄罗斯的私有化改
革及公司治理情况与我国国有企业改革目前存在的主
要问题，提出了一些促进我国国企改革的建议和思
路。
二、俄罗斯的私有化与公司治理
俄罗斯的私有化是一个把国有企业资产转为私人
所有、转为非国有成份法人所有、实行资产所有权与
!""# Q"$ 总第 %&’期 商业研究 :;++<=:>?@ =<!<?=:A
万方数据
经营权分离以及初次私有化之后的所有权再分配过程
的内容广泛的概念［!］。俄罗斯的私有化可分为三个阶
段：证券私有化、现金私有化和个案私有化。证券私
有化，免费给全体公民发放国有企业股份凭证，搞大
众化的私有化模式，实质是政府给居民的“共产主义
礼物”［"］，是一种强迫私有化，免费分配，仅仅实现
了形式上的私有化。俄罗斯采取“无偿的”资产转让
方式，其目的是试图通过向公民平均分配国有资产，
从而人为地造就所有者阶层。这种方式虽然能够在形
式上将原来国家所有的资产转变为公民个人所有，但
是，它并不能根本改变企业所有权结构，从而真正达
到形成所谓“所有者阶层”的直接目的。从被私有化
的企业所有权结构上看，俄罗斯采取以“内部私有
化”的方式，即企业内部管理人员或者职工购买和控
制本企业大部分股权的改革方式，事实上形成了管理
人员对企业股份和经营权的控制，即“内部人控制”
的企业治理结构。俄罗斯这种“内部人控制”的公司
治理结构，目前存在的主要问题表现为：由原来管理
人员构成的经理阶层已经在企业内部形成了很强的约
束，外部股东拥有的决定权非常少，导致管理人员滥
用控制权的机会增多，大肆侵吞公司财产的现象极为
普遍；另外，竞争性的资本市场、劳动市场和证券市
场都还处于刚刚起步阶段，难以发挥其对公司内部的
约束作用。俄罗斯国有企业的改革历程表明，仅仅实
现形式上的公司化并不足以解决传统体制的国营企业
中存在的弊端，也不可能实现快速私有化的目的。私
有化后的公司治理结构构建，则是一个长期的企业制
度的建设过程［#］。
在现金私有化阶段，其中心任务是转让已私有化
企业中的国有股份，由于转让程序不透明，又缺乏监
督，结果造成更为严重的内部人控制现象。这进一步
说明了在市场未发育到一定程度，相应的约束机制还
没建立，缺乏相应的市场环境时，就急于搞彻底私有
化，难免不走上失败之路。匈牙利经济学家科尔奈
（$%&’( )’*&%+）对之有一评价：“俄罗斯私有化操之过
急，是‘只算政治账，不算经济账’，是另一种形式
的‘斯大林主义’”。另外，俄罗斯国际经济与政治研
究所涅捷别洛夫教授认为，俄罗斯私有化是将国有企
业变为非国有企业的过程。开始时叫做非国有化，后
来正式叫做私有化。私有化分两种：（,）小企业私有
化，其方式是出售，即卖给工人、劳动集体和私人。
（!）大企业私有化，其方式则是给全国每人发一张面
值 ,万卢布的证券，用证券形式实行私有化。经过证
券买卖，使证券逐渐集中到私人手中［-］。总之，俄罗
斯的私有化实质就是小企业卖掉，大企业股份化。
在俄罗斯，主张私有化者认为通过私有化，具有
经济和政治两方面含义。其一，在经济上，私有化可
以使产权清晰，使原有的国有财产找到真正的私人所
有者。对于产权决定论者而言，产权明晰是至关重要
的，是市场经济改革的前提，只有产权界定清楚，才
能激励经营者改善管理，提高生产效率。认为私有企
业在效率方面具有国有企业所根本没有的优越性，这
种优越性说到底就是由于人们对自己财产的爱护与关
心胜过对别人财产的爱护与关心所造成的。其二，在
政治上，通过私有化可打破中央计划及行业部门和党
内官僚们的权力格局。激进改革者的愿望是良好的，
可俄罗斯改革实践告诉我们，私有化，尤其是采用激
进式———“休克疗法”的改革措施，必须要考虑一国
的国情。同样是一个人设计的“休克疗法”（美国哈
佛大学杰佛里·萨克斯教授），为什么在玻利维亚能够
取得成功，而在俄罗斯就不能达到预期目标呢？关键
还是国情问题，尤其是改革所需的制度环境和市场环
境问题。当初的玻利维亚已有一定的市场经济基础，
国民对市场经济有一定的了解；而俄罗斯则不同，由
高度集中的计划经济，在短期内快速地向自由市场经
济转变，情况就大不一样了。玻利维亚原来搞的就是
市场经济，不仅国有企业少，而且经济总量也不大，
靠市场机制来熨平通胀，较易取得成功。俄罗斯却不
顾本国的国情，一味地不加吸收地照搬他国改革成功
的经验，政府来个大撒手， ,..! 年，从西方经济高
参那里，引进“休克疗法”，进行了一场激进的经济
改革，大搞市场自发调节，希望借此快速跨入市场经
济轨道，跻身西方发达国家之列。不料事与愿违，俄
罗斯经济非但没有起色，反倒陷入了空前的危机，使
俄罗斯付出了惨重的代价［/］。著名的新制度经济学家
道格拉斯·诺思指出：“认为让停滞和病态的经济走上
增长之路只需要进行私有化，是对制度分析的歪曲理
解”［0］。
三、俄罗斯经济改革失败的主要成因分析
俄罗斯经济改革失败的成因是多方面、多层次
的，存在许多复杂的政治和经济原因。但经过上文分
析，可以看出，导致失败的深层次原因则是来自于制
度建设方面，缺乏私有化所需的能够保护私人产权的
市场机制。在过去的几年中，俄罗斯并未建立起相对
健全的市场经济体系。市场缺乏竞争，更没有完善的
市场体系，经济中还存在许多非市场因素，包括大量
“易货交易”。总而言之，旧的计划体制下许多规则至
今仍未改变。尽管企业形式上已“私有化”了，但没
有经历重组改革，制度问题并未根本解决，改革失败
是难免的。正如俄罗斯科学院研究员普切林采夫评价
说，以前对私有化的作用估计过高，以为所有制改革
是解决一切经济问题的关键，因而认为私有化越快越
好；但是，最近几年的现实使这种看法破产了，“俄
罗斯的私有化是免费的私有化”。买小企业的人只是
象征性地付一点钱，大企业股份化后成为股东的那些
人所持有的股票则是用私有化证券买的，而那些收购
证券的人仅用一瓶白酒的代价就可买到一份证券。免
费私有化带来的后果是：（ ,）所有权不稳定；（!）财
产的私有化没有带来责任的私有化［-］。也就是说，在
私有化的同时，并未建立与之配套的能够保证私人产
权实现的激励约束机制，即私有化所依赖的基础并不
存在，这就好比空中楼阁一样。
·,1#· 商 业 研 究 !11- 2 1.
万方数据
俄罗斯的“休克疗法”本质上是政治体制改革主
导下的经济改革，是以西方式的市场经济为目标的彻
底改革，是政府主导的强制的制度变迁［!］。它之所以
在俄罗斯未能取得成功，可以概括为四个字，“操之
过急”。在缺乏市场机制的前提下，急于放开国有企
业，致使改革失败。哈佛大学的杰佛里·萨克斯教授
———“休克疗法”首倡者，于 "### 年 "" 月 $ 日在
“华尔街日报”中提到，“我过去对于大众私有化是过
度乐观了。"##"年捷克和 "##%年俄罗斯的证券私有
化，很快就变成了腐败性的资产掠夺。管理者侵吞资
产，而证券持有人到头来往往一无所有”。
俄罗斯私有化改革失败的另外一个很重要原因是
缺乏能够起制约作用的有效的公司治理结构。虽然
"##&年通过 "##’年元月生效的《俄联邦股份公司法》
详细规定了有关公司治理的条款，但由于滞后于起初
的激进改革，企业已形成了严重的“内部人控制”，
在缺乏良好的法制环境下，难以形成对既得利益集团
的有效约束。俄罗斯改革的经验表明：公司法虽然可
以提供关于公司治理的精致规则，但真正激励和约束
公司成员遵守公司法规则的因素却在公司法之外。市
场经济是法治经济，没有健全的法律制度做保障，市
场制度不完善，改革不可能取得成功。
俄罗斯公司治理结构的基本特点是：剩余索取权
和控制权结合失当（委托人和代理人一体）导致内部
人控制过度。一方面，经理和职工（内部人）本身就
是大股东，他们集委托人和代理人的双重身份于一
身，长期以来俄罗斯的外部股东没有得到足够的发
育；国有股份在董事会的代表是政府委派的，他们往
往被经理们所“俘获”；职工集体的股权比重很大，
但职工和工会的代表大多数被经理们从董事会排挤出
去，职工股权被经理们强行代理。结果是经理们控制
着一切。这说明有效的公司治理，除了设计合理的公
司法以外，还离不开竞争性的产品市场和资本市场、
活跃的公司控制权市场、职业经理人市场以及有效的
激励约束机制等等。另外，在严格的审计和财务信息
披露、积极的新闻媒体、严厉的反欺诈法规，以及高
水平的法院、行政监管机构等外部机制的支持和协同
下，公司法制定的目标才可能如愿。“没有正确的治
理机制，进行私有化，对经济增长是有害的”［#］。
四、我国国有企业改革存在的主要问题及启示
我国国有企业改革前前后后也有二十来年了，改
革取得了丰硕的成果，举世瞩目。人民生活水平的日
益提高，与国有企业改革的成功是休戚相关的。目前
改革已进入攻坚阶段，改革却遇到了前所未有的阻
力。利益集团的阻挠（必须进行深入的政治体制改
革）只是其中的一个方面，关键是我国国有企业中存
在严重的“内部人控制”现象。而造成内部人控制问
题关键是长期以来我国国有企业经理人任命机制。尽
管各公司形式上股东大会、董事会、总经理、监事会
的治理结构一应俱全，但经理任命机制在行政上的
“超强控制”［"(］，政府通过对企业经营者人选的直接
控制，间接影响企业经营行为，使公司法中的有关公
司治理的条款形同虚设。我国国有资产的委托代理关
系是通过非市场的行政方式实现的，经理人无市场约
束，在一定程度上造成了内部人控制也就在所难免。
然而，经营者市场是形成完整市场机制的重要一步，
没有经营者市场，事实上就没有对经营者的真正制度
约束，极易造成国有资产流失。要解决之，就要彻底
改变国企经理的任命机制，企业经营者不可兼得国家
干部身份，不应“脚踩两只船”，经理人的身份定位
应是一个标准的、市场中的经济人，由市场法则约束
其行为［""］。
在行政上“超强控制”的经理人任命机制下，作
为具有机会主义的经济人———经理，侵吞国有资产也
就不足为怪了。这就是说，我国国有企业与俄罗斯企
业都程度不同地出现了“内部人控制”现象，但现象
背后的原因却各不相同。俄罗斯企业出现的“内部人
控制”，是在私有化过程中形成的，是企业内部集体
排斥外部投资者的结果，缺乏健全的资本市场，而内
部人掠夺企业财产，关键的原因则是经理所有人
（)*+*,-. / 01+-.）缺乏相应的制度制约和缺乏稳定的
宏观商业环境。我国的国有企业出现的“内部人控
制”现象，则是由于国有企业产权的“超弱控制”和
企业代理人———经理拥有过多不属于公司法所规定的
权限，董事长、总经理一人担任，再加之缺乏有效的
监督约束机制等诸多因素造成的。
我国国有企业出现的“内部人控制”，虽与俄罗
斯有所不同，但其中一个共同点是两国都缺乏与公司
法相配套的完善的市场环境。可以说，制定公司法容
易，而构建与之相适应的制度环境和市场环境是不易
的。这需要我们的人大、司法和政府、中央和地方以
及个人，协力建立好完善的制度环境和市场环境。必
须构筑一种对“内部人控制”的企业进行有效的外部
制约机制，创造一个公平的统一的竞争性环境。当
然，在充分运用市场的作用时，也不应忽视我国在经
济转轨过程中所具有的“路径依赖”问题，否则改革
向前推进的难度将大大增加。
如上文所言，俄罗斯证券私有化过程中形成的公
司，表面上看起来一切正常、合理，股东、董事会、
经理样样齐备，股票也公开出售，但实质上它只不过
是一种外在的形式而已，而不是市场经济环境下所催
生的一种真正的公司制企业的治理模式。通过提供公
平、自由的竞争环境，鼓励人们自主创业的热情，培
育适应市场经济的权责利统一的市场主体———在约束
条件下追求自身利益最大化的经济人，这才是我国国
企进行现代企业制度建设所必需的。另外，由于公司
的参与者是为了自身的利益最大化而自愿结成共同体
的，公司的存续和运行就是实现参与者利益最大化的
手段和过程，动力来自于利益，因此营造自由竞争的
市场环境是保证经济人能自由地追求自身利益最大化
的必要条件，自由竞争的市场机制是公司治理结构保
持合理性的最有效的力量。俄罗斯的改革实践表明，
总第 %"$期 李亚琴：俄罗斯的私有化改革及其对我国国有企业改革的启示 ·"(&·
万方数据
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我国开展环境审计的构想
关玉红，李国辉
（沈阳理工大学 经济管理学院，辽宁 沈阳 !!"!*%）
摘要：环境审计是由独立的审计机构和人员依法对被审计单位的环境进行的一种审计，从我国开展环
境审计应把握的原则入手，重点论述我国环境审计工作的思路，以促进我国环境审计工作的开展。
关键词：环境；环境审计；环境保护
中图分类号：,’+)-$ 文献标识码：.
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/ 2345678，9: /36453;
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’!世纪被誉为“绿色世纪”。环境问题是人类所
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
面临的全球性严峻挑战，在我国尤为突出。解决环境
即使实行了私有化改革，没有一个健康有序的制度环
境和市场环境，到手的产权也很难得到保护。也就是
说，市场主体的培育、市场的完善和产权的保护不是
一蹴而就的，需要相应的制度保证。
对于转型经济来说，产权固然很重要，在某种程
度上可提高公司经营的效率，但产权绝不是提高公司
效率的充分条件，私有化与竞争之间并不存在必然的
联系［!’］。私有化并不必然带来效率的提高，健康稳
定的宏观经济环境、完善的市场制度安排才是保证企
业取得良好经济绩效必不可少的条件；产权改革只是
手段，不是最终目的；产权改革的同时，还必须在企
业下大力气建立有效的公司治理结构。因此，对我国
的国有企业而言，不仅要使产权多元化，利用产权清
晰，调动经济主体———经理人经营的积极性，同时还
需要完善企业内外部约束机制；对政府而言，不仅要
深化经济体制改革，建立健全市场体系，更要进一步
深化政治体制改革，进一步完善法制环境，真正确立
“以法治国”这一宏伟方略，因为只有这样，才能真
正地从它国的成败经验和教训中，找寻到实现我国国
有企业振兴的思路。
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（责任编辑：席晓虹）
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万方数据
