WTO框架下中美农业补贴政策的比较及对我国的启示
WTO框架下中美农业补贴政策的比较及对我国的启
加入 WTO后，为适应农业的发展，各国的农业补贴政策都进行了适度的调整和改善。对
于世界最大农产品贸易国的美国和世界农业论文联盟 大国的中国来
说，中美两国农产品贸易在中美贸易关系中无疑占据着极为重要的地位，因此，对两国的
农业补贴政策的研究不容忽视。研究 WTO框架下中美农业补贴政策，有助于发现中国农业
补贴政策在实施过程中存在的问题，有助于在美国的农业补贴政策中得到启示。因此具有
重要的现实意义。
一、WTO框架下农业补贴政策的概况
在 WTO《农业协定》的规定中，农业补贴实际上体现在国内支持和出口补贴两方面的
规定中。出口补贴是指国家视出口实绩而给予农产品出口商的补贴，政府以低于国内市场
的价格出口或处理库存，通过政府行为融资对农产品出口的其他支付等。出口补贴往往严
重扭曲国际农产品贸易，这些都属于减让承诺的范围。国内支持是指各成员方对给予国内
产品生产者的各种支持，要求各国作削减和约束承诺的措施。WTO规则下，各国农业补贴
措施主要有：农产品价格补贴、农产品进出口补贴、农业投入补贴、农民收入补贴以及政
府在农业资源环境、农业科技教育、农业基础设施建设、农业保险、市场信息等方面的补
贴支持。1995年 WTO农业协议生效后，价格支持、出口支持及进口关税等政策越来越受到
WTO农业规则的限制[1]。
目前发达国家也对农业补贴政策进行了调整，实行限制性价格政策，有针对性地实行
直接补贴，提高农业方面的税收与贷款利率。各国农业补贴总量日趋上升，补贴方向也出
现多元化，转向农产品与农业生产要素并举，补贴领域转向生态支持，补贴方式转向财政
与金融并举。中国加入 WTO后，农业发展面临着新的挑战，这就要求我们依据世贸组织对
于农业补贴的规定，对农业和农业生产者予以投资和支持。在 WTO框架下，各国都在总结
与借鉴他国的成功经验，农业补贴政策的实施已经进入国际化的竞争。
二、WTO框架下中美农业补贴政策的比较
（一）中美两国农业补贴规模
美国对农业的保护和支持经过几十年的发展，随着美国经济实力的增强，对农业的投
资不断扩大，体系日渐完善，已经对农业、农民和农村建立了严密的收入安全网，以确保
美国农民的收入不低于城市居民的平均收入水平。美国的农业人口约 650 万，由于农业人
口少，使美国的农业补贴人均实际拥有量和农业的发展长期保持高水平。尽管我国政府对
农业的规模近几年不断增大，但与美国相比，仍然差距巨大。由于人口基数大，农业生产
主要是以个体形式经营，我国农业人口人均得到的补贴额非常低农业发展相对落后。从中
美农业财政支出的比较可知，2005年美国农业财政支出为 820亿美元，中国只有
亿美元，到 2009年美国农业财政支出为 亿美元，中国为 亿美元，仍存在
一定差距。
据经合组织估计，平均每 100美元的农业产值中，有 20至 30美元来自政府补贴。美
国农业部的数据显示，美国政府对农业的直接补贴，平均每个农场补贴 1万美元以上。与
美国相比，我国对农业的补贴金额少之又少，但对农业的索取金额却相当惊人。对农业发
展空间的长期挤压已使得我国农业不堪重负。我国目前的农业补贴水平显然不高，总量偏
低，财政实际补贴的比率大约是 2%—3%。由于我国的农业补贴通过流通环节间接使农民受
益，资金流失比例高，人均实际得到的补贴数额可能比上述数据还要低。2001年中国的人
均占有量只有 美元，美国的已经高达 美元。
（二）中美两国农业补贴的类型
美国新农业法把需要给予农业补贴的项目归为 10大类，这 10大类中的大部分都是
“绿箱”补贴。以美国的“绿箱”补贴政策为例，近年来美国的“绿箱”支持增幅都在
112％以上，而且数额还在逐年增加。除生态保护、营养计划、农村发展、森林、能源等
项目，对农业生产者的信贷作为结构调整补贴也列入“绿箱”政策。而中国的农业补贴主
要涉及 3大类项目：农业生产资料补贴、粮棉流通补贴和以保护环境为目的补贴。在这些
补贴中，少部分可归入“绿箱”范围，“黄箱”补贴占整个农业补贴的 70%左右[2]。而我
国“绿箱”补贴量不多，WTO规定的“绿箱”补贴只使用了 6项。“绿箱”政策中侧重于
一般政府服务与粮食安全储备，基本上没有将补贴资金应用于农业生产者退休或转业补
贴，导致许多农民的老年生活得不到保障。二是“黄箱”政策的补贴，即对农产品价格提
供直接支持的，必须承担削减义务的补贴。我国主要使用“黄箱”补贴，而根据 WTO“黄
箱”政策规定，我国今后每年对农业的综合支持量不能超过 480亿元人民币，而现有补贴
大约平均每年 276亿元人民币。这些年来，我国“黄箱”政策运用不当，直接导致了了与
他国产生贸易摩擦，维持良好的国际环境对我国未来全面建设小康社会至关重要，“黄
箱”政策运用不当不利于维持我国经济发展所需要的良好外部环境。
（三）中美农业补贴的主要方式
美国对农业的支持以直接补贴为主，包括直接的收入补贴、投资补贴和生态保护补
贴。直接补贴的方式可以使农业生产者直接得到给与的农业补贴，这种补贴方式可以使农
业生产者直接得到补贴的利益，防止补贴资金的流失，政策效率高。1996年美国农业法规
定，对农业的直接补贴采取生产灵活性合同补贴方式。采用这种办法后，生产者无论生产
什么、生产多少，其所享受的补贴数量都不受影响，由美国“农产品信贷公司”将补贴直
接发放给农民，减少了流通领域和中间环节的费用。从补贴方式的角度来看，美国的农业
补贴逐步由以价格支持为主转向以收入支持为主，并计划在未来 7 年给农户约 356 亿美
元的收入补贴[3]。美国农业补贴政策强调发挥市场机制的作用，其政策演变趋向由对某
些农产品生产和贸易价格支持政策，逐渐转为向生产者直接支付的收入政策。
我国目前的农业补贴大多在农产品流通、销售环节进行，采用间接补贴的方式，极少
直接向农民自身提供补贴，补贴资金多集中在粮食价格的支持、降低种子、肥料等农业生
产资料价格流通方面。通常政府以高于市场价格水平的价格从农民手中采购农产品，政府
的采购价格与市场均衡价格的差额，就构成了农业补贴。在中国的粮食补贴政策中，对农
民的直接补贴政策影响较大，我国的粮食直接补贴方式主要有按农业计税面积补贴、按计
税常产补贴、按粮食实际种植面积补贴、按种粮农民出售商品粮的数量补贴 4种，因地区
差异而各不相同。在实际调研中发现种粮农民对粮食补贴政策都有所了解，但是不全面、
不准确，对于粮食补贴方式多倾向于按粮食种植面积进行补贴，在补贴方式来看，我国农
业补贴政策主要以间接补贴为主。
（四）中美两国农业补贴的立法制度
美国的农业支持政策和实现政策目标的措施均通过立法确定并实施，补贴制度已经十
分健全。美国农业补贴的农业支持政策和实现农业补贴目标的措施实施都是通过立法确定
的，很少依靠行政手段。美国自 1933 年《农业调整法》开始实施以来, 一共出台了数十
个有关农业补贴的法律。这些法律对补贴政策目标、补贴预算安排、补贴执行机构的职责
范围做出了明确规定[4]。美国的农业补贴政策的实施主要是依据立法确定的，有法可
依，很大限度的保护了本国的农业发展
而我国则多采用行政手段，没有规范，一旦涉及其他部门协调起来困难，也使农业补贴
的效率降低。从目前有关涉及农业补贴的法律、行政法规颁布时间看，多数是在 1995年
WTO《农业协定》生效和 2001年我国加入 WTO之前，尚未与 WTO规则以及《农业协定》的
要求做很好的衔接和充分的体现，我国有关农业补贴的法律规定，在法律制度建设方面才
刚刚起步，重点还不够突出，结构还不尽合理，内容还不够完善，再加上地方保护等负面
影响，导致补贴资金流失，降低了农业补贴的政策效率，没有形成有效的运行机制。一些
基本的法律制度和措施尚未完全建立，在部分领域仍然存在立法的空白，还不能形成一个
完整、统一、有序的体系。
总之，通过以上 4个方面的比较，我国在农业协议框架内，还存在农业补贴总量偏
低、补贴力度不够；农业补贴重点不够明确、补贴效率低；农业补贴相关立法不够完善等
问题。为大力发展我国的农业，我国应该借鉴美国等农业发达国家的成功经验，利用 WTO
认可的保护和支持措施，对农业补贴政策做相应调整[5]。
三、WTO框架下美国农业补贴政策对我国的启示
（一）加大农业补贴的财政支持力
目前我国已经处于工业化中期阶段，应该逐步改变重工轻农的资源配置模式，加大财
政对农业的支持力度，变工业从农业汲取为对农业反哺。农业补贴是政府对利益偏低的农
业进行利益补偿，其目的是为了促进粮食等农产品增产和农民增收。按照 WTO《农业协
定》，我国可利用的支农补贴可以对农产品价格提供直接支持，在加大直接的财政转移支
付的同时，政府可以通过财政贴息方式引导和鼓励金融机构加大对农业的投入。完善我国
农机具购置补贴，加大对农机具补贴的投入力度，特别要提高价格高昂的农机具的补贴额
度。加大对技术推广和培训支出的投入，资助民营企业和农民专业大户建新技术推广示范
基地，设立新技术、新品种风险基金，对因技术、品种不稳定造成的损失给予补偿。资助
农村居民教育培训，通过中心财政转移支付和省市级财政补助的方法，解决乡村教师工资
问题，减免当地农民子弟的基础教育学杂费支出。
（二）构建完善的“绿箱”保护体系，调整“黄箱”政策
“绿箱”政策指的是那些由政府提供的、其费用不转嫁给消费者，并且对生产者不具
有价格支持作用的政府服务计划，成员方无须承担削减义务的补贴，属于可免于削减就放
行的一类补贴。WTO的《农业协议》，允许成员国运用“绿箱”补贴措施，但对“黄箱”
补贴采取严格限制。我国现阶段的“黄箱”补贴总量虽然不高，但所占比例较大。因此，
必须减少或逐步取消“黄箱”补贴，选择以“绿箱”补贴为主的补贴措施。调整“黄箱”
补贴政策就是要向具有比较优势的农产品倾斜。重点支持具有比较优势、市场需求量大的
农产品的生产。加大对农业基础设施的补贴，缓解农业发展的瓶颈制约。增加对农业科研
的投入，推动农业增长方式的转变，增强我国整体竞争力。同时需要构建农业保险补贴、
农业生态环境补贴和农村教育补贴制度，健全我国农业保险包括的品种，建立巨灾补偿机
制[6]。
（三）我国农业补贴应以直接补贴为主，减少间接补贴
直接补贴大大减轻了中央和地方政府的负担。我国一直以间接补贴为主要补贴方式，
各国实践证明，直接补贴具有更大的发展空间。实施粮食“直补”后，国有粮食购销企业
不再承担保护价收购农民粮食的义务，而是作为一个自主经营、自负盈亏的经营主体进入
粮食市场，按照市场价格收购农民粮食。从补贴环节看，逐步削减农业流通补贴额度，把
流通领域和中间环节的补贴改为对农民的直接补贴，大幅度增加对农业综合开发的支持力
度。要建立健全综合补贴与专项补贴相结合的直接补贴制度。采取综合性的政策措施，既
要保护和调动农民的生产的积极性、增加农民收入，又要保护和提高农产品生产能力，而
且还要促进农村和谐发展。国家要出台政策统一补贴依据，以农民出售的粮食为依据进行
补贴[7]。应借鉴美国的经验，改变对农业和农民的支持方式和重点，从根本上改变和改
革低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其他对农业的国
内支持措施。
（四）制定和完善我国农业补贴法制体系
政府对农业的宏观调控，应建立在法制的基础之上，用完善的法律手段对农业发展进
行调控。农业补贴政策是一项长期政策，也是促进农业增产和农民增收的重要政策。要充
分发挥好农业补贴政策效应，必须完善农业补贴的法律制度。中国农业补贴并没有从法律
的角度给以明确的实施规定，更多的是依靠行政手段和有关政策的督促。可以借鉴美国的
成功经验，完善我国的农业补贴法制体系。根据 WTO规则和《农业协定》的要求，对原有
法律、行政法规中有关农业补贴的条款进行必要的修改、补充和完善，实现农业补贴法律
制度的创新，力求建立一个以政府为主导，市场为导向，规范、透明的农业补贴法律体
系。在补贴法律内容上，设定必要的“黄箱”补贴条款，将合法的特殊差别待遇和例外条
款以法律形式固定下来，增加对农业生产环节和对农业生产者的直接补贴的“绿箱”法律
规定，增强补贴的针对性和集中性[8]。
