混业经营趋势下金融监管的挑战与应对――以银行监管为中心的讨论
材料准备人与主讲人 厦大法学院 08 级经济法研究生方铮铮
第一章、 背景介绍：分业经营与混业经营之博弈
（此部分为背景介绍，大家了解即可。其中的美国部分有思考题，可发表意见但不集体讨论）
一、混业经营—世界金融发展的选择
金融业分业经营与混业经营，是指金融业是否根据金融机构不同而划分不同经营范围。分业经
营是指是指通过立法对金融机构经营范围作出限定，其核心是对银行机构和证券机构相互间经营彼
此业务的限制，商业银行业务和投资银行业务分别有不同的机构经营，商业银行不得从事证券业务
和保险业务。混业经营是指商业银行业务(吸收存款合法放贷款)与投资银行业务(发行，包销，销售
和兑换公司证券、自营或经纪证券、交易和企业重组等)的结合即银行业、证券业、保险业和信托业
之间业务的交叉和融合。
20 世纪 80 年代以来，在金融自由化浪潮的冲击下，金融创新不断涌现，各种金融机构之间业
务相互交叉与渗透不断加剧，一度实行分业经营模式的西方银行开始逐渐向混业经营模式过渡，世
界金融史上的混业经营模式拉开了帷幕。
(一)西方国家金融业进化史 （思考题一：美国模式的启示与经验教训，可联系金融危机，结合我
国的发展历程，谈谈如何才是真正顺应趋势，如何在变革与稳定之间平衡。）
美国作为金融业分业经营向混业经营过渡的典型代表，其发展历程展现了世界金融业的发展变
迁。1928 年美国《麦克法顿法案》出台，该法案鼓励银行业证券业混业经营，致使其发展竞争过
度，这在当时金融监管、风险控制系统尚不成熟的情况下引起金融业秩序的严重混乱，最终导致了
1929 年大危机的发生。大危机中美国的金融体系几近崩溃，痛定思痛，美国政府于 1933 年出台
《格拉斯·斯蒂格尔法》，开始了美国分业经营的先河。该法案第 16 条规定联邦储备银行和加盟联邦
储备制度的州银行原则上禁止买卖流通有价证券，禁止承销新发行有价证券业务;主营股票、公司债
及其有价证券的个人或法人，不可以从事存款业务;除经过联邦储备理事会的特别认定，任何从事证
券业的人，不得担任成员
银行官员、董事或者雇员。该法案直接将银行业务和证券业务相分离并从组织制度及人员管理
上保证了银行与证券公司的间接分离。此后美国国会又相继出台了 1934 年的《证券交易法》和
1939 年的《信托契约法》等法，自此美国金融业确立了分业经营、分业监管的体系结构。在 20 世
纪 30 年代，该法缓解了金融危机，挽救了国民对银行的信息，在确保金融系统安全起到了相当重要
的作用，这种严格监管的金融业经营模式在当时促进了美国经济的复苏和金融业的发展水平的提
高，但是这毕竟是以牺牲了金融业的竞争换取了金融安全，面对没有受到分业经营立法限制的欧洲
银行尤其是德国银行，美国的银行业发展空间显得非常狭小，明显缺乏竞争优势，原来的分业监
管、分业经营的金融体系开始变得不能适应。
20 世纪 50 年代开始，分业经营的美国金融界掀起了一股旨在追求超额利润的多样化的金融创
新的高潮，金融业务相互融合渗透，分业经营逐步转向混业经营。以证券领域为中心的新金融商品
的开发和需求的创造，使得银行的传统存款业务日益萎缩，银行作为金融中介机构的职能受到了极
大的威胁，投资银行业务的繁荣与银行业务的萎缩形成了鲜明的对比，彻底打破了金融服务产业的
原有平衡，银行机构渗透其它金融领域势在必然。1999、11 月 4 日，美国参众两院通过了《1999 年
金融服务法》，正式废止实行了 66 年之久的《格拉斯一斯蒂格尔法》，该法案彻底结束了美国银行、
证券、保险的分业经营、分业监管的局面。该法案允许银行、证券公司、保险公司以控股公司的方
式相互渗透，通过金融控股公司设立子公司以经营不同的金融业务。即通过拥有若干从事不同金融
业务的独立金融子公司的金融集团，包括商业银行、投资银行、保险、信托公司等各个拥有独立法
人地位的子公司经营性质不同的金融业务实现混业经营，其意图是以“内在防火墙”的方式达到分业
监管和混业经营的目的，自此美国金融业迈入一个新时代。美国银行业从分业经营到混业经营，清
晰地描述了金融业从“简单中介人”到“万能垄断者”的历程。
随着金融业竞争的日益激烈，对商业银行限制历来少的西欧银行广泛经营商业银行、证券和保险业务，并在
国际竞争中显露出多元化经营的明显优势。英国 1986 年颁布《金融服务法》，进行了“大爆炸”式的金融改革，传
统上的金融分业经营格局发生了重大变化，允许银行兼并证券公司，形成经营多种金融业务的企业集团。仿照美
国 20 世纪 30 年代银行体制的日本也于 1998 年推出《金融体系改革一揽子法》放宽对银行、证券、保险等行业的
限制，允许各金融机构跨行业经营各种金融业务，废除了银行不能直接经营证券、保险业务的禁令，扩大了银行
的经营范围。至此，分业经营的三巨头都跨入了混业经营的行列。在金融自由化浪潮下，在国际和国内金融
业竞争的巨大压力下，现代金融业融合发展趋势己势不可挡。
二、混业经营的理论分析（了解内容即可，可不看）
我国商业银行实行混业经营,既有其内在的发展要求，又有其外部的压力。
1.混业经营是银行业增强盈利能力的需要
随着金融业的发展，银行业竞争日趋激烈，经营风险更难预测。为了最大限度分散经营风险，
实现利润最大化，银行业就要求实现资产负债的多样化。而我国银行资产结构比较单一，贷款资产
在总资产中具有举足轻重的地位，而证券资产和其他资产所占比重很小，这种资产结构不仅使商业
银行处于高风险运行中，也影响商业银行竞争力的提高和盈利能力的增强。因此商业银行欲走出困
境，必须实施业务创新，增加业务品种，延伸商业银行服务功能，使银行混业经营各项业务成为可
能。
2.混业经营是加入 WTO，应对金融开放的需要
我国入世承诺对银行业开放的力度很大，这必然会导致外资银行大量涌入，其中不乏世界上赫
赫有名的综合性全能银行。虽然这些银行进入我国后要遵守我国有关经营范围的规定，但是由于其
在境外能够进行混业综合经营，因此可以做到业务互补、资本扩展余地大，资金调度空间大，各种
专门人才聚集以及由此节约有关成本，这些都使其相对于我国的银行具有更强的竞争力。而在我国
分业经营模式下，狭窄的经营范围使中资银行面临外资银行的竞争时难以应付，严重削弱了中资银
行的竞争力，使我国银行业的发展受到严重影响。2002 年的“南京爱立信倒戈事件”就是一个最好的
例证（南京爱立信公司当时凑足巨资提前还掉１９．９亿元中资银行贷款，转向外资银行签订贷款合同。起因则
是相关中资银行难以提供“无追索权的应收账款转让”业务。所谓“无追索权的应收账款转让”，是保理业务的一
种，属于贸易金融的范畴。如今中资银行已对此类保理业务驾轻就 熟，如民生银行已建立起完善的贸易金融业务
体系，光大银行为多家合资企业提供服务。可在２００２年，南京爱立信“倒戈”事件的发生，用当时央行南京分
行负责人的话来说，暴露出“中资银行加快金融创新的重要性和紧迫性”。）
3.混业经营是适应多样化市场需求的需要
中国金融市场目前已经从卖方市场进入到竞争激烈的买方市场。在买方市场中，客户的需求对
金融业而言，比以往任何时候都要重要。客户对金融商品的需求是多种多样的，而且大多是综合性
需求，客户既需要存款、贷款、结算等金融商品，也需要买保险、买基金、买债券、炒股票和使用
信用卡，他们都希望获得“一站式”全过程的金融服务，即在任何一家金融机构都能得到各种各样的
金融服务，就如同在“金融超市”里选购金融商品。银行只有扩大经营范围甚至进行混业经营才能满
足这种要求。
4.金融创新的推波助澜使银行混业经营成为可能
证券、保险和其他非银行金融机构为了拓展生存空间不断向银行领域进行渗透，与商业银行争
夺金融资源。这加重了商业银行经营的困难，降低了商业银行的竞争地位。在创新中求发展已成为
银行业走向成功的必由之路。在金融创新的推动下，银行业务品种不断增多，业务范围不断扩大，
一些原本属于服务业范畴的各种业务，被并入了银行业，使银行业务的内涵和外延发生了深刻的变
化。
5.银行业的外部压力促使我国银行业实行混业经营
当前金融各业间的相互渗透和融合已成为一种世界性潮流，西方发达国家纷纷放松了对金融领
域的管制，逐步打破银行业、证券业与保险业之间分割经营的格局，在全球范围内掀起了混业经营
的浪潮。2005 年 7 月期英国《银行家》杂志发布了 1000 家大银行最新排位情况，在前 25 名银行
中，实行混业经营的银行占 68%；在前 10 名银行中，实行混业经营的银行占 80%。在世界金融业
从分业经营转向混业经营的主流趋势下，我国作为世界上少数实施分业体制的国家，虽然目前的制
度、技术与市场条件还不允许我国立即实现全面的混业经营，但从发展的观点来看，开放的中国不
可能长期游离于世界金融主流体制之外，实现与国际金融业的接轨、实现金融业的全面混业经营必
将成为我国金融体制变迁的目标选择。
三、我国的混业经营趋势（实例）讨论题一、金融控股公司的监管，如何才能既鼓励
又规制、安全与效率并存？
目前、实行金融混业经营的国家主要采取以下三种模式：全能银行制(以德国、荷兰和瑞士等欧
洲大陆国家为代表)、金融混合体(以英国为代表)和金融控股公司制(以美国为代表)，其中全能银行
是最彻底的混业经营，它就像一个“金融百货公司”，可以经营银行、证券、保险等各种金融业务。
金融控股公司是介于全能银行和分业经营之间的中间模式。在金融控股公司模式下，母公司没有自
己特有的事业领域，而仅仅是一个公司战略的决策部门，只负责对派往子公司的董事和总经理等人
事、财务、收益、重大投资等事项进行内审和监督管理，
银行、证券、保险等业务由分业的子公司经营。母公司是全能的，从而兼顾了安全和效率。
我国的混业现状大致属于金融控股公司模式。金融控股公司有三种形式：
第一种是以集团公司为主体的混业经营，其特点是母公司不再是经营机构，而只是一个纯粹的
投资控股机构，全资或控股银行、信托、证券、保险以及各种实业公司，如中信控股光大控股等。
第二种是以金融机构为主体形成的混业经营，其特点是，母公司是主要经营某种金融业务的银
行、信托、证券或保险公司，通过子公司或者直接由母公司参加另一种或多种金融业务，如中国银
行的中银控股公司、中国建设银行的中国国际金融有限公司、中国工商银行的工商东亚金融控股公
司等。
第三种是以实业公司为主体形成的混业经营，其特点是，在金融机构增资扩股中，产业资本、
民营资本投资控股银行、证券、保险等多类金融机构形成金融控股公司。由于企业集团对金融机构
投资不受限制，这类金融控股公司发展较快，如宝钢、山东电力、海尔以及泛海系、爱建系、东方
系、德隆系、万向系、希望系、金信系、农凯系在内的八大家族。这些金融控股公司形式的混业经
营，都有着“集团综合、经营分业”的共同特点，即通过控股不同业务类型的具有独立法人资格的子
公司来实现集团业务的多元化和金融产品的综合化。
具体实例：中国光大集团和中信集团。中国光大集团拥有光大银行、光大证券和光大信托三家
金融机构，同时持有申银万国证券公司 19%左右的股份，成为其最大的股东。光大集团同时还拥有
香港上市的三家公司光大控股、光大国际和香港建设公司。1999 年 12 月 15 日，中国光大集团总公
司与加拿大永明人寿保险公司共同组建了中加合资人寿保险公司。可以说，光大集团目前的业务格
局就是一个金融集团的雏形。未来的光大集团是一个综合性的金融控股集团公司。金融控股公司是
指拥有若干从事不同金融业务的独立金融子公司的金融集团，包括商业银行、投资银行、保险、信
托公司等各个拥有独立法人地位的子公司经营性质不同的金融业务实现混业经营。在我国当前混业
经营的大框架尚不明确的情况下，商业银行发展金融控股公司，采取“迁回”策略通过组建以大银行
为主体的金融控股集团公司的模式实现混业经营，这种模式兼备了分业经营和混业经营的优点，其
最主要的特点是“集团混业，经营分业”，它通过对商业银行、证券公司，保险公司和非金融子公司
的股权控制，实现各子公司间在资金、业务和技术上的协同合作，从而实现资源的有效配置和利益
共享，降低成本，提高效率和整体竞争力，获得混业经营的正面效应。由一个金融控股集团公司旗下的
多个子公司来实现对多种金融业务的“混业”经营，在实践中成为一种规避分业管制的变通办法，在分业经营的框
架下，设立金融控股公司不失为我国从分业经营逐步走向混业经营阶段的一个现实选择。而金融控股公司，恰好
可以为银行涉足产业领域谋取了一个名正言顺的身份，显然，这又为更大领域里的混业经营埋下了伏笔。“光大模
式”其实就是金融控股公司下的商业银行、保险公司、证券公司、信托公司等金融机构分业经营、分业管理的综合
体，同时又实现了在同一利益主体下互相协作的混业经营的局面。虽然“光大模式”的形成有一定的偶然性，但却
为中国未来金融业混业经营探索出了一个方向。未来中国的混业经营模式可能就是，在一个控股公司控制下的各
类金融机构的混业经营。我国若采取这种混业经营模式，则必须允许目前的商业银行成立单一的银行控股公司，
并以这个全能化金融集团为平台收购或新设证券公司、保险公司、信托公司等。
第二章、 混业经营趋势带来的监管挑战和应对
一、一般分析（了解即可，可不用细看）
（一）中国金融监管体制的演变
* 一、1984-1995 实行“混业经营、混业监管”模式；
* 二、1995-2003“分业经营、分业监管”模式的确立；
%E7%9B%91%E7%AE%A1%E6%9C%BA%E5%88%B6%E7%9A%84%E6%BC%94%E5%8F%
* 三、2003-混业经营的趋势以及监管协作、信息共享、职能监管、主牵头监管等。
（二）问题的提出
1．我国目前的金融监管体制—分业经营、分业监管
我国目前实行严格的“分业经营，分业监管”的监管模式，金融法律从业务和机构两个方面定义
了银行分业，及业务上不得从事信托、股票和保险，机构上不得投资非银行金融机构和企业。笼统
地说，商业银行、保险、信托和证券等金融企业各自从事法定业务范围内的经营内容，除规定的一
定限度交叉经营业务外，法律上禁止金融企业的混业经营。在一定时期内，这种严格的分业金融监
管体制对于防范金融风险，整顿金融秩序，保障我国金融体系安全运行起了很大的作用。目前仍是
根据机构性质建立的机构型监管模式。
为了适应金融混业经营的需要，2004 年 7 月 27 日，中国银监会、中国证监会、中国保监会发布
分工合作备忘录，为确保三家机构协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融
创新，保障金融业稳健运行和健康发展，监管三方达成了信息共享和重大事件通报以及每季度召开
一次监管联席会议制度。
（三）存在的问题及应对（一般角度分析）（此部分需浏览）
1、存在的问题
无庸讳言，在现行的金融体制下，这种金融监管存在着诸多问题：
首先，金融监管体制存在障碍，监管力量分散。银监会、证监会、保监会“三足鼎立”的监管格
局，往往使监管出现真空，造成中央银行货币政策作用的空间缩小。
其次，有效银行监管的基础没有建立起来，缺乏社会联合防范机制。金融机构上级行对下级行
缺乏科学有效的激励和约束机制，导致下级行经营者强化内部控制的激励不足。同时，作为商业银
行内部控制重要内容的稽核监督体系，隶属于各级行经营者，没有有效独立出来，
其监督职能也容易流于形式。
第三，缺乏一整套系统性的风险预警、处置、缓冲、补救机制。金融监管没有形成有效的金融
风险监测、评价、预警和防范体系，缺乏早期预警和早期控制，
监管信息没有有效利用，风险防范工作忙于事后“救火”，不利于有效防范化解金融风险。
第四，基层中央银行缺乏一套科学严密的监管制度和监管方法，监管工作中信息不对称，由于
商业银行报送数据可用性较差，中央银行的非现场监管体系不能发挥应有的作用，而非现场监管和
现场监管相结合的现代监管方法体系还没有建立起来，监管效率有待于进一步加强。
第五，监督措施的效能未得到充分发挥。突出表现在：一是对金融机构违规行为的处罚成本过
低，即金融企业预期违规操作的潜在收益远远大于预期成本，使违规行为有利可图；二是违规处罚
执行中缺乏严厉性；三是当前监管部门对违规行为的处理缺乏有效性。
2、混业经营条件下我国金融监管模式变革的必要性
对我国还不完善的分业监管模式和发展不甚成熟的资本市场来说，匆匆过渡到混业经营、混业
监管，并不是最佳的选择。因为，逐步完善的分业监管体制与整个政府结构有密切的关系，三个监
督管理委员会的建立和完善绝非一日之功，若要短期内实现合并统一，从成本上讲并非合算之举。
而剧烈的人事机构变动，很可能对资本市场的稳定产生影响。就目前我国的金融状况和具体国情而
言，以金融控股公司的监管需求为契机，在现有制度的基础上整合各个监管机构的职能，增设相关
机构或增加相关机构的职能，相对于把分业监管制度进行彻底的改革，阻力及风险小于制度性颠覆
所带来的影响。
3、具体建议（讨论题二：关于联席会议和综合监管机构以及大部制构想。混业监管中的联系和协
调，是改进联系会议 or 建新的综合机构 or 大部制？这题在后面功能性监管部分讨论，会补充背景
介绍）
从这个角度出发，有如下建议：首先，建立一个长期的专业的综合监管机构。可以在当前银监
会、证监会和保监会三方联席会议基础上，组建金融监管协调委员会。金融监管协调委员会作为主
管机关，对金融控股公司进行监管，负责跨业监管与决策。对金融控股公司下属不同金融业务领域
的子公司，则由原来各监管机构实施专业化监管。这样在保持现行分业监管体制下，对子公司实施
有效分业监管的同时，也确保了对金融控股公司集团公司的监管。
其次，建立综合系统监管体系。监管机构必须从审批公司准入市场开始到其退出市场为止，对
金融控股公司的设立、组织、业务、制度建设、财务指标等整个经营活动进行全方位的持续监督管
理。在监管过程中，各个监管机构亦要在权威机构的领导下，相互配合、协调行动，对金融控股公
司的跨业经营、跨地区经营活动以及创新的金融产品实施综合系统的监管。
第三，制定能体现我国金融体系规范发展的相关法律。鉴于金融混业经营以及金融机构的业务
多元化是一个必然的趋势，而外资金融机构的进入将加速这一进程，银行立法也应当注重为中资和
外资金融机构建立平等的竞争平台，注重从传统的着眼于国内的监管视角转向监管的国际化；强调
市场约束在金融监管中的作用。
第四，鼓励金融监管的创新。首先在当前的金融监管中引入激励监管的观念，充分尊重金融机
构的创新能力。其次，金融监管应当鼓励金融创新，改善目前过于严厉的行政审批和行政管制抑制
金融创新的状况。第三，要引入金融监管的成本收益理念和问责机制。第四，要适应混业经营的发
展趋势，逐步为金融监管体制从分业监管转向混业监管、从机构监管转向功能监管创造条件。
第五，加强金融机构间的协调，实现信息共享。从金融市场运行角度看，我国监管机构应强调
适度分工基础上的整个金融市场的协调发展，建立综合大型的数据库，从而减少业务交叉和重复、
降低监管成本。另外，从银行监管的角度看，不应片面理解货币政策和银行监管分离，而要合理把
握中国人民银行的货币监管与银行监督管理委员会的机构监管职能及其协调关系。
第六，建立和完善金融机构的自控机制，重视舆论监督。相对于监管当局的监管，内部控制制
度注重的是微观个体的安全与效率，但良好的内部控制却能发挥较外部监管更为深刻、持久的作
用，并因此成为有效金融监管的基础。
第七，建立紧急情况下的救援机制。由于资本市场有着不同于实物交易市场的特殊性，这种“牵
一发而动全身”的风险愈加明显。当一家具备一定规模的金融控股公司出现面临流动性危机，或者其
重要子公司面临倒闭风险时，监管机构必须有一套完整的救急预案对其实施有效的救济措施。否
则，整个资本市场就会面临难以预期的危险，而救援措施或救急预案的产生，依赖于各个监管机构
事前的沟通与合作，涉及金融控股公司内部的监管机制。
措施二：（一）完善金融当局间协调合作机制，重组银行监管的组织结构
（二）健全金融监管法律、法规和信息披露制度
三）完善金融风险的预警机制和迅速的危机处理机制
（四）建立资金、业务和信息交流三重防火墙
五）要加强金融机构内部监管
（六）加强与国际金融监管机构的合作
二、对挑战与应对的具体分析（沙龙讨论重点）
（一）混业经营背景下银行监管的特殊性
1、混业经营要求严防监管真空
在分业经营的背景下，银行只从事单一的资产负债业务即存贷款业务，没有跨行业经营的空
间，其风险监控内容简单，程序简洁。监管部门只要在自己的监管领域内跟踪防范风险就很容易控
制危机的发生，一般不会出现监管真空的问题。在金融业务转向混业经营以后，跨行业的金融产品
日益增多，金融业务交叉现象层出不穷，容易出现跨业违规的现象，各管部门囿于传统的监管领域
及特有的专业监管理论很难对跨业经营进行有效的监管，容易因监管领域界限不清和监管责任不明
而产生监管真空的问题。同时因为法律规定具有滞后性，也会因法律对银行经营范围规定不周而产
生监管的灰色地带。由于混业经营对引发金融风险将不局限于个别行业，很有可能会危及整个金融
业，一家机构破产会波及到其他机构，因此，针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷，需要设
立一个跨产品、跨机构、跨市场的监管机构来克服监管职权划分缺乏科学的标准和权威的现象;需要
建立一个能够协调银行业、保险业、证券业关系的机构，建立一种更加开放，更加综合的监管体制
来进行监管，防止监管的灰色区域，从而维护金融业的稳健经营，防止因监管不周而产生风险相互
渗透的“多米诺骨牌”效应。
2、混业经营要求防范关联交易与内幕交易
分业经营下，由于银行业务与证券业务相互分离，不存在交叉经营的问题，银行面对的大多是
单个的存款客户或实业机构，银行与其他金融机构的业务往来也仅限于同业拆借等传统业务，对信
息披露的要求并不高，也不易出现关联交易的问题及内幕交易的现象。混业经营中利益冲突与内幕
交易将是不可避免的。前已述及，混业经营国家一般采取金融控股公司的形式，通过拥有若干从事
不同金融业务的独立金融子公司的金融集团，包括商业银行、投资银行、保险、信托公司等子公司
经营性质不同的金融业务实现混业经营。各子公司在法律和经营上是相对独立的法人。我国光大集
团及中信集团采取的即是金融控股公司的形式。一般来讲，金融控股公司存在的风险最主要的一是
内幕交易，二是利益冲突。
首先，金融控股公司各子公司之间的关联交易增大了进行内幕交易的可能性。子公司之间的关
联交易包括资金和商品的相互划拨，相互担保以及为了避税和逃避监管而进行的利润转移。这些关
联交易使得各子公司之间进行内幕交易相对比较容易，透明度较差，内幕交易无疑会加剧集团成员
之间风险的传染性，如证券子公司出现经营困难，金融集团动用系统内的银行子公司的资金来救
济，结果使银行子公司也出现经营困难，最后导致银行子公司与证券子公司共同陷入危机。
其次，在金融控股公司运营过程中常常存在着利益冲突。利益冲突是指集团各成员之间，子公
司与集团公司之间，集团系统内部与客户和股东之间的利益冲突。例如，从投资者心理角度讲，到
银行进行储蓄的客户大多是属于追求金融资产安全性的“风险厌恶型”投资者，而到证券公司买卖股
票的大多是追求高风险、高回报的“风险喜好型”投资者，如果在金融控股公司内部将银行资金用于
其他子公司的证券交易，这就违背了安全性原则，从而使银行储户的利益受到损害。对此，混业经
营要求建立相应的防火墙措施来防止金融集团内部的关联交易和利益冲突，防止持股公司的非银行
附属机构金融风险侵袭银行。
3、混业经营要求强化对存款者利益的保护
如果说在分业体制下需要对存款者利益进行有效保护，那么在混业经营体制下更需要监管机构
强化对存款者利益的保护。首先，由于金融市场存在着信息不对称问题，银行拥有强大的经济实力
和资源优势，在涉足证券业务后，银行掌控着有关自身跨业经营、金融服务的全部信息，而其客户
的信息供给渠道则完全受制于银行，因而强弱悬殊的信息差异可能诱使银行及其工作人员为牟取利
益而滥用信息优势，银行自行承销、买卖而持有的证券数额较大，在证券市场波动频繁时，银行的
清偿能力及经营体系将处于不稳定状态，从而损及客户的利益。其次，商业银行从事证券业务虽然
会增加利润来源，但同时也必须分担证券业的风险。商业银行经营证券的收益基本上由自己独占，
但经营失败却又使存款人或整个社会承担其损失，这可能诱使商业银行挺而走险，放松风险控制而
引起道德风险，因而存款人很容易受到金融机构的道德侵害，一旦他们丧失对金融市场的信心而退
出金融市场，肯定会危及金融市场的生存。因此监管者的首要任务是通过各种措施保护存款者的利
益，维护公众对金融企业的信心，从而维护金融体系的安全与稳定。
（二）我国银行监管法与混业经营要求的差距
混业经营在推动金融业和金融市场发展的同时，也在总体上加大了金融体系的风险，从而降低
了银行监管的有效性。混业经营使建立在传统分业经营模式基础上的金融监管制度框架，已经严重
落后于金融发展的现实，货币市场与资本市场互相融合、银行大量参与证券市场与保险市场的交易
活动加大了银行监管的难度。相应的我国银行监管法律也日益暴露出其滞后于银行业发展的缺陷。
1、法律风险防范体系—监管范围的真空
我国现有的法律基本上都是以分业经营原则为基础而设计的，缺乏对混业经营必要的法律准备。
《商业银行法》第 3 条所列举的业务范围，都仅限于商业银行的传统业务，为了适应行业混业经营的需要，修订
后的《商业银行法》第三条规定“商业银行可以经营经国务院银行业监督管理机构批准的其他业务”这为商业银行
业务扩张留下了一个口子，经银监会批准的其他业务也可以成为法定业务范围，这种兜底条款更体现了法律的灵
活性，为商业银行增加新业务在法律上留下了空间。但是该条款规定比较含糊，“其他业务”的外延到底有多大没
有具体界定，这就给许多金融机构绕过法规，扩大经营范围等“打擦边球”活动提供了可乘之机.这在一定程度上会
使一些风险极大，运作不合规的业务混入其中。但我国现行的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》等
监管法并未对商业银行从事投资银行业务的监管作出详细规定，此外新出台的于 2004 年 2 月 1 日起实施的《中华
人民共和国银行业监督管理法》第 18 条规定银行业金融机构业务范围内的业务品种，应当按照规定经国务院银行
业监督管理机构审查批准或者备案。需要审查批准或者备案的业务品种，由国务院银行业监督管理机构依照法
律、行政法规作出规定并公布。该条规定并没有细化银行的经营范围，只是一条委任性的条款，并没有在经营范
围的监管上起到实质性的作用，必然会出现一些原有监管法规所涉入不到的“灰色地带”。《中华人民共和国银行业
监督管理法》第 2 条第 1 款规定“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的
工作。”在法律上形成了以银行业监督管理委员会主体的银行、非银行金融机构监管体系;以中国证券监督管理委
员会为主体的证券期货监管体系;以中国保险监督管理委员会为主体的险监管体系。对于我国银行、证券、保
险三行业的分业监管格局，三大监管机构各自在专业范围内行使监管职责，必然会出现对现行商业
银行的新兴金融业务，如资产重组、投资理财、衍生金融工具、基金管理、信息咨询等混业经营业
务的监管真空。由于金融业的日趋同质化发展，其结果是传统银行业务与其他金融业务之间的界线
日趋模糊，原有的法律框架需要适时调整，以便将那些在“灰色地带”活动的金融机构纳入金融监督
网之内。
2、银行法律风险控制体系—“防火墙”制度的缺失
所谓“防火墙”机制是为了防止银行和证券业务间利润转移和互补而造成的不良后果，在同一金
融集团的银行和证券部门之间在信息和人事交流、业务交往等方面做出限制。混业经营存在的利益
冲突和内部交易将增加监管的难度和复杂性。混业经营的金融企业设有不同的部门或业务单位加在
同一机构内设置银行和证券公司，它们各自有着不同的利益目标。这就导致了利益冲突和内部交易
的存在，比如某家金融公司既给一家上市公司提供贷款，又经营这家公司的股票买卖，这就出现了
利益冲突。在这种情况下，他们向客户提供的研究报告和咨询建议就很难保证是独立的、客观的。
利益冲突和内部交易是由金融机构从业人员的败德行为引起的，混业经营的金融企业由于其在业务
交叉和渗透方面没有限制，且从业人员更多，更有可能出现利益冲突和内部交易行为且具有极强的
隐蔽性，这必然会增加监管的难度和复杂程度。银行业和证券业的混业经营更是有利于相关人员利
用极少的贷款投机和操纵市场。这些都可能导致整个金融业系统风险的产生，因此，为避免由于利
益冲突和内部交易行为而带来整个金融服务业效率的损失，监管者需增强监管力度，防止从业人员
败德行为的产生，必须构建一定的“防火墙”措施来减少内部交易和利益冲突所带来的负面效应。我
国《商业银行法》第 43 条虽然规定商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业
务，但这只是在分业经营条件下自然的严格的对银行业和证券业的一种隔离制度。新的金融集团内
部交易“防火墙”制度仍存在缺失，在混业经营大背景下，金融控股公司从事混业经营的风险隔离措
施我国并没有相关规定，法律对我国存在的金融控股公司各子公司之间不当关联交易、内部交易等
行为缺乏规范的限制性的“防火墙”制度安排。
“利益冲突”问题同样要求竞业禁止，因为一家金融机构的经理人员或董事，同时又兼任者其他
与只有竞争关系的金融机构董事。这时，这些经理人员或董事在对待同他们有着利害关系的这些金
融机构的忠诚上以及在谋求这些金融机构的利益上，都可能发生矛盾或冲突。金融机构如从事多样
化经营，可能将其自身从事高风险业务的损失转嫁到存款人、投资者身上，不可能竭尽全力位客户
服务。‘“美国 G 一 S 法第犯条规定银行与证券子公司之间不得有董事或职员的兼职现象;日本 19%年修订的《证
券交易法》第 42 条也禁止母子公司从事经常性业务的董事或职员在两公司中身兼二职。我国在从业人员分离
方面，两个主要法律均无不同金融机构禁止从业人员交叉兼任的禁止规定。而实际上，这种从业人
员交叉兼任可能导致的不同机构间信息不合理流动及经营决策的相互影响正是实行混业经营的一大
禁忌。另一方面，虽然监管当局对银行有资料申报和信息披露的要求，但银行在资本觅利性的驱动
下为了规避监管，牟取暴利，经常隐瞒或虚报信息资料，与监管当局玩起”猫鼠追逐”的博弈游戏，
使”监管落空”的局面频频发生。比如对外提供的年度报表不完整，报表内容过于简单，披露主要以
财务信息为主，非财务信息诸如金融衍生产品业务、证券投资组合、证券承销等投资银行业务几乎
没有，更为严重的是披露虚假信息等等。
从现有披露规范看，我国银行监管法律虽然对金融业信息披露加以规范。但其规定具有很强的
原则性和概括性，并没有细化，导致银行业参与的许多投资银行业务被排除于披露范围之外。《中华
人民共和国银行业监督管理法》第 33 条规定“银行业监督管理机构根据履行职责的需要，有权要求银行业金融机
构按照规定报送资产负债表、利润表和其他财务会计、统计报表、经营管理资料以及注册会计师出具的审计报
告。”第 36 条规定“银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、
风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息”。尽管该二条条款规定了一些银行信息披露的
内容范围，但条款中所规范的业务基本上是金融业传统的资产负债业务，而类似资产证券化业务、金融衍生产品
业务、证券投资组合、证券承销等投资银行业务以及发行各种复杂资本工具等业务披露则没有相关的法律规范。
上述业务在国外金融业的年报中常常是披露的重点，也是巴塞尔委员会和各国监管机构监管的重点。2002 年 5 月
中国人民银行发布了《商业银行信息披露暂行办法》，对商业银行的信息披露作了总体上的规范，对我国银行信息
披露制度的建设有着重要作用。但该《暂行办法》对《新巴塞尔资本协议》要求的核心定量披露风险资产的地区
分布、风险资产的行业、客户类型分布等内容，均未作明确要求，这表明我国商业银行的风险信息披露离国际标
准尚存在不小的差距。即使是证监会颁布的《公开发行证券公司信息披露编报规则(第 7 号)商业银行年度报告内容
与格式特别规定》和《公开发行证券公司信息披露编报规则(第 2 号)商业银行财务报表附注特别规定》中，对于上
市银行披露规范比较具体明确，使得占金融企业比重相当大的非上市银行的信息披露水平远远低于其上市银行。
从而形成制度上的缺口。
3、银行法律风险救济体系—存款保险制度的缺失
金融业发展到今天，高度重视保护消费者利益已成为各国金融监管立法必须遵循的原则。由于
普通消费者在与银行的交易中通常处于弱势，容易被欺诈和漠视，在银行业涉足证券业、保险业的
情况下，银行经营常伴随着极大的风险，但吸引顾客、开拓市场，创造收益的始终驱动着银行作出
价值选择，从而产生道德风险，如对于金融产品风险不对客户作出有效的解释和说明，消费者在选
择了此种金融产品后往往承担价值上的损失，最终承受银行所转嫁的风险。为确保消费者得到完全
的、诚实的金融服务，因此，监管当局对金融部门制定了许多事前的、事后的规制措施。在保护消
费者利益方面，我国的监管立法还存在缺陷。《商业银行法》第 4 条规定商业银行自主经营、自担风险、自
负盈亏、自我约束。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。第 71 条规定商业银行可以被依法宣告破产。
商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和
利息。可以分析得出，商业银行以其全部法人财产承担责任，一旦破产，广大存款者只是在支付清算费用、所欠
职工工资和劳动保险费用后才能得到清偿，在我国，大部分股份制商业银行并没有国家作为保证人，在没有国家
作为后盾的情况下，部分存款者的利益将无法得到维护。《商业银行法》第 33 条规定商业银行应当保证存款本金
和利息的支付，不得拖延拒绝支付存款本金和利息。该条款原则性过强，并没有规定如不能支付存款者本息后银
行应该采取的措施，故该条款对于银行违约后保护存款者利益并没有实际的操作意义，需要进一步强化具体操作
规则的建设，确保手段的有效性。《中华人民共和国银行业监督管理法》第 3 条规定银行业监督管理的目标是促进
银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。该法第 37—39 条规定银行业金融机构违反审慎经营规则
的，国务院银行业监督管理机构可以区别情形责令暂停部分业务、停止批准开办新业务;银行业金融机构发生信用
危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，可以依法对该银行业金融机构实行接管;银行业金融机构有违法经
营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予
以撤销。
银行监督管理法的最终目的是保护存款人的合法利益，但我们可以看到银行监督管理法只是规
定了银行违规损害存款者利益时监管机构对银行采取的限制行动、接管或撤销措施，对如何保护存
款者的利益并没有细化的条款，极其缺乏可操作性。丝毫未规定最大限度的挽救、保护存款人的利
益之细化措施，这显然是我国银行监管法的一大弊漏所在，保护存款人利益的存款保险制度在我国
银行立法上是一个重要的疏漏。《商业银行法》“对存款人的保护”一章中应明确存款保险制度，明确
各商业银行均有义务对其吸收的存款投保，以法的形式对存款保险制度的法律地位给予确定，以有
效保护存款者利益，维护金融体系的稳定。
（三）应对银行混业经营的监管法对策
1、导入功能性监管，确立金融监管机构的法律地位（讨论题三：功能性监管的可行性分析与意见、
批判，以及对其应对监管真空效果的分析、讨论）
近年来发达国家纷纷对金融监管方式进行了调整，金融监管出现了一些新变化。从西方发达国
家历史经验来看，金融监管大都经历了一个从分业到混业的历史过程。各国的经验证明，金融业呈
现先分业经营后综合经营发展的趋势，金融监督管理体系亦正朝着先分后合方向演进，这是一种发
展趋势。西方发达国家金融监管法律制度的变革所代表了监管法律制度的新趋向。在金融全球化这
个大的背景下，西方发达国家的金融监管法律制度都经历了从 20 世纪 80 年代的自由到 90 年代的监
管的回归，但应该看到这不是一个简单的管制循环，而是监管下的自由和自律基础上的监管，各国
的金融监管制度已经沿着国际化的方向发展，法律制度趋同的趋势是非常明显的。20 世纪 90 年
代，英国、美国、日本不约而同地加强了对金融监管的立法，美国、英国和日本不论他们在金融监
管模式上有多么不同，但在新的监管立法中都确立了实行功能型监管，这些新的立法促进了各国的
金融监管体制的改革，也反映各国新的金融监管理念。而且他们的立法实践也说明功能监管可以适
应不同的金融监管模式。
美国，就是依据《1999 年金融服务法》(GLB)对其金融监管体制进行了全新的设计。针对银行业“混业经营”
的现状，美国采取独特的“伞型监管”模式。GLB 法案以加强金融机构之间的竞争为出发点，确立了银行业、证券
业和保险业之间的参股和业务渗透的合法性，并提出了全新的金融控股公司的模式。这种金融控股公司能够适应
市场变化需求，进行业务创新，具有很大的业务发展空间。但是，该法案仍然规定混业经营必须通过分别来自不
同业务子公司来实现(各子公司在法律和经营是相对独立的公司)，其真正的意义是:以内在“防火墙”的方式达到降
低潜在金融风险的目的。针对金融控股公司与其子公司之间的这种层级关系，美国监管当局采取了富有特色的“伞
型监管”模式。这种模式既不同于过去的分业监管，也不是纯粹的混业监管。美联储被赋予伞型监管者职能，成为
金融控股公司的基本监管者，金融控股公司下属的各子公司仍保持原来的监管模式:银行部门仍由原银行监督者监
管，证券部分和保险部分则分别接受证券交易委员会和州保险监管署的监管。另外，为了避免重复监管和减轻被
监管者负担，美联储的部分大区在操作中非常注意加强监管者之间的沟通协调和信息共享、合作。如采用成立论
坛、签订备忘录等形式，以尽可能提高监管的效果和效率。
（1）功能性监管的法理分析
1）银监会的产生及分业监管的评析
银监会的成立使中国金融业的监管出现“四龙戏珠”的局面:银监会、保监会、证监会和行分别对
银行类金融机构、保险类金融机构、证券市场以及货币政策进行监管。设立银监会有助于央行独立高效
的制订正确的货币政策，有助于扩充力量，集中专才，形成职业化的银行监管队伍提高银行监管效率。银监会的
设立延续了我国分业监管的监管模式，这一模式与当前中国金融业分业经营格局基本相适应的。但
是，在我国金融机构混业经营趋势加强和入世步伐加快的趋势下，这种分业监管模式已表现出不相
适应的方面。
我国监管机构按照不同的金融行业来进行设置，分业监管容易使得监管部门自成系统，缺乏配
合，这种显得过于保守的监管模式容易造成监管盲区的形成，使被监管对象有机可乘因为分置的监
管机构之间往往缺乏信息交换的渠道，而信息的不对称则是产生监管盲区的主要原因。在分业立法
框架之下设立的专业监管机构往往只需监督本行业内的风险，对风险秩序“知其然”而不需要知其“所
以然”，所以看不出也无须看出其中端倪。可见分业立法不仅导致了监管的盲区而且培养了监管的惰
性。尤其是在当前中国金融机构的业务创新已有部分综合经营性质，即我国金融业混业经营趋势加
强，目前我国金融领域已经突破分业经营界限的经营业务主要有允许证券公司和基金管理公司进入
同业拆借市场进行拆借、债券回购;以股票质押从商业银行取得贷款;允许保险公司进入银行间债券市
场进行回购交易，允许保险资金通过证券投资基金进入股市等，各金融资产管理公司从事债转股等
业务，实际上也是把商业银行与投资银行业务连接起来。我国目前实行的是按金融机构的不同类别
进行纵向个别立法、个别监管的立法体系和监管构架，银监会、证监会、保监会三大机构各自的监
管体系界限分明。各个监管机关之间的条块分割，缺乏协调，造成了事实上监管政策的不统一，监
管重点的差异，形成了金融监管的真空地带，跨业违规现象频频发生。这种监管构架对于分业经营的金
融机构监管无疑是有效的，但该监管构架具有相当程度的刚性，即个别监管机构受其监管范围的限制，相互之间
不但不能融通而且还时常发生冲突，对于不同金融机构共同参与的金融服务活动可能会出现监管真空，或者是使
一些应该改革、应该创新的业务得不到监管机构的认定，给监管工作带来了难度。正是基于此，笔者认为我国
新设立的银监会是一种临时的、短期的、带有过渡性质的制度安排。银行业的监管需要有一个能够
协调银行业、保险业、证券业关系的机构，银监会、证监会和保监会应如何协调，以防止分业监管
灰色区域的存在，这也就对我国金融监管模式提出了创新性要求。
有学者认为混业监管是中国金融监管制度模式创新改革的必然选择。在香港，随着越来越多的银行介入证券
业务，二者的监管问题一直存在争论。虽然，香港金融监管目前仍是由相对独立的金融管理局、证监会、保险监
理处三家并存的结构，但也有向统一的综合性监管结构发展的趋势。目前，金融管理局、证监会、保险监理处已
成立了跨市场协调委员会这一非常设性机构，以加强监管机构间的协调。1988 年《戴维森报告书》就已指出，“多
功能的金融机构与分散的监管机构之间的矛盾的最终解决，有待于综合性的监管机构的建立”。
笔者认为:一国选择何种金融监管体系模式或金融监管体系变迁的路径取决于其经济、金融运行
的内外部环境。我国应顺应金融服务混业化的潮流，构建具有我国特色的混业经营、分类监管的金
融经营管理模式。为了适应金融混业经营趋势的迅猛发展，更好地反映监管对象的实际情况，我国
应引入功能性监管，成立综合性的功能型金融监管机构。
2）功能性监管概念
功能型监管这一概念是由哈佛商学院的罗伯特·默顿最先提出的。功能型监管是在一个统一的监
管机构内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机构的不同业务进行监管，是基于金融
体系基本功能而设计的更具连续性和一致性，并能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管，它是
相对于机构监管而言的，机构性监管是指按照金融机构的类型来安排监管，而功能性监管则是按照
金融活动的类型来安排监管。在这一监管框架下，政府公共政策关注的是金融机构的业务活动及其
所能发挥的功能，而不是金融机构的名称，其目标是要在功能给定的情况下，寻找能够最有效地实
现既定功能的制度结构。在规范化的官方监管制度安排中，是实行机构监管，还是功能监管，是在
混业经营的环境下各国金融当局面临的一个现实问题。功能性监管通过有效利用集中的监管设施可
以共享监管信息对监管对象实行统一的监管规则，以便监管人员更全面地了解监管对象并与它们进
行更便捷的交流，取得金融监管的规模经济效益。现阶段我国法律可以导入功能性监管，利用这一
思路构建我国的监管组织。
3）功能性监管法律价值所在
功能监管顺应了金融业的混业经营的趋势。较之传统金融监管，它能够实施跨产品、跨机构、
跨市场的协调，且更具连续性和一致性。其价值在于:
第一，功能性金融监管关注的是金融产品所实现的基本功能，并以此为依据确定相应的监管机
构和监管规则，从而能有效地解决混业经营条件下金融创新产品的监管归属问题，避免监管“真空”
和多重监管现象的出现。第二，功能性金融监管针对混业经营下金融业务交叉现象层出不穷的趋
势，强调要实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，主张设立一个统一的监管机构来对金融业实施整
体监管。这样可使监管机构的注意力不局限于各行业内部的金融风险。第三，由于金融产品所实现
的基本功能具有较强的稳定性，使得据此设计的监管体制和监管规则更具连续性和一致性，能够更
好地适应金融业在今后发展中可能出现的各种新情况。以功能性监管体制取代传统的机构监管体制
对于我国金融业在混业经营条件下持续发展有着十分重要的意义，主要表现为:
首先，功能性金融监管体制更能适应新形势下我国金融业发展对监管体制的要求。混业经营条
件下，跨行业的金融创新产品将会层出不穷。由于传统体制对金融创新产品的监管划分缺乏科学的
标准和权威的部门，各监管机构可能会对不同金融机构共同参与的金融交易活动，或是相互争夺权
力，或是相互推诱责任，这势必影响监管效率和监管效果。而功能性金融监管体制则是根据金融产
品所实现的特定金融功能来确定该产品的监管机构。功能性监管体制会通过专门的裁定原则和机构
对新涌现的金融产品的功能进行分析定性，适时解决该金融产品的监管归属问题。从这个意义上来
说，功能性金融监管体制更适应混业经营对监管体制的要求。
其次，功能性金融监管体制能够更有效地防范金融风险的积聚。在金融业转向混业经营以后，
跨行业的金融产品日益增多，可能引发的金融风险将不局限于个别行业，很有可能会危及整个金融
业。这时，如果依然实行传统监管体制，就会使得各监管机构仅关注本行业的风险问题，而不能建
立有效的协调监管机制，对金融业的风险问题给予整体上的把握。功能监管体制强调的是跨产品、
跨行业、跨市场的监管，要求管理层必须设立专门机构对金融业实行整体监管，由此能从维护整个
金融业安全的角度来关注市场风险问题。这无疑会更有利于维护金融业的安全。
最后，功能性金融监管体制更有利于促进我国银行业的金融创新。金融创新的不断涌现是战后
全球金融业发展的主要特征之一。银行业金融创新的发展水平己经成为衡量一国金融业发达程度的
重要标志。混业经营对金融业的一大贡献就是能更好地促进金融创新产品的涌现。传统监管体制无
法对跨行业的金融创新产品实施有效监管，致使管理层不得不通过行政手段来限制金融创新。实行
功能性金融监管体制以后，由于该体制能够很好地解决各种金融创新产品的监管问题，管理层不必
再通过限制金融创新产品的发展来维护金融业的安全，可将精力放在如何完善功能监管体制以实现
对金融创新产品的有效监管上，将为我国金融创新产品的大发展创造一个宽松的环境。
由以上分析可以看出，功能性金融监管体制有着传统监管体制无法比拟的优势，能够更好地促
进我国金融业在新形势下的发展。因此管理层应该对这一体制给予高度重视，积极探索我国设立功
能性金融监管体制的途径。
讨论题三：对于以上功能性监管的价值分析，你是否同意？有何意见？接下来我们将进行我国
引入功能性监管的可行性分析和效果分析。如果你不同意的话，可以继续批判
（2）我国功能性金融监管体制的法律框架
功能性金融监管体制同传统金融监管体制有着根本区别。因此，功能性金融监管体制的建立要
求对现有金融监管体制进行大手术。笔者建议在现行监管机构之外另设一个具有独特的超然地位的
机构，如在银监会、证监会、保监会三个相对独立的监管部门之上，再组建一个金融监督管理局，
负责总体协调和跨行业监管，确立金融监督管理局的法律地位，从而弥补监管法对混业经营监管出
现的真空。
1）国务院在银监会基础上专门成立“国家金融监管局”，银监会、证监会与保监会等监管机构并
入国家金融监管局，成为金融监管的总牵头人，实施统一监管。该机构通过向被监管行业征税 1来
融通资金，而不是依赖于政府的财政收入，这使得它们能够不依附于金融或经济的上级管理部门而
保持了一定的独立性，该机构主要用于监管混业经营和金融控股公司。其职责主要是针对金融监管
的真空及时采取相应措施，划分各金融监管机构的职责范围，协调各监管机构的利益冲突，以及对
新业务划分监管归属等。在监管方面，国家金融管理局从维护整个金融业的安全与稳定出发，对各
类金融机构和金融产品交易予以全面监管。这样，有关监管机构如银监会、证监会、保监会将集中
置于该局的统一领导之下，由此构造一个有层次、有分工的监管体系。作为一个仲裁者和协调者，
国家金融管理局依据金融产品所实现的金融功能来确定对应的监管机构，由此可以解决跨行业金融
产品监管权限模糊不清的难题。此外，在国家金融管理局的统一协调下，各监管机构可以建立更为
有效的沟通机制。如果各监管机构之间发生意见分歧，则可由国家金融管理局予以仲裁。
2）国家金融管理局由下设的银行监督管理委员会对金融机构所从事的银行业务 2予以监管。随
着金融业分业限制的逐步取消，证券公司、保险公司必将涉足传统的银行业务。针对这些现象，银
行监督管理委员会必须突破传统的监管范围的束缚，将监管范围限定为各金融机构(包括银行以及非
银行金融机构)所从事的银行业务。实际运作中，凡从事银行业务的金融机构都要在银行监督管理委
员会登记注册 3，以便于实施监管。另外，银行监督管理委员会应针对银行业务对于金融风险控制
的要求，制定适用于上述金融机构的风险性监控指标体系，如资本充足率、贷款集中度、资产流动
性等等，依据这一指标体系对从事银行业务的金融机构实行定期和不定期的检查，由此防范金融风
险的聚集。
3）国家金融管理局根据我国金融业的发展不断完善监管体制。就未来一段时期而言，具体表现
在:第一，随着金融创新产品的不断涌现，不可避免地出现某类金融产品所实现的金融功能不同于传
1 讨论：关于征税融通资金的看法，你是否赞成？益处和弊端分别有哪些？
2 讨论：以业务为区分取代以机构为区分的标准。可行性和科学性分析，a：对监管机构提出了更高要求，中国现状下是否行得通？
B：如何避免新的区分带来新的监管真空？
统金融产品的现象。对此，国家金融管理局要通过对该类金融产品在国民经济中的重要性以及未来
的发展趋势加以分析，以决定是否需要建立新的下辖监管机构，以更好地实现对金融业的监管。第
二，针对我国出现的发展金融集团的趋势，国家金融管理局要督促和协调下辖的银监会、证监会、
保监会拟定各自的监管规则和实施细则，并在此基础上制定对金融集团予以监管的一般原则以及总
体要求。第三，国家金融管理局通过积极的行动以应付外资金融机构涌入所带来的监管问题。这要
求国家金融管理局依据国外监管的成功经验以及我国的具体国情制定出行之有效的监管制度，以防
范由此可能引发的金融风险。
4）国家金融管理局通过下设的证监会、保监会来实现对证券业及保险业的监管，即将证监会和
保监会也纳入国家金融管理局的统一领导之下。从目前证券业、保险业的发展来看，不论是证券业
还是保险业对于发展跨行业金融创新产品都有着强烈的冲动。针对这一情况，国家金融管理局要积
极引导证监会、保监会转向实行功能性监管，即由过去针对特定金融机构的监管转为针对特定金融
产品的监管。目前我国仍是分业经营、分业监管格局，过快推行功能性监管尚存在一定的困难，但
我国已通过设置协调机构来解决这一问题，如定期召开金融联席会议，实现银行、证券、保险上的
协调监管，包括信息交换上的协调、法规上的协调、日常监督的协调、处理上的协调等来解决目前
已存在的监管冲突与监管疏漏问题，推进银行、证券、保险监管的专业化。未来一段时间，我国向
功能性监管过渡具体来说可以分二步走 4:第一步，在对银行、证券、保险、信托的上述金融监管体
系已经完善、监管能力有较大增强的基础上，根据金融混业的进程，成立专门的金融监管协调委员
会代替目前的联席会议，强化监管机构之间的协调与合作，准备向单一机构的功能型监管过渡。
2002 年，我国金融监管三部门建立了监管联席会议制度，会议由三大监管机构负责人参加，主要职
责是研究银行、证券、保险监督中的重大问题，定期交流银行、证券、保险业务发展与合作的新情
况、新问题，磋商监管政策和措施，及时界定交叉业务的监管责任，解决分业监管中的政策协调问
题，目前，这种协调机制还未充分发挥其作用，三大监管部门之间基本上还处于各自为战状态，所
以应进一步强化联席会议的功能性整合，建立危机预警和处理系统。第二步，在适当时间，与监管
制度的全面改革相协调，成立统一的国家金融监督管理局，形成统一的超级功能型监管机构，由多
元化监管走向一元化监管，由机构型监管转向功能型监管，创建一套行之有效的金融监管法律体
系。
讨论题二：关于联席会议和综合监管机构以及大部制构想。混业监管中的联系和协调，是改进联系
会议 or 建新的综合机构 or 大部制？
4 讨论：注册制度的可行性和科学性分析，强制力度应多大?能否有效？
2、建立“防火墙”完善法律风险控制体系
(1)防火墙的法理分析
1）利益冲突的逆效应
客观地说，银行跨营证券业实际上是一柄“双刃剑”，银行兼营证券业，固然有利于银行实施全
能化和多样化经营，实现所谓“金融超市”的蓝图，但同时也使银行的风险来源增多，风险的预测力
和评估效果下降，风险的破坏力剧增，更重要的是，银行业与证券业存在着利益冲突。所谓利益冲
突，是指受托人在接受委托人委托时同时担任或嗣后担任某个人、某些人或某类利益集团的利益代
表，而导致对委托人在忠诚和利害关系上发生矛盾的现象。混业经营体制加剧了利益冲突的复杂
性。力图建成所谓“金融超市”的银行大力推行“一站式服务”(one－stop service)，广泛涉猎资金管
理、证券经纪、证券发行与交易等诸多领域，这些领域中的证券业务可能与银行的传统业务产生潜
在的利益冲突，导致银行客户的利益由此受损。银行控股公司摩下的银行子公司向信用或业绩不好
的客户贷款，让其通过本系统内的证券子公司发行证券，其手续费则由银行的贷款来返还。这样银
行需要承担向业绩不良客户贷款的风险而证券子公司却可获得销售证券的利益，从而导致部门间利
益冲突。另外，集团公司系统内业务运行中实施“搭售策略”，利用证券发行的便利将企业包装上市
转移破产企业的贷款损失，将滞销证券转移至证券托管账户，这些行为都会导致集团内部与客户之
间的利益冲突。相应的，利益冲突会对金融业带来一定的逆效应:首先，银行、证券市场特质迥异，
若银行过度介入证券业务，将会增加银行的经营风险，危及银行的安全稳健经营。若银行自行承
销、买卖而持有的证券数额较大，在证券市场波动频繁时，银行的清偿能力及经营体系将处于不稳
定状态，一旦股市暴跌，便会危及银行的自身安全，进而殃及整个信用体系。
其次，银行相对于其客户及监管当局的信息优势促使其肆无忌惮地从事内幕交易，从而损害了
投资者的利益，危及金融安全。内幕交易是一种“隐匿的不正当竞争行为”，银行由于其地位的特殊
性，较其客户和一般竞争者更具信息资源可获性的优势，股价上扬和下挫的知情者与不知情者其胜
负早己成为定局，且银行为了实现利用内幕信息获利的目的，往往阻碍内幕信息的公开时间，从而
使投资者由于信息不畅、不实、不详，决策失误而招致损失，对监管当局亦产生监管滞后和监管落
空的问题，严重违背了“公开”、“公平”、“公正”的证券交易基本原则，破坏了正常的证券交易秩
序。
再次，银行与其客户的利益冲突，客观上增加了证券市场的风险，危害了证券市场的健康发
展。在混业体制下，银行为了增加承销收益或规避承销风险，往往利用优惠的融资条件或其它诱惑
吸引投资者从事证券交易，从而产生银行信用扩张的效果。此外，基于自身持有证券的利益出发，
银行可能会试图通过经纪或造市等手段来推销手中的证券，同时，作为证券交易中介的银行还可能
诱导客户进行更多的交易以获取额外的佣金收入。此外，在银行参与证券业的情况下，银行可能将
大量的客户储蓄资金拆入股市，甚至用于与关联企业的关联交易或内幕交易，从而造成资金的不安
全运用，这种盲目追求高额利润的逐利性与投资者对投资的安全稳健性意愿是背道而驰的。上述银
行与其投资者的利益冲突，实际上是在信息不对称的情况下让投资者承受了其本不愿承受的风险，
如果事态严重，可能还会伤害银行储户对银行体系的信心，危及金融市场的稳定。利益冲突和内部
交易所带来的风险传染问题在各国的金融控股公司中都屡见鲜。如何与允许银行从事证券业务而有
部委及金融体系的稳定性呢?“防火墙”的制度设想便应用而生。
2)防火墙概念及渊源
从事混业经营的金融控股公司在我国已初露倪端，而如何对金融控股公司进行监管目前尚无专
门的法律规范。为防止金融企业集团内部子公司的不正当关联交易，欧盟与美国均允许实行混业经
营时设置“防火墙”来防范金融风险。“防火墙”其本来意义是指在建筑物的两端或在建筑物内将建筑
物分隔成区段，以防止火灾蔓延，包含了很深的防备、防范的寓意。1987 年美国联邦储备委员会主
席储格林斯潘第一次在美国官方文件中使用了“防火墙”概念，特指“限制银行和证券子公司之间的交
易，特别是信用交易的措施”。但随着金融历史的变迁，“防火墙”己具备了新的含义，不再指严格意
义上的分业经营制度，而是与金融混业经营联系起来，是指在进行混业经营的金融控股公司内部的
风险隔离防御措施。从西方国家的立法看，一向完善的“防火墙”制度必须包含两部分“法人防火墙”
和“业务防火墙”前者是指金融控股公司通过“关联公司”(如金融控股的子公司等具有产权联系
的公司，但须为独立法人)兼营银行、证券等业务;后者是指在银行与经营证券业务的关联公司之间
设立防止利益冲突弊害发生的隔离措施。业务防火墙又可细分为“资金防火墙”、“身份防火墙”和“管
理防火墙”。“资金防火墙”是指禁止或限制资金在金融集团内任意流动，除了法定的股权投资之外，
禁止以关联交易的形式在集团内任意调配资金，如禁止将银行存款拆入股市;“身份防火墙”是通过办
公场所、营销、设施上的分离实现集团内各个独立法人的隔离，避免公众的误判，导致非接触性风
险传导;“管理防火墙”要求严格贯彻竞业禁止，分设账簿，实现管理机构和人员的分离。在防火墙机
制下，金融控股公司系统内事实行“法人分离原则”。在这种原则的指引下，控股公司的各子公司分
别是独立法人，如果一个子公司破产，原则上只损失了金融控股公司对该子公司的投资，而不会涉
及其他子公司。这样就不会出现金融子公司连锁破产，银行业风险与证券业风险不会互相渗透，保
证了系统的整体安全。“防火墙”的制度能够规范金融控股公司内部交易和不良信息流动，使他们适
当地隔离开来，从而尽可能地避免风险，保证安全。因此，各国在纷纷放宽立法，实行金融控股公
司的同时，也在不断探索、完善防火墙制度，只有在“有效的防火墙”的保护下，金融控股公司才可
能最大限度地显示出它的优越性。
在防火墙制度上，美国和英国的经验是值得借鉴的。美国实行混业经营的金融控股公司内部，由于银行有存
款保险公司的保护，金融控股公司的经营者往往会倾向于将非银行风险向银行转移。为避免通过内部交易增加银
行风险，监管当局需要尽量限制资金有银行向非银行分支机构流动。因此，1999 年美国颁布的《1999 年金融服务
法案》的第 23 一 A 和 23 一 B 条款在金融控股公司内部设立了防火墙。主要内容包括:第一，在金融控股公司内
部，银行对所有非银行附属机构的贷款合计不超过银行资本的 20%，对每个非银行附属机构的贷款不超过银行资
本的 10%，而且非银行附属机构要提供以政府债券或现金为主的抵押或担保;第二，对银行购买的内部非银行附属
机构的资产进行比例限制，银行拥有的比例不能超过非银行附属机构资产的 10%;第三，银行不能对非银行附属机
构的证券发行提供担保;第四，限制银行购买内部非银行附属机构发行的证券。英国《金融服务业法》为防止部门
间内部资料互用谋利规定:任何公司应避免利益冲突的发生，如果存在利益冲突的情形，应通过信息披露，内部诚
实准则、公平对待所有顾客，公司不得不公平地将其利以至于顾客利益之上，该法还规定，金融机构在与客户交
易时，凡涉及重大利害关系的业务，应对客户作适当说明。
(2)建构我国“防火墙”法律规则
正如《后汉书.恒谭传》所言:“盖善政者，察失而立防”。即善于行政管理的人，一旦觉察到有失误或缺陷时就
要设立相应的防范措施。目前，我国金融业混业经营趋势中已展现出了风险的苗头，反映出一些缺陷。而在利益
机制的推动下，混业经营带来的内部交易问题难以通过金融机构的自律管理予以化解，为防止在金融集团混业发
展下各业务、各公司成员之间风险相互传播和向外部蔓延，金融监管当局有必要从制度安排上作出相应约束、提
出相应原则、进行各种相应制度规范，以减弱金融集团混业经营的负面影响，隔离风险。这应该是金融监管的“防
火墙”的主要含义。通过“防火墙，，这种制度安排，约束集团成员间的内部交易，控制风险在各金融分支行业之间
相互传递，从而在一定程度上化解金融集团混业经营所带来的内部交易问题。巴塞尔银行监管委员会、国际证券
联合会、国际保险监管协会于 1999 年 2 月联合颁布了《对金融集团的监管原则》，对金融集团内部交易作出了制
度性的规范。欧盟于 2001 年 4 月 26 日通过了《对金融企业集团中信用机构、保险业及证券公司之补充性监管指
令及修订其它相关指令之建议案》来规制金融集团内部交易及风险集中问题。美国《1999 年金融服务现代化法》
也对金融集团内部交易制定了相应条款。我国监管当局在制定相应的监管“防火墙”时，可以借鉴国际上
的成功经验，作出有效的制度安排。笔者认为这种制度安排至少应包括如下几方面的内容:
第一，要规定金融集团下的银行、证券和保险及各子公司的资金和业务等的比例限制，限定商
业银行与证券、保险等业务部门的一体化程度，设置资金、业务和规模的“防火墙”。要求不同的子
公司从事不同种类的金融业务，每一个子公司都有自己独立的资本金、会计标准、管理队伍等。通
过制定一定的比例限制内部资金交易，尤其是银行子公司对金融集团成员机构的贷款和其他信贷延
期方面必须有严格的数量限制，银行从这些成员公司购买证券或其他资产方面也必须有严格限制。
另外，还要求金融集团旗下的各子公司具有相当的自主权，金融集团公司只能通过股权对子公司实
施管理，保证子公司的经营决策客观、科学，权、责明确。由于金融集团内部交易，使得各子公
司、各业务之间风险具有传染性，对金融集团公司进行并表监管时，还必须充分考虑到大宗内部交
易可能诱发的风险集聚。通过这种制度安排，把金融集团内部交易控制在适度的范围内，风险在各
业之间的相互传播可以得到有效控制。
第二，要建立关于金融集团的内部交易和对外交易的强制信息披露制度，制定信息公开的程
度、准确性、完整性的准则要求，设置信息完全的“防火墙”机制。研究表明，金融监管的理论基础
主要是金融市场的不完全信息、非对称信息和不完全契约，金融的脆弱性、传染性等只是这一根源
的外在表现。金融监管应集中解决金融过程中非对称信息问题。这比较适合目前我国的金融混业经
营状况。因此，对集团内部的关联交易和外部交易必须制定强制的信息披露制度，对信息公开的程
度和准确性、完整性制定明确的准则，要求金融企业集团定期向监管者报告其相关的内部交易，尤
其是大额关联交易，增强信息透明度。对集团内部信息流动也必须加以严格的控制，内部信息只能
在各会员公司间进行适度流动，坚决打击利用信息的非法转移损害客户的行为。通过这种安排，监
管当局、客户、投资者应该能够对金融集团及其成员的资本状况、利润水平以及真实风险作出准确
的判断。对于金融集
团的信息披露必须做到:强调资产价值的公允表达，充分表达资产的真实价值。实施信息的强制性披
露制度，以法律强制性的信息披露保证信息的正确、公平、公正。由内部信息规范向外部信息规范
转变，信息规范机制必须依赖于国家的审计体系而非银行内部审计。
第三，要求混业经营中的所有交易都在市场化条件下进行，制定符合市场交易行为的规章制
度，设置市场化管理的“防火墙”。所谓市场化管理就是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作
用，金融交易必须按价值规律办事，尊重公平、公正、公开的市场交易原则。为了防范集团内部交
易导致的利益冲突，应当要求集团成员间的所有交易在‘布场条件’下进行，集团成员内部交易的条
件大体上与集团成员和非成员之间的交易条件相同，集团内部交易不能损害到其它部门和客户的利
益。另要求有利益冲突的金融业务如信托业务、证券经纪业务、自营买卖与投资咨询有利益冲突的
岗位如前台交易和后台管理等，都要由不同的部门、不同的个人外等办理。否则，将难以保证各部
门业务的独立性和客观性，导致风险集聚。
第四，要制定规范混业经营的所有运作的法律法规，尽快出台检查、监督金融集团内、外部交
易的条例，设置法律限制的“防火墙”。以法律的形式来规范和约束金融集团公司的内部交易以及其
它业务活动，保障金融机构的法律地位，做到依法监管，同时废除或修正原有法律、法规中与金融
业发展相悖的条款。最后，对于防火墙设置、干部兼职情况以及透明度相关措施进行定期检查和非
定期抽查，方式类似于消防部门的防火安全检查，以便及时发现问题并进行必要的处罚。
“防火墙”制度应在防范利益冲突及风险传染与提升银行多样化经营的经济效率二者之间寻找一
种平衡。“防火墙”太严太厚，势必使银行内部正常的资金、信息、技术、人员交流受阻，无法实现
银行多样化经营的目标，降低银行的经营效率;“防火墙”太松太薄，则会凸显利益冲突和风险传导的
各种弊害，危及银行的安全稳健经营。因此，要根据本国金融机构的内控机制水平状况，设置宽严
有度的“防火墙”。目前，我国金融机构内控制度脆弱，缺乏混业经营所要求的严格自律制度，金融
监管的“防火墙，’设置应当采取适度从紧的策略。同时，对违背防火墙的行为还应设置出相应的处
罚措施，对金融集团混业经营可能出现的危机，事先也应该有相应的制度安排。
3、导入存款保险制度完善法律风险救济机制（此部分浏览即可，只需了解，不讨论）
有效的预防性金融监管，是保证金融机构稳健经营的一个重要方面。但是，无论一国金融监管
机构采取何种方式和手段，都难以完全避免金融机构的经营失败。为避免金融机构因经营失败而给
社会造成多种负面效应，保护存款人的利益及金融体系的安全，建立对金融机构的事后保护监管制
度尤为必要。在我国，除建立了中央银行接管制度外，其他保护性监管制度尚属空白。为此，笔者
建议:建立存款保险制度。
(1)存款保险制度的法理分析
1）存款保险制度概念及渊源
存款保险是混业经营模式下发达国家银行监管体系的主要特征之一，也是银行监管的最后防
线。它可以借助市场这只“看不见的手”，在一定程度上纠正行政性直接监管的不足。存款保险制度
是指为了保护中小存款人的利益，提高公众对银行的信心，保证银行体系的稳定维护整个金融体系
的安全与稳键，在金融体系中设立保险机构(如存款保险公司)，强制地或自愿地吸收银行或其它金
融机构缴存的保险费，建立存款保险基金，一旦投保人遭受风险事故，依保险合同，由保险机构向
投保人提供财务救援或直接向存款人支付部分或全部存款从而最大限度地保护存款人的利益的制
度。它是随着资本主义发展，国家为保护存款的安全和监督商业银行经营管理而建立起来的一种保险制度。它起
源于 20 世纪 30 年代初美国，当时正值世界性的经济危机时期，而美国又实行单一制的银行体系，所以破产的银
行不胜枚举。据不完全统计，仅在 1930 年到 1933 年间，美国每年就有 2000 家以上的银行倒闭，银行存款人的利
益受到严重损害。由于公众对银行完全失去信心，频繁发生挤兑，银行倒闭浪潮达到顶点。在这种情况下，国会
于 1933 年通过了《格拉斯蒂格尔法》，授权联邦政府建立受理存款保险的专业机构一一一联邦存款保险公司，旨
在保护存款者利益，重振公众信心，监督并促使银行在保证安全的前提下从事经营。该法案规定所有国民银行与
参加联邦贮备系统的州银行必须参加联邦存款保险公司的存款保险，非会员银行及其他金融机构只有在其偿债能
力经州政府有关机构证明并经联邦存款保险公司审批后方可参加。到了本世纪六七十年代，欧洲其他一些国家开
始认识到存款保险制度的重要性，先后建立了存款保险机构，在金融体系中导入保险制度。日本《存款保险法修
改案》明确规定此保险制度的目的是:“保护存款者的利益，在金融机构停止支付存款的场合，存款保险机构必须
对金融机构支付必要的保险金，并对金融机构的合并或营业转让进行适当的资金援助，以维护信用秩序。” 1997
年亚洲金融危机以后，泰国、我国台湾等也纷纷设立了存款保险制度。有资料显示，目前已有 68 个国家和地区已
实行存款保险制度。巴塞尔协议委员会制定的《有效银行监管核心原则》规定:“银行监管者必须掌握完善的监管
手段，以便在银行未能满足审慎要求或当存款人的安全受到威胁时采取纠正措施，包括建立存款保险制度及最后
贷款人制度。”
2）存款保险制度法律价值所在
存款保险解决了混业经营下的信息不对称的问题，从而在法律上保护了存款人的利益。混业经
营中银行业务伴随着极大的风险，由于众多中小存款者和银行之间存在着信息不对称的问题基于银
行业务需求和盈利愿望，中小存款者可能面临着银行不对风险进行披露的道德风险。这样，中小存
款者便难以对银行进行有效监督、难以做出正确选择。存款保险制度在金融体系中设立保险机构(如
存款保险公司)，吸收银行或其它金融机构缴存的保险费，建立存款保险基金，一旦投保人遭受风险
事故，由保险机构向投保人提供财务救援或直接向存款人支付部分或全部存款。存款保险之后，存
款保险公司实际上是存款者利益的代理人，存款者的存款如不能得到保障，保险公司便予以赔偿，
所以保险公司的利益是与银行利益相挂靠的。它以保险公司的利益为导向，因而有较强的动力机制
和激励机制，存款保险公司寓监管于保险业务的运作之中，使保险机构参与到银行监管的行列中，
促使银行经营的透明度逐渐提高，并使银行间竞争纳入有序竞争的轨道。存款保险机构有权跟踪监
督投保银行的基本经营状况、主要会计和财务报表等重要信息重要经营行为、风险程度以及不良贷
款的基本情况进行检查，并有权根据不同情况对投保银行提出建议或发出警告，直至取消其投保资
格。我国《台湾存款条例》第 21 条就规定:“中央存款保险公司必要时，得报请主管机关洽商中央银行核准后，检
查要保机构之业务帐目，或通知要保机构于限期内造具资产负债表、财产目录或其它报告。中央存款保险公司，
得依前项检查结果或报告资料，对要保机构提出改进意见，限期改善;逾期不改善者，得报请主管机关处理”。存
款保险机构通过行使监管权，不仅有助于降低自身的经营风险，同时可以协助中央银行加强监管，
促使投保银行注意控制风险。可见，存款保险在对银行监督中能够发挥重要作用，引入存款保险能
完善和加强对我国银行业的监管。
存款保险引导银行改善经营，从而改善银行从事证券保险业务所产生的风险状况。在没有引入
存款保险制度以前，由于居民的储蓄存款不能得到保障，所以，除了必须存到银行的储蓄存款以
外，处于可存可不存状态下的游离存款是没有保证的，一有风吹草动，这部分存款很快就会被挤
提，因而，不可能转化为稳定的投资。在引入存款保险制度以后，由于存款保险制度给居民存款提
供了安全保证，不仅将原来可存可不存的储蓄存款变成了稳定的存款，而且还由于存款环境的改变
产生了“引致存款”。可见银行是否有资格参加存款保险和保险费率(以银行风险为依据)的高低将是影
响银行存款来源的重要因素，存款保险公司对资产业务良好的银行提供存款保险，能够鼓励公众存
款，而对经营状况较差的银行拒保，切断了亏损银行不良资产累积的资金来源，这样就有效的控制
了银行经营风险。此外，存款保险公司对混业经营银行的重要经营行为、风险程度以及不良贷款的
基本情况进行监督检查，并有权提出建议或更改措施，在降低自身经营风险的同时客观上也引导银
行在混业经营中减少高风险活动，从而从整体上降低风险，达到改善经营和保护存款者的双赢局
面。
存款保险在处理银行倒闭问题上能够发挥积极作用。存款保险公司可以运用两种方法来处理银
行倒闭问题。第一种方法是偿付法，存款保险公司可以申请银行破产以阻止银行继续亏损，并动用
保险基金赔偿储户损失。为了减少存款保险公司的财产损失，存款保险公司不会掩饰银行的问题，
它希望经营无望的银行及早破产，这一点存款保险公司监管与政府监管不同。第二种方法是购买和
接管，通常是找到一家愿意兼并倒闭银行的合作者来进行重组，并由它接管倒闭银行的所有存款，
这样储户将丝毫无损，保险公司可以对兼并者提供适当补贴。由于有存款保险的保障，储户在面临
银行不利消息时就不会变得失去理智而诱发挤兑，从而减少银行倒闭数量。以美国为例，1930 一
1933 年间，即筹建联邦存款保险公司的年份里，银行倒闭数量平均每年超过 2000 家，从 1934 年联
邦保险公司创立至 1981 年，银行倒闭数目平均每年不超 15 家，政府往往对银行机构的市场退出采
取过于谨慎的态度，不轻易让银行破产倒闭。如果没有存款保险制度，政府对濒临破产的银行只采
取接管或兼并的方法，不仅不能起到有效保护存款者的作用，同时贻误了对问题严重的银行机构处
理时机，阻碍了市场淘汰机制的正常发挥作用。我国虽然没有建立显性的存款保险制度，但政府一
直实行的都是隐性的存款保险制度。目前银行业基本都为国家所有，银行业以国家信用作为强大的
基础，因而几乎不存在银行倒闭的风险，即使有个别银行发生濒临破产的危险，也会由国家承担这
一风险，以隐蔽的方式加以处理使其不致破产。银行所欠自然人的负债(包括本金和利息)基本上都
是由政府来全额偿还的。这实际上体现了政府与商业银行间的隐性担保关系，极易引发银行道德风
险。实行的隐性存款保险制度，各银行并不用定期交纳保险费，银行的“道德风险”问题将比显性存
款保险制度更为严重。已经得到注资或坏帐剥离的银行绝不会相信那些所谓“最后的晚餐”的说法。
部分银行可能会以国家信用为后盾，不担心它涉足风险巨大的证券业和保险业后会出现支付风险，
不注意控制其风险程度，而将风险转嫁给政府，最后，中央银行不可能对所有危机银行都进行援
助，因为是否援助取决于中央银行关于银行支付能力的判断和稳定金融的考虑，这样存款人的利益
可能失去保护。同时现有的隐性存款保险没有确定的程序，缺乏必要的事前资金积累来承担损失，
所有处置措施都由临时个案来决定，需要各级政府、司法部门、监管机构的临时合作，拖延了处置
时机，大大增加了处置成本。4。笔者认为在引入存款保险制度以后，银行在风险经营中出现支付困
难，不再由国家全额赔偿。存款保险机构在赔偿过程中赔偿额将与银行保险成本(保险费)息息相
关，因为银行的保险费率与其风险是成正比的。混业风险经营中银行风险越大，保险费率就越高，
反之则越低。为了降低赔偿成本，银行会有效控制自己的经营风险从而在客观上达到稳定金融环境
保护存款者利益的效果。同时存款保险制度有确定程序，避免了临时合作所产生的资金和时间的浪
费，大大节省了处置成本。
(2)建立存款保险制度的法律规则
1）存款保险公司的职责
存款保险公司的职责权限应包括接受存款保险机构的存款保险，审批所有参加存款保险机构的
注册，对所有投保金融机构的业务经营和财务状况实行金融监察，要求投保机构定期报送自己的资
产负债表、损益表极其它专项业务报表，对于那些从事违背安全性原则的业务活动，从事违法活动
和违反其他规定的金融机构，有权取消其资格，并对其进行接管清理，帮助濒临破产的金融机构调
整经营方向，组织资金运用，甚至进行资金帮助，还可以组织它与其它金融机构合并或被收购。
2）保险基金的筹集
存款保险机构应本着自求平衡、及时补充、高度流动性和非盈利性的原则进行筹集和管理保险
基金。在美国，FDIC(联邦存款保险公司)没有从美国国会获得过拨款，FDIC 最初启动资金是向联邦储备体系成
员银行征收的保险费和美国财政部 亿美元的贷款(已于 1948 年还清)。以后，它一直依靠银行和储蓄协会缴纳
的保险费和投资美国政府财政债券收入积累保险基金。到 2000 年底，其营运资金达到 464 亿美元。“我国《台湾
存款保险条例》第 5 条(中央存款保险公司之设立)规定:“存款保险，由主管机关会同“中央银行”设立“中央存款保险
股份有限公司”(以下简称中央存款保险公司)承保。其资本总额，由行政院以命令定之。前项资本，由主管机关、
“中央银行”及要保之金融机构认股;主管机关及中央银行出资应超过百分之五十”。笔者认为:我国的存款保险机
构建立之初，可采取由财政拨款一部分、央行认购一部分、所有投保机构按净资产的一定比例再认
购一部分的方式来筹集，然后则由参加投保的机构定期缴纳保费形式充实存款保险机构的资金。为
应付紧急时期的巨额赔付使保险基金快速下降的局面，存款保险机构还应具有向央行申请紧急贷款
的权力。
3）存款保险的对象
实行存款保险制度的国家，大多按“领土论”原则确定保险对象，即凡本国境内的全部本国银
行、外国银行分支机构和附属机构均属于本国保险对象。美国《联邦存款保险法》规定，所有国民银行必
须参加存款保险，州注册的银行可以自愿参加，由银行提出申请，FDIC(美国联邦存款保险公司)审查批准后才可
参加。事实上，由于存款人非常关心存款是否得到保护，大部分存款人会选择将存款存入参加存款保险体制的银
行，这使得银行为了不失去客户，积极参加存款保险。目前大部分存款机构，包括国民银行、州注册银行、住房
储蓄银行、储蓄协会、外国银行在美分支机构等都要参加存款保险。‘我国《台湾存款保险条例》第 3 条(要保机
构)规定:“本条例称要保机构，指依本条例投保，经承保机构同意参加存款保险之下列机构:一银行。二信用合作
社。三设置信用保之农会、渔会。四其他经主管机关指定之金融机构。”
“笔者认为存款保险制度的目标不是保护某类金融机构，而是维护整个金融体系的稳定，因此所
有存款机构都有必要参加存款保险制度。在我国，我国存款保险对象应按照“属地原则”为所有吸收
存款的银行。因为只有将吸收存款的各种不同性质、不同类型的银行都纳入存款保险的范畴，才能
真正维护整个金融体系的安全及金融机构的稳定，才能保护所有存款人的利益，具体而言，我国参
加存款保险机构主要应有国有商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行、城乡信用社、外
国银行的分支行以及邮政储蓄。当然，存款保险机构不是问题银行的避难所，只有具备一定资格的
银行才可以参加。若将那些资本金严重不足、不良资产比例太高、信用级别过低的高风险银行纳入
存款保险体系，会大大增加存款保险机构的赔偿风险并影响其成功运作。因而有必要制定的一定的
审查标准，将不合格的银行排除在存款保险体系之外。在投保方式的选择上，鉴于目前我国银行以
及居民风险意识较差，如果采取自愿投保方式，一些银行出于对保险成本的考虑，可能不愿参加存
款保险。因此，我国宜采取强制保险方式，所有符合条件的存款机构都必须参加。‘当然，存款保险
机构不是问题银行的避难所，强制投保不等于无选择，授保必须经过存款保险公司审查批准后才能
获得投保资格。如果不加以限制若将那些资本金严重不足、不良资产比例太高、信用级别过低的高
风险银行一揽子纳入存款保险体系，有可能将这类机构中业己存在的金融风险转嫁到存款保险这一
新生但尚且脆弱的体系内，会大大增加存款保险机构的赔偿风险并影响其成功运作，使其不堪重
负。因此，对于那些高风险状况的金融机构应该先救助，使之进入良好状况后再纳入保险体系，否
则只得坚决采取措施，实行市场退出。因而有必要制定一定的审查标准，将不合格的银行排除在存
款保险体系之外。
4）存款保险限额
保险限额的定位也是一个值得研究的问题，确定存款保险的赔付标准实际上是在保护存款人利
益与避免银行道德风险两个目标之间进行权衡。较高的赔付标准，可以扩大保护面，有利于维护银
行体系的稳定，但相应降低了存款人的风险意识，使存款人怠于从外部监督银行。同时也降低了存
款基金的稳定性，增加了投保银行的负担，较低的赔付标准虽有利于减少保险基金的消耗和降低投
保银行的负担，但由此导致更多的存款人在银行倒闭时承担的损失，又降低了银行体系的社会公信
力，不利于银行系统的稳定。
基于以上两点的考虑，笔者认为我国应当采取限额赔付，即对每个存款人规定一个最高赔偿限
额，采用这种方法机能最大限度的保护广大中小储户的利益，又能够使存款人(尤其是大额存款人)
关心存款银行的安全性。
这次沙龙，我准备的材料阅读量很大，一部分是为了体系的完整。所以，无需看的部分我已经
用了小字、斜体注明，可以直接略过（减去了接近三分之一阅读量）。其他的部分，要点我用了红色
字体和加粗（大段的内容可以浏览），具体要讨论的部分我也做了说明。沙龙讨论的重点部分是从第
八页开始，讨论题目我用了粉红色的色块说明，具体有争议的部分我用了蓝色的色块标出，希望大
家讨论时重点关注，提出看法和批判意见。
下面是沙龙文本的提纲，希望大家务必看一下提纲，然后再浏览文本，有空的话，重点看看第
八页以后，如果还有时间的话，再做些思考。谢谢大家！
第三章、 背景介绍：分业经营与混业经营之博弈
（此部分为背景介绍，大家了解即可。其中的美国部分有思考题，可发表意见但不集体讨论）
一、混业经营—世界金融发展的选择
(二)西方国家金融业进化史 （思考题一：美国模式的启示与经验教训，可联系金融危机，结合我
国的发展历程，谈谈如何才是真正顺应趋势，如何在变革与稳定之间平衡。）
二、混业经营的理论分析（了解内容即可，可不看）
三、我国的混业经营趋势（实例）讨论题一、金融控股公司的监管，如何才能既鼓励又规
制、安全与效率并存？
第四章、 混业经营趋势带来的监管挑战和应对
一、 一般分析（了解即可，可不用细看）
讨论题二：关于联席会议和综合监管机构以及大部制构想。混业监管中的联系和协调，是改进联系
会议 or 建新的综合机构 or 大部制？这个问题放在后面讨论，会补充背景介绍）
二、对挑战与应对的具体分析（沙龙讨论重点）
（一）混业经营背景下银行监管的特殊性
1、混业经营要求严防监管真空
2、混业经营要求防范关联交易与内幕交易
3、混业经营要求强化对存款者利益的保护
（二）我国银行监管法与混业经营要求的差距
1、法律风险防范体系—监管范围的真空
2、银行法律风险控制体系—“防火墙”制度的缺失
3、银行法律风险救济体系—存款保险制度的缺失
（三）应对银行混业经营的监管法对策
1、导入功能性监管，确立金融监管机构的法律地位（讨论题三：功能性监管的可行性分析与意见、
批判，以及对其应对监管真空效果的分析、讨论）
（1）功能性监管的法理分析
（2）我国功能性金融监管体制的法律框架（此部分要细看，希望大家提出赞成或反对意见和自己的
观点）
2、建立“防火墙”完善法律风险控制体系（讨论题四、时间允许的话，对制度构建部分可以讨论）
(1)防火墙的法理分析
(2)建构我国“防火墙”法律规则
3、导入存款保险制度完善法律风险救济机制（简单看即可，不作讨论）
(1)存款保险制度的法理分析
(2)建立存款保险制度的法律规则
另附关于金融监管联席会议和金融大部制的背景材料
背景资料
问题三、监管联席会制度
分业监管模式的改革探索——监管联席会制度
2000 年 9 月，中国人民银行、中国证监会和中国保监会建立起了监管联席会议制度。联席会议的
主要职责是:研究银行、证券和保险监管中的有关重大问题；协调银行、证券和保险业务创新及其监
管问题；协调银行、证券、保险对外开放及监管政策；交流有关监管信息等。联席会议可根据某一
监管方的提议不定期召开，三方联席会议成员轮流担任会议召集人。三方监管部门按照会议议定的
事项，协调有关监管政策。召开联席会议是为了充分发挥金融监管部门的职能作用，交流监管信
息，及时解决分业监管中的政策协调问题，但是，其执行效果却差强人意。这主要是因为，会议不
定期召开，缺乏系统性与连续性；联席会议只是论坛式的，难以真正发挥统一协调的功能。5
2003 年 4 月，中国银监会正式成立，将中国人民银行的银行监管职能分离出来。中国人民银
行在金融监管方面的职责为防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定。2003 年 9 月 18 日，银
监会、证监会、保监会召开自银监会成立以来的首次监管联席会议，讨论通过了《中国银行业监督
管理委员会、中国证券监督委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》
(以下简称《备忘录》)。《备忘录》重申了分业监管的原则，明确了三大监管机构各自的职责所在。
同时，明
确了对金融控股公司实行主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质
实施分业监管；而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。
这在某种意义上也印证了中国银监会主席刘明康较早前的说法。2003 年 5 月 29 日刘明康在答记
者问时曾指出，银监会不监管证券类和保险类的金融机构，但对于银监会监管对象下面延伸成立的
和控股的以及参股的保险机构、证券机构和其他机构，银监会将会同保监会、证监会，使用两种手
段 进 行 监 管 ， 一 种 叫 主 牵 头 监 管 制 度 (Lead supervision) ， 一 种 叫 职 能 监 管 制 度 (Functional
supervision)，用这两种手段进行全方位覆盖。6
金融监管联席会议原定按季召开 缘何缺席 18 个月
2005 年 09 月 25 日 14:17 经济观察报
本报记者 李利明 北京报道
中国金融市场三大监管机构的当家人已经 18 个月没有开“碰头会”了，他们
5 关于两步走的看法和意见，有想法的可以讨论
6 思考：制度化和权威性的问题解决了，是否就能完成监管的转型？
之前约定，这样的联席会议应当每一季度召开一次。
这个“碰头会”的官方名称是三方监管联席会议。中国银监会主席刘明康、中
国证监
会主席尚福林和中国保监会吴定富是其重要成员。上一次召集联席会议的时间
是 2004 年 3 月。
这意味着过去 18 个月间，尽管中国金融市场发生了一系列重大事件，但以
在分工合作的基础上，对中国银行业、证券业和保险业进行有效监管为基本使命
的三方监管联席会议却缺席了这一重要时段。
根据公开信息，在过去的 18 个月中，三方监管联席会议曾经召开过两次。
但三位监管机构的主席则至少三次共同出现在另外一个场合，这个场合是——央
行货币政策委员会的季度例会。三位主席均为该委员会委员。7
7 思考：这个构想看似科学，为何几年过去了，却没有看到效果？
三方监管联席会议
银监会、证监会和保监会曾于 2003 年 6 月签署《在金融监管方面分工合作
的备忘录》。该《备忘录》规定，“会议成员由三方机构的主席组成，由主席或
其授权的副主席参加”。《备忘录》还规定，三方监管联席会议每个季度将召开
一次。
监管联席会议是三个监管机构最高决策者的碰头会和协调会。其时舆论认
为，这改变了监管机构“各家自扫门前雪”的状况，并将“更加有利于促进金融创
新，加强金融监管，防范金融风险，促进金融业健康发展”。
第一次监管联席会议是在 2003 年 9 月 18 日召开的。三方分工合作的《备忘
录》那时即已讨论通过，不仅明确三方应就重大监管事项和跨行业、金融控股集
团的监管、跨境监管中的复杂问题进行及时磋商，并明确了按季召开联席会议的
工作机制。
第二次联席会是在半年之后的 2004 年 3 月召开的，沟通协商的内容为如何
贯彻落实“国九条”。之后，三方监管联席会议就不曾再召开过。有关机构已经证
实其后确未曾召开联席会议，但原因不详。
最早的分工合作机制始于 2000 年。当年 9 月，三大监管机构——央行、证
监会和保监会首次召开三方监管联席会议。此后，三方监管联席会议基本上每季
召开一次。
有分析人士表示，从三方监管联席会议讨论的话题看，证券公司融资、保险
资金入市、信托投资公司从事证券业务等，均涉及了不同监管机构的协调与合作
问题，这些问题靠任何单一的监管机构都无法完成，而且，如果协调不力，很容
易产生重复监管、交叉监管和监管真空的出现。
2003 年 4 月底银监会成立之后，三方监管联席会议的央行一方换成了银监
会，但是对监管机构分工合作的要求则越来越高。也正因为如此，三方一开始就
在《备忘录》中明确了分工合作框架和协调机制。
但对联席会议的结构，当时就有质疑。有意见认为，监管联席会议应为五部
委的联席会议，参加者还应包括财政部和央行。8
缺席 18 个月
虽然 2003 年 9 月召开的第一次联席会议就明确例会每季度召开一次，但第
二次联席会议的召开却是在 2004 年 3 月，其间间隔近半年。正因如此，三大监
管机构之间存在的协调和沟通问题渐露端倪。
2003 年初，数家基金公司将货币市场基金推出方案上报证监会，之后，因
银监会和证监会在政策协调上未达成一致，货币市场基金出台时间被一再推迟。
当时争议的问题之一，就是以货币市场金融工具为投资对象的基金，监管权到底
该归属证监会，央行，还是银监会？
同样的情形也出现在商业银行发行次级债的过程中。2003 年底，银监会通
过一项政策，银行得以通过发行次级债增加资本实力。当时业内普遍认为，保险
公司是这种债务的最大买家。但 2004 年 3 月末，保监会却发文对保险公司买入
次级债进行限制。此事发生在第二次三方监管联席会议后不久。
事情最终得到解决已经是三个月之后的 2004 年 6 月下旬，央行与银监会联
合发文，以允许商业银行互持次级债的方式解决了发行通道的问题，一周后，保
监会也对其政策进行了调整，放宽了保险公司投资次级债的限制。
惠誉评级中国首席代表邬润扬博士曾表示，央行和银监会允许银行间购买次
级债券，实属迫不得已。
在此期间，三方正式签署了分工合作的《备忘录》，但本应在当月召开的季
度监管联席会议也正是这个时候没有了下文。
一位金融专家告诉记者，监管联席会议通过的任何一项政策都不是单一的，
而是涉及到若干相关部门。由于各部门的职能冲突和行政管辖壁垒，因而，很可
能存在部门利益优先、整体利益次要的情形。当某一种利益占上风的时候，就会
由某一种政策来主导，而部门利益不断角力的结果，便可能导致政策的左右摇
8 思考：三机构与央行的关系问题，缘何监管联席会议如此不受重视，如何纠正？
摆 9。
在过去 18 个月中，除了 2004 年 10 月 25 日保监会和证监会联合发布《保险
机构投资者股票投资管理暂行办法》之外，市场并没有看到监管机构三方之间或
者某两方之间的密切协作。
监管协作不能缺席
有关专家认为，未来中国金融市场上将出现两大趋势，一方面是金融机构的
混业经营；另一方面，跨越银行、证券、保险的交叉性金融产品和金融创新层出
不穷，这对中国当前的金融分业监管形成了严峻挑战，并对中国的金融稳定产生
重大的潜在影响。在建立统一的金融监管委员会并不成熟的时候，如果金融监管
机构之间不能实现有效的沟通与协调，中国的金融稳定将面临严峻挑战。在这个
大背景下，监管联席会议是一种特别重要的安排。
事实上，监管协作的缺失，早已为业界关注。民盟中央经济和区域发展委员
会委员谢多说，分业监管体制越来越受到混业经营的挑战，如不及时对现有监管
体制进行调整，可能形成交叉监管、重复监管以及监管的空白地带和灰色地带。
一个现实问题是，尽管当时三方签署的《备忘录》已经确定了对金融控股集
团的主监管制度，但在缺乏协调沟通的情况下，监管真空难以避免。
在今年初的两会上，民盟中央提交给政协的一份议案明确提出，应当采取更
加切实有效的、强制性的制度安排。议案认为，三个监管机构之间虽然实行联席
会议制度，但联席会议的工作力度不够，联席会议的决策效力不够，联合办公容
易流于形式。
业内人士认为，建立央行与监管机构之间畅通的信息交流，通过央行在监管
联席会议中扮演重要角色，能够让监管联席会议制度避免流于形式。
去年以来，国有银行股份制改造和落实“国九条”是中国金融业最重要的两件
大事。就国有银行股份制改造而言，对国有银行注资的是央行；制订公司治理标
9 思考：关于部委设置，如何才更科学？是否实现了四部或五部的结构，就能避免新闻中所述尴尬？
准的是银监会；上市监管的是证监会。周小川、刘明康、尚福林等都是由国务院
副总理黄菊担任组长的国有独资商业银行股份制改造试点领导小组的成员，央行
行长周小川还担任领导小组办公室主任。
在落实“国九条”方面，除了保监会允许保险公司直接入市为股市注入新的资
金外，允许商业银行设立基金公司并发行股票型基金也为股市注入了新的活力，
而这需要央行、银监会和证监会共同推动。整个证券行业的重组，则离不开央行
背景的汇金公司及其全资子公司建银投资对重点券商提供的资金支持。
在没有监管联席会议的日子里，央行扮演了协调人的角色。根据本报的粗略
统计，从 2004 年 3 月至今，央行分别与监管机构联合发布了超过 10 个政策性文
件，其中多项涉及三方监管联席会议应该协调的内容。
一位央行人士表示，《备忘录》明确了“三会”的职责分工，却没有兼顾到
“三会”与央行的分工协作关系。而央行作为最后贷款人，有必要随时掌握金融体
系的动态，并及时对金融体系的风险作出评估。
这使得业界开始研究设计新的监管协作制度。国务院发展研究中心金融所所
长夏斌曾建议，三大监管部门应该及时、定期将本部门对所监管机构的现场、非
现场监管信息资料以及其他相关的实质性分析报告及时送达央行。
央行合肥中心支行行长陶为群今年 2 月初也曾建议：由央行和银监会、证监
会、保监会共同建立金融监管联席会议制度，开展金融监管信息交流和重大监管
事项协作。陶甚至设想，可否在央行设立一个负责日常工作的办公室。
央行的一位中层官员认为，为健全和完善中国的金融监管体制，应尽快设立
金融再监管局，以便对监管政策执行和监管效果进行评价，并对监管者个人行为
实施有效的再监管。耶鲁大学金融学教授陈志武博士则表示，全国人大财经委等
专业委员会应当在对监管委员会的监督方面有所作为。
金融业亟须监管“大部门”制
近日，中央政策研究室发文指我国金融领域正考虑建立大部门，社科院金融
研究所副研究员刘煜辉指出，这很可能是国务院“大部委”改革的一部分，也
将是今年两会上最期待的内容。
社科院金融所货币理论与货币政策研究室主任彭兴韵则认为，如果金融
监管部门实行“大部门”制改革，很大一个优点就是能克服目前不同监管部门
之间的协调问题，尤其是以前各监管部门之间存在利益博弈的现象，实行统
一监管能提高协调性以及办事效率。这也是混业经营成发展趋势下的新要
求。
有关人士表示，国务院设立“大部门制”的规划，早在一年前就开始征询专
家学者的意见，由国家行政学院和社科院专家进行专门研究。由于“大部门
制”的设立还须避免部门权力过大，形成“第二国务院”，因此金融领域考虑的
是将央行、银监会、保监会、证监会及国家各专业银行合并，成立“国家金融
管理部”。
刘煜辉表示，在金融监管机构中实行“大部门”改革，很大一个原因是为
了满足当前我国金融业实行混业经营的需要。以前我国金融行业的监管几乎
是一个机构管一个行业，比如银监会管银行和信贷，保监会管保险公司。交
叉的部分就会出现监管混乱的现象，比如资产管理公司，现在银行、保险公
司都有资产管理公司，到底谁管就说不清了。刘煜辉表示，现在正是我国结
构调整的关键时期，部门之间相互协调十分重要，也推动了混业监管的需
求。
中行资深金融研究专家王元龙教授认为，从国际上看，虽然全球在金融
业的监管既有统一管理，也有分开管理的情况，总体上各有利弊。但是在目
前国际金融业有向混业经营发展的潮流，而且中国金融业的发展已经出现了
很多交叉经营的情况。银行和其他金融机构交叉，混业综合经营已成为大势
所趋。因此王元龙教授表示更赞成统一监管。
