行政组织体制也称行政体制，是行政组织的制度及运行方式，其实质是行政权力关系
的制度化和程序化。行政组织体制是国家政治体制的重要组成部分，对保证国家行政管理
整体效能具有重要意义
（一）首长制、委员会制与混合制脚本：
根据行政组织中最高决策人的人数，行政组织体制可分为首长制、委员会制与混合制。
1.首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的最高决策和管理权力由行政首长一人
执掌，并同时承担全部领导责任的组织体制。行政组织内部的其他领导人都是首长的下属
和助手，在决策时只负责向首长提供信息和建议，最后由首长做出决策。美国总统制是首
长制的典型。首长制下，事权和最高决策责任都集中于首长一人，权力集中、责任明确、
指挥统一、反应灵活迅速，信息沟通渠道畅通，效率较高，且容易建立起有效的行政指挥
系统。其缺点是：容易导致行政首长独断专行、主观片面、滥用权力。
2.委员会制又叫合议制，指行政组织最高决策权和责任，赋予由两个以上人员组成的
集体或委员会承担的组织体制。其基本特征是组织的最终决策是由两个以上的地位平等的
委员组成的委员会做出，组织的最高决策权属于全体委员，一切均由委员会按照“少数服
从多数”的原则集体讨论决定。瑞士是典型的委员会制国家。委员会制具有集思广益、分
工合作、相互监督、集体负担工作的优点，便于发挥集体智慧和力量，避免营私舞弊和独
断专行，体现了民主精神，符合民主原则。但也有事权不专一、责任不明确、行动迟缓、
影响效率、委员之间易形成相互倾扎与排挤等缺陷。
3.混合制又称委员首长并立制，是指行政组织的事权一部分由委员会集体讨论决定，
另一部分由行政首长个人决定的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织中既设有合议
制的委员会，又设有专门的行政首长。重大问题的决策权由委员会集体讨论决定，具体问
题的决策权由行政首长个人行使。从理论上讲，混合制兼有首长制与委员制的优点，可是
如果运用不当，则可能产生首长制和委员制存在的弊端。
上述三种行政体制的实际运用应视本国具体情况而定，不可偏执于某一种。目前，我
国采用的是行政首长负责制，是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长决定，具体事
务由行政首长决策，行政首长独立承担行政责任的行政体制，其兼具首长制和委员会制的
优点。行政首长负责的具体内容包括“三权一责”，即对本级或本部门工作的全面领导权；
对本级或本部门工作的最后决定权；人事提名权及对本级或本部门工作的全面负责制。
（二）集权制、分权制与均权制
按照中央行政组织与地方行政组织间权力分配关系划分，行政组织体制可划分为集权制、
分权制与均权制三种。
1.集权制是指行政权力集中于中央，地方行政组织完全在中央的指挥、监督、控制下
行使本级权力，地方政府没有或很少有自主权。法国是典型的集权制国家。集权制具有政
令统一、标准一致、力量集中、统筹全局、层级节制分明、指挥灵便，以及有利于推行跨
区域的大型综合建设项目和社会治理工程等优点。但是，其缺点也很明显，上级权力过于
集中，容易导致独断专行，造成只顾整体而忽视局部的问题，因此也缺乏灵活性；不能因
时、因地制宜；束缚地方政府的积极性与主动性。
2.分权制是指中央与地方合理划分行政决策权，地方行政组织在管辖范围内有自主决
定权，中央对地方在其权限内决定的事项不予干涉。分权制下地方组织有更大的权力，地
方组织对其管辖地区、范围内的事务拥有较大的权力，无须听命于中央，中央组织或总机
构也不加干预。美国是实施分权制的国家之一。分权制的优点是便于因地制宜，能调动和
发挥下级组织的积极性和主动性，使行政组织更富有弹性，能发挥组织的整体效能。但是
如果过度分权，会导致各自为政，影响基本政策的统一性，诱发地方主义、本位主义，造
成中央政府与上级组织的指挥失灵，从而危及国家权力的完整与统一。
3.均权制指中央与地方的权力保持平衡，既不偏于集权，也不偏于分权的一种理想的
组织体制。孙中山先生曾极力倡导实行这种行政体制。他认为在均权制下，权力的划分应
以不损害地方组织、分支机构的积极性，不妨碍中央组织的宏观控制为原则。采用均权体
制，前述集权制与分权制的缺点，将可逐渐消除。但在现实中，中央与地方“均权”的
“度”如何把握很难确定，所以这种行政体制至今还只能是一种理想体制。
集权制与分权制各有利弊，具体实行哪种体制，完全取决于本国的国情。一般来说，
在决定中央与地方权力分配关系时，国家的结构形式及国家的经济体制是起关键作用的因
素。我国的国家结构形式上是实行单一制，而且我国实行不同于西方国家的特殊的政党制
度，所以我国实行的是民主集中制的行政组织体制。这种体制的特点是：中央政府统率地
方各级政府，中央与地方之间实行垂直领导，地方是中央的下属机关。但是我国的法律还
规定，地方及下级政府在必须接受上级政府领导的同时，还必须接受同级政权机关其他权
力的领导，其中主要是要接受同级党委和同级人民代表大会的领导。另外，我国在实行单
一制的同时，还实行民族区域自治和特别行政区制度，在民族自治地方和特别行政区，地
方政府又有相当的自主权。这是我国特色的行政组织体制。
（三）大部门制
大部门制，即大部制，是指将职能相同或相近的部门整合为一个大部门，实行相同、相近
的职能由一个部门管理的组织体制。大部门制的实质是以政府职能转变为中心的行政权力
重组，是政府运行体系和运行机制的重新确立。大部门制兴起是市场经济与社会发展的要
求，是民主政治发展的结果，也是行政管理体制改革、建设服务型政府与促进社会和谐的
必然选择。
大部门制重构了政府部门的职能管理边界，从而有利于实现政府职能的规模效应。大
部门制将政府部门中分散设置的专业机构通过合并、调整等方式进行职能整合，组建综合
性的、涵盖相近职能的大部门。所以，大部门制并不否定政府部门的专业分工，也有部门
的职能差异，只是对行政组织的横向分工边界进行了新的扩展。同时，实施大部门制，政
府组成部门减少，并非是由于政府职能减少，而是由于职能实现了整合，所以实施大部门
制可以降低行政成本，同时解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题。
大部门制更加符合建立决策、执行、监督三权相互平衡制约的行政管理体制的要求。
大部门制拓宽了部门管辖的范围，使政府部门侧重于宏观管理，避免和减少对微观经济的
干预活动。科学的行政管理体制应该是，决策权力和决策部门决定利益的分配，执行权力
和执行部门高效率完成利益分配，监督权力和监督部门控制利益分配的公正和合法的体制。
大部门制集大责任制、大职能制、大服务制于一体，将更有利于建立和完善这样的科学管
理体制。
当然，大部门制也会增加组织之间协调的复杂性，以及组织内部因职能增加、组织规
模增大，而出现的内设部门增加，内部管理成本提高的问题。也就是说，实行大部门制以
理顺关系、优化结构，达到提高行政效率的目的，不可能一蹴而就地实现。大部门制还需
要在探索和改革中逐步完善。
