2012 年第 1 期
2012 年 1 月
经济与社会发展
ECONOMIC AND SOCIAL DEVELOPMENT
VOL. 10. No. 1
论金融申诉专员机构的法律角色定位
一一-以英国金融申诉专员制度为研究对象
孔健
[摘 要]金融消费者利益的保护一直以来备受到各国立法者的关注。金融消费者作为金融市场的
基础，其与金融机构之间的金融纠纷能否公正、高效地解决密切相关，并影响着金融消费者对整个金融业
的信心。因而，定位于独立、易获得、高效、公平合理、"一站式"解决金融纠纷的金融申诉专员机构颇受关
注。文章将英国金融中诉专员制度作为研究对象，分析金融申诉专员机构的法律角色定位问题，以期对我
国构建金融申诉专员制度的提供相关参考。
[关键词]金融申诉专员;角色定位;启示
[作者简介]孔健，广西大学法学院 2009 级硕士研究生，广西南宁 530∞4
[中图分类号[文献标识码] A 文章编号] 1672 -2728(2012)01 -0064 -04
世界范围内，根据法律规定设立的，将调解、仲 易获得性(accessibility) 、高效性( efficiency) 、公平合
裁等纠纷解决方式融为统一整体，便于金融消费者 理性(fair and reasonable)作为其机构设立以及程序
获得，能够独立、高效、公平合理处理金融消费者与 设计的指导原则，整个机构的程序设计和实际运行
金融机构之间金融纠纷的机构，在很多国家都已经 都是为了实现这些指导原则，以期使金融消费纠纷
建立。这种机构在不同国家有不同的称谓①，其中 能够以替代性金融纠纷解决机制得到圆满解决。
以英国的金融申诉专员制度最为典型，影响也最为 1.独立性。金融申诉专员机构本身不是政府
广泛。由于我国未建立相关的机构，笔者借鉴英国 部门，不是金融消费者保护部门，也不是金融机构
的金融申诉专员服务公司 (Financial Ombudsman 的自律组织。在法律地位上，区别于金融监管机构
Service Limited , FOS) ，将此种金融领域内，具有该 和消费者保护机构;在处理金融纠纷的程序上，不
种特殊程序设计的替代性解决纠纷机构称为金融 受金融监管机构和消费者保护机构的干扰。由于
申诉专员机构。笔者认为，金融申诉专员机构能够 金融监管机构"监管俘获"等问题的存在，金融申
在许多国家设立的驱动力，一方面来自金融消费者 诉专员机构与金融监管者相独立有利于树立其中
对于快捷、易进入、低成本、公平合理解决纠纷方式 立、公正的形象，从而吸引金融消费者将金融纠纷
的需求;另一方面来源于金融机构本身需要一种机 交由该机构解决。对于金融机构来说，由于金融申
构能够独立、高效、专业、公平合理解决纠纷的方 诉专员机构与金融监管机构相独立，既不制定监管
式，来处理自身与金融消费者之间的金融纠纷，从 标准，也不监管金融机构的行为是否符合监管要
而提高金融消费者对自身的满意度，维护自身声 求，即使金融机构有违反监管要求的行为，金融申
誉，提高在金融市场中的竞争力。 诉专员机构也没有进行处罚的权力，也不会将金融
机构违反法律法规的行为报告给金融监管机构，仅
一、金融申诉专员机构的法律角色定位 仅是对金融纠纷进行处理。从而减少金融机构对
因金融纠纷的解决引起金融监管行为的顾虑，有利
金融申诉专员机构将独立性(independence) 、 于促进金融机构进行合作的意愿②。
①如英国的金融中诉专员服务公司 (Financial Ombudsman Service Limited) 、新加坡的金融业纠纷解决中心( Financial
Industry Disputes Resolution Centre) 、印度的银行申诉专员机构(The Banking Ombudsmen) 、澳大利亚的全国金融督察服务机
构 (Financial Ombudsman Service) 等。
②以英国为例，虽然 FOS 会向金融监管局报告典型的纠纷或者因纠纷可能引起的系统性问题，但是不会将纠纷的细节
性进行报告，如金融机构是否违反监管要求等。
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金融申诉专员机构独立性意味着其中立性。
为了保证独立于政府部门，金融申诉专员机构的法
律形式一般是受保证的有限责任公司( Company
limited by gu缸'antee) ，如英国的 FOS，新加坡以及
澳大利亚等国的金融申诉专员机构都采取类似的
法人形式飞在经费来源上，出于机构是公司而非
政府部门、公司的工作人员亦非政府雇员②的考
虑，政府并不对金融申诉专员服务公司拨款资助，
而是来自所管辖的金融机构所上缴的年费以及机
构在审理案件时金融机构缴纳的个案审理费。同
时，金融申诉专员机构中受理、调解以及裁决金融
纠纷的工作人员具有自身的独立性，从而保证整个
金融纠纷的处理在独立、不受其他因素干扰的环境
中进行。
虽然金融申诉专员机构与金融监管机构相独
立，但是两者之间还存在联系与互动。金融申诉专
员机构能够提供金融监管机构进行监管措施的数
据，以便金融监管机构进行分析与调整，并更加有
效地监管金融市场。当金融监管机构接受的案件
既涉及监管问题又有金钱纠纷时，其只对有关监管
方面的问题进行调查与处罚，同时告知当事人将金
钱方面的纠纷提交金融申诉专员机构。如果上述
案件先提交金融申诉专员机构，其只处理金钱纠
纷。除非案件表明金融机构的行为可能产生重大
影响，金融申诉专员才会告知金融监管机构。金融
监管机构会着手进行相关调查，当其认为会产生系
统性问题时，金融申诉专员机构应将相关纠纷的资
料交由监管者，同时暂停对纠纷的处理，待金融监
管机构作进一步的调查与处理。比如英国的"广
泛影响.. (Wider Implications , WI)③程序，就是为了
解决金融监管者与金融申诉专员机构之间对重大
影响问题上的配合问题。在 2009 年 5 月雷曼兄弟
结构性产品问题上，金融监管局与 FOS 就根据 WI
程序，由金融监管局先行调查相关监管问题。
2. 易获得性。易获得性要求金融申诉专员机
构对金融消费者是开放的、友好的，金融申诉专员
机构需要对自身信息通过通俗、适当的方式向广大
金融消费者进行宣传，使金融消费者了解机构的职
责、处理案件程序等内容。
首先，使金融消费者可以对范围广泛的纠纷通
过多样化的渠道进行咨询和投诉。一般受金融监
管机构监管的金融机构，根据法律规定强制性地受
到金融申诉专员机构的管辖④，金融消费者向金融
申诉专员机构投诉，不需要事先的协议，只需要被
投诉机构事先在金融申诉专员机构管辖之下即可。
投诉、咨询方式的多样化，如电话、信件、网络等其
他贴近金融消费者日常生活的方式都可以进行咨
询或者技诉，大大提高了将金融纠纷提交金融申诉
专员机构的可能性。其次，由于金融申诉专员机构
提供的金融纠纷处理服务对金融消费者是免费或
者收取很少一部分费用，同时在处理纠纷的程序上
根据案情采取简便灵活的程序，使得金融消费者以
低成本获得纠纷公平合理的解决。
易获得性表现在金融申诉专员的裁决对金融
机构有单方面的约束性。由于法律要求金融机构
需为金融申诉专员的会员，而金融申诉专员的章程
规定其裁决对于金融机构有单方面的约束性，可以
认为金融机构成为会员时已经自愿遵守单方面约
束性的规定。如果裁决对金融机构不具有单方面
约束性，就意味着裁决对金融消费者的不确定性，
这会影响金融申诉专员机构解决纠纷的效果，影响
金融消费者对金融申诉专员机构的信心。
3. 金融纠纷能否高效地解决影响着金融消费
者对金融纠纷处理结果的满意程度。对金融机构
来说，高效解决金融纠纷也同样重要，因为存在于
金融行业的时间成本、资金成本和机会成本要大大
高于其他行业，一场悬而未决的纠纷有时候对金融
机构的影响甚至比一场失利的纠纷还要大。高效
性意味着纠纷的快速处理。金融申诉专员机构通
过对人员进行常规性、专业性的培训提高人员处理
案件的效率，通过相对简便灵活的案件受理及处理
程序，以及非正式程序与正式程序相结合等方式
( Articles of Association of Financial Ombudsman Service Limited，参见 -ombudsman. org. uk , 2011
年 5 月 10 日。
②见<Financial Services and Markets Act 2∞O)Schedule 17: Status.
③在英国"WI"程序主要适用于影响范围较广的案件，判断标准为: (a) 涉及大量金融消费者; (b) 涉及大量金融机构;
、( c) 涉及大型的金融控庇公司; (d)根据目A 规则进行或者 FSA 与 OFf指引进行的解释; (e)金融业的一般实践。参见 Pro
posed Establishment of an Investor Education Council and a Financial Dispute Resolution Centre (Consultation Paper) , Financial
Services and the Treasury Bureau HK ,February 2010 (Annex A) ,p47.
④如澳大利亚证券与投资委员会要求所有的金融服务提供者都必须是一个或者多个由其批准的外部解决机制的会
员;新加坡金融主管当局妥求所有的与零售客户有关系的金融服务提供者都必须是金融业纠纷解决中心的会员。
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来提高案件处理的效率。
在程序上，保持金融申诉专员机构通过适当的
结构设立与程序安排，将金融机构内部纠纷解决、
协调、调解、仲裁等多种纠纷解决方式融合，使诸多
纠纷解决方式相互联系与影响，共同构成整体的系
统性的结构体系，从而发挥各种纠纷解决方式的优
势，提高效率，降低成本。以英国 FOS 为例，其处
理纠纷程序可以分为四个阶段，分别为金融机构内
部处理阶段、纠纷受理阶段、调解阶段和裁决阶段。
各程序之间具有连续性，调解阶段、纠纷受理阶段、
金融机构内部处理阶段都受到裁决阶段的影响，是
FOS 能够有效、快捷解决纠纷原因所在，具体体现
在: (1) 95% 的案件都是在调节之下双方自愿解
决。调解解决之所以有那么高的成功率，很大一部
分是因为其与之后的裁决阶段相联系。首先，调解
员作出的决定与申诉员作出的决定相似，因为调解
员是由申诉员训练、在个案上调解员会向申诉员征
求意见、不时地向申诉员学习以及使用申诉员的决
定来进行调解案件。对于金融机构和金融消费者
来说，即使将案件提交到申诉员阶段，其结果与调
解员的调解意见也相似，而且会增加双方的成本。
其次，在调解阶段的文件也会进人申诉阶段，同时
如果是金融机构不同意调解而要求将案件进入申
诉阶段时，要求其书面解释原因，以便申诉员判断
其这样做是因为合理的原因还是仅仅是程序上的
考虑。如果是在大量相似案件中滥用程序的话，
FOS 会将信息提交给 FSA。因此，对于金融机构来
说，除非是因为合理的理由将案件提交到申诉阶
段，否则一般都会接受调解决定的。 (2) 在案件受
理阶段阶段与调解、裁决阶段阶段的联系。一旦案
件由该阶段进入下一阶段，金融机构将支付案件费
用。这种设计不仅给 FOS 提供经费，而且激励金
融机构在该阶段解决纠纷。 (3) 在金融机构内部
处理阶段阶段。 FOS 章程规定，在由 FOS 解决纠
纷之前，金融消费者必须先将案件交由金融机构的
内部纠纷解决机制进行解决。同时，金融机构内部
纠纷解决机制解决案件的相关文件将会是 FOS 评
价案件的根据，因此金融机构需要认真对待内部机
制的纠纷解决。首先，不适当的内部纠纷解决将会
在 FOS 解决案件时对金融机构产生不利影响。其
次，如果金融机构在内部纠纷解决方面有长时间的
不当行为，FOS 会将相关信息转告金融监管局，由
金融监管对金融机构采取监管行为。其中，金融监
管局将金融机构建立良好的内部纠纷解决机制作
为一项监管要求。
4. 公平合理处理纠纷是金融申诉专员机构公
信力的支柱。为了保证其能够公正合理处理案件，
通过保证机构的独立性，确保机构不受其他机构制
约;通过保证裁决人员的独立性，确保其在裁决纠
纷时不受其他的干涉;给予机构充分的经费保障，
维持机构良好运行，确保其与其他机构无利益牵
连。同时，为了能够高效处理案件，在效率与公平
方面有一定的权衡，即其在调解或者裁定纠纷时适
用的标准有一定的特殊性。法律上没有要求金融
申诉专员机构处理纠纷完全的一致性，也没有遵循
先例的要求。因此，在全盘考虑案情之后，根据处
理案件当时的法律法规、政策、监管和市场状况，以
及纠纷的实际情况等因素作出其认为较为公平合
理的裁定①。但是其作出裁决需要考虑相关法律、
监管规则、指引与标准、行业惯例的规定。同时如
果裁决与现行法律规定相违背，需要对该问题进行
解释。
二、对我国建立金融申诉专员制度的示启
2005 年起，在上海、安徽、山东等地开始试点
保险合同纠纷快速处理机制。 2007 年 4 月，中国
保监会发布了《关于推进保险合同纠纷快速处理
机制试点工作的指导意见趴在原来的基础上将保
险合同纠纷快速处理机制试点推广到全国。可见，
我国已经开始对新形式的金融纠纷解决方式特别
是在保险合同方面进行了有益的探索。虽然保险
合同纠纷快速处理机制，将其定位于为投保人、被
保险人或者受益人提供便捷的纠纷解决渠道，及时
有效地化解矛盾，既可维护被保险人的合法权益，
又能降低其索赔或投诉成本;但是实际上，由于该
处理机构是由保险协会设立，行业协会作为行业性
的自治组织，必然对机构的中立性产生影响。保险
公司自愿加入保险合同纠纷快速处理机制，即使加
入该机制，由于缺乏强制性，保险公司也可以对纠
纷的处理不予理睬。由于对该程序具体内容未有
规范性的规定予以规范和引导，地区间相关机构缺
乏交流，导致有些地区没有规范的受理和处理程序
①这就会出现金融中诉专员机构自由裁量权与案件预见性之间的紧张关系。参见 Rt Hon Lord Hunt: Opening Up ,
Reaching Out And Aiming High - An Agenda for Accessibility and Excellence in the Financial Ombudsman Service ,2008 ,p40.
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严重影响高效、公平合理地解决纠纷。
我国《银行业监督管理法》已将"维护公众对
银行业的信心"写人了银行业监管的目标中。为
了维护金融消费者的合法权益，维护金融消费者对
金融业的信心，建立类似金融申诉专员机构也许是
一种选择。通过国外金融申诉专员机构角色定位
问题的考察，对我国金融申诉专员机构的角色定
位，以及整个制度的设立具有以下启示:
1.金融服务法作为处理金融纠纷的基本法应
加紧订立。对金融服务中双方的权利义务、金融机
构的监管义务、金融机构的责任等在金融服务法中
应予以详细的规定。金融申诉专员机构作为处理
金融纠纷的场所，其要具体适用、考虑相关法律法
规的规定，因此金融服务法等相关法律法规是金融
申诉专员机构处理金融纠纷的基础与前提。
2. 从宏观角度上，应将金融申诉专员机构视为
维护我国金融消费者对于金融业信心的法定机构
之一。在相关法律法规中，如在金融服务法当中，
明确规定金融申诉专员机构的法定地位，赋予管辖
金融纠纷的权力，使其设立具有合法性;赋予金融
申诉专员机构裁决的强制力，从而保证其有效解决
金融纠纷。
3. 金融申诉专员机构作为一项外部替代性纠
纷解决机制予以设立的，其任务只是独立、中立地
解决纠纷。我国设立金融申诉专员机构必须要特
别重视其独立性问题，注意机构本身与金融机构、
‘一行三会"以及金融行业协会相独立。要特别重
视工作人员的独立性问题，要求调解人员以及仲裁
人员为全职专业人员等措施保证其公平合理的处
理金融纠纷，维护其解决金融纠纷的权威性地位。
但是要充分利用金融申诉专员机构处于解决金融
纠纷的"一线"位置，建立金融申诉专员机构与金
融监管机构之间的联系机制，从而利用金融申诉专
员机构获得的有关金融纠纷以及金融市场的信息，
从而采取适当措施维护金融市场的系统性稳定。
但是由于我国是分业经营、分业监管，因此分业设
立金融申诉专员机构还是设立混合型的金融申诉
专员机构也是设立该种机构需要考虑的问题。
4. 金融申诉专员机构设立需符合金融纠纷的
特点。这需要金融申诉专员机构是一个易获得、高
效、公平合理的纠纷解决机构。在构建我国金融申
诉专员机构或其他类似该机构的制度上，包括法人
形式、资金来源、收费标准、管辖范围、纠纷处理程
序、裁决效力等方面要围绕着金融申诉专员机构的
角色定位。考察各项具体制度是否有利于金融申
诉专员机构发挥其角色，是否切实独立、高效、易获
得、公平合理的解决金融纠纷，保护金融消费者利
益，维护金融消费者对金融业的信心。
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ming High一一一An Agenda for Accessibility and Excellence
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nancia - ombudsman. org. uklnews/Hunt _ report. pdf ,
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[责任编辑:清泉]
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