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产 权 明 晰 与 建 立 现 代 企 业 制 度
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本文认为，国有企业要建立现代企业制度，在产权明晰方面有许 多事情要
做 。作者在分析现行体制不足后 ，提 出并论证了两个观点：其一，现有 国有企业
要 实行分级所有，即分解为中央、省、市、县 四级所有，分剐由同级政府来行使所
有权。其：，建立三个层次的、有效的国有 赍产管理体 系，以适应 国有企业落实
到某一级政府所有的情况。
党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济的若干重大问题的决定》指出：
国有企业的改革方向是建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。《决
定》把产权明晰作为现代企业制度的一个首要特征是十分正确的。然而 ，近几年来 。有些人试
图否认这 个问题 ，认 为国有 企业 的产权本来就是 明晰 的，用不着 在这个 问题 上多下 功夫 ；也 有
人试 图回避这一点 认为它并不重要，只要减轻企业的各种负担，抓好管理就行了。我认为，这
些看法和做法都是片面的。理论和实践都证明，如果企业的产权不明晰 ，权责就很难明确 ，政
企也很难分开，管理科学也就要大打折扣。国有企业要建立现代企业制度，在产权明晰方面有
许多事情要做，本文主要对现有国有企业的分级所有和国有资产管理营运体制做一些分析。
一
、现有 国有企业要实行分级所有
按照现行体制，国家对现有国有企业的管理实行的是由国家统一所有，政府分级监管、企
业 自主经营的体制。所谓统一所有，就是所有国有企业都由国务院统一行使所有权 ；所谓分级
监管 ，就是具体的监督管理由各级政府实施，各级政府对其监督管理的资产享有资产收益权、
处分权和选派管理者等项权力。这种管理体制实质上是承认各级政府对其监管的国有资产拥
有准所有权。它的好处是中央对国有资产有较大的权力，减少界定产权的工作量。但是这种
管理体制也存在着产权关系不明晰带来的种种弊病，不利于发挥地方政府的积极性等缺陷。
为了使国有资产的管理体制适应社会主义市场经济的要求，加速国有企业股份制改造的步伐 ，
我的看法是 ，分级监管将来应该发展为分级所有，即根据谁投资、谁所有和谁收益的原则来确
定国有产权 的归属阀题 。
从实质上看，我 国现有的国有企业和资产不能量化到人 的城镇集体所有制企业及农村 的
一 l 一
乡镇企业(合作企业另当别论)并不存在性质和公有化程度方面的区别 ．而只存在公有化范围
和管理方法的区别。村办企业的资产属 于该村的全体村民所有 ，由村民委员会行使所有权 ；
乡、镇企业的资产属于该乡、镇的全体人民所有，由乡、镇政府行使所有权。同样，根据国外的
做法和我们过去的经验 ，根据谁投资、谁所有和谁收益的原则，我们也应当将国有企业和国有
资产的公有化范围适当缩小，把它们界定在某一级政府的管辖范围内。按照现行的行政体制，
国有企业可分解为中央、省(自治区、直辖市、计划单列市)、市、县四级所有．并分别由同级政府
来行使所有权。由此，各级政府单独投资建立的企业(包括在界定产权时划归它们 的企业)及
它们联合投资形成的企业也不应该再笼统称为国有企业，而应该称它们为公共企业(包括乡镇
企业 )。如果一定要称 为国有的话 ，只有 中央政 府所 有或控股 的企业才 能称 为国有企 业 。
将公有企业落实到一级政府所有是实行市场经济国家和地区普遍采用的一种公共财产管
理制度。在美国，联邦政府有 自己的财产，州、县等地方政府也有自己的财产；在北欧的一些国
家，它们把政府拥有的企业称为公共企业(the Public Ente~nses)．而不笼统称为国有企业 ，如瑞
典的公共企业就分为“国家所有(中央政府所有)、地区政府所有 ，以及地方的市镇所有 ；在意
大利，除国有企业(中央政府所有)，如伊里公 司、埃尼公司、埃菲姆公司等外，还有地方政府所
有的企业，如市镇企业就属于市政府所有 ；日本也存在“公 营企业”．其资产分别属于中央政府
和地方政府所有 ，如东京的地铁就分属 日本政府所有、东京都所有 和营团所有(非私有)；我国
台湾省也存在“国营企业”(台湾国民党政府所有的企业)．省营企业(台湾省政府所有的企业)．
分属于台北市和高雄市所有的企业、市县营企业，甚至国民党还有 自己的党营企业。
在我国，将现有国有企业落实到一级政府所有有不少好处。首先 ，可以在不改变企业公有
制性质的前提下。实现投资者主体多元化，为国有企业的股份制改造创造条件。从某种意义上
说 ．没有所有者(投资者)主体的多元化，就投有真正规范化的公司。虽然我国的公司法允许在
个 4行业可以建立少数国有独资公司，但是实践已经证明，国有独资公司的形式难以将企业的
财产和国家的其他财产区别开来，政企也很难分开，弄得不好 ．还会出现大量的翻牌公司，败坏
公司的声誉。对采取这种公司形式，应该持特 4慎重的态度。因此，对绝大多数企业来说 ，进
行公司化改组 ，必须以实现所有者(投资者)主体多元化为前提条件 ，并根据国家规定和自身的
不同情况 ，改造成有限责任公司和股份有限公司。而实行分级所有 ，可以在不改变公有制性质
的前提下形成成千上万个投资者主体，为国有企业顺利进行股份制改造创造前提条件 。其次 ．
实行分级所有能解决所有者缺位问题，使各级政府的权责更加明确。在现行体制下，地方政府
不是国有企业的所有者，但是它们又可以行使所有者的职能．比如对 自己管辖的企业委派经营
者、出售小国有企业等 ，但是如果出现了大的问题，自己解决不了它们又可以推卸责任 ，要中央
政府 出面解决。权责很难分清，经常出现扯皮现象。实行分级所有后 ，各级政府对 自己所有的
企业就拥有了充分的权力，同时也必须承担相应的责任。再次，实行分级所有还有利于正确处
理中央和地方的投资关系，较好地发挥中央和地方的积极性。随着投资体制改革的深人 ，中央
和地方、地方和地方联合投资的项 目会越来越多，这种投资项 目只能采用股份制的形式 ，并根
据谁投资、谁 收益的原则来处理相互之间的财产关系和利益关系。如果将这种联合投资 的资
产和形成的企业都笼统说成是国务院统一所有，很难处理好各方的投资关系 ，影响地方政府的
投资积极性 。
有人认为，实行分级所有的体制不利于宏观管理。我们认为，这些人的观念还停留在国家
直接管理企业的传统观念上。我国要建立的新的经济体制是政企分开、国家对企业进行 间接
一 2 ～
管理的社会主义市场经济体制。在这种体制下 ，国家主要运用财政政策、货币政策、产业政策
等手段对企业进行宏观管理，而不再主要依赖于行政隶属关系和行政手段对企业进行直接管
理。换句话说 ，国家对不同所有制、不同法律形态的企业都要进行宏观管理，而不会对不同性
质和不同产权关系的企业采用不同的宏观管理手段和措施。还有人认为，实行分级所有会引
起 国家分裂 。这更 是天方夜谭 。从世界历史来看 ，引起 国家分裂 的原因是多种多样 的，但是 还
没有 出现过允许各 级政 府拥有一定 的财产权 而}I起 国家分裂 的。相 反 ，前 苏联 的 国有企业 都
是由中央政府行使所有权的，但是它们并搜有维护住 国家的统一。我 国解放初期对 国有财产
就是实行 的分级所有 ，那时有中央国营和地方 国营之分，但是并没有引起国家分裂，也没有人
认为这种体制会引起国家分裂 ，只是到了“一五”之後，随着经济管理权限的几次上收和下放，
才改变了这种体制 ，实行 了分级管理体翩。其实 ，我们现在所说的分级监管与分级所有并搜有
实质性的区别。因为按照现行国有资产监管法规，属于地方管理的企业其资产的处分权、收益
权以及相应的人事管理权都归地方，这些都是所有权实现的主要内容。中央政府保 留的只是
所有权的空壳，并没有实质性的内容。与其保留这种所有权的空壳还不如让地方拥有名剐其
实的所有权 ，这样更有利于国有企业的股份制改组和国有资产的管理。 ，
实行分级所有，并经过产权关系的重组和股份制改造后 ，我国现行的国有企业将演变为单
一 政府主体投资的企业、多个政府主体投资的企业、政府控般的企业和政府参股的企业等四种
基本形式。单一政府主体投资的企业包括中央政府投资的企业和某一级地方政府投资的企
业 ，它们由中央或某一级地方政府分 4投资建立；多个政府主体投资的企业由中央政府和地方
政府共同投资建立 ．有的由地方政府与地方政府共同投资形成，有的由政府投资的多个公共企
业联台投资形成 ，但这些企业已经股份化；政府控股的企业包括由中央政府或地方政府投资 ，
且股份份额 占50％以上的企业，在这种企业内部已经实现了各种所有制的混合、融合 ，它们已
经成为一种混合所有制 企业 ，但政府股起 主导作 用 ；政 府参股 的企 业是指 政府 只参股 、不控 股
的企业 。以上 四种企业 形式 从性 质上可以分为公共企业和 民营企业 。公共企业包 括单 一政 府
主体的公共企业 、多政府 主体 的公 共企业和政府控股 的企业 ：其 他企业则为 民营企业 。而且 混
合所有制企业的形式会越来越普遍。企业组织形式及其变化可以用下表示意
实行分毁所有和资产重组后班行国有企业担圾 式的变化
单一政府主 多政府主体 破府控股 政府参段
体的企业 的企业 的企业 的企业
单一政府主体 多政府主体 多政府主体 混台所有一 理古所有一
的公共企韭 的公共企业 的公共企业 企业 * 企业
多政府主体 多政府主体 多政府主体 漫台所有材 混台所有■
的公共企业 的公共企业 的公共企业 企业 * 企业
政府控股 混台所有爿 混台所有 混台所有 理台所有一
的企业 企业 * 企生 * 企生 * 企业
政府参股 理台所有一 漶台所有一 混台所有一 混台所有一
的企业 企业 企生 企生 企业
*表明它们仍坊为政府控股企业
二、建立有效的国有资产管理体系
现有国有企业落实到一级政府所有后，国有资产的管理营运体制也要进行相应改革。各
级政府的国有资产的管理营运系统可以按照以下三个层次设置 ：
一 3 一
第 一个层 次是国有资产 的行政管理机构 。其职 能 主要包括 ：会 同有关部 门拟 定并贯 彻 国
有财产的各种 占有、使用、处置的法规制度：组织清产核资、产权登记、产权界定、资产评估等基
础管理工作；汇总和整理国有资产的信息、建立企业财产统计报告制度 ，并纳人国家统计体系；
制定国有资产保值增值指 标体 系 。从 整体上考 核 国有 资产经 营状 况 ；建立 并管 理 国有经 营组
织，如国有资产经营组织主要包括国有投资公司、国有资产经营公司、控股公 司和大型企业集
团的集团公司，它们 的投资范围、投资方式、经营方针、高层领导人员等都应该由政府 的资产管
理部 门规定和审批 。而且 ．政府 的资产 管理部门还要对所属的资产经营组织 的投 资经 营活动进
行指导和考评：对非营利性单位 的国有资产进行授权管理 ；配合审计、财政等有关部门按照国
家的有关 法规和本部 门制定 的资产 管理 制度 ，对 国有资产 的使用、经 营情况 进行 监督 ，督促各
单 位合理利用 国有资产 ，提 高经 营效 益 ；在国务 院规定 的职权 范 围内，会 同有关 部 门协 调解决
国有资产产权纠纷；政府赋予的其他职责。但是．现在还没有这样一个机构。按照现行体制，
企业 的基础资本 金 由财政部管 。人事是 由大企业工委和金融工委管 ．企业的其他工作 由国家经
贸委管 ，仍然是多头管理 ，管事的不管人，管人的不管事。为了提高营运效率 ，应该组成各级政
府 的国有资产 管理委员会 ，由它们代 表同级政府统一行使所有者 的职能 。
第二个层次是从事 国有资产 经营 的组织 。为 了从组织 上保证 实行政 企分开 ，各 级政 府必
须建立一批管理和经营 国有资产 的经营组织 ，如各种国有投资公司、国有资产经营公司、控股
公司、大型企业集团的集团公司等，它们受托作为国有资产所有者的代表对生产经营性企业进
行持股、控股和对国有股进行买卖，其主要职能包括：筹集资金 ；开展投资和产权转让业务；参
与对投资企业的管理 ；研 究 、制定公 司的发展 战略 ，并对 子公 司 的发展 方 向、发展 战略 、投资 重
点以及重大的投资项 目进行指导；在信息、产品研究开发、市场开发、政策咨询、职工培训等方
面为子公司提供服务 ；根据 自己的投资方式、投资数量，以不同的形式参与企业的收人分配，取
得相应 的资金收益 ；通过向 国家上交部分资产收益 、保证 资产增长等形式独立地承 担对 国家的
经济责任I参与对破产企业的财产和债务进行清理，维护国家的利益。当然，在上述四种资产
经营公司中 。大型企业集团的集团公司和另外三种资产经营公司的职能又应该有所区别，大型
企业集团的集团公司不应该是一种纯资产经营公司，它应该是生产经营性的实业公司，也就是
说应该有 自己 的生产经营业务 ，而同时可 以被授 权经 营管理集 团中成员企业 的 国有 资产 。 目
前。一些企业集团的集团公司把 自己变成纯资产经营公司，从长远来看是不合适的。
第三个层次是生产经营性企业中的国有资产管理机构或国有资产 的所有者的代表。生产
经营企业的法律形式不 同，国有资产 的管理组织 和管理方 式也 不一 样 。如果是 没有进 行公 司
化改造的国有企业，必须按照现行的“国有企业国有财产监督管理条例”和其他有关的法律法
规执行，国有资产的管理主要由外部的国有资产监督机关和企业的监事会来承担。如果已经
改组成 国有独资公司 ，由于这 种公司 内部不设立股 东大会 ，只设 董事 会 ，由它行 使股 东会 的部
分职权 ．在公 司内部 的国有资产 的管理职 能 可 以由董事会 监事 会承 担 ；如果 不是 国有 独资 公
司．而是国家控股、参股的股份公司，在公司内部国有资产的管理职能应该由政府授权部门派
人公司的股东代表来承担 ，他们以“国有股”股东的身分依照国家的法律法规和公 司章程享有
相关的权力。为了使监事会更加有效和更有权威性，前两种类型企业的监事的人员可以由政
府直接委派 ，其 工资和福利待遇也与所在企业脱钩 。
作者单位 ：中国社会科学院
青任缡辑：赵 俊
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