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企 业 经 济
!收稿日期 " #$$% & $’ & ($
!作者简介 " 周 寅，现就读于东北财经大学财政税务学院；
朱毓姝，江西财经大学金融学院讲师，主要从事公司金融、银行管理研究；
章复云，农行南昌市青山湖支行工作。
对农村税费改革的思考
周 寅 (，朱毓姝 #，章复云 )
（(* 东北财经大学，辽宁 大连 ((+$$$；#* 江西财经大学，江西 南昌 ))$$()；)* 农行南昌市青山湖支行，江西 南昌 ))$$$#）
!摘 要 "“三农”问题是事关改革、发展和稳定的全局性重大问题。当前，农村税费改革已取得了一定成效，
有力促进了农村生产力的发展。在取消对农民征收的农业税、农林特产税、“三提五统”和其他税
外收费摊派以后，还必须通过对农村地区提供公共产品的方式，将农民负担的间接税返还给农民，
坚持“多予、少取、放活”的方针。
!关键词 " 农村税费改革；城乡统筹发展；间接税
!中图分类号 " ,-($ !文献标识码 " . !文章编号 " ($$+ & %$#/ 0#$$% 1(# & $(%+ & $#
农民、农业和农村问题（即“三农”问题）是我国社会经济
发展中的根本性问题，对农村地区特别的财政税收制度安排
是形成“三农”问题的根源之一，改变这样的制度安排是破解
“三农”问题的基础环节。为此，中央#$$%年一号文件要求，要
认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面落实
科学发展观，坚持统筹城乡发展的战略，坚持“多予、少取、放
活”的方针，稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综
合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化
农村改革，努力实现粮食稳定增产和农民持续增收，促进农村
经济社会全面发展。就目前来看，我国农村税费改革从试点到
范围扩大至全国)$个省市区。#$$/年农民普遍减负达)$2以
上。#$$%年中央规定，#$$/年农业税税率降低(个百分点的，再
降低/个百分点；#$$/年农业税税率降低)个百分点的((个粮
食生产省份，再降低#个百分点；%’#个国家扶贫开发工作重点
县一律免征农业税，将原定%年内在全国范围内取消农业税的
目标提前至)年内实现。截止#$$%年)月，全国已有#3个省市区
先后宣布取消农业税。据测算，由于全部免征农业税、除烟叶
以外的农业特产税和牧业税将每年惠及农民-$$亿元，极大地
调动了农民的生产积极性，提高了农业生产力。
但是，由于我国多年来缺乏城乡协调发展的一整套发展
战略，因此，城乡之间在经济、文化、教育、卫生、社会保障和
公共服务方面存在天壤之别，城乡二元经济特征突出，城乡
发展极不平衡。
在过去一段很长时间里，从我国农业税收和工商税收的
角度，一方面，农民不管实际收入水平和实际生活水平如何，
都必须按一定比例缴纳农业税和农业特产税，另一方面，城
镇居民却只有在月收入超过 -$$ 元时才缴纳个人所得税，这
是非常不公平的。就征税原则而言，无论是配第提出的公平、
便利、节省原则，亚当·斯密的平等、确实、便利、节约原则，
瓦格纳的财政收入原则、国民原则、社会政策原则和税务行
政原则，还是世界各国普遍奉行的效率原则和公平原则等，
公平原则都是一个重要原则，是设计税收制度的基本指导思
想。税收公平包括横向公平和纵向公平两个方面的含义。横
向公平要求对具有相同纳税能力的人征收相同的税收；纵向
公平要求对具有不同纳税能力的人征收不同的税收。社会主
义市场经济最终要求打破城乡分治的局面。我国这次进行的
税费改革没有设置起征点或免征额，把农业税综合负担率上
限定为常年产量的 -* /2，仍然实行城乡有别的二元税制，农
村农民税负明显高于城市居民，主要表现为：城市居民从事
工商业需缴纳增值税，从事服务业要缴纳营业税。增值税、营
业税都规定有起征点，起征点的幅度最高规定达每月 %$$$
元。城市普通工薪阶层缴纳个人所得税每月也有不少于 -$$
元的免征额，按年每人每年至少有 ’+$$元可以不纳税。如果
农民也能按城市居民一样纳税享受起征点或免征额优惠，按
农民的收入状况，绝大部分农民可以不纳税。况且对农民征
收农业税的计税依据还是常年产量，农民不论实际上有无收
入，无论负担能力如何都要纳税，农业税到底属于流转类税
还是所得类税并不明确，农业税本身显得有些不伦不类。这
种城乡隔离的二套税制不解决，农民减负充其量也只能仅限
于农民内部的减负，并没有解决城乡之间的不平等，农民税
收负担明显重于城市居民，城乡差距会进一步拉大。农民的
减负不可能不考虑城乡之间比较利益的问题。
从税收体制上看，现行农业税税负较重，甚至伤及税
源。农村税费改革后，我国的农业税税率由改革前的 (+2下
降到 32，加上附加率 #$2，综合税率为 -* /2。从表面上看，
农业税税率由原来的 (+2下降到 -* /2，农民的负担似乎已
经很轻，但对于商品率仅为 )$2，增值率非常有限的农业其
实不然。据调查测算：近年来我国农民收入年增幅约 /2，而
同期城镇居民收入增幅在 -2以上；目前农村居民人均收入
只相当于城镇居民的 )$2，而纳税比例却相当于城镇居民的
’ 倍之多；城镇居民人均可支配收入是农村居民人均纯收入
的 )* / 倍；城镇居民中 ($2的高收入阶层与农村居民中
税 务 长 廊 !"# $%，%&&’()*+,- !"# .&/
万方数据
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!"#的低收入阶层之间的收入差距约在 $"倍上下。
从税收负担上看，实际上农民不仅仅负担免征的农业
税、农林特产税、“三提五统”、税外费和摊派，还要负担目前
尚未人们所关注的间接税，而间接税远远高于免征的直接
税。间接税主要包括二个方面：
一是农民在购买商品或消费服务时承担的流转税。从形
式上看，流转税主要由城市工商企业缴纳，但实际承担的不
是企业而是包括农民在内的广大消费者，他们在购买商品或
进行消费时，将含在价格中的税收一起支付了。而我国流转
税实行生产地课税制度，纳税人以城市工商企业为主，工商
业越发达的地区其税源也越丰富，获得的流转税也越多，这
样工商业集中的大中城市获得的流转税就占最大的比例，通
过分税制分得较大的份额，并作为城市公共产品的财力来
源。对城市居民而言，他们负担的流转税，通过获得政府提供
的诸如义务教育、城市基础设施、社会保障和其他公共产品
而得到补偿，但农民负担的流转税却主要转到了城市，他们
居住地政府并没有获得这部分由其辖区内农民负担的流转
税，从而也就不可能将其作为公共产品的财力来源。这就形
成集中纳税和分散负担的非对称性。财富由农村、由县乡源
源不断地流向大中城市。根据《中国统计年鉴》提供的城镇和
农村居民人均年生活消费支出抽样调查数据，可以推算出
%""&年农民总消费占全部消费额的比例为 &$’ !%#，由此进
一步推算出农民作为消费者当年负担的流转税约为 ("$" 亿
元，而这笔税收主要集中到中央和大中城市。
二是农民承担的增值税“进项税额”。由于农民不作为增
值税的纳税人，不能开出增值税专用发票，不能将进项税额
转由农产品采购商或消费者负担，而要自己负担进项税额。
欧盟对农民免征增值税，但对农民均采用“统一税率补偿”的
办法将进项税额返还给农民。我国没有此项规定。根据《中国
统计年鉴》提供的农村居民人均生产经营支出的抽样调查数
据，可推算出 %""& 年因对农民免征增值税而导致其负担购
买农业投入品的进项税额达到 !"%" 亿元以上，这笔税收同
样也主要集中到中央和大中城市。
这样，农民一年实际所负担的间接税达 $""" 多亿元。就
农民而言，虽然免征了农业税、农林特产税等，但这 $"""多
亿元的间接税，却主要成为城市公共产品的财力来源。因此，
我国农民人均税费高于城镇居民人均税费，但所获得的公共
产品微乎其微，并且在获得某些准公共产品性质的多数服务
时，要支付远远高于城市居民的价格。
从税收成本上看，由于农业税零星分散，加上人力、设备
和机构设置等基层政府的大量投入，其征收成本往往高于实
际税收收入。农村地区政府存在收不抵支的问题。农村税费
改革以来，国家试图通过加大转移支付的办法来填补县乡的
收支缺口，增加种粮补贴，缓解农民的收支矛盾，但由于城乡
二元经济和二元税制结构依然存在，不仅体制性矛盾得不到
解决，农民的负担得不到根除，而且增加了基层的行政成本，
影响了县域经济的造血功能。
为此要建立城乡统一的公共财政税收体制，从根本上解
决“三农”问题，防止出现减轻农民负担和降低农村公共产品
提供水平之间的矛盾，实现城乡统筹发展。其主要对策是：
!’ 彻底取消农村税费，减轻农民负担。巩固取消对农民
征收的农业税、农林特产税、“三提五统”和其他税外收费、摊
派的成果，逐步推行城乡一元化的统一税制。按照国际惯例，
实行农业与工商业、与城市同一税制，通过合理地设计新的
统一税制，从根本上解决农民和农民之间、农民与城市居民
之间税负的不公平，从而最终促成城乡统一市场的形成。就
世界范围内来看，开征农业税的国家也只有中国和越南，其
他国家都没有对农民单独征收的农业税，而是在统一税制
下，让农业和其他产业，农民和社会其他成员拥有共同的税
收环境。税制统一后大部分农民应该是免税的，因为农民的
收入水平普遍很低。我国的城乡统一税制具体可以如下设
计：在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农
业生产者征收个人所得税。增值税可保持对农业免税的办
法，但农民所负担的进项税额要采取适当办法返还给农民。
所得税与城市工商户一样缴纳，不能征收针对农民的特别税
和费，这样彻底取消乡级政府的收税和收费权力，割断向农
民的摊派渠道，保证农村地区的稳定。
%’ 从政策和制度上加大对“三农”的支持力度，对农民
“多予、少取”。一是加大对“三农”的财政支持，将农民负担的
间接税通过逐年增加对农村地区提供必要公共产品的方式
返还给农民，建立公共财政体制，加大财政转移支付力度；二
是加大对“三农”的信贷支持，解决农村资金“流失”问题；三
是加大对“三农”的社会保障支持，建立立足于农村的各项保
险机构，降低农业自然灾害给农民带来的风险。
&’ 通过制度创新，彻底打破城乡分割的二元经济结构，
实现“放活”。一是加快城镇化建设进程，重点加强小城镇建
设，为减少农村人口创造条件；二是加快农村剩余劳动力的
转移，尽快打破城乡、地区就业壁垒，建立跨地区、跨城乡的
统一的劳动力市场，实行公平的就业制度；三是加快以建立
现代农村产权制度为核心的改革，明确农民对土地的承包权
和使用权以及在法律基础上量化的处置权；四是加快县域经
济的发展，我国县域占国土面积的 )&#、人口的 *&#、+,-
的 $.#，是转移农民的主阵地，只有解决了县域经济发展的
问题，统筹城乡发展才有坚实的基础。
参考文献：
/ ! 0张立承 ’ 财政支农：%""$ 年预算报告的亮点 /1 0 ’ 中
国税务报2 %""$ 3 "& 3 &"’
/ % 0 %""(年中国财政年鉴 /4 0 ’ 北京：中国财政经济出版
社2 %""(’
/&0杨斌’比较税收制度 /40’福州：福建人民出版社2 !))&’
/责任编辑：张建成 0
对农村税费改革的思考
万方数据
