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2ω5 年 5 月
第 6 军事第 3 期
上海行政学院学报
Joumal of Shanghai Administration lnstitute
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法治财政:遏制腐败的利剑
宋惠昌
(中共中央党校，北京 10ω70)
May. , 2创始
Vol. 6, No3
摘 要:我国的财政工作，已经取得了很大的成绩，为社会和谐、稳定、发展起了重要
的保证作用。但是，现行的财政体制存在着不少弊端，使腐败行为有条件得逞。这就提出了
一个尖锐的课题:必须深化财政体制改革，建立起社会主义的法治财政。社会主义法治财
政的本质，是依法治理财政，把"依法治阁"的原则贯彻于财政活动的会过程。这其中的关
键问题是必须强化预算的宪法意识;明确规定政府间的事权、财权界限;使全部财政治动
公开、透明，并且随时接受社会监督等等。
关键词:财政;法治财政;反腐败
我国的反腐败斗争，随着社会的发展越来越深入了，不断提高到了新的层次上。这其中的…个
建要表现，就是明确地相反腐败斗争纳入到法治的轨道，将这一斗争与建设法治政府和法治社会作
为统一的过程来进行。包括我国的经验和发达剧家的经验都证明，法治财政是遏制腐败的一把利
剑。所以，我们应该认真研究在法治建设中如何依法治理财政，形成…种现代法治财政，发挥其反腐
败特殊功能的问题。
一、…个尖锐的课题
什么是财政，在法泊政府中财政的实质和功能是什么?一般而言，所谓财政，是政府收支活动的
总称，其实质是国家运用政权力量进行社会产品和国民收入分配和再分配的一种行政行为，是政府
在服行为社会提供公共产品和进行公共服务过程中的一种职能。财政的这种职能是通过对整个杜
会的结济活动发挥调节、控制和监督这类特殊作用而实现的。"在社会主义市场经济条件下，财政的
收稿日期 :2ωι02斗8
你若f简介:*惠月 3月 ( 1937- 小共巾央党校哲学教研部教授
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第 3 期 上海行政学院学报 2佣5 年
重要地位和作用，除了是国家取得财政收入、分配国家财力和加强财政监督的重要工具之外，它还
是政府调节与控制宏观经济的一个重要工具。"①实际上，财政活动不仅是国家和政府的一种重要的
经济行为，还是回家和政附一种严肃的法律行为，而且这个本质特点在当今法治社会中越来越突出
了。所以，财政制度、财政政策及其相应的财政活动，不仅具有经济性质，还具有明确的法学性质。这
就意味着，财政体制改革是建设法治回家的一个重要内容。
在我国，社会主义财政活动的法律性质和政治性质，就更加突出了。正确的财政政策及其认真
执行，不但关系到国家的经济命脉，而且也关系到建设法治国家、发展社会主义民主政泊和保障社
会稳定的大局。改革开放以来，我罔的财政工作取得了很大的成就，为整个社会的改革、皮展和稳定
奠定了物资基础。但是，随着杜会主义市场经济的发展、法治社会建设租民主政治建设的发展，反映
出了我国目前的财政体制和财政工作中存在着不少弊端，并且产生了一些不良影响 O 比如， 2∞4年
的几次审计曝光中，在财政方面愚露出了许多一般人意想不到的违法违规问题，阳其中又往往与腐
败行为相联系。
2004年6月 22 日，国家审计署审计长李金华在他提交给十届全国人民代表大会常委会第十次全
体会议的2003年度审计报告中称，审计署这次审计了55家中央部门和单位，发现有41个部门存在着
挪用财政专项拨款的问题。 2∞4年 11月，审计署再次对一些部门进行财政审计，义有五家违规单位
被公开点名。同时，在审计中还暴露了一些单位在财政工作中明显的腐败问腿，此外，最近几年中所
暴露出的一些大案要案，多数也反映在财政领域中。
2ω4年 12月 15 日，阔务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，听取2003年度中央预算执行租
其他财政收支审计查出问题整改情况的汇报。会议指出，国务院高度重视审计资出问题的处理和整
改工作，多次强调要坚决纠正存在的问题并切实加以接改，一定要给全国人大和人民群众认真负
责、实事求是的答复。有关部门和单位按照罔务院的要求，积极采取措施纠正存在的问题，并认真追
究责任，严肃处理有关责任人。问时，针对审计发现的问题，深入分析原因，建章立制，堵塞漏洞，改
进管理，推进了法制化、制度化建设。据初步统计，有关部门和单位根据审计意见完善各项制度规定
87项。 这些制度的制定和完替，为从制度上预防各类违法违规问题的产生，从根本上提高财政财务
管理水平，起到了积极作用。
这说明，我罔政府的财政法泊水平正在不断提高，执法力度也在不断增强;但是，从这里也可以
出，在财政工作中违法违规问题以及与此相联系的腐败问题，仍然相当严重。在党中央和国务院
的领导下，近期严厉查处的一批大案要案，揭露出了一些令人触目惊心的腐败问题，大多数都是财
政问题上明目张胆的违规边法行为。其中突出的例子是近些年一些省、市和地方的交通部门负责人
在罔家公路建设中，大肆贪污、侵桥建设资金，或者利用职权在承包中疯狂地受贿，使建设资金造成
令人痛心的损失。原贵州省交通厅厅长卢万盟和其他涉案人员从中获取非法收入达数亿元的大案，
和原贵州省委书记、省人大常委会主任刘方伫贪污受贿677万余元的重大案件，是触目惊心的 O
类似这样的大案要案，令人触目惊心，发人深思，更是催人惊醒。对于那些狡猾的腐败分子来
说，我罔目前财政体制、财政政策中的弊端，是他们进行肮脏活动的一个且大黑洞。这些腐败分子之
所以能够肆无息惮地、健在回家和人民财富，其秘密俐在呢?是白于在这个黑洞中，他们可以千方百
计'地逃避法律监督、人民监督!倒是.，道高 A尺，魔高一丈"。我们在反腐败斗争中积累了丰富的经
验和教训，也借鉴了其他国家反腐败斗争的经验教训，使我们的反腐败斗争水平不断提高叫且是，现
实的情况发腿也告诉我们，腐贩分子的犯罪行为变得越来越隐蔽和狡猾，这就要求战们必须认真地
进行财政体制改革，其核心内容是必须在财政工作中贯彻社会主义法治原则，努力依法治理财政，
建立一种社会主义的法的财政。时代要求我们在反腐败斗争中实现思维方式的变革，善于利用反腐
败的利器一一怯泊财政，就是反腐败斗争新形势向我们提出的尖锐课题。
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宋惠昌:法治财政:遏制腐败的利剑
二、法治财政的提质及其特殊的反腐败功能
在2ω4年的几次审计曝光中，人们已经看到，其中最突出的是政府部门违规藏留预算资金、非
法挪用专项财政资金的问题，而在这些破坏财政制度的行为中，大多数都隐藏着腐败问题。这些问
题暴露了我国目前公共财政法制的不完善、不统一，财政法规不完备，特别是财政资金的分配、使用
不规珉，政府的行政性收费缺少章法等问题。这样，由于法制上的一些弊端或者漏洞，就相应地产生
了诸如非法的乱收费现象;行政机关工作人员工资和津补贴制度不规范、不完善，以至于造成同一
地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾;目前某些行政机关实际上仍然存在私
设..小金库"的问题"收支两条线"制肢没有得到严格执行，以3在于发生某些部门截留预算资金的问
剧;某些部门的行政经费支付不统一，等等。这样，由于财政体制的不完善，以至于其中…些环节出
现了各种各样的漏洞，给某些掌权的腐败分子破坏财政政策、营私舞弊创造了条件，特别是给一些
腐败分子留下了可乘之机。
这些情况说明，我国目前的财政制脏、财政体制和财政政策存在的弊端的实质，是法制不健全，
甚至可以说在不少的规定中还没有纳入现代法治的轨道;许多腐败分子的贪污受贿行为，是目无法
纪的财政违法违规犯罪行为。所以，在国家的财政活动中切实贯彻社会主义法泊原则，形成一种现
代意义上的法治财政，是财政体制改革中的核心问题之一。任瞌已经证明，这样的法治财政是遏制
腐败的一把利剑。
随着我国社会义市场经济体制的迎步完善和建设社会主义怯治国家进程的 H 插加快，我国
的财政法制建设，财政方面的法律法规日益健金，相应的法律意识不晰增强，这方剧所取得的很大
成就，是有目共睹的。但是，从现代法治国家、法治政府建设以及市场经济体系完善发展的要求来
看，我们在财政法律法规方面，仍然有许多不规范之处，还有不少的漏洞，甚至还存在着一些亟恃克
服的弊端。间时，还必须看到的一个事实是:有没有明确的成文法律法规是一回事，而人们的法律意
识特别是恤们在实际上的执法状况则是另一回事。从一些贪污受贿的案件中能够看出，财政法制的
不健全、有漏洞、不规施以及各种弊端，再加上某踏政府机关工作人员财政法治观念谈薄，就成为腐
败发生的一个重要原因。所以，加快进行财政法制建设，提高财政工作的法泊意识，建立起社会主义
的法治财政体制，这对于反腐败斗争是具有战略意义的。
那么，我们所要建立的社会主义法治财政，其实质是什么呢?这就是国家、政府要形成完攘的财
政法律、法规体系，社会成员、特别是政府机关工作人员必须形成自觉的财政法治意识，共间建立租
一整套的财政浩律监督机制，其目标是连步建立起以社会主义法治为基础的现代财政体制。在这方
面，我们已经有了很大的进步和成就;但是，无论是在财政法律体系和l财政法律监督机制的克普上，
还是在公民、政府工作人员的财政怯的观念增强上，仍然还有许多工作要做，而且任务还是相当艰
巨的。
为了在广眨的领城中和更高的居次上继续推进反腐败斗争，党中央和国务院在总结经输教训
的基础上，采取了许多新的更加有效的措施，问时颁布了一系列相应的文件，做出了明确的规定。这
其中，包括在财政工作中的反腐败方针。比如，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会
义市场经济体制若干问题的决定》在谈到"推进财政管理体制改革"问题时指出健全公共财政
体制，明确各级政府的财政支出责任。 进…步完善转移交付制度，加大对中西部地脏手n民族地区的
财政支持。深化部门预算、罔库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革。清理和规范行政事业性
收费，凡能纳入预算的都要纳入预算管理。改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加
强审计监督。建立预算绩放评价体系。实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各银人
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第 3 期 上海行政学院学报 2005 年
民代表大会对本级政府预算的审圣旨和监督。 "2∞4年3月 22 日，国务院颁布的《金时推进依法行政实
施纲要》中，在谈到深化行政体制改革、转变政府职能时，系统制定了关于"完善依法行政的财政保
障机制"的有关规定。其中强调指出，政府应该依法"完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范
的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用妓益;清理和规戒行政事业性收费
等政府非税收入;完善和规范行政机关工作人员工资和律补贴制度，逐步解决问…地区不同行政机
关相同职级工作人员收入提距较大的矛盾;行政机关不得设立任何形式的‘小金库严格执行‘收
支两条线'制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还;行政经费统
一由财政纳人预算予以保障，并实行困斥集中支付"0 2∞4年7月 25 日公布的《国务院关于投资体制
改革的决定》中明确提出要完普政府投资体制，规施政府投资行为，具体说明了"合理界定政府投资
拖阁"特别是要求"合理划分中央政府和地方政府的投资事权"也提出要健全政府投资项目决策
的科学化、民主化机制，资金管理的制腔化、规拖化，规拖政府项臼的审批权限和审批程序，等等 G
2∞5年 l月 3 日，中共中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩抬和预防腐败{体本系实施纲耍》
中，在"加强对权力运行的制约和监督，确保权力正确行使"这…部分盟明确提出耍"加强对财政资
金运行的监督
付、政月附守来购和收支附条绒管蹭的落实情况Q完普预算编制、执衍的制衡0机L制。强化部门内部制的机
制，加强财政资金管理，提高财政资金使用效益"。此外，在最近几年人民代表大会的政府工作报告、
特别是关于中央和地方预算执行情况和预算革攘的报告中，对在财政方面的反腐败斗争也提出了
许多具体的要求，诸如要厉行节约，坚决制止铺张琅费，财政坚决停止对所谓"形象工程"、"政绩工
程"以及意义不大的办节、庆典的支持，等等。
在上述党中央和国务院的报告、文件中，对于从财政工作方阁来遏制腐败行为，许多规定都很
明确，大多数措施也很严厉。怅期以来的经验说明，这对于大多数人是有教育作用的，并且对那些有
不同程度错误的人员，也舍有一定的警示作用。很显然，这对推动反腐败斗争的深人，是有积极意义
的，所以，这应该充分给予肯定。不过必须承认…个摇本的事实是，这些文件终究不能视为财政法律
陆舰，因为这些是文件中的规定，无论怎样具体、明确，但是毕竟没有法律放力。所以，我们班应该由此
再进…步，即在贯彻这些文件精神的基础上，把财政领域中的反腐败斗争纳入到法治的轨道中去，
同时，在这些法律法规的执行过程中，必须切实地引人民主机制。这样才能真正建立起与社会主义
民主相结合的法治财政体制，使之真正成为遏制腐败的一把利剑。
倪菇，长期以来的实践告诉我们，并不是有了文件、有了法律法规、有了制度，就自然而然地能
够达到这样的目标。实践说明，要实现谛样的目的，必须认真积祟铅验，充分认识财政体制改革对遏
制腐败的重要意义，不断转变思想观念，改变旧的思维模式，把法规和制度具体化，采取具体的阐
述，运用有娥的方法和手段，把遏制腐败的目标落到实处，发挥财政在反腐败斗争中的特殊功能。在
这方面的…个问题是克服长期以来靠"文件的国"的老思路，确立起"依法治国"的现代法治观念。
由于特殊的历史环境，其中钮括我们伏期以来…直延续的集权体制，民主和法治不发达的状
态，使我们的大多数干部和群众，对党和政府各部门的文件(包括决定、决议、报告、制导人的讲话) ,
以及各种各样的指示、规定、政策等等，看得十分重要，视为"尚方宝剑"甚至在诽多人的心目中只
有文件和讲话，而没有法律和法规的地位。这样，就逐渐地在许多人、特别是在领导干部那里形成了
…种"文件泊国"的思维模式。瑞种情况，在财政工作中的反映也是很突出的。当然这里需要指出的
是，我们主张克服"文件泊国"的思维模式，并不是否定文件的价值，这已绕在前面充分说明了 o我们
的主张是以"依法的国"的现代法的观念取代"文件捎回"的思维模式，杜绝所谓的"文件财政"或者
"酋长财政"。在财政体制改革方面来说，就是依注治理财政工作，把政府的全部财政活功完全纳人
到法治的轨道中去。实践证明，这是遏制腐败的一种有效淦径。
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宋惠函:法治财政:遏制腐败的利剑
三、深化改革，进一步发挥法治财政遏制腐败的特殊作用
从财政上j摄制各种各样的腐败行为，这是四方近代法治和民主杜会中的一个重要特点。在一定
意义上可以说，近代法治和民主的兴起，其直接的目标就是要在财政上克服因专制政体而产生的各
种腐败问题的。在我国，财政体制改革对于遏制腐败的意义，大多数人看得更加清楚了。我国的杜会
主义实践经验也越来越有力地说明，国家的公共财政体制，是挺个政治体制的一个有机组成部分，
也就是说，财政体制的改革，是民烹政泊建设和法治国家建设的腹中应有之义。所以，我们必须把财
政体制改革，纳入到建设社会主义法治国家的进程中去，且不可把财政问题仅仅看作是一个单纯的
经济问题。我国最近这些年的反腐败斗争经脸说明，财政体制改革，对于遏制腐败，不仅是一种有效
的经济手段，而且更最耍的是一种强有力的政治…法律机制。倒是，必损承认一个事实，即在我国的
…般政府工作人员中，特别是领导者巾，依法治理财政的意识是比较薄捕的，相应的财政法律体制
也是不够健全的。因此，深化财政体制的改革，切实依法治理财政，进一步发挥法治财政遏制腐败的
特殊作用，是具有迫切意义的战略任务。
首先，在全社会加快形成财政工作的法律权威，各级政府及其工作人员，特别是负责财政工作
的各级领导人，必须强化财政预算的宪法意识 O
在我国的《宪法》和《预算法》中，关于财政工作的法律、法规是很明确的。《中华人民共和周宪
法》第62条第 10款规定审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告.，是企回人民代表大会及
其常委会的职权;{中华人民共和国预算法》的第五章规定，国务院负责向全国人民代表大会作关于
中央和地方预算草案的报告，地方政府向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告，中央预
算由全国人民代表大会审查和批准，地方各级政府的预算由本级人民代表大合审资和批准;预算的
调整权，分别属于相应的各级人民代表大会;对预算和决算的监督权，也属于相应的各级人民代表
大会。这就是说，预算一经批准，就具有了法律效力，破坏预算的执行，就是违法犯罪行为 O
显然，对预算的执行即政府的财政收支，是必须遵循相应的法律程序。按照《预算法》的规定，对
依法应该上嫩的预算收入，必须及时、足额地上缴国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠;{预算法》还
特别强调..各级罔库库款的支配权属于本级政府的财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经
本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无机动用国库库款或者以其恤方式支配巳人回j擎
的库款"。对此，相关人员负有法律责任，凡是违背这些法体规定的有关人员，都要依法追究行政责
任、受到行政处分。
预算的批准机，是宪法赋予人民代表大会的。大量事实说明，必须进一步强化干部群众，特别是
高级领导人对国家预算的严肃法治观念，即政府的预算报告一旦被人民代表大会批准，就具有了法
律效力，任何组织、个人、部门和单位，不管娃什么理由，以什么借口，都没有权力随意更改。这可以
说是财政工作中一种严肃的宪法观念。但是，在现实生活中，一些高级领导人，或者是一些有权势的
部门，往往缺少这样的严肃法治观念，对经过人代会批准的国家预算，他们甚至有时根本不放在自
己的眼里，在更改、调黯预算的问跑上，常常是以自己的"长?可意志"来代替法律行为。一些大盘要案
的揭露告诉我们，这些不正常的作法，恰恰是某些领导人是在为自己以权谋私制造条件。
这个问睡在现实生捕中的一个突出反映，是有些人凭借自己是所锁导地区的最高领导人或者
是有实权的高级领辱人，为了得到好处费或者为自己的亲属谋利益，就不惜用"打招呼"、"晴示
"写条子"等方式， r句银行或者财政部门施加压力，明知故犯地破坏财政规定，使有关人员非法获得
大东财政资金。曾经有一个时期，某些单价计划外(或者超过预算金额)的楼堂馆所建设项目，为了
得到帧外的财政资金，往往是靠高级领导人(0]财政主管部门去"说话"来解决的，或者是在得到暗示
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后打着某高级领导人的旗号去"争取"来的。
从上面的这些违规或者犯法行为来看，不管是政府部门还是领导人，他们的问题的要害，是置
国家法律于不顾，明目张胆地破坏国家预算，自然也破坏了国家决算。所谓国家预算，就是由国家立
法机关批准的2基本财政计划。预算是具有法律效力的，预算的执行状况对摆个社会和国家经济、政
治、文化建设来说，是事关建大的事情。 很显然地，无论是谁破坏了预算，都是一种犯罪行为。因此，
对待国家的财政预算和决算，必须有很强的法治观念。但是，从上面的种种问题来看，不少的人，包
括个别高级领导人在内，从其表现来看，在财政方面的法治观念是相当谈薄的;有些人则是凭借自
己的职务权力，利用人们在财政方面法治观念不强的弱点，明目张胆地破坏国家预算。这种严峻的
情况说明，我们在财政工作中不但要严格法纪，依法商处和纠正财政工作中的违法违规问础，更重
要的是还有→个进行财政怯律法规教育的任务。实践证明，在财政工作中真正树立起普遍的、严肃
的法治观念，形成一种以社会主义法治为基础的财政工作秩序，对于纠正财政工作中的违法违规、
预防和克服腐败，是具有根本意义的事情。应该指出的是，在这方面还有不少比较突出的问题，需要
在强化法治观念中不断解决。
其次，必须尽快地确立现代市场经济体制中政府职能的法律定位，史加明确政府与市场的法律
关系，从而进一步充善财政法律、法规体系。
在现代市场经济体制下，政府与市场的职能分工，即政府在市场经济关系中基本职能的法律规
定，对政府克分发挥其特殊财政职能，是有决定意义的事情。由于我国历史上市场经济不发达、市场
纷济体制不完器，就使我国社会中政府与市场之间的法律关系问题略，长期以来一直是比较模糊的;
没有明确的法律界定，这也就造成了政府与市场之间的合理分工，始终不明确。这样，政府财政的
"越位"和"缺位"问圈，就会以各种形式而经常出现，在一些领域里造成了经济秩序的混乱。从一些
贫、污受贿案件中可以看出，许多腐败分子之所以能够得逞，正是在"棍乱"中钻了政府财政"越位"和
"缺位"的盘子。所以，明确政府与市场的沽律关系，就能够书班E最大限度盟埔位i这立样的"骂窍3子"
在以市场经济体制为慕础的现代法泊罔寐中，决定了政府的法定职能，首先和二吏k要是公共产品
和公共服务的提供者ö:X对才我罔来说.就是政府应诙由罔家经济建设的主体转变为提供公共产品和服
务的主{体本o但是，在i这立方面，由于长期以来没有确定这样的职能定位，政府一直是以经济建设投资主
体的身份出现，造成了许多弊端。其一是在公共事业建设上投入太少、欠帐太多，积罩了越来越多需
要解决的社会问题;其士是在政府运用行政权力管理经济建设和投资的过程中，给一些官员以权谋
私、贪污受贿制造了机会。市场经济发达罔家的经验教训证明，如果政府行政权力在市场经济关系
中处于支配地位，官员的腐败行为是很难避免的。如果政府既拥有财政支配权力，只能够利用行政
权力在自己控制的"市场活动"中捞到好处，那就可以断苔，这样的政府必然会成为-个腐败的政
府。所以.按照法律规定，政府行政权力断然"退出"市场，从市场投资二剧本转变为行政管理主体，就
能够有力地斩晰行政权力伸向市场的这只"黑手"。
第二，在转变政府职能的过程中，以明确政府间的事权界限为前提，在法律上确定政府间的财
权界限，使中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间的财政关系法治化。
从我国现行的宪法和有关行政法脆来看，中央政府和地方政府之间以及地方各银政府之间的
行政隶属关系，基本上是明确的;倒是，中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间的事机边
界，却没有明确的法律规定。相应地，它们之间财政机的界限，啦就不能有明确的法律规定了。同时，
最近一个时期以来，还出现了上级政府的事权逐步下移、下级政府的财权漆步上移的现象，因此就
产生了同一级政府在事权和财权之间的严重不对称问题。这样，就必然造成政府间的财政不公平，
甚烹使有些地、县、乡(慎)级政府陷入严重的财政困境，使他们难以履行政府的公共服务职能。当
然，为了解决这个问础，在我国的财政体制中，规定了上级政府对下级政府可以采取财政转移支付
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宋感应:法治财政:遏制腐败的利剑
的政策，以保证不间房级政府都能履行各自的公共服务职能。但是，由于各级政府之间的事权边界
没有明确的法律规定，事权和财仪之间的严索不对称，就必然使财政转移支付政策的执行，缺少法
体根据，从而有可能出现行政机关及其官员支配这笔资金的随意性问题。
我们知道，我国现行财政转移支付的基本形式，主要有税收返还、→般性转移支付、体制补助、
结算补助、专项拨款补助。这其中，前四项财政拨款的使用支配是无条件的，第五项的支配是有条件
的。无条件财政转移交付资金的使用，对下级政府来说是增加了财政自主性，这显然是应该肯定的。
但是，无论是哪一项财政拨款，都不是预算内的资金，其支配权都没有明确的法律规定。这样，财政
转移支付资金的使用权，就实际上掌握在政府及其领导人手里了;究竟能不能保证这些转移支付资
金的合理使用，在一定程度上就要取决于掌握财政权力的领导人了。所以，在这种情况下，就有可能
为某辑腐毗分子制造贪污、受贿的机会。
解决这个问题的根本出路俐在呢?这就是，在转变政府职能的过相中，在法律上明确政府间的
事权界限，并以此为前提，在法律上确定政府间的财权界限，使中央政府和地方政府之间以及地方
各摄政府之间的财政关系法治化。这样做，有利于理顺中央政府与地方政府之间、地方各级政府之
间的财政关系，使它们都能够依法享有自己的财政自主权，发挥各级政府的财政活动职极性;同时
更建耍的是，使各个层级政府的事权和财权形成以法律、法规为基础的对称状芯，使非预算资金的
支配，也会有相应的法律制约。可见，形成各级政府之间关于事权利财权的法律关系，就会有敢地遏
制对财政资金支配的随意性，从而能够在最大限度内消除某些腐败分子棍水摸鱼，进行贪泊、受贿
的机会。
第四，依法确立政府各部门及其工作人员明确的财政职权限制、明确的财政工作程序，使他们
严格遵守财政工作程序具有具体的法律依据。
政府各部门及其工作人员对财政资金的使用，必须遵循严格的法定审批权限，未结法律授权，
任何人都不得擅自支配财政资金。但是，在现实中，有些领导人缺乏起码的法定职权意识，一旦走上
领导岗位，掌握了一定的职权，就把手伸得很长，在什么领域中都想称王称霸。在财政工作中，这样
的毛病则是常常出现所谓"一把手"的"一支笔"具有趣越于法定极限的审批权力 Q 这样的现象，就
必然使财政工作的法律秩序常常受到破坏或者干扰，而他们的违法违规行为，一般地也是与腐败相
伴而生的。这就意味着，破坏财政工作的法定职权限制，实际上是给腐败行为创造了机会。大量的事
实说明，在财政工作中，按照法律规定，明确财政审批的职权限制，这是保证财政工作法律秩序的重
要手段，也是遏制财政领域腐败行为的有放途径。
在重大杜合行为中那段已经确立了的法定程序，是杜合法律主体的意志的一种反映。在立法和
执法的过程中，按照既定的法定程序来进行，是保证法律主体的意志得到充分贯彻的不可缺少的形
式。就我国而言，法律所规定的法定程序，归根到底是人民的意志的反映，是为了保证人民的根本利
益的充分实现的必要形式。在一定意义上说，政府机关及其工作人员严格履行法定程序，这说明他
们是尊重人民的意志的，是真心实意维护人民根本利益的，同时也反映了他们具有了现代法治文明
水耶。但是，由于政治生活中"权力意志论"的历史影响，不少领导事人在财政工作(以及其他工作)中，
个人主观随意、独断专行的工作作风、视法定程序为儿戏的现象，并不是罕见的。而那悔腐败分子营
私舞弊的一个重要手段，就是以各种各样的借口破坏既定的法定程序，以求其腐败行为得逞。所以，
在财政工作中严格遵循法定程序，不但是克服各种违法违规行为的重要途径，而且也是遏制腐败的
一个有放手段O
第五，尽快形成现代:意义上的预算观念，使财政行为最大限度地公开、透明，进一步使财政活动
中的法律法规完全具体化，得到真正的落实。
这个问题的实质，是要求更新财政恩蝶，从财政工作的政府主体转变为人民主体，形成新的现
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代预算观念。这种现代意义上的预算观念，核心内容是要把政府的全部财政行为，都能够切实地、有
兢地纳人到法律的监督之下。针对我回目前政府向人代会所做财政预算报告的状况，就其财政支出
而言，应该提出如下几点要求:政府的支出预算，必须是本年度支出计划的全部内窑;对所列人的所
有支出项目，必须逐一说明其支出额度的理由;预算的制定过程和预算的全部内容，完全公诸于众，
并且人民群众有权随时菇询;政府每个财政行为都必须有法律根据，无论是财政收人还是财政支
出，都要有正式的法律批准手续，并且随时接受各种社会监督;预算执行的全部过程，必须公开、透
明，等等。这样，作为政府财政行为的预算，它的整个过程都受法律制约;它的全部细节，时刻都展现
在人民群众监督下，任何腐败行为都难逃法网。
这些要求的实质，就是要把依法治理财政的每个项目，法律监督的每个环节，真正落琪，切实实
现剧家财政工作中人民的法律主体地位。为了达到这样的要求，我国财政部门提出的"金财工程
就是一种重要手段和方法。所谓"金财工租"是指利用先进的网络技术及信息处理手段，支撑财政
管理的系统工程，是我国电子政务工程的重要姐成部分。它以大型网络为支撑，以安全体系为保障，
以细化的部门预算为基础，以财政收支全部进入国库单一账户管理为基本模式，以出纳环节高度集
中并实现国库资金的有效调度为特征，详细记录每个用款单位每一笔财政资金收叉的来龙去脉;业
务上覆盖财政收支管理的全过程，使用上覆盖各级财政部门及所有财政性资金收支单位。③町以看
出，如果这个"金财工程"能够全面得到运用，对于进行有效的法律制约，是一种高效有力的工具。
注事罪:
①事在国春、 宋新中、 装元秀1:编{财政学} 中共中央党校出版社 1999年版第 l页。
<2>(中华人民共和国第十周全国人民代表大会第二次会议文件汇编)，人民出版社2004年5月版第81页。
Finance叩Managing According to Law:
a Powerful Weapon to Combat Corruption
Song Huichang
Abstract: 1n spite of g:r暗自t achìe飞'ements ìn our financìal work, there stìU exìst maladìes ìn the current financial
system, whìch brew corruptìon. Hence, ìt is necessary to deepen the reform of the financial system and to establish
the socialist financìal management accordìng to law. The principle of 飞o\'eming the country according to law" should
bec创ried out ìn the whole process of financìal actì\'ìtìes. The key 阳ìnts are as these: enhancìng th俨 constìtutional
ωnceptions in budget-maki吨， clear definìtions of the 阳wers between gO\'eroments ìn terms of admìnìstratì\'e powers
and financial 阳wers， open and transparent financìal 8ctÌ\.ìtìes and beìng ready to get social supervision.
Key Words: Fìnance; Fìnancìal-management according to law; Corruption
(费任编辑:精力)
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