中国：土地政策改革与
经济社会可持续发展
韩俊 李果
国务院发展研究中心· 世界银行
北京 5/2006
目 的
总结《中国土地政策改革》综合报告及与
之相关的中、短期行动
综合报告由国务院发展研究中心农村经济
研究部与世界银行共同完成
中外专家密切合作的成果
课题主持人：李剑阁课题主持人：李剑阁 蒋省三（国务院发展研究中心）蒋省三（国务院发展研究中心）
课题负责人：课题负责人： 韩俊（国务院发展研究中心）韩俊（国务院发展研究中心）
中方课题专家组：刘守英（组长、国务院发展研究中中方课题专家组：刘守英（组长、国务院发展研究中
心）、叶剑平（中国人民大学）、周舟（北京大学）、心）、叶剑平（中国人民大学）、周舟（北京大学）、
王小映（中国社会科学院）王小映（中国社会科学院）等。等。
外方课题专家组：外方课题专家组：,,李果李果((组长，世界银行组长，世界银行))、保罗、保罗··
米勒米勒··福尔（联合国粮农组织土地使用局）、乔纳森福尔（联合国粮农组织土地使用局）、乔纳森
··林德赛、约翰林德赛、约翰··布鲁斯（世界银行法律部）、马尔布鲁斯（世界银行法律部）、马尔
可姆可姆·· 查德斯（世界银行）、郑曦林（世界银行）查德斯（世界银行）、郑曦林（世界银行）
等。等。
研究成果的应用
国务院发展研究中心《择要》（6期）
国务院发展研究中心《调研报告》（3
期）
在《改革》杂志、《中国经济月报》、
《新华文摘》、《财经》等发表。
国家发展改革委员会、国土资源部等使
用本研究的成果。
项目研究的背景
国务院发展研究中心专家完成了对浙江、陕国务院发展研究中心专家完成了对浙江、陕
西、广东三省的深入研究西、广东三省的深入研究;;国务院发展研究中国务院发展研究中
心与世界银行组成的联合调查组开展了对江心与世界银行组成的联合调查组开展了对江
苏、重庆、安徽、河南、北京等的调研。苏、重庆、安徽、河南、北京等的调研。
在研究中特别强调土地政策在快速城市化背在研究中特别强调土地政策在快速城市化背
景中的作用。景中的作用。
伴随城市以惊人的速度向周边扩张，农地也伴随城市以惊人的速度向周边扩张，农地也
以非常快的速度转为城市使用。以非常快的速度转为城市使用。
土地对中国经济至关重要，因
为：
nn 土地问题仍然是中国“三农”政策的核
心问题。
nn 土地是中国寻求国家食物安全、工业增
长、城镇化、健全的财政制度、金融体
系稳定以及社会稳定和谐的关键要素之
一。
土地政策改革已取得的重要进展
nn城乡城乡土地产权得到了显著的明晰和增强土地产权得到了显著的明晰和增强。。
nn市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要
的作用。的作用。
nn政府对耕地的保护政策和措施不断强化。政府对耕地的保护政策和措施不断强化。
nn土地的法律框架也逐步完善。农村：土地的法律框架也逐步完善。农村：《《农村土农村土
地承包法地承包法》》颁布；城市：土地使用权的法律依颁布；城市：土地使用权的法律依
据已逐步建立；据已逐步建立；《《物权法物权法》》即将出台。即将出台。
nn在推进土地政策改革方面，各地在实践中有不在推进土地政策改革方面，各地在实践中有不
少探索和创新：如土地股份合作制、集体土地少探索和创新：如土地股份合作制、集体土地
流转等。流转等。
总体判断是：
目前已取得的进展是局部的，但土地政策
改革与中国经济社会可持续发展和构建社
会主义和谐社会的总体目标还不够协调一
致
土地政策方面的六个基本挑战：
••农村与城市土地制度仍然维持着二元性，农村与城市土地制度仍然维持着二元性，
以及相关的国家对城市土地一级市场的垄以及相关的国家对城市土地一级市场的垄
断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激
了城市以不合理的方式增长。了城市以不合理的方式增长。
••强制征地与补偿措施的不公平。强制征地与补偿措施的不公平。
••农民对土地的权利一直处于相对弱势，致农民对土地的权利一直处于相对弱势，致
使他们容易遭受不公平的对待，由此也制使他们容易遭受不公平的对待，由此也制
约了他们参与经济增长的能力。约了他们参与经济增长的能力。
土地政策方面的六个基本挑战
（续）：
地方政府对土地转让收入及土地相关融
资的过度依赖 。
减低农田流失率的困难 。
土地法律框架不完整 。
城市与农村在土地权利、管理
与市场上的分割
总体而言，城市土地比农村
土地拥有更完整的权利制度，
农村土地所有者和使用者处
于更为不利的地位。
土地征用过程和补偿标准对农民
不公平
征地补偿办法不合理
征地范围过宽
征地程序忽视农民意愿
失地农民的长远生计缺乏保障
征地补偿办法不合理
《土地管理法》对补偿的规定是，按照
被征用土地的原用途给予补偿。
按照被征用土地的原用途给予补偿，这
样形成的土地征用价格不能反映被征占
耕地本身的产出价值，未包含土地的增
值部分在对增值部分的分配未考虑被征
地者的利益。
征地范围过宽
中国《宪法》规定，中国《宪法》规定，““国家为了公共利益的国家为了公共利益的
需要，可以依照法律规定对土地实行征收或需要，可以依照法律规定对土地实行征收或
征用征用””。但什么是公共利益的需要，什么是。但什么是公共利益的需要，什么是
非公共利益的需要，相关法律没有进行必要非公共利益的需要，相关法律没有进行必要
的阐释和界定。的阐释和界定。
农村土地在作为城市建设用地使用之前必需农村土地在作为城市建设用地使用之前必需
通过政府强制征用，无论是土地被作为公共通过政府强制征用，无论是土地被作为公共
目的、准公共用途还是明确作为私人使用。目的、准公共用途还是明确作为私人使用。
国家征地的国家征地的““公共利益公共利益””概念模糊，征地用概念模糊，征地用
途多样化，非公益性用地比重占主要地位。途多样化，非公益性用地比重占主要地位。
征地程序忽视农民意愿
《土地管理法实施条例》规定，“对征
地标准有争议的，由县级以上地方人民
政府协调；协调不成的，由批准征用土
地的人民政府裁决。”
但是地方政府同时作为征地者和用地者
及法规标准的制定者的角色，很难保证
公平公正地处理好争议的问题。
失地农民社会保障覆盖面窄，
保障水平低
在普遍实行货币补偿后，失地农民自行
解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。
一些经济发达地区和大中城市为解决失
地农民的生活保障问题进行了探索。
失地农民仍无法享受与城市居民同样的
社会保障。
失地农民：影响社会稳定重大
问题
中国建设占用耕地每年以中国建设占用耕地每年以250-300250-300万亩的速度万亩的速度
增长，如果按人均增长，如果按人均11亩地推算，每年大约有亩地推算，每年大约有
250250万到万到300300万农民失去土地万农民失去土地 。。
19871987年至年至20012001年，全国非农建设占用耕地共年，全国非农建设占用耕地共
33953395万亩，多数研究者估计，至少有万亩，多数研究者估计，至少有34003400万万
农民因此完全失去或部分失去土地。农民因此完全失去或部分失去土地。 违法用违法用
地数量一般占用地总量的地数量一般占用地总量的20-30%20-30%以上，如果以上，如果
考虑这部分占地，目前失地或部分失地农民考虑这部分占地，目前失地或部分失地农民
的数量可能高达的数量可能高达4000-50004000-5000万人。万人。
失地农民的规模：最新案例调
查
吴中区在开发区建设和城市扩张过程中产生了大批失地农民吴中区在开发区建设和城市扩张过程中产生了大批失地农民
（人均耕地在（人均耕地在亩以下）目前全区亩以下）目前全区3838万农民中，失地农民高达万农民中，失地农民高达
1818万人，失地农民占全部农民将近一半的比例万人，失地农民占全部农民将近一半的比例
双流县失地农民总量累计约为双流县失地农民总量累计约为99万人万人 ，占农业人口比重接近，占农业人口比重接近1010
％％
滕州区滕州区19991999年以来，（推算）征地年以来，（推算）征地公顷将产生公顷将产生万人的万人的
失地农民，占农业人口比重为失地农民，占农业人口比重为%%，，公顷农用地转用将公顷农用地转用将
产生丧失农业用地的农民产生丧失农业用地的农民万人，占农业人口比重为万人，占农业人口比重为% %
，总计，总计％％
农民的土地权利仍然很弱
土地更重要的是应该成为农民家庭最重要的财产。很土地更重要的是应该成为农民家庭最重要的财产。很
多人没有把土地真正看成是农民的财产权利。多人没有把土地真正看成是农民的财产权利。
土地转化为非农用土地的过程，不是一个平等的、协土地转化为非农用土地的过程，不是一个平等的、协
商的产权交易过程。商的产权交易过程。
农民的土地承包经营权没有明确界定为物权。农民的土地承包经营权没有明确界定为物权。
农村宅基地的权利性质也不明确农村宅基地的权利性质也不明确,,包括宅基地与房屋包括宅基地与房屋
在内的房产权利没有还给农民，不能成为农民的一笔在内的房产权利没有还给农民，不能成为农民的一笔
重要财产重要财产
农村集体土地产权农村集体土地产权治理结构的相对缺乏治理结构的相对缺乏 。。
农民对他们自身的权利认知不足农民对他们自身的权利认知不足 。。
地方政府对土地转让收益及土
地有关融资的过度依赖
政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政
府严重依赖土地转让费所形成的收入，用以府严重依赖土地转让费所形成的收入，用以
补充正常的财政预算资金和为城市扩张资金。补充正常的财政预算资金和为城市扩张资金。
地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把
征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。
土地征用越多，政府利益越大。土地征用越多，政府利益越大。
很多城市是靠土地收益，靠很多城市是靠土地收益，靠““吃地皮吃地皮””。在。在
土地问题上不是以城带乡，还是以乡养城。土地问题上不是以城带乡，还是以乡养城。
降低农地流失的困难
政府已采取强有力措施来对农田转化实
现更严格的控制，体现了国家对这一问
题的高度重视。
然而，研究表明，如果不致力于从根本
上改变目前促进城市快速扩张的经济激
励结构，那些力图规避这些控制措施的
变通将难以得到遏制。
土地法律框架不完整
在在《《农村土地承包法农村土地承包法》》下，关于抵押的法律下，关于抵押的法律
是不完整和不充分的。是不完整和不充分的。《《农村土地承包法农村土地承包法》》
中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。
对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺
乏一个法律框架。乏一个法律框架。
目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论
是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，
这都会造成十分严重的风险。这都会造成十分严重的风险。
适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。
与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制
土地收益权质押贷款的政策和法律。土地收益权质押贷款的政策和法律。
土地政策改革的六个目标
（1）
11）支持农业部门的发展，包括对农田进行保）支持农业部门的发展，包括对农田进行保
护，通过土地的市场化流转促进农业生产效护，通过土地的市场化流转促进农业生产效
率的提高，以及通过建立农民的社会保障体率的提高，以及通过建立农民的社会保障体
系等来支持人口从农村向城市的流动；系等来支持人口从农村向城市的流动；
22））促进制造业、服务业和住宅部门的发展，促进制造业、服务业和住宅部门的发展，
在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框
架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地；架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地；
33））为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，
以土地资产作为可持续的公共收入的基础，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，
为公共服务和投资提供资金；为公共服务和投资提供资金；
土地政策改革的六个目标
（2）
44））促进利用土地作为抵押来获得资本，以增促进利用土地作为抵押来获得资本，以增
加金融体系成长中的备用资产蓄水池；加金融体系成长中的备用资产蓄水池；
55））支持土地利用规划决策，使之既与市场导支持土地利用规划决策，使之既与市场导
向背景下的快速经济增长相一致，也要适当向背景下的快速经济增长相一致，也要适当
关注和保护环境；关注和保护环境；
66））增强土地权利和土地管理的一致性和整体增强土地权利和土地管理的一致性和整体
性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。
我们提出的参考意见是：
为了制定新的土地政策支持经济可持续发
展，根据国际经验及中国的现实状况，建
议采取以下一系列行动：
行动 1:
明确、保障和放宽农村与城市土地使用者
的权利，允许他们可持续地利用自己的财
政更充分地参与到经济增长中。
具体的中、短期行动包括：
推动集体建设用地市场化；完善有效的土
地权利登记制度；推行30年承包期的农
地有抵押权利；采取措施使农民更了解他
们拥有的土地权利，如提供法律援助。
行动 2:
确保受强制征地影响的农民得到公平的对
待与足够的补偿。
具体的中、短期行动包括：
修改补偿的计算方法，达成一个更均衡的、
以市场价值为基础和社会可接受的制定标
准；确保补偿落实到失地农民手中；试验
可选的补偿形式；限制政府可用于强制征
地的目的。
行动 3:
减少农田转化并提高城市土地利用的效率。
具体的中、短期行动包括：
审视目前土地流转的激励因素，比如，检
查人为降低工业用地价格带来的影响；协
调、整合城市土地和农村土地的利用规划
与目标，制定更有效率的土地利用方案。
行动 4:
加强土地作为地方政府财政的可持续收入
的作用。加紧发展以市场价值为基础的财
产税作为地方政府财政的另一收入来源。
具体的中、短期行动包括：
审视和简化目前以财产为基础的过于复杂
的税费体制；为推行财产税的可行性实行
试点；评估土地储备的功能与目的，并规
范其运作。
行动5：
强化总体法律框架和法治
具体行动包括：
对对《《农村土地承包法农村土地承包法》》中过于宽泛的表述作中过于宽泛的表述作
出修改，以及完善实施条例。出修改，以及完善实施条例。
将抵押权引入农村承包地。将抵押权引入农村承包地。
制定规制集体建设用地的法律框架。制定规制集体建设用地的法律框架。
对土地征用做法作出必要的改进，特别是对对土地征用做法作出必要的改进，特别是对
““公共利益公共利益””作出明确的法律界定。作出明确的法律界定。
尽快制定一个规制土地储备的框架。尽快制定一个规制土地储备的框架。
制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律。制定规制土地收益权质押贷款的政策和法律。
增进农民理解及使用其权利的
能力
积极推动一场教育运动，以使农民意识
到他们的权利；
在农村地区提供法律援助，以使农民得
到支付得起的专业建议和法律帮助；
通过建立诸如土地法庭这类机构，以检
验解决土地相关纠纷的新的、更为有效
的方式，以及确保有申诉和获取赔偿的
有效途径。
行动 6
使土地管理的制度框架更为合理
具体的中、短期行动包括：
统一土地和建筑物的登记制度；平衡、统
一城乡土地登记制度。
行动 7：
为制定恰当的政策建立足够的知识基础。
为具体政策领域进行直接试点和研究，并
监控具体政策措施的运行效果，这些将是
合理决策的关键。
具体的中、短期行动包括：
考虑到很多问题不能单独解决，需要制定
一个整体的试点活动方案并予以执行；
研究的重点是要促进基于市场经济的土地
管理。
谢谢！
