论加快统筹城乡就业的制度建设
摘 要：从落实就业促进法的角度， 分析 统筹城乡就业试点工作以来的政策和试点
工作情况，提出加快统筹 社会 就业的制度建设，为就业促进法推进城乡统筹就业的法治
化进程创造条件。
关键词：就业促进法；统筹城乡就业；试点工作；制度建设
统筹城乡就业的试点工作进程经历了三个阶段：1991至 2000年为消除城乡劳动者身
份差别，进行统筹城乡就业管理的试点工作；2000至 2006年进行统筹城乡就业配套政策
和制度建设的试点工作；2006年下半年开始至 2008年底进行全面、系统、广泛的统筹城
乡就业试点工作。就业促进法 2008年初就实行，感觉到试点工作对统筹城乡就业的政策
、措施、管理等方面实行全国统一的规范化和制度化，明显滞后于就业促进法对城乡统筹
就业的 法律 化、法治化的要求。而且，把促进就业上升到法律化的强度、法治化的严度
和社会化的广度，政府促进就业的职能和任务就不能仅仅停留在统筹城乡就业的范围了，
而且要走统筹社会就业的道路，因为社会就业，除了城乡劳动者的就业意外，其它行业还
有当量的就业人员，如 1995年 4月 14日《 中国 教育 报》披露， 仅中国从事算命活
动的就达 500多万人。宗教领域就业的单是宗教教职人员全国就有几十万人，他们从事的
活动都是符合国家宗教政策和相关法律的，宗教教职人员是 发展 经济 、支持公益事业
、维护祖国统一和民族团结不可忽视的一支队伍。他们对广大信教群众的引领作用是无法
替代的。类似这样的职业和就业，全社会广泛存在，特别是 网络 时代 出现网络经济里
，有大量的自由职业者，他们都是我国公民和社会主义建设者，他们的就业都应该纳入就
业促进法范畴，因此，我们在进行统筹城乡就业的同时，要开展统筹社会就业工作。
一、城乡统筹就业制度试点建设现状
早在 1991年 1月劳动部、农业部和国务院发展 研究 中心就提出进行统筹城乡就业
管理并进行实践。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干 问题 的决定》
提出要建立劳动力市场。劳动部据此精神提出“九五”期末基本形成 现代 劳动力市场雏
形，消除城乡劳动者的身份差别。
2000年劳动和社会保障部等 7部委联合发出《关于进一步开展 农村 劳动力开发就业
试点工作的通知》后，江苏的常熟市、广东的南海市、山东的威海市、浙江的义乌市和长
兴县等地先后被列入国家城乡统筹就业试点地区，开展了以下试点工作：
改革城镇户籍制度。通过改革城镇户籍制度，为城乡统筹就业和促进城乡劳动力有序
流动创造条件。
探索城乡统筹就业政策。特别是对建立城乡统一的就业、失业统计登记制度、失业标
准，建立城乡统一的劳动力市场，制定统一的劳动力市场规则，健全和完善城乡统一的劳
动保障制度，建立被征地农村劳动力的各类保险、医疗救助等社会保障制度，实行城乡统
一的劳动用工管理和用工备案登记制度等方面积极探索。
2006年 5月劳动和社会保障部专门召开城乡统筹就业试点工作座谈会，研究试点工作
的指导思想、目标 内容 和政策措施，对试点工作进行动员和部署。同年劳动和社会保障
部等四部（委）发出《关于印发统筹城乡就业试点工作指导意见的通知》（劳社部发［
006］27号），试点工作从 2006年下半年开始启动，至 2008年底结束。公布了全国统筹
城乡就业试点 48个备选地区的名单。2007年 8月通过的《就业促进法》把统筹城乡就业
纳入法律化范畴。
试点工作积累了城乡统筹就业的实践经验，取得了一些 理论 研究、政策试行和工作
经验等方面的成绩和成果。但是， 目前 ，全国统一的、规范化的和制度化的统筹城乡就
业的政策、衡量统筹城乡就业状况的指标和评价筹城乡就业实现程度的标准体系缺失，都
停留在地方区域和工作试点阶段，这些虽然写入了就业促进法，提出了法律化的要求，由
于规范化、制度化的任务尚未完成，法治化的任务就更加艰巨。
二、城乡统筹就业制度建设面临的主要问题
杨志银：论加快统筹城乡就业的制度建设城乡统筹就业的组织制度、管理制度、服务
制度、登记制度、培训制度、社会保障制度和评价指标体系等等，是城乡统筹就业制度化
和法治化的构成要件和前提条件，在这些制度中存在以下问题：
一是在城乡统筹就业的组织制度中，存在全国和各个地方劳动和社会保障部门组织机
构的设置、性质、名称、职能混乱的问题；
二是在城乡统筹就业的管理制度中，存在对农民就业、农村富余劳动力有序输出和稳
定转移的管理和服务职能不够明晰、不统一的问题；
三是在城乡统筹就业的服务制度中，存在对农村外出务工人员和农业产业就业农民的
服务范围狭窄和条件苛刻的问题；
四是在城乡统筹就业的培训制度中，存在对农民工和农民培训经费紧缺、范围狭窄和
低效益问题；
五是在城乡统筹就业的社会保障制度中，存在城乡就业人员的社会保障水平差距大和
相对较低、覆盖范围狭窄等问题。
六是在城乡统筹就业的登记制度中，如何界定农村劳动力的就业和失业、农村富余劳
动力转移的统计，全国没有一个明确统一的统计指标和标准体系。
如江苏省常熟市规定农村劳动力的充分就业和失业标准为：按劳动时间统计的标准是
劳动者每周工作 40小时以上有报酬劳动视作充分就业；在 1小时以上 40小时以下，本人
有从事有报酬劳动愿望的，视作“不充分就业”。按劳动者日平均收入的统计标准是达到
当地农村最低生活保障标准 180%的视作充分就业，达到或高于 100%、低于 180%，本人有
更多时间从事有报酬劳动愿望的，视作不充分就业；低于当地农村最低生活保障标准的为
失业；因土地被征用而失去土地承包权证，被确定为被征地安置对象仍未就业的视作失业
。
山东威海市把农村劳动力的失业标准界定为：年满 16周岁、男的不足 60周岁、女的
不足 55周岁，有劳动能力且有就业愿望的农村劳动力，平均每周劳动时间在 10小时以下
且收入低于当地农民最低生活保障标准的；因土地被征用而失去土地承包权的，包括土地
征用后每个劳动力承包土地平均不足 亩的，以及新成长的农村劳动力未获得其它劳动
岗位且有就业愿望的劳动者，记入失业。
浙江省宁波市把土地被征用 60%以上的被征地人员确定为劳动力转移，琅琊镇把非农
经济收入占年收入 50%以上确定为劳动力转移。
可见，实现对农村劳动力充分就业和失业标准的认定在改革试点地区的差距都如此大
，要真正实现全国性的规范化、制度化和法治化的城乡统筹就业状况所面临的困难和任务
就更多、更难了。城乡统筹就业制度建设需要一个较长的时期，是一个复杂的系统工程，
但必须加快进程和加大力度，为就业促进法的全面运作创造条件。
三、促进城乡统筹就业制度建设的对策建议
建议政府从以下几个方面建立和完善城乡统筹就业制度和长效就业机制：
(一)政府应发挥促进城乡统筹就业的主导作用
我国新的就业形势迫使中央和地方各级政府应该及时转变“五大”观念，创新就业制
度和就业机制。转变的“五大”观念是：
一是要从目前就业再就业工作重点在促进国有 企业 下岗职工、城镇登记失业人员的
再就业的“小就业”转向统筹城乡就业、社会就业一盘棋的“大就业”上来；二是从经济
增长与就业“负增长”的不协调的经济增长方式转向经济发展与就业增长协调共进和促进
社会和谐建设的经济增长方式上来；三是从现在的仅仅为用工登记、求职登记、职业介绍
服务等功能单一和小规模孤立运作的劳动力“小市场”转向建立多功能、大规模、城乡统
一、人才市场和劳动力市场协作，社区（村社）、街道乡镇，县、市（区）、省、国内外
劳动力市场信息一体化联网运作的“大市场”上来；四是从只重视经济社会发展的“局部
战略” 规划转向劳动就业规划、社会保障规划、城乡发展规划、新农村建设规划、社会
经济文化和谐全面发展规划、人与社会和 自然 并重统一的“整体战略”规划上来；五是
从只重视传统的城镇单位正式就业服务转向城镇与农村、公有经济与个体私营和自由职业
等非公经济、正规就业与非正规就业和灵活就业创业等多种就业形式服务全社会并重上来
。
政府应履行好对城乡统筹和全 社会 统一就业的领导、规划、管理、服务、协调、扶
持、资助、安置、监控和奖惩等职责；要利用新型城镇化、新型 工业 化、新型信息化和
社会主义新 农村 建设拓展就业空间和开辟新型就业途径及形式，充分利用劳动密集型
经济 就业容量较大的优势促进就业。
(二)政府应发挥好为市场调节就业和劳动者自主择业创业的指导作用
政府应为市场调节就业和劳动者自主择业创业营造好的环境和创造条件，这就需要政
府健全“八大”体系、整合“七大”资源。
“八大”体系包括：组织领导体系、信息 网络 体系、服务管理体系、市场网络体系
、 教育 培训体系、 法律 政策及维权体系、社会保障体系、责任考核体系。
“七大”资源包括：劳动力市场资源、政府的政策资源、劳动者自主创业的智慧和积
极性、社会的资金资源、 企业 岗位和社区公益性岗位、高校和科研院所的智力资源、部
门机构之间合作协调的权利资源。
特别是对农民就业的指导上，对农村富余劳动力的输出和转移就业政府只能发挥指导
作用，农村富余劳动力的输出和转移就业不应该是政府行为，而是市场行为。对农村富余
劳动力的资源的开发，不能以搞运动的形式，一窝蜂、热一阵子。虽然农村劳动力资源的
开发具有开发其它资源、资本及其产业化、市场化一样的一般 规律 性，必须遵循农村劳
动力转移就业和输出就业的一般规律性；但是又不能把农村富余劳动力的输出就业简单地
视为一种资源开发对待，劳动力资源开发有其特殊性，要 研究 和把握其特殊性，要站在
我国 政治 建设、经济建设、文化建设、和谐社会建设的认识高度，作为小康社会建设的
任务和工作 内容 。
(三)尊重和发挥市场调节就业规律的客观性和利用规律的主观能动性
市场调节就业的规律性具有不以个人和组织意志为转移的客观性以及发挥个人、政府
和中介机构利用市场调节就业规律的主观能动性。在市场调节就业的客观性方面，需要政
府为劳动力市场运作提供良好完善的政策法律体系、健全完善的劳动和社会保障体系、劳
动力进入退出和参与劳动力市场公平竞争的规则、良好秩序和社会平台。
(四)理顺劳动和社会保障部门的地方就业组织机构以提高就业服务质量
理顺全国和各地的劳动和社会保障部门现存组织机构设置、行政级别、组织机构及其
名称、工作范围和职责权限混乱局面，为实现城乡统筹就业提供强有力的组织保障和权力
支持，充分发挥社区劳动保障工作平台的作用，把公共就业服务体系与市场调节有机结合
起来，经济 发展 滞后与发达地区和劳务输出较多与输入较多的省份建立劳务协作关系，
形成全国规范统一的一体化劳动力市场；强化就业服务，为公有非公有用人单位和包括农
村求职人员在内的一切求职人员提供登记、职业指导、职业介绍、培训申请、鉴定申报、
档案管理、社会保险关系转移接续等“一站式”和“一条龙”服务以及制度保障。
(五)建立城乡一体化的就业培训制度以提高培训效率和培训后的有效就业率
应该根据劳动保障发展趋势，把“六个教育培训”工作纳入一个系统工程进行规划和
准备。“六个教育培训”就是：一是对街道和乡镇劳动保障事务所及其以上的公务员的教
育培训，提高他们的领导、管理和执行政策法规的水平和能力；二是对社区工作站聘用人
员的教育培训，提高他们开拓管理服务和协调工作的能力和技巧，增强队伍的稳定性。社
区劳动保障工作站是近几年才建立起来的，招聘的工作人员（队伍和人员很不稳定，许多
地区都是一年一聘），绝大多数都属新手，对劳动就业和社会保障的工作程序、知识、政
策、法规和工作 方法 都较为陌生，他们迫切需要教育提高培训；三是对下岗失业人员的
救助性培训；四是针对失业的大中专毕业生和新生劳动力的职业技能的提高性培训和创业
培训；五是针对转移农村富余劳动力的职业技能培训；六是要根据劳动力市场需求和需求
变化，组织培训市场短缺和急需人员的培训。
基层劳动保障部门普遍反映缺少系统的针对性适用性强的培训教材，要及早对这六个
教育培训大纲的制定、教材资料的编写、课程内容的设置、时间安排和师资队伍建设等工
作做长期统筹规划准备和安排。
(六)建立全国统一的统计城乡统筹就业状况的统计口径、指标和标准体系
2006年城乡统筹就业试点工作提出，试点城市要建立城乡统一的就业、失业登记和统
计制度，并且“先扩大到失地农民”，实行“两套统计口径并行”。照此下去，可能就不
只是两套统计口径，除全国现行的统计口径和制度外，将形成试点城市五花八门的统计口
径和制度。就业促进法实施后，要求确立国家宏观层面上统筹城乡就业的统计口径、指标
和标准体系，仅仅依靠地方试点工作是很难解决的。没有全国统一的统计口径、指标和标
准，各地按照地方自己制定的口径、指标和标准统计失地农民，农村富余劳动力及其输出
转移就业和失业，有些地方把全部土地被征用而失去土地承包权视为失业，如常熟市；有
些地方把土地被征用后，剩余承包土地不足一定数额的视为失业。如威海市把因土地被征
用而失去土地承包权的，包括土地征用后每个劳动力承包土地平均不足 亩的视为失业
。宁波市把土地被征用 60%以上的被征地人员确定为劳动力转移，琅琊镇把非农经济收入
占年收入 50%以上确定为劳动力转移。威海市按每个劳动力可耕种 15亩 计算 农村富余劳
动力。北京市、杭州市、泉州等地先后根据地方制定的指标和标准开展对本地农村富余劳
动力及其转移输出就业的调查和统计工作。由于估算方法、统计口径指标和标准不同，对
全国农业富余劳动力的估算数值从 2，0 00多万到 2亿多，相差甚远。由于全国统计口径
和标准不统一不规范，各改革试点地区对农村劳动力充分就业和失业标准的认定差距就很
大。按照地方自己制定的指标和标准体系以及政绩诱惑下，统计农村劳动者的就业、转移
输出就业和失业，花费了大量的人力、物力和财力，得出模糊、不实和不够 科学 的统计
数据，不利于政府制定实现充分就业宏观调控目标的政策和作为决策依据，更不利于就业
促进法的实施。
参考 文献 ：
［1］何如海，叶依广.我国农村富余劳动力的存量和增量 分析 ——基于城乡发展的
综合视角 ［J］，农村经济 问题 ，2005,（09）.
［2］马斌.关于统筹城乡就业的思考［J］, 中国 劳动,2001,(07).
［3］游钧,2005年中国就业报告(M)，中国劳动社会保障出版社，2005.
