企业是社会的细胞，是先进生产力的直接代表者。企业的
发达程度在一定层面上是推动社会进步和发展的重要动力。广
义条件下研究一个企业或一个企业群的生存和运行状态，一般
从两个方面人手，一是从企业的法人治理结构人手，研究和探
讨企业的内在结构和运行机制的合理性、协调性;二是从企业
所面临的外部环境入手，从政策、政府的作为程度和市场环境
的不同角度来比较、分析、探讨企业生存环境相关构成要素的
协调程度。
我们知道，从企业的共性方面分析，相对科学的法人治理
结构和适当宽松的外部环境，是支撑企业健康、快速发展的基
础。除此之外，灵活多样的经营方式，严谨科学的内部管理机
制及快速高效的生产能力的有机组合，又是企业实现快速、健
食食视点观察
施工企业管理 2009年3月总第247期
眼下的建筑施工企业，已经不是一只能跑好动的
"野山羊而是一群由政府散放自己找食吃的
"家山羊"了……
多头管理的根源何在
文/王海兰杨洋潇集
康发展不可缺失的重要条件。企业如此，建筑施工企业的生存 业所面临的不同问题是:一是在承担着一般性企业所要承担和
和发展，当然也遵循着这种规律。 面对的接受政府职能部门的"过度监督"之外，还要承担着专
但是，由于建筑业是一个"准入制"行业，在"准入制" 业管理部门所进行的体现在行业管理方面的种种法律、法规的
的背景下，研究建筑施工企业的发展和运行，就不得不从涉及 监督。这和一般企业所面临的"过度监督"就又多了一个被管
建筑业与一般企业所面临的不同监督层面人手，进行更为详细 理层面。另外，由于政府的专业管理部门和政府的职能部门，
的分析和研究。 同属于政府的行政执法主体。因而，在执法交叉的结合部位，
现行政府职能部门职能配置的不尽合理，平行职能部门间 往往出现多头执法、多层执法和越权执行等问题。又因为这些
在职能配置上的重叠和交叉是造成建筑施工企业面临多头管理 政府职能部门执法的对象同为建筑施工企业，以至于造成建筑
的直接原因。 施工企业在遵法守纪的过程中不知道还有哪些法是公共遵守的
众所周知，企业的所有运行都在政府的管理和监督之下。 法律，哪些法是行业和企业必需遵守的法律，这就造成企业面
有效的政府监督，是一种科学合理的依法、有序监督。政府对 对若干和众多的执法部门，整天忙于应付。以至出现"法多不
企业的有效监督，对引导和促进企业的健康发展，有着十分重 好依法多无从依"的问题。
要的保障作用。罔理，由于政府职能部门因职能交叉而对企业 如按江苏省委和省政府的统一要求，江苏某市建筑行业的
进行了本不应该出现的"过度、交叉监督'\必然严重影响和 建筑施工企业的改组改制和破产重组要2006年底全部完成。为
制约着企业的健康发展和正常运行。 了加强对该市建筑业改组改制和破产重组工作的领导，政府专
建筑施工业在面临政府多头管理过程中与其它非准入制企 门成立了由法院、建设主管部门、建筑主管部门、发改办、国
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行业食视点观察
资、工商、财政、税务等若干部门联合组成的市级"改制工作
领导小组"。改制领导小组成立后，大大小小动员会开了若干
次，全市各建筑施工企业的改制和破产重组方案也很快制定并
上报上来，但是因为领导小组是 个临时机构，各单位的领导
又有各自的分工和工作，因而，三五个月开 次会很不容易，
领导小组会议审批后，企业要按原有程序从清产核资开始，依
次到建设主管部门、建筑主管部门、国资管理部门、工商、税
务部门申报、填表、盖章走程序。申报破产的企业还要到中级
法院申报破产方案，申请破产裁定。同时，在有关资质管理
应该怎么抓7 安全工作应该由哪些部门来抓?抓什么?这一系
列问题看似浮浅，实际上在现实工作中表现的却非常敏感。按
常规，建筑施工企业都有一套相对完整、科学的安全管理和保
证体系，建筑施工企业的安全保证体系是在长期的施工管理过
程中不断总结形成的，可操作性强，针对性强。但现实的安全
管理却是由政府的一个非正式在编机构"安委会"来统 管理
的。从理论上讲，市"安委会"是当地政府部门对一个市级单
位所有单位和部门进行安全管理的非常设归口管理部门。"安
委会"的安全管理工作应该是宏观的、指导性的。而专业管理理事提元作安企扣山到做然一管全了∞工'家被"∞么当发全安为∞全故哪会也回那
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个红色的"安全管理责任书一个企业数千元的安全保证金
自然就落到了建筑业联合会的帐户上。这样，一个上行下效的
"安全保证金"上交渠道在企业的一片埋怨声中从少到多慢慢
形成，孰不知这种利用权力交叉执法的掠夺行为，给本来就不
堪重负的企业无形中又增加了多少负担。
再如在质量管理上，建筑施工企业一直奉信"质量是企业
的生命"的格言。各企业业已建立的质量保证体系，本应同专
食食视点观察
施工企业管理 2∞9年3月患第247期
宽、也不过严的管理态势，而不是现在的"群狼"执法。
利益趋动下的职能延伸或越权执法，说到底已经演变成政
府职能部门的"利益博弈"。
冷静分析，政府职能部门的执法一般体现为三种形态。一
是常规管理，根据既已确定的管理职能依法行政，确保企业的
正常运行和社会生活的和谐有序运行，二是在某一特定时期或
特定环境下的强制执法，如安全月、质量月、攻关年之类的大
业管理部门挂钩，形成一个闭合的质量管理网络就行了。但是 型涉及全社会的执法行为;第三类就是为了谋取某种利益而进
由于地方政府职能部门的职能不同，同一项业务由不同职能部 行的过度执法或越权执法。在我们的日常管理中，前二种执法
门来管理的情况也是屡见不鲜的。就质量管理而言，光建设行
政主管部门管不行，各地的质检部门也带着行政执法证，隔三
差五的开着车，奎IJ建筑工地去检查质量。建设行政部门据理力
争，认为质量技术监督局无权监督工程质量，好啊，您建设局
不让我查工程质量嘛，我就查你的钢材、水泥和各种起重机械
的质保书。强令你的企业到我指定的试验室做水泥试块的安定
性检查，让你的企业把工程项目上所使钢材拿到我质检局指定
的检测部门去接受检验。 你不来查，我就行政处罚你，直罚得
应理解为合理的正常的执法行为，而后一种执法，实质上是一
种利用延伸执法半径，去获取某些集团或部门利益的一种越权
行政行为。
前面我们说到的层层加码的各级"安委会"和专业职能
部门安全保证金问题。从本质上讲，就是一种变相的收取企业
费用的做法，前面我们说到的建设主管部门与质量管理部门的
执法交叉问题，说到底也是两个主管部门为了给自己所属的试
验、检测单位创收，而进行权力博弈，为本行业创收而任意扩
你服气才行。这样一来，建设局所属的质检站，执法大队及检 大部门执法权的越权行为。
验室(中心)就和质量监督局所属的检测机构不是为"为企业 当然，还有就是各地的改发委与国资委和工商局三面的交
服务"抬头相见了，而是为争夺检测市场"举公章"侣见了。 叉执法。从实质上看，也涉及利益再分配问题。
今天建设局下发通知要企业参加质量会议，明天质检局召开会 难怪在我们调查中，许多施工企业的领导无奈的说，眼
议强调从严执法的重要性。两个以上政府职能部门争到最后， 下的建筑施工企业，已经不是一只能跑好动的野山羊，而是
变成了权力内杠。这种情况，我们在江苏、山东、浙江、辽 群由政府散放，自己找食吃的家山羊了。问其原由，答案很简
宁、山西等地方调研时，都有发现。 单。流动性大，工作地点不固定，是施工企业区别于其它类型
"越权执法"也叫"过度执法"。是指本不应由某个政府 企业进行生产经营的重要标志。施工企业视全国乃至国际建筑
职能管理部门执法管理的事情，这个部门利用手中握有的行政 市场为草场，在相对宽松的管理环境下，就象一群生命力极强
执法权进行"延长执法半径"的执法行为。现实中企业遵循的 的野山羊，雄心勃勃的去开拓市场，自找自吃，创造效益。只
是"有法必依但执法部门对企业或企业所从事的工作进行
"过度执法势必造成企业运转过程中的种种不和谐。
如企业进入某旧城改造的施工现场。本来建设单位已在
相关部门领取规划许可证、施工许可证，并交纳了相关费用。
在建工地上留有的一些|日有建筑物，施工企业安排职工直接拆
除就行了，可是现实的情况是，要想拆除这些还没拆除的建筑
物，施工企业必须到当地的"城管部门"去办理手续，没有城
管部门的"批准"这些建筑物施工企业是绝对不能随意拆除，
否则， ，必然要遭到城管部门的"严厉处罚"。同样，建筑施工
企业要想在在建工地搭建临时设施等构筑物，也必须去市或区
要照章纳税，遵纪守法就行了。而现在建筑施工企业所面临的
现状是，企业面临困难，需要帮助和扶持时，我们的许多政府
职能部门，往往是要么视而不见退而推之，要么是高高在上，
指手划脚。而企业一旦摆脱了困境，我们的 些政府职能部
门，不仅在一些有利可图的地方要管，而且越管越严，越管越
深，越管越细，管得企业不堪重负。
综上所述，建筑施工企业所面临的多头管理问题，是一个
长期形成和一直存在的现实问题，多头管理的结果是无限制、
无节制、无休止的加大企业负担，严重地干扰着企业的正常生
产经营。调查发现，我们为数众多的企业经理都渴望着我们的
城管局申请批准，交纳各种费用后才能搭建。 建筑施工企业在日常的生产经营中能够有一个相对宽松的外部
细究上述政府职能部门的执法过程，确实让施工企业无所 管理环境。也真切希望在政府的新一轮机构改革中，能够通过
适从。 职能自己置，从根本上解决政府职能部门的权力重叠，职能交叉
当然，我们说政府职能机构的执法主体是由其政府核定的 问题，还企业一个相对宽松的生存环境，从政府职能部门的职
职能部门决定的，但由于现在的社会分工越来越细，新事物越 能配置入手，铲掉滋生各种腐败行为的土壤。圈
来越多，政府在依法行政和行政管理上势必出现执法真空或过 (作者单位-辽宁大学经济学院、南京师范大学商学院)
渡地带，出现这些权力"真空区域"怎么办?应该体现既不过
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