2006年 第 5期
第 8卷 (总 第 39期 )
淮 南 师范 学院学 报
JOURNAL OF HUAINAN TEACtfERS COLLECE
N0．5．2006
Celqera~N0．39．VoI_8
关于农村公共产品供给机制 的探讨
张瑞昌
(淮 南 市 财 政 局 ，安徽 淮 南 232001)
[摘 要] 农村 公共 产 品是 具 有 “非排 他性 ”和 公益 性 的各 类物 质和 服务 产 品 ，涉及 农村 公共 设 施 、
公共 事业 、公共福 利 、公共服 务 等各个 领域 。文章 分析 了当前农村 公 共产 品供给 的现状 ，并对 农村公 共产
品 不 足 的原 因进 行 了剖 析 ，最 后 提 出 了农 村 公 共 产 品供 给 机 制 的 创 新 思 路 。
[关键词] 农 村公 共产 品 ；供给机 制 ；财政 ；研 究
[中图 分类号]F045．51 [文 献标识 码]A [文章 编 号]1009-9530(2006)05-0017-02
农 村 公 共 产 品是 指 由农 村 居 民 消 费 、 享 用 的 ，
具 有 “非 排 他 性 ”和 公 益 性 的各 类 物 质 或 服 务 产 品 ，
涉 及农 村公共 设施 、公共 事业 、公共 福利 、公共 服务
等 各个 领域 。多年 来 ，农 村公共 产 品尽管 不断增 加 ，
但 与 城 市 相 比 ，与 农 村 、农 民 实 际需 要 相 比 ，还 有 相
当 大 的 差 距 。
一
、 当 前 农 村 公 共 产 品 供 给 现 状
城 乡居 民在 吃 、穿 、用 等方 面 的个 人 消 费水 平
差 距 正 趋 于 缩 小 ，而 在 公 共 产 品 消 费 ，尤 其 是 享 有
的社会 保 障 、公共 福 利方 面 的差 距 在 拉 大 ，公共 产
品的严 重短缺 ，已严 重 制约 了我 国农 村居 民生 活综
合 质量 的提 高 ，“行 路难 、就 医难 、上 学难 ”等 问题依
然 存 在 。当前 农 村 公 共 产 品 的 不 足 主 要 表 现 在 以下
几 个 方 面 ：
首 先 ，农 村 基 础 设 施 建 设 严 重 不 足 。 由 于 国 家
长 期 实 行 “以 农 补 工 ”的 政 策 ，中 央 财 政 对 农 村 基 础
设施 建设 的投 资 比较 低 ，农 村基 础设施 建设 严重 滞
后 。主要表 现在 ：一是 乡 村道路 条件较 差 。虽然 国家
近 几年 加大 了对 乡村道 路 的投 入 ，在 一定 程度 上缓
解 了行 路难 的问题 ，但并 没有从 根本 上改 变农 村道
路 交通 落后 的状 况 ，偏 远贫 困地 区的乡村 道路 绝大
部 分 仍 是 土 路 面 、砂 石 路 面 ，甚 至无 路 面 ，晴通 雨
阻 ，与 “村 村 通 ”的 目标 相 差 甚 远 。二 是 农 田水 利 基
础设施 较 为薄弱 。农 村 的发展 、农 民收 入水 平 的提
高 ，有赖 于 完善 的 现代 农业 基 础设 施 ，薄 弱 和落后
的 农 业 基 础 设 施 无 法 支 撑 现 代 农 业 的 发 展 ，并 将 严
重 制 约农业 和农 村经 济 的发展 。虽 然 近年来 各级 财
政 不 断 加 大 农 业 基 础 设 施 投 入 ，但 与 保 证 农 业 稳 产
高 产的要 求仍 有很 大差 距 。
第 二 ，农村 义 务教 育投入 短缺 。基础 教育 是提
高 国民文化 素质 的基础 ，是创 设平 等社会 的基 本途
径 和重要 条件 。既 然义务 教育 事关全 社会进 步 ，理
应 实 行 中 央 为 主 、地 方 为 辅 的投 入 机 制 。但 实 际 执
行 的义 务教育 体制是 地 方负责 ，以县 为 主的体制 ，
其 经费 来源 主要是 靠县 乡财政 ，农村 义务 教育成 为
农 村基 层财 政 的头等包 袱 。农 村税 费改 革 以来 ，中
央 和省 、市 一级 虽 然 加大 了对农 村基 础 教 育 的投
入 ，特别 是 危 房改 造资 金投 入 ，但 仍 然 只 占很 小 的
比重 。 目前 农 村义务 教育 的现状 ：一是农 村办 学条
件较 差 。一些 学 校仍 有 D级危 房 ，教学 设 备添 置 、
老师 培 训 、教 研 活动等基 本教 学支 出无法 满足 ，学
校 校舍 、设备 、操场 等硬 件设施 普遍 落后 。二 是基 础
教 育费 用偏 高 。从 我市来 看 ，义 务教 育小学 阶段 “一
费制”杂费 2o0元 ，书本 费及其 它 3o0元左 右 ，一 年
生 均 费 用 500元 ；初 中 阶 段 “一 费 制 ”杂 费 3o0元 ，
书本 费及其 它 7o0元左 右 ，一年 生均费 用 1000元 。
2o04年 全 市 农 民 人 均 纯 收 入 2572元 ，人 均 生 活 费
支 出 1840元 ，三 口之家供 养一个 小学 生年 费用 占
家庭 结余 收入 的 22．7％，供 养一 个 中学生 年 费用 占
家庭 结余 收 入 的 45．5％。三是 师 资水平 低 ，教 育质
量不 高 。 由于农 村 条件艰 苦 ，福 利待遇 与城 市仍 有
很 大差 别 ，农 村 中小 学一 些 素质 高 、教 学 能力 强 的
教 师 大 多 流 向 城 市 或 离 开 教 学 岗 位 ，农 村 学 校 师 资
严重 短 缺 已成 为 现在农村 教育 最突 出的 问题 。
第 三 ，农 村卫 生事业 严 重滞后 。从 总体上看 ，农
民的健 康保 障水 平普遍 较低 ，农村 卫生 事业与 国民
经济 发展 的 比例严 重 失调 ，城乡 医疗卫 生资源 的配
置 严 重 倒 置 ，农 村 卫 生 事 业 滞 后 严 重 影 响 了全 面 建
设 小 康 社 会 的 进 程 。一 是 农 村 公 共 卫 生 支 出 比例 偏
低 。近年 来 ，虽然对 农村 的公共 卫生 投入 的绝对 数
在增 加 ，但 占各级 财政支 出的 比重 仍然偏低 。 由于
政 府 投 入 不 足 ，补 偿 机 制 不 健 全 ，县 乡 两 级 卫 生 机
【收稿日期】2006一o6—24
【作者简介】张瑞昌(1964一)，男，安徽淮南人，淮南市财政局总会计师，安徽大学 MPA在读研究生。
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2006年第 5 期
第 8 卷(总第 39 期)
淮南师范学院学报 No. 5. 2006
Gencral No. 39. VoL8 JOURN主L OF HUAINAN TEACHERS COLLEGE
关于农衬公共产品供给机制的探讨
张瑞昌
(淮南市财政局，安徽淮南 232001)
[摘 要] 农村公共产品是具有"非排他性"和公益性的各类物质和服务产品，涉及农村公共设施、
公共享止、公共福利、公共服务等各个领域。文章分析了当前农村公共产品供给的现状，并对农村公共产
品不足的原因进行了剖析，最后提出了农村公共产品供给机制的创新思路。
[关键词] 农村公共产品;供给机制;财政;研究
[中图分类号] 文献标识码]A 文章编号] 1009-9530(2006)05-0017-02
农村公共产品是指由农村居民消费、享用的，
具有"非排他性"和公益性的各类物质或服务产品，
涉及农村公共设施、公共事业、公共福利、公共服务
等各个领域。多年来，农村公共产品尽管不断增加，
但与城市相比，与农村、农民实际需要相比，还有相
当大的差距。
-、当前农村公共产品供给现状
城乡居民在吃、穿、用等方面的个人消费水平
差距正趋于缩小，而在公共产品消费，尤其是享有
的社会保障、公共福利方面的差距在拉大，公共产
品的严重短缺，己严重制约了我国农村居民生活综
合质量的提高行路难、就医难、上学难"等问题依
然存在。当前农村公共产品的不足主要表现在以下
几个方面:
首先，农村基础设施建设严重不足。由于国家
长期实行"以农补工"的政策，中央财政对农村基础
设施建设的投资比较低，农村基础设施建设严重滞
后。主要表现在:一是乡村道路条件较差。虽然国家
近几年加大了对乡村道路的投入，在一定程度上缓
解了行路难的问题，但并没有从根本上改变农村道
路交通蔼后的状况，偏远贫困地区的乡村道路绝大
部分仍是土路面、砂石路面，甚至无路面，晴通雨
阻，与"村村通"的目标相差甚远。二是农田水利基
础设施较为薄弱。农村的发展、农民收入水平的提
高，有赖于完善的现代农业基础设施，薄弱和落后
的农业基础设施无法支撑现代农业的发展，并将严
重制约农业和农村经济的发展。虽然近年来各级财
政不断加大农业基础设施投入，但与保证农业稳产
高产的要求仍有很大差距。
第二，农村义务教育投入短缺。基础教育是提
高国民文化素质的基础，是创设平等社会的基本途
[收稿日期]2∞6 - 06 - 24
径和重要条件。既然义务教育事关全社会进步，理
应实行中央为主、地方为辅的投入机制。但实际执
行的义务教育体制是地方负责，以县为主的体制，
其经费来源主要是靠县乡财政，农村义务教育成为
农村基层财政的头等包袱。农村税费改革以来，中
央和省、市一级虽然加大了对农村基础教育的投
入，特别是危房改造资金投入，但仍然只占很小的
比重。目前农村义务教育的现状:一是农村办学条
件较差。一些学校仍有 D 级危房，教学设备添置、
老师培训、教研活动等基本教学支出元法满足，学
校校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后。二是基础
教育费用偏高。从我市来看，义务教育小学阶段"一
费制"杂费 2∞元，书本费及其它 3∞元左右，一年
生均费用 500 元;初中阶段"一费制"杂费 300 元，
书本费及其它 7∞元左右，一年生均费用 10∞元。
2004 年全市农民人均纯收入 2572 元，人均生活费
支出 1840 元，三口之家供养一个小学生年费用占
家庭结余收入的 % ，供养一个中学生年费用占
家庭结余收入的 %。三是师资水平低，教育质
量不高。由于农村条件艰苦，福利待遇与城市仍有
很大差别，农村中小学一些素质高、教学能力强的
教师大多流向城市或离开教学岗位，农村学校师资
严重短缺已成为现在农村教育最突出的问题。
第三，农村卫生事业严重滞后。从总体上看，农
民的健康保障水平普遍较低，农村卫生事业与国民
经济发展的比例严重失调，城乡医疗卫生资源、的配
置严重倒置，农村卫生事业滞后严重影响了全面建
设小康社会的进程。一是农村公共卫生支出比例偏
低。近年来，虽然对农村的公共卫生投入的绝对数
在增加，但占各级财政支出的比重仍然偏低。由于
政府投入不足，补偿机制不健全，县乡两级卫生机
[作者简介]张瑞昌(1964一) ，男，安徽淮南人，淮南市财政局总会计师，安徽大学 MPA 在读研究生。
18 淮 南师 范学院 学报 第8卷
构设施 简陋 ，难 以做 好公 共卫生 和预 防保健 工作 。
二是农 村 卫生 技 术人 才 匮乏 。 由于 农 村 生活 条件
差 ，工资 待遇 无保 障 ，正 规大 中专 院校 毕业 生 分不
来 、留不住 ，农 村卫 生机 构从业人 员素 质偏 低 ，高 素
质技术 人才极 度 匮乏 。三 是农村 医疗保 障制 度不 完
善 。由于农村 医疗 收费 相对较 高 ，农村 合作 医疗 步
履 维艰 。加 之没 有实行 大额 医疗保 险 ，农 民轻 易不
敢 上 医院 ，因病致 贫 ，因病返 贫 ，影 响 了农 村 的经济
发 展 。四是农 村基本 保健 和公 共卫生 状况堪 忧 。由
于经 费不 足 ，孕 妇 保健 、儿 童 接种 疫 苗等 一 些最 基
本 的妇 幼保健得 不到 较好保 证 。同时农村 改水 改厕
等公共 卫生 改造任 务仍 十分艰 巨 ，农 村村 容村貌 、
公共卫 生环境 恶化 的状 况并 没有得 到根本 改观 。
第 四、农村 社会 保 障覆盖 面低 。农 村社 会保 障
一 直 是社会保 障体 系 中的薄 弱环节 ，由于 多方 面的
原 因 ，纳入农 村低 保救 助范 围的人 数仍然 较少 ，保
障面偏低 。
二 、农 村 公 共 产 品 供 给 不 足 的 原 因 分 析
(一 )供给责 任不 清 ，主体错位 。提 供公共 产 品
是政府 的责任 ，根 据公 共 财政 理 论 ，农 村 纯 公 共产
品应 由政 府免 费 提供 ，对 于农 村准 公共 产 品 的 提
供 ，市场机 制 可 以发挥 一 定 的作 用 ，但 由于农 村公
共 产品 的基础 性 、效 益 的外 溢性 特 征 ，政 府仍 然 应
发挥 主导作 用 。但 在实 际 中 ，政府与 市场 、中央 政府
与 地方 政府 在农 村公 共产 品供 给 的 责任 划 分上 不
尽合 理 ，本 来应该 由政 府提 供的公共 产 品或 由政府
与农 民共 同承担 的公 共产 品成本 ，却 完 全 由农 民承
担 ；本来 应该 由上级 政府 提供 的公 共产 品却通 过政
府 权威 转移事权 交 由下级 政府 提供 ，最 终落 到 乡政
府和农 民头上 。其必 然后 果是 乡镇政府 事权 大 于财
权 ，基 层政府 无力 提供满 足农村 需要 的公共产 品。
(二 )供 给财力 偏小 ，缺乏 资金来 源 。目前 ，我 国
实行 的是 中央 、省 、市 、县 、乡五级财 政体制 ，虽 然省
以上财政逐 步加 大对农 村基 层公共产 品的供 给 ，但
绝 大多数 的农村公 共 产 品仍 由基层 财政 承担 。1994
年 实施 分税 制后 ，增 收 的 大头 在 中 央 ，地 方 税 大都
是 税源 零 星分散 、征 收 成本 高 的税 种 ，缺乏 稳 定且
有 规模 的税 种 。
(三 )供 给决策偏 差 ，结构 失衡 。 目前在农 村公
共 产 品供给 总量不 足 的同时 ，还存在着 结构 失调 问
题 。由于行政 体制 改革滞 后 ，对农村公 共产 品 的供
给起 主要作 用 的往往 不 是农村 内部需 求 。而是来 自
农 村外 部 自上而下 的行 政指令 ，甚 至是为 了满足 地
方 各级 政府 部 门 的决策 者 的“政绩 ”和“利 益 ”的需
要 。主要表 现为 ：热衷 于投 资一些见 效快 、易 出政绩
的短期 公共 项 目 ，如各 类 达标 升级 活 动 、小康 工 程
等 ；热 衷 于投资 新 建公 共 项 目，而 不 愿 投资 维修 存
量公 共 项 目；热 衷 于提 供 看得 见 、摸 得着 的 “硬 ”公
共 产 品 ，而 不 愿提 供农 业 科技 推 广 、农 业发 展 的综
合 规划 和信息 系统 等“软 ”公共产 品 。
(四 )供 给效率低 下 ，缺乏监 督 。公 共产 品供 给
应遵循 效率原 则 。但 由于农村公 共产 品 自上而下 的
供 给机 制 、乡镇财 政 的财 力 不 足 、很少 顾 及需 求 者
的需 求信 息等 诸 多原 因 ，使得 现行 的农村 公共产 品
供 给效 率 低下 。农 民急 需 的 公共 产 品供 给严 重 不
足 ，涉 及农 村 可 持 续发 展 的 公共 产 品供 给严 重 短
缺 ；大 部分农 村地 区仍 缺乏政 府保 护环境 的政策 、
措施 和 资金投 入 ，尤其是 一些 地方政府 单 纯追求 短
期 的经 济发 展 ，甚 至鼓励 经 济效益 好但 污染严重 的
企业 扩 大规 模 、提 高产 量 ，给农 村 的可持 续发 展 带
来重大 的危 害 ；特别是农 民未能在 公共产 品提 供的
公共决 策过 程 中显示 自身偏 好 和行使监督 的权 利 ，
导致农 村公 共产 品 供给 资 金 管理 混 乱 ，滥 用 、挪 用
现 象严重 ，管理 透 明度不 高 ，暗箱 操作 等 ，不 仅非正
常资金需 求挤 兑正 常资金 需求 ，而且 公共产 品供 给
因 此 而 短 缺 或 者 成 本 上 升 。
三 、农 村 公 共 产 品 供 给 机 制 的 创 新
当前 ，农 民 收入 虽呈 现恢 复性 增 长 ，但 由于农
业和农 村 经 济发 展 在很 大 程度 上 受 到基 础设 施 等
公共产 品 落后 的制约 ，相 应 地农 民收入增 长也 就受
到一定 制 约 。因此 ，必 须要 对农村 公共产 品 的供给
机制进 行 不断创 新 。
(一 )确 立 增 加 农 村 公 共 产 品供 给 的 重 点
一 是农 村公 路建 设 。各 级政 府特别 是 中央和省
政 府要在 现有 农村公 路 建设政 策 的基 础上 ，进一步
制 订 提高 农村 公 路建 设 的 配套 资 金 和补偿 资 金标
准 的相 关 政 策 ，使 配 套补 偿 资金 达 到 80％以上 ，以
进一 步调 动基 层 组织 和农 民群 众 投 身公路 建 设 的
积极性 。 同时 ，对 收取 的公路 养路 费要按 照 比例 返
还到农 村 ，专项 用于农 村公 路养 护。二是 完善 农村
基本 救济 制度 。要 以农 村贫 困人 口的 生活救济 为重
点 ，根 据 当地 实 际生活 水 平 提高 救 济标 准 ，g-量 满
足农 村弱 势群 体基本 生活需 要 。同 时 ，农村特 困户
的医疗 、住 房 、子女 教育等 救助 问题 ，要 在相应 的法
律 法规 和相关 政策 中予 以明确 ，得到 切实 的法 律保
障 。三 是加 强农 村基本 公共 卫生 保 障。要 以大病 防
治为重 点 ，建立大 病 、重 病社会 统筹 机制 ，减轻农 民
遭遇 的健康 风 险 ；要 逐 步建立 农村公 共卫 生事件 应
急体 系 、农村 公 共卫 生 救助 体 系 、农村 公 共卫 生 责
任追 究体 系 ；加 快 改革 农 村 现行 医 疗卫 生管 理 体
制 ，建立新 型农 村合 作 医疗 体 系。 四是 加强农 业安
全 保 障体 系建 设 。政 府要 切 实 承担 起 构建 植 物检
疫 、畜 禽 防疫 等农 业安 全 体 系建 设 、健 全运 作 机制
的责任 。加快 改革农 村 现行植 物检疫 、畜禽 防疫管
理 体制 ，设 置 专 职防疫 部 门和工 作 人员 ，确 实 落实
防检分 离 、防治分 开 的有 效运 作机 制 。
(二 )增 加 农村公 共产 品供给 的财政投 入
一 是 各 级 财政 要 建立 农 村公 益 事业 发展 资 金
预算制 度 ，将 城 乡公益 事业 发展 资金统 一纳入 财政
预算 。二是 理顺 各 级 政府 的农村 公 共产 品供 给责
任 ，做到 财权 与事权对 等 。乡镇 政府本 身就存 在 财
源 有 限 、财政 紧 张等 问题 ，上级 政府 要 加 大农 村公
共产 品供 给 的资金 投入 ，把农村 具有 全 国性 质 的农
村基 础教 育 、卫生 防疫 、计 划生 育、 (下转 134页)
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18 淮南师范学院学报 第 8 卷
构设施简阻，难以做好公共卫生和预防保健工作。
二是农村卫生技术人才匮乏。由于农村生活条件
差，工资待遇元保障，正规大中专院校毕业生分不
来、留不住，农村卫生机构从业人员素质偏低，高素
质技术人才极度匮乏。二是农村医疗保障制度不完
善。由于农村医疗收费相对较高，农村合作医疗步
履维艰。加之没有实行大额医疗保险，农民轻易不
敢上医院，因病致贫，因病返贫，影响了农村的经济
发展。四是农村基本保健和公共卫生状况堪忧。由
于经费不足，孕妇保健、儿童接种疫苗等一些最基
本的妇幼保健得不到较好保证。同时农村改水改厕
等公共卫生改造任务仍十分艰巨，农村村容村貌、
公共卫生环境恶化的状况并没有得到根本改观。
第四、农村社会保障覆盖面低。农村社会保障
一直是社会保障体系中的薄弱环节，由于多方面的
原因，纳入农村低保救助范围的人数仍然较少，保
障面偏低。
二、农村公共产品供给不足的原因分析
(一)供给责任不清，主体错位。提供公共产品
是政府的责任，根据公共财政理论，农村纯公共产
品应由政府免费提供，对于农村准公共产品的提
供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公
共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然应
发挥主导作用。但在实际中，政府与市场、中央政府
与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不
尽合理，本来应该由政府提供的公共产品或由政府
与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承
担;本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政
府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到乡政
府和农民头上。其必然后果是乡镇政府事权大于财
权，基层政府元力提供满足农村需要的公共产品。
(二)供给财力偏小，缺乏资金来源。目前，我国
实行的是中央、省、市、县、乡五级财政体制，虽然省
以上财政逐步加大对农村基层公共产品的供给，但
绝大多数的农村公共产品仍由基层财政承担。1994
年实施分税制后，增收的大头在中央，地方税大都
是税源零星分散、征收成本高的税种，缺乏稳定且
有规模的税种。
(三)供给决策偏差，结构失衡。目前在农村公
共产品供给总量不足的同时，还存在着结构失调问
题。由于行政体制改革滞后，对农村公共产品的供
给起主要作用的往往不是农村内部需求，而是来自
农村外部自上而下的行政指令，甚至是为了满足地
方各级政府部门的决策者的"政绩"和"利益"的需
要。主要表现为:热衷于投资一些见效快、易出政绩
的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程
等;热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存
量公共项目;热衷于提供看得见、摸得着的"硬"公
共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综
合规划和信息系统等"软"公共产品。
(四)供给效率低下，缺乏监督。公共产品供给
应遵循效率原则。但由于农村公共产品自上而下的
供给机制、乡镇财政的财力不足、很少顾及需求者
的需求信息等诸多原因，使得现行的农村公共产品
供给效率低下。农民急需的公共产品供给严重不
足，涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短
缺;大部分农村地区仍缺乏政府保护环境的政策、
措施和资金投入，尤其是一些地方政府单纯追求短
期的经济发展，甚至鼓励经济效益好但污染严重的
企业扩大规模、提高产量，给农村的可持续发展带
来重大的危害;特别是农民未能在公共产品提供的
公共决策过程中显示自身偏好和行使监督的权利，
导致农村公共产品供给资金管理提乱，滥用、挪用
现象严重，管理透明度不高，暗箱操作等，不仅非正
常资金需求挤兑正常资金需求，而且公共产品供给
因此而短缺或者成本上升。
三、农村公共产品供给机制的创新
当前，农民收入虽呈现恢复性增长，但由于农
业和农村经济发展在很大程度上受到基础设施等
公共产品落后的制约，相应地农民收入增长也就受
到一定制约。因此，必须要对农村公共产品的供给
机制进行不断创新。
(一)确立增加农村公共产品供给的重点
一是农村公路建设。各级政府特别是中央和省
政府要在现有农村公路建设政策的基础上，进一步
制订提高农村公路建设的配套资金和补偿资金标
准的相关政策，使配套补偿资金达到 80%以上，以
进一步调动基层组织和农民群众投身公路建设的
积极性。同时，对收取的公路养路费要按照比例返
还到农村，专项用于农村公路养护。二是完善农村
基本救济制度。要以农村贫因人口的生活救济为重
点，根据当地实际生活水平提高救济标准，尽量满
足农村弱势群体基本生活需要。同时，农村特因户
的医疗、住房、子女教育等救助问题，要在相应的法
律法规和相关政策中予以明确，得到切实的法律保
障。三是加强农村基本公共卫生保障。要以大病防
治为重点，建立大病、重病社会统筹机制，减轻农民
遭遇的健康风险;要逐步建立农村公共卫生事件应
急体系、农村公共卫生救助体系、农村公共卫生责
任追究体系;加快改革农村现行医疗卫生管理体
制，建立新型农村合作医疗体系。四是加强农业安
全保障体系建设。政府要切实承担起构建植物检
疫、畜禽防疫等农业安全体系建设、健全运作机制
的责任。加快改革农村现行植物检疫、畜禽防疫管
理体制，设置专职防疫部门和工作人员，确实落实
防检分离、防治分开的有效运作机制。
(二)增加农村公共产品供给的财政投入
一是各级财政要建立农村公益事业发展资金
预算制度，将城乡公益事业发展资金统一纳入财政
预算。二是理顺各级政府的农村公共产品供给责
任，做到财权与事权对等。乡镇政府本身就存在财
源有限、财政紧张等问题，上级政府要加大农村公
共产品供给的资金投入，把农村具有全国性质的农
村基础教育、卫生防疫、计划生育、(下转 134 页)
134 淮 南 师 范 学 院 学 报 第 8卷
产 品 南 票 矿 务 局 也 有 十 几 年 的 生 产 历 史 ，淮 南 矿 务
局 科研所 曾对煤矸 石制 氯化 铝做过 研究 ，淮南 矿业
学 院化 工 系 ，已对 煤矸石 制氯 化 铝 、4A分 子筛 等化
工 产 品做 了较深 入细致 的工 作 ，实 验室 小试基 本 结
束 ，结果令 人满 意 ，中试 已完 成 。孔集矿 正在 申请 建
4A分 子 筛 厂 。
4．2 建 立 煤 矸 石 生 产 砖 瓦— — 水 泥 — — 空 心 砌 块
等 建 材 集 团
煤 矸石 用作 建筑材 料 ，是 其综 合利 用 中的主要
方面 。它 用量 大 ，利用彻底 。淮 南煤矸石 砖瓦 厂 ，水
泥厂 、具有 相 当生产规 模 ，但 是 由于各 厂家分 散 ，联
系较 少 ，-r-程技 术人员 总 数少 ，又分散 在几 十家 ，对
各个 厂家 来说 ，技术 力量 相 当薄 弱 ，因此 ，成 立建 材
集 团 ，发挥 集 团优 势 ，将工 程技 术人 员集 中调配 ，同
时 加 强科 研与 科 学管 理 ，对 各 砖 瓦厂 ，水 泥 厂使 用
的矸 石样 进行 化 验分析 ，根 据其 发热量及 矿物 组成
进行科 学 配方 ，以提高 产 品质量 ，同时 ，可 以将 自燃
后 的矸 石 与水 泥或沸 腾炉渣 等 生产空 心砌块 ，或混
凝土 砌块 等 。 目前 ，免烧 砖在淮 南 已广泛地 被开 发
和 使 用 ，节 约 了 大 量 的 农 田 。
4．3 煤 矸 石 填 充废 井 、塌 陷 区 、铺 路 与 造 地 复 田
淮 南 矿 务 局 矿 区 已 有 七 、八 十 年 的开 采 历 史 ，
目前报 废 矿 井 、塌 陷 区已有 多 处 ，利 用煤 矸石 填 充
废 井 、塌 陷 区 ，然 后 在其 上 面 或移 去 煤矸 石 的矸 石
山上面 覆一 定厚 度 的表 土 ，即可植 树 、种 庄稼 ，这样
不 仅解 决 了当前 处理 煤矸石 的难 题 ，而且还 能覆 土
造 地 。 煤 矸 石 还 可 以 用 于 熄 灭 矿 火 ．如 徐 州 某 矿 利
用 煤矸 石替 代粘 土熄 灭矿 火时 ，发 现了意 外好处 ，
即明 显减缓 设备 腐蚀 现象 。
据 报 道 ，晋 城 矿 务 局 近 几 十 年 对 煤 矸 石 造 地 复
田进 行 了 大 量 工 作 ，取 得 了 一 些 经 验 。淮 南 矿 区 东
部 、九 龙 岗 、大 通 地 区 ，可 以利 用煤 矸 石 填充 废井 。
而蔡 家 岗地 区 ，若 用发 热量 低 的煤矸石 填充废 井 、
塌 陷 区或铺路 ，既可消 灭矸 石 山 ，又可 扩大耕 地 ，届
时 ，定 会 减轻 蔡 家 岗地 区 大气 污染 ，改 变该 地 区环
境 面 貌 ，也是 一 条有效 的综 合利 用途径 。
总之 ，在淮 南矿 区煤矸 石 的利用 一直受 到有关
方 面的 重视 ，并 且 取得 了一 定 的成 效 ，对 煤矸 石 的
综 合 利用 有待 进一步 挖掘 。
[参 考 文 献】
[1】明忠．中国煤矿资源的综合利用[J]．世界煤炭技术，199o，
(4)：25
[2】南票矿务局编．综合利用煤矸石[M】．北京：煤炭工业出版
社 ．1978
[3】煤矸石砖编写组．煤矸石砖[M】．北京：煤炭工业出版社，
1986
[4】建筑材料学研究院水泥研究所等编著、煤矸石水泥及建
筑制品[M】．北京：中国建筑工业出版社，1982
(上接 18页) 社会保 障 、大型骨 干水 利工程 、农业
基础科 学研 究 等纯粹 公共 产 品 ，列入 国家公共 财政
支 出范 围 ，统筹 城 乡发展 。三是 各级 政府要 增加农
村公 共基 础设 施建设 的 资金投 入 。公 共设施 具有很
强 的公 益性 ，难 以完全 按 市 场 化运 作 ，也 无法 单靠
地 方群众 的力 量兴 建和完 成 ，因此 需要 以国家投 资
为主 。要制定 农 村公共设 施 建设项 目发 展规 划 ，并
作 为 长期 的发展 目标 ，逐年 增加 政府投 入 。
(三 )规 范并落 实好“一事一 议”政 策
“
一 事 一议 ”筹 资 筹 劳是 农 村基 础设 施 和 各项
公益事 业 主要 的投入 来源 。在 目前 国家 不可 能包 办
公益事 业 的情 况下 ，必须严 格按 照 “一事一议 ”筹 资
筹 劳制 度 ，发 展一 些 急需 的 、农 民承受 能力 内的 公
益事业 。“一事 一议 ”关键 在于 抓好 “事”和 “议 ”两个
环节 。一 方面 ，要有 事可做 ，所议 的“事”必须 经过 科
学论 证 ，真正让 群 众得到 实 惠。另一 方面 ，“议 ”的程
序 要到 位 ，方法要 科学 ，确保 充分 发扬 民主 ，尊 重 民
意 ，谨 防“议 而不 决 ”、“决 而 不行 ”。在具 体操作 上要
把 握好 四点 ：一是 合理确 定 议事 内容 。凡是农 户共
同受 益 、政 府 一时 办不 了 、大 家 都希 望 办 的事 就拿
出来议 。二是 合理 确定议 事对 象 。“一 事一议 ”主要
用于筹 集 农户 共 同受 益 的公益 事业所 需资金 ，根据
“谁投 资 、谁 受 益”的原则 ，应 合 理划分 受益范 围 ，解
决 “议 不 拢 ”、“议 而 不 行 ”的 问 题 。 三 是 严 格 规 范 议
事程序 。凡 涉及 全村农 户共 同受 益 的事项 ，由村委
会 主持 ，村 民大 会 民 主讨 论决 定 ，凡 涉及 联 户农 户
共 同受益 的事项 ，由推 荐代 表 主 持 ，联 户农 民共 同
民主讨论 决 定 ，积极 推 行 表决 “票决 制 ”，不 能 允许
少数 人为 一些私 利 暗箱操 作 ，私 下议 事 。四是严格
规范 事后 公开 。“一事一议 ”能 否畅行 基层 ，事 后如
实 公开 ，接受 群众 监督是 关健 。
(四)鼓励 社会 资本 参 与 ，实现 多元 化投入
解决 农 村公益 事业 发展 对资 金 的需 求 问题 ，必
须 改 革农 村公 益 事业 投资 体 制 ，鼓 励社 会 资本 参
与 ，实 现多元 化投 入 。对于 群众直 接受 益 的部 分农
村公共 产 品 ，可 以采用 政府 供给 与市场 运作相 结合
的 办法来 提 供 ，可在 明确产 权 的 前 提下 ，积 极 引进
民间资金 和外 资 ，按 照“谁 投资 ，谁受 益”的原 则 ，大
力增 加农 村公共 产 品供 给。政府 应制 定充分 调动社
会 资本参 与农 村公 益事业 发 展的激 励政 策 ，引 入市
场 机制 ，鼓 励 、支持 经 济实 体 、个人 和其 他社会 力量
投 资农 村公共 产 品 ，以缓解农 村公共 产 品供给 和公
益 事业 发展不 足 的矛盾 。同时 ，要 积极 培育新 形势
下 农村 公益 事业新 的 发展 主体 ，充分发 挥农村 专业
经 济 协会 等 中介 组 织 在发 展 农 村公 益 事业 中的作
用 。
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134 淮南师范学院学报 第 8 卷
产品南票矿务局也有十几年的生产历史，淮南矿务
局科研所曾对煤石干石制氯化铝做过研究，淮南矿业
学院化工系，己对煤石干石制氯化铝、4A 分子筛等化
工产品做了较深入细致的工作，实验室小试基本结
束，结果令人满意，中试已完成。于L集矿正在申请建
4A 分子筛厂 O
建立煤吁石生产砖瓦一一一水泥一一-空心砌决
等建材集团
煤石干石用作建筑材料，是其综合利用中的主要
方面。它用量大，利用彻底 O 淮南煤石干石砖瓦厂，水
泥厂、具有相当生产规模，但是由于各厂家分散，联
系较少，工程技术人员总数少，又分散在几十家，对
各个厂家来说，技术力量相当薄弱，因此，成立建材
集团，发挥集团优势，将工程技术人员集中调配，同
时加强科研与科学管理，对各砖瓦厂，水泥厂使用
的研石样进行化验分析，根据其发热量及矿物组成
进行科学配方，以提高产品质量，同时，可以将自燃
后的研石与水泥或沸腾炉渣等生产空心砌块，或1昆
凝土砌块等O 目前，免烧砖在淮南己广泛地被开发
和使用，节约了大量的农田 O
煤吁石填充废井、塌陷区、铺路与造地复回
淮南矿务局矿区已有七、八十年的开采历史，
目前报废矿井、塌陷区已有多处，利用煤石干石填充
废井、塌陷区，然后在其上面或移去煤肝石的石干石
山上面覆一定厚度的表土，即可植树、种庄稼，这样
(上接 18 页) 社会保障、大型骨干水利工程、农业
基础科学研究等纯粹公共产品，列入国家公共财政
支出范围，统筹城乡发展。三是各级政府要增加农
村公共基础设施建设的资金投入。公共设施具有很
强的公益性，难以完全按市场化运作，也无法单靠
地方群众的力量兴建和完成，因此需要以国家投资
为主。要制定农村公共设施建设项目发展规划，并
作为长期的发展目标，逐年增加政府投入。
(二)规范并落实好"一事一议"政策
"一事一议"筹资筹劳是农村基础设施和各项
公益事业主要的投入来源。在目前国家不可能包办
公益事业的情况下，必须严格按照"一事一议"筹资
筹劳制度，发展一些急需的、农民承受能力内的公
益事业。"一事一议"关键在于抓好"事"和"议"两个
环节。一方面，要有事可做，所议的"事"必须经过科
学论证，真正让群众得到实惠。另一方面议"的程
序要到位，方法要科学，确保充分发扬民主，尊重民
意，谨防"议而不决"、"决而不行"。在具体操作上要
把握好四点:一是合理确定议事内容。凡是农户共
同受益、政府一时办不了、大家都希望办的事就拿
出来议。二是合理确定议事对象。"一事一议"主要
用于筹集农户共同受益的公益事业所需资金，根据
"谁投资、谁受益"的原则，应合理划分受益范围，解
不仅解决了当前处理煤石干石的难题，而且还能覆土
造地 O 煤E干石还可以用于熄灭矿火.如徐州某矿利
用煤肝石替代粘土熄灭矿火时，发现了意外好处，
即明显减缓设备腐蚀现象O
据报道，晋城矿务局近几十年对煤石干石造地复
田进行了大量工作，取得了一些经验O 淮南矿区东
部、丸龙岗、大通地区，可以利用煤石干石填充废井。
而察家岗地区，若用发热量低的煤石干石填充废井、
塌陷区或铺路，既可消灭石干石山，又可扩大耕地，届
时，定会减轻蔡家岗地区大气污染，改变该地区环
境面貌，也是一条有效的综合利用途径。
总之，在淮南矿区煤石干石的利用一直受到有关
方面的重视，并且取得了一定的成效，对煤石干石的
综合利用有待进一步挖掘。
[参考文献]
[1 ]明忠.中国煤矿资源的综合利用[几世界煤炭技术， 1990 ，
(4) ;25
[2]南票矿务局编.综合利用煤巧石 [M].北京:煤炭工业出版
社， 1978
[3]煤巧石砖编写纽.煤巧石砖[M].北京:煤炭工业出版社，
1986
[4]建筑材料学研究院水泥研究所等编著、煤巧石水泥及建
筑和l 品 [M].北京:中国建筑工业出版社， 1982
决"议不拢"、"议而不行"的问题。三是严格规范议
事程序。凡涉及全村农户共同受益的事项，由村委
会主持，村民大会民主讨论决定，凡涉及联户农户
共同受益的事项，由推荐代表主持，联户农民共同
民主讨论决定，积极推行表决"票决制不能允许
少数人为一些私利暗箱操作，私下议事。四是严格
规范事后公开。"一事一议"能否畅行基层，事后如
实公开，接受群众监督是关健。
(四)鼓励社会资本参与，实现多元，化投入
解决农村公益事业发展对资金的需求问题，必
须改革农村公益事业投资体制，鼓励社会资本参
与，实现多元化投入。对于群众直接受益的部分农
村公共产品，可以采用政府供给与市场运作相结合
的办法来提供，可在明确产权的前提下，积极引进
民间资金和外资，按照"谁投资，谁受益"的原则，大
力增加农村公共产品供给。政府应制定充分调动社
会资本参与农村公益事业发展的激励政策，引入市
场机制，鼓励、支持经济实体、个人和其他社会力量
投资农村公共产品，以缓解农村公共产品供给和公
益事业发展不足的矛盾。同时，要积极培育新形势
下农村公益事业新的发展主体，充分发挥农村专业
经济协会等中介组织在发展农村公益事业中的作
用。
