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求对业务流程和组织机构进行调整，
因而在实际执行过程中容易让某些部
门产生抵触情绪，协调起来存在一定
的困难。所以，在上述模型中，内网
(局域网)及其网上办公业务是在统一
规划下由各部门根据自身业务需要分
别建设的，一些相应的后台业务仍然
需要本部门去解决，这样可以充分地
调动各政府部门开展电子政务的积极
性。
2、体现了信息技术对政府行政管
理体制改革的要求与影响。这主要表
现在三个方面：一是对行政业务、信
息资源与政府财务管理的大集中；二
是行政服务中心在整个一级政府的电
子政务建设中的枢纽地位，为信息时
代的政府机构调整提出了改革的方
向；三是突出强调了政府门户网站在
整个系统流程中的重要地位，体现了
电子政务发展的基本要求。
3、明确了电子政务所存在的三层
“前台一后台”关系。第一层是公众(企
业和公民)与政府门户网站之间的“前
台一后台”关系。第二层是政府门户网
站与行政服务中心之间的 “前台一后
台”关系，第三层是行政服务中心与
各政府部门之间的业务关系。其实，在
不同的信息化和电子政务发展水平下，
“前台一后台”层级关系数量及其密切
程度都会存在很大的差异。在电子政
务发展水平较低的情况下，层级数量
较少，其密切程度也较低；随着发展
水平的提高，层级数量应逐渐增加，其
密切程度也会相应地增加
4、模型具有较大的伸缩性能。该
模型只是从逻辑上表示一级政府的电
子政务服务体系结构，因而能够包容
很多实际操作过程与建设方式。如就
行政服务中心而言，本身可以是地域
分布性的，能够满足管辖范围较大的
一 级政府对分片管理的要求；另外，行
政服务中心是一种综合性管理机构的
总称，可以表示行政审批中心、办证
中心、市民服务中心等机构。不过。尽
管其名称可以不一致，但是与政府门
户网站的唯一的“前台一后台”关系却
是必须坚持的，政府不应该就每一种
所谓的中心单建一套信息化系统，这
样是与信息化的大集中特性相违背的，
也是没有效益的。
5、能够容纳顶层设计与政府行政
管理体制创新的诸多技术与方法。这
里可以举几个具体的例子。
例子一，就政府绩效管理与评估
而言，由于各政府部门是单独地向行
政服务中心提供自己的网上对外办公
一
事务，政府信息公开以及行政业务网
上办理情况都能分别地加以考察。
例子二，行政服务中心在整合相
关的行政业务时，可以采用美国政府
在FEA中所采用的业务系统规划法
(BSP)遴选一些共性的业务内容a
例子三，由于行政服务中心承接
来自各政府部门的业务并要求对其进
行整合，因此知识管理技术与客户关
系管理技术等技术方法，能够极大地
提高政府服务于公民和企业的能力与
效益。与此同时，由于行政服务中心
直接管理政府门户网站，与政府各部
门密切联系，因此它也能处理很多通
过手机、电话等非互联网业务，仍然
继续发挥传统手段下的政府服务管理
内容与形式，以适应当前信息化过渡
期内群众信息化应用水平不高的实际
情况。
二、地方政府电子政务
顶层设计的政策建议
目前，不少地方政府(特别是地级
市政府)已经或正在进行自己的电子
政务顶层设计。不过，从顶层设计的
角度来看，其内容仍然显得不够全面，
对一些比较重要的问题没能进行详细
的讨论和分析。作者认为，图2的“电
子政务前台一后台服务体系”可以作为
构建地方电子政务顶层设计的基础，
即围绕该模型并从政府绩效管理、网
络、业务、信息资源、组织结构等诸多
方面进行各地的电子政务总体设计。
因此，作者提出以下的政策建议。
(一)建立科学规范的地方政府电
子政务绩效管理与评估模型
绩效参考模型是美国FEA的核心
内容，是决定其他四个参考模型的基
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础，而且美国政府在实施电子政务战
略的24个总统优先项目时，同样也是
以此为考核依据的。实际上，我国一
些地方也在建立政府绩效管理制度。
并提出了建立责任政府的要求，但是
从具体内容来看，电子政务尚未纳入
政府绩效管理制度范畴。为此，今后
各地政府可以采取以下政策措施：
1、明确电子政务的绩效考核单位
及其各自的电子政务发展的具体目标。
通过图2的“电子政务前台一后台服务
体系”，我们能够实现这样一种双重的
目标：既能单独地对各部门进行绩效
考核，又能实现跨部门的业务整合。为
便于对各部门的电子政务开展情况进
行分别地考核，必须科学合理地设计
电子政务前台一后台服务体系流程，即
在进入行政服务中心之前，各部门是
独立完成自己的电子政务业务设计与
管理的 为此，地方政府首先必须针
对各政府部门的业务情况制定详细的
信息化发展计划，明确地为各部门订
立电子政务发展的具体的阶段目标。
确立发展目标是电子政务发展的
出发点。但是在确立发展目标时，必
须充分地考虑本地方电子
政务的发展阶段，从与自身
发展实际相符的条件出发
来制定各部门的电子政务
业务发展目标。在确立具体
方法时，应该选择合适的方
法，如目标管理法、记分平
衡卡法等 由于记分平衡卡
法相对复杂，因而建议采用
目标管理法来确立各部门
的电子政务业务发展目标。
2、根据地方电子政务
发展实际，构建自己的“绩
效参考模型”。具体工作包括两个方
面：一是明确可以具体考核的业务内
容及其考核指标。“绩效参考模型”所
包括的内容和指标其实非常广泛，就
地方电子政务来说，难以完全地按照
该模型来进行绩效考核。为此必须就
实际情况选择业务流程及其绩效考核
指标。在这方面，可以考虑挑选经济
综合部门以及社会综合服务部门进行
试点。通过试点并获得经验后再逐步
地全面推广。二是绩效评估方法与方
式的选择。根据不同的分类标准，绩
效评估方法可以有内评估、外评估、事
前评估、事后评估等多种。建议采取
两种评估方式，一是由纪律检查委员
会、监察局和信息化办公室一道进行
内评估，就政府各部门的信息化绩效
进行考核 ；二是聘请独立的中介机构
对政府各部门的电子政务业务成效进
行评估 值得注意的是，如果进行全
面评估有难度、或者为配合专项工作
的需要。也可就具体某项业务进行单
独评估。
(二)根据政府职能设计电子政务
业务参考模型
在1988年的国务院机构改革过程
当中，我们明确地提出了 “转变政府
职能”的概念。此后，政府职能转变成
为我国关于政府行政体制改革的理论
基础，因此在讨论电子政务顶层设计
时，首先必须从政府职能的角度来设
计电子政务的业务参考模型，遵循目
前 “三定方案”的基本原则来规划政
府机构的电子政务业务。但是，从FEA
的业务参考模型来看，我们是看不到
政府职能的思路的，美国政府在设计
该模型时采取的是业务例举法。
根据行政管理理论，政府职能是
分层次的，如图3所示。考虑到具体情
况，我们认为将电子政务的业务划分
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的电子政务业务参考模型来说，其余
的具体内容还必须在针对整个政府的
业务情况。根据图4的基本结构进行充
分地业务调研之后才能具体确定。
根据图2，必须由行政服务中心对
上述业务内容进行流程整合，在整合
后通过门户网站向公众统一提供跨部
门的服务。为此，地方政府必须对行
政服务中心加以授权，赋予其相应的
职能、机构与编制，使之能协调各相
关部门的业务流程。
(三)根据业务需要构造电子政务
管理模块体系
为使业务模型能够发挥有效的作
用，必须建立一些能够重复利用政府
行政业务流程并提高跨部门的业务协
调能力的服务构件和模块。这既是FEA
模型的初衷，也是开展电子政务的必
需。从SP-3i来看，其中包含了很多服务
构件，其中的一些构件对我们目前的
电子政务来说。往往是超前的或不合
适的 因此，我们在参考使用这些服务
构件时。应该从实际出发借鉴切合地
方电子政务业务发展需要的那些构件。
在采用服务构件时，必须注意以
下几个方面的问题：
一 是必须考虑服务构件的应用范围
问题。不同的服务构件，其适用性存在着
较大的差异，有的可以适用于整个—级
政府及各政府部门(如财政管理系统等)，
而有的则只能在专业性政府部门使用。
二是整合已有的业务应用系统
由于很多政府部门开展信息化应用已
经很久了，且各部门是分别进行的，因
此就存在着重复使用或不兼容的问题。
因此，在建立电子政务管理模块体系
时。必须充分地考虑这个现实问题。
三是加紧在行政服务中心推广使
用CP-3i、知识管理等构件。这些内容将
有力地促进地方政府服务企业和老百姓
的能力，例如，就CP-3i的服务类型来说，
就包括呼叫中心管理、客户分析、产品
销售与市场营销、产品管理、品牌管理、
客户帐户管理、日常往来管理、合作关
系管理、客户反馈、信息统计等构件。
(四)整合政府信息资源服务平台，
构建数据与信息参考模型
在构建数据与信息参考模型方面，
一 方面可以参考国外进行电子政务信
息资源管理的基本技术方法。另一方
面也必须结合前面所介绍的对政府职
能层次划分的理论方法，：
能四级明细划分来建立相J
类、数据交换机制及数据I
(五)设计电子政务业务
比较美国的FEA和英
(电子政府互操作性模型)
两种方法各有特点，前者j
程整合及共享，后者则注：
保证电子政务的互操作性
对业务系统进行充分的分)
图5的“电子政府互操作性
实现政府跨部门操作更有
此，就地方电子政务顶层’
言。最佳的做法是结合FEA
种模型的有益成份，以构
合理有效的顶层设计体系
容上来看，就是以e_GIF
TRM和DRM届
(作者系国务院发展研
经济研究部博士)
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