公共设施投资应实行多元化
— — 我国公共基础设施项目应引入民间主动融资模式
公共基础设施建设在整个国民经
济中占有重要地位。我国由于基础设
施建设投资大、周期长．受现行公共项
目建设投融资体制的限制，政府作为
投资和建设的主体已越来越无法满足
公共基础设施项目建设“资金”与“效
率”的两大需求。在国外，政府会邀请
私人实体参与资本密集项目的融资、
建设和运营的长期合同协议。
近年来．一种新的融资模式——
民间主动融资(PFI)，或称私人主动融
资、私人融资活动，引起了我国政府、
公共机构和民营企业家的极大关注。
这种新型的公共项目建设的融资模
式．为解决我国公共基础设施项目“资
金”与“效率”需求的失衡问题提供了
一 条可供选择的途径。
民间主动融资诞生于20世纪90
年代初的英国．是一种优化和创新的
公共项目融资模式。政府针对一些公
共基础设施和公共服务项目．以不同
于传统的由政府负责提供产出的方式
而采取的民间部门主动参与．启动民
间资金投资建设运营，或提供公共服
务的一种全新的公共项目产出方式。
与传统方式相比．这种方式可以在改
变或不改变项目所有权(所有制性质)
的条件下．克服政府财政资金短缺的
困难，加快公共项目的建设速度．迅速
改善经济环境．带动国民经济与区域
经济共同发展
民问主动融资模式的作用
这种模式是指私营企业或私有机
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■ 浙江绍兴／何云强
构利用自己在资金、人员、设备、技术
和管理上的优势，主动参与基础设施
项目的开发、建设和经营。私营企业和
私有机构组建的项目公司负责项目的
设计、开发、融资和建设，并把项目出
售给当地政府及相关部门。
政府推动民间主动融资的目的就
是通过调动民间私人资金参与公共项
目建设、经营的积极性和主动性．鼓励
更多的私营机构投资公共项目的开发
建设或从事公共服务，启动民间资本，
在公共项目的开发过程中充分利用私
营机构的优势来实现公共项目的融
资、建设和运营。
民间主动融资模式的主要作用
有：一是政府部门由传统的设施采购
向服务采购转变．政府对项目的要求
通过对服务要求的定义来实现．对私
营机构如何融资、设计、建设和运营不
过多的干涉．支付的费用也由建造的
实际费用变为根据服务情况而定；二
是将私营企业的创新机制引入政府采
购，即通过私营机构的参与，提高政府
的投资效率，提高管理、创新的能力，
为政府提供巨大的潜在收益；三是将
基础设施的全寿命风险适当地转移到
更适宜的管理机构。
英国的民间主动融资模式
自从1986年3月世界上第一个真
正意义的民间主动融资项目——伦敦
泰晤士河上的大桥开始实施以来．经过
20多年的发展．这种模式已在发达国
家的公共项目开发中广泛推行和运用。
20世纪80年代，英国经济长期低
迷，公共服务的质量显著低下．在此背
景下，英国私人资本开始逐步进入传
统的由政府垄断的公共项目领域。
1981年在其财政大臣的倡导下．英国
成立了一个对国内私有资金进行专门
研究的机构。1989年英国政府宣布，将
继续鼓励私有资金融入政府公共项目
建设．并将保证进一步为引入私有资金
进行公共项目建设提供更有利的外部
条件和更优惠的政策保障。90年代中
后期．英国政府又采取了多种措施促进
民间主动融资事业的发展，并于1996
年4月组建了私有投资管理机构。
英国应用民间主动融资的项目涉
及的领域非常宽广．主要用于交通运
输领域如高速公路、新型有轨电车、航
空港和地铁等，社会福利领域如护理
设施、老人院和医院等．教育文化领域
如中学、高等院校、公立大学、美术馆、
博物馆和图书馆等．环境保护领域如
公园等．其它领域包括自来水供应、污
水处理和社区服务中心等。
英国推行民间主动融资模式的成
功要素：一是以政府的角度建立了强
制性的体制和政策．并设立相应的权
力机构实施推进。二是在民间主动融
资模式理念共同理解的基础上，对如
何获取最大资金价值进行深入研究．
并有效贯彻实施．具体体现在公共部
门与民营部门之间风险的合理分摊、
生产产量的详细说明、合同的谈判和
签订、竞标过程如何进行和相关情报
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信息的公开程度等方面。三是切实保
证民间主动融资模式实施的专业化和
全过程的公正透明，并以国家审计部
门对民间主动融资模式项目中的税金
利用、投标竞争的程序和评价方法、评
价结果等进行严格的监督审查，并向
公众公示审查的结果。
英国为了减轻政府的财政负担，
充分利用社会技术和闲散资金．采用
了民间主动融资模式，分为以下三个
类型：(1)向公共部门提供服务型。公
共部门向私营企业购入指定的服务，
私营企业则结成企业联合体，进行项
目的设计、建设、资金筹措和运营，通
过向公共部门收取费用回收成本。(2)
收取费用自立型。私营企业进行设施
的设计、建设、资金筹措和运营，向利
用方收取费用，以回收成本，公共部门
仅参与项目的计划和认定。(3)合营企
业型。由公共部门和私营企业建立联
合体，公共部门对项目的非经营部门
(解决交通拥挤、地域再开发等)给予
一 定的补助，项目的运营则由私营企
业进行。
我国公共基础设施项目
应用民间主动融资模式的环境分析
目前，民间主动融资项目在我国
实际应用的还很少。但我们可以借鉴
英国先进的项目管理经验，根据中国
的国情．适时引入这种模式，促进政府
加快大型基础设施建设。
1．我国公共基础设施项目引入民
间主动融资模式的必要性。(1)公共基
础设施建设离不开民间资本。随着我
国经济的快速发展，各种公共设施和
基础设施建设需求大幅增长。公共基
础设施项目投资额较大，政府的财力
在短时期内难以满足巨大的资金需
求。为了协调基础设施建设与建设资
金短缺的矛盾，动员民间资本、吸引民
间资金参与过去由政府完全垄断的基
础设施建设势在必行。(2)民间资本也
有进入基础设施建设的需求。由于我
国的资本市场发展还很不完善，投资
渠道狭窄，大大减少了民间资本继续
增值的机会，所以，民间资本也亟需新
的投资渠道，需要政府开放更多的领
域进行投资。再者，国外的民间资本为
了增值，也会到我国来投资。
2．我国公共基础设施项目引入民
间主动融资模式的可行性。(1)融资体
制改革。改革开放以来，我国的投融资
体制从单一的财政投融资向旨在强化
投资主体的风险和效益意识的债务融
资并最终朝着以市场为基础的多元化
投融资体制转变，这就为民间主动融
资项目的融资提供了良好的制度条
件。而且，我国的金融市场逐步对外开
放，国际商业银行进入我国金融市场，
也可以为民间主动融资项目提供专业
化的金融服务。(2)法律政策环境的保
障。我国政府先后颁布了关于促进和引
导民间投资的若干政策，鼓励、支持和
引导个体私营等非公有制经济的发展，
2007年颁布的《物权法》也鼓励更多的
民间资本投入到急需的行业领域。可
见，民间主动融资项目在我国发展的宏
观政策环境基本具备。(3)我国香港特
别行政区的推进状况。由于历史的原
因．我国香港在民间主动融资推进上接
近英国的脚步．一些项目已采用民间主
动融资方式且付诸实施，还有一些项目
也正在进行中或考虑采用，这就为民
间主动融资在内地的推进和发展提供
了极好的借鉴。
我国公共基础设施项目
应用民间主动融资模式的建议
1．政府的定位。政府应制定完备的
政策、详尽的指南和合同文本，作为促
进民间主动融资项目强有力的法律支
持和保证。同时加强对民间主动融资
项目的推介和扶持，政府要做好创建
市场、规范市场和扶持市场的工作，对
民间主动融资企业实行优惠政策。
2．普及教育。在公共机构、民营部
门和相关部门进行全面深入的民间主
动融资的普及教育，包括民间主动融
资的概念、核心思想、实施程序和要
素、对各方的利益和风险等，普及教育
应分阶段递进和更新，并与推进的项
目和实施实践结合起来。
3．建立网络组织。在中央和地方各
级政府之间建立旨在推动民间主动融
资的网络组织．从上至下严密地开展
推动民间主动融资的各项工作。网络
组织应在有关民间主动融资项目的咨
询、评价、风险分摊、向对应的政府和
民营部门提出建设性建议方面发挥重
要的作用，以使政府对民间主动融资
的推动工作得以真正的贯彻实行。
4．理顺基础设施产品的价格 由于
社会资本参与经营的目的是追求投资
回报，这就需要基础设施产品和服务
的价格合理，以吸引社会资本进入。对
纯经营性项目，政府可对外招标，中标
的民间主动融资企业根据其运行成本
测算，提交价格表上报主管部门审批，
以公众评议的听证会形式通过。准经
营性项目，可根据相关产品或服务的
社会平均成本、市场供求和社会承受
能力进行适当补贴或优惠，再对外招
标，经企业报价、政府核价、公众议价
后再定价。
5．加强民间主动融资项目的风险
管理。由于这种项目的投资额大、开发
周期长、涉及领域多，存在较大的不确
定性和风险，并且项目融资模式还不
完善，我国国情与项目实际的匹配性
也难界定，因此，在民间主动融资项目
立项前，要充分论证。政府必须对民间
主动融资项目公司进行监督和引导，
使风险按一定标准在政府与民间主动
融资主体之间合理分配，以确保民间
主动融资项目经营成功。图
(作者单位：浙江绍兴越秀外
国语职业学院教务处)
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