放松规制
20世纪70年代开始，以美国为首的西方国家发起了以放松规制为主要内容的规制改革运动，竞争之风席卷了电信、航空、铁路，电力等自然垄断行业。放松规制，简单地说，就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的规制，使企业在制定价格和选择产品时有更多的自主权。放松规制，一般认为是以经济性规制为对象，而社会性规制以确保国民健康和安全、环境保护等为目的，因而得以继续维持和加强。放松经济性规制，目的是要通过竞争机制，提供更多更好的产品和服务，降低收费水平，促进企业内部改革，减少寻租和避租现象，最大程度地增进社会福利。具体做法包括放松对定价权的规制，放宽或取消最低限价和最高限价；逐步减少价格规制所涵盖的产品的范围：放宽或取消进入市场的规制等。这场规制改革取得了如下成果：降低了价格水平；使包括引进各种减价制度在内的收费体制多样化：使服务多样化；使企业提高了效率并具有活力；通过削减费用减轻国民负担。在客观上，由于降低价格水平和使服务多样化而扩大了需求和投资，从而使经济增长率得到提高。我国企业下一步的规制改革可以借鉴这一经验，在保留原有规制的基础上引入竞争性机制。
我国政府规制既存在着越位的情形，也存在着缺位的情形，必须对政府规制进行改革。政府规制应考虑市场调节和政府干预的效率边界：在市场调节可以实现资源优化配置的地方，政府应充分放开，尽量让市场发挥作用；在市场调节不能进行资源有效配置的地方，．政府应毫不犹豫地果断出手，充分发挥政府干预经济的作用。只有这样，政府的规制政策才能达到其预期效果，政府的职能才能得以准确地体现，政府规制才能走出困境。我国政府在规制改革过程中，借鉴西方成熟市场经济条件下的规制理论与实践经验，某种程度上，为我国政府规制改革提供了捷径。但由于历史文化背景、国体政体、所处阶段等诸多方面的显著差异，我国与发达国家规制改革面临的问题“形似而神不似”，路径依赖决定了用舶来的“药方”解释与解决中国规制改革面临的问题必然难以实现“药到病除”。
构建转轨时期的我国政府规制体系应主要应注意以下几个方面
(1)确立和强化对规制者的规制就现行政府规制而言，首要问题是规范政府的规制行为，确立和强化对规制者的规制。规制活动中，自主裁决权的存在使规制者有可能滥用职权，不按经济福利最大化原则规范行事，而是出于某一种利益集团的利益或凭主观意愿行事。因此要确立和强化对规制者的规制，保证规制者将消费者和企业双方的利益最大化作为行动基准，使规制保持应有的科学性和合理性。
就规制者的规制而言，关键是行政程序法典化，因为法制者对企业的规制行为首先就表现为依法行政。众所周知，由于行政权固有的特点，其涉及的领域广泛、内容复杂、变化快等，对行政权的规范很难从总体上加以统一有效的控制，而从程序上、动态上对行政权加以规范，则易把握行政权的共性，为行政权的行使提供一个统一的准则，故它不失为有效规范行政权的途径。一套完整的、科学的行政程序制度应该包括情报公开制度、告知制度、听取陈述和申辩制度、职能分离制度、不单方接触制度、回避制度、记录和决定制度、说明理由制度、时效制度和救济制度等。
(2)放松规制，引进竞争机制，培育产权多元化市场。我国行政性垄断的大量存在对经济的危害众所周知，所以应该放松经济性规制，在规制产业内引进竞争机制，这也是当今西方发达市场经济国家政府规制的新趋势。目前，在我国经济运行过程中，比较统一开放的全国性市场体系并没有真正形成，而是被各级行政部门和地方政府的“条条”与“块块”不同程度分割。现行的政府部门既制定规则，又执行和运用所定的政策，市场准入仍受到行业主管部门的严格限制。一些行业仍基本以国有独资企业为主体，形成独家垄断或多家垄断的格局。为了消除垄断行业的非效率性，可以采取通过引入民间投资主体自由进入竞争性环节或是能够参与垄断环节的特许权竞争等民营化形式，对现有垄断企业进行股份制改造，使其成为产权多元化的现代公司制企业，培育不同的市场交易主体，完善市场交易机制。必须实施规制的行业，也应该依据市场的原理尽可能地采用激励性规制方法来达到规制的目的。不能为了规制而规制，政府规制的目的不是为了消除市场机制，而是为市场机制的运行创造一个更好的条件，使市场机制运转得更好。
(3)充分培育和发展民间行业协会、中介组织等社会团体组织。对政府和市场来说，中间组织是一种中介，它既是市场和政府传递信息的途径，也是市场关系的维护者。随着经济体制改革的深入和政治体制改革的推进，政府将逐步放松规制，不合理的规制审批权和微观经济管理权将被削弱直至被废除，国家对市场领域仅限于间接的调控，一批能够充分发挥行业自律、协调、服务功能的行业协会将填补这一管理空白b由于行政化的力量无处不在和过于强大，中国民间性质的经济组织几乎没有机会得到像样的发展和生存空间，社会民众及团体的监督影响能力甚微，所以下一阶段应当充分培育和大力发展行业协会等社会团体组织。
(4)强化社会性规制。我国正处于经济发展的环境污染“高发期”：各种转轨经济中市场诚信的缺失导致市场上的虚假广告铺天盖地，伪劣商品也为数不少：煤矿和交通运输行业的重特大安全事故接二连三地发生。这些都极大地影响了社会经济发展，有的直接威胁到人民的生命财产的安全，所以近阶段应该强化社会规制。首先要建立一个具有明确执法地位的独立的规制机构，现有的众多部门共同执法的格局不利于提高效率；其次，地方政府部门不能充当制假、售假的“保护伞”；最后就是要注意发挥社会舆论的监督作用。
(5)建立公众参与机制，加强对政府规制的监督。为确保政府规制的合理性和公正性，必须在政府规制的全过程实施公众参与机制，从规制法规的制定、行政裁决、许可证和特许权的拍卖，都要在公众的监督下进行。要建立各种利益集团为代表、正式参与的公开透明的规定和制度，建立反映公众意见的听证会制度，还要建立规制机构的信息公开透明的制度。
专 栏
积极依法推进政府规制改革
根据最保守的估算，目前我国至少共有4800多万条规制。其中，中央政府至少有28000多条规制；每个省政府至少10000多条规制，32省市共30多万条省级规制；城市政府平均有7500多条规制；660多个市共有450多万条规制；县平均有2500条规制，1500多个县共有200多万条规制；乡镇平均有1000条规制，4万多乡镇4000多万条规制。
国务院于2001年10月18日批转了监察部，国务院法制办、国务院体改办和中央编办联合制定的《关于行政审批制度改革工作的实施意见》(2001年10月9日)。在《关于行政审批制度改革工作的实施意见》中，提出了行政审批制度改革的指导思想和总体要求、行政审批制度改革应遵循的原则以及实施步骤和需要注意的问题．不断深化行政审批制度改革是今后几年各级政府面临的一项重要任务。
1．中央政府的行政审批改革
根据国务院审改办发(2002)5号通知，建立与杜会主义市场经济制度相适应的课题研究提出的重点，围绕建立科学合理的审批管理机制，规范高效的审批运行机制和严密完善的审批监督制约机制，中央各部委和一些地方政府正在抓紧从事深化审批制度改革的课题研究。
国务院65个部门单位共清理出审批项目4159项。这些审批项目中，有关经济管理和社会管理等事务各约占一半．其中，依据法律和行政法规设定的有1657项，占40．3％；依据党中央和国务院文件设定的有773项，占18．6%；依据部门规章设定的有874项，占21%；依据部门丈件设定的有771项，占18．5％；依据部门内司、局等设定的有66项，占％。审批项目在100项以下的有53个部门，在100～200项之间的有9个部门，在200项以上的有3个部门，各部门均对涉及本部门的行政审批提出了初步处理意见：拟取消的审批项目共767项，占项目总数的18．4%；拟保留的审批项目共3297项，占项目总数的79．3％；拟改变管理方式的审批项目共95项，占项目总数的2．3％．
从2003年开始，各部委在积极准备做好第二批拟取消项目的工作．例如国家药品监督管理局共有行政审批项目102项，第一批公布取消20项．第二批拟取消4项，即特殊药品进出口计划审批，第三类药品包装材料和容器审批、执业药师继续教育二类指导项目审批、非临床试验枳韵进行临床试验审批．拟改变管理方式1项，即从业药师资格认定．暂予保留77项，其中不变的74项，下放的1项，
2．地方政府行政审批改革的经验
对于地方政府一年来的入世表现，普遍来说，力度大，效果好．关键是地方政府为吸引外资和发展经济而展开了激烈的相互竞争，如广东与浙江、深圳与汕头之间．总体上，地方政府的行政审批改革仍有很大空间．加入世贸组织以来，各地先后按照中央的部署并参照深圳市审批改革的经验，开展本地的行政审批改革。在国务院的指导下，各级地方政府对地方审批制度进行了比较系统的清理。地方政府在审批改革方面先行做了有益的尝试。
2001年10月22日，深圳市政府又出台《深圳市审批登记制度若干规定趴该规定所称审批登，己是指行政机关根据自然人法人或者其他组织的申请而实施的批准，许可，资格资质认可，核准及其他性质相同的行政行为。深圳市新一轮的审批改革进一步扩大了改革的范围，开始对登记等制度进行改革．值得注意的是，新的审批改革的《规定))在全国首次运用听证程序和其他程序，严格规范行政机关的审批登记行为。规章草案和市政府提出的法规议案草案涉及审批登记事项的，由市政府法制部门组织听证。
广东省政府对审批事项进行清理，保留1 392件，取消878件，减幅达63％．广州市政府2000年年底对全市各部门的审批项目进行了全面清理。2001年将全市各部门1 377项审批项目中的837项取消，转并和下放；将330项严格意义上的审批改为审核；对210项要求公开审批程序和办理条件。经过清理，除法律法规规定收费的以外，地方规章不再规定收费。
浙江省计经委、外经贸厅、人事厅、劳动厅、文化厅、工商局、土地管理局等7个部门原有审批、审核和核准事项405项，纳入试点改革范围334项，减少137项，减幅达％。浙江省宁波市政府各部门和直属单位原有审批审核和核准事项1 289件，经过改革减少621件，减幅达48．2％。其中审批事项从647项减为420项，减幅达64．9％。
青海省政府对49个部门及部分中央驻青单位的1040项审批事项进行清理，保留567项，取消275项，下放140项，划转55项，改为其他方式的3项，减幅达45．8％。
安徽省政府对15个部门审批事项进行清理，670项中被取消、合并及下放的有265项，减少审批项目150项。
北京市通过上网公开的形式对原有审批事项(包括审批、审核，核准其备案事项)1 304项进行清理，减少454项．其中审批核准事项减幅达41．7％。
地方政府在行政审批制度改革方面有许多制度创新的做法。一是联合审批或定期会签制度。如对确实需要政府多个部门审批的户外广告、挖掘和占用城市道路等事项，申请人只需向一个牵头部门申报，牵头部门组织联审。二是窗口式办文制度，采取一个窗口进、一个出口出的办文方式。三是听证制度。如对物价、收费、公交线路、城管，环保等与公众利益密切相关的事项，充分听取社会各方面的意见，以促进规剧决策的民主化和科学化．四是审批行为规范化制度。对审批的对象，条件、程序，时限等实行有效监管，建立批文范例和审批规范体系。
3．现行审批制度改革中存在的问题
去年以来，全国范围内开展的行政审批改革虽有成效，但是仍存在以下问题。
首先是缺乏对政府规制职能的全面认识。改革审批制度需要全面认识政府的经济规制职能和社会规制职能。作为政府规制的重要手段，审批事项在总体上必然随着政府行为模式向非规制型转变而减少。但是，即使是非规制型政府，规制政策的制定和执行依然是政府的一项重要职能。作为政府规制的重要手段，审批制度改革必须结合各部门职能的实际进行，不能搞平均主义的一刀切。
其次是审批改革只涉及部分规制手段，而忽略了其他在行政管理中大量运用的规制手段。行政规制(以下称规制)是4旨政府为实现特定的行政目的，限制企业和公民权利或增加企业和公民义务的规范性文件所规定的事项。
再次是现行审批改革基本上是政府内部自我“搓澡”．没有他人帮着搓，爱搓那里搓那里，爱搓多少就搓多少。不少地区的一些部门想方设法拆卸、组装原有的审批项目，在数字上做文章。于是一分为二，一分为三，管理箱等对策层出不穷。有些部门由于职能交又问题没有解决，出现一项审批事项两个部门同时上报，造成重复、多报。个别部门对摸底情况搞技术处理，把一个审批事项分成几个上报，想在削减幅度上做文章。这些现象的存在是由于现行审批改革缺乏民间参与机制。
国务院国发(2001)33号通知中提出，行政审批改革必须遵守五项原则，即合法原则、合理原则、效能原则，责任原则和监督原则。其中责任原则和监督原则是制约行政审批行为，确保行政审批符合合法，合理和效能原则要求所必不可少的。行政审批行为承担相应的责任和接受监督制约是进一步深化行政审批制度改革，保证行政审批做到公开，公平、公正的前今后我国的政府规制还需进行深入改革。结合审批制度改革的总体需要，大力促进和实现经济审批自由化、社会审批必小化、审批方法合理化、审批内容简明化、审批规则国际化、审批进度迅速化、审批程序透明化、审批责任具体化。同时，依法推进规制改革，实行规制法定主义，制定规制必须有法律法规依据。在依法制定规制和推进规制改革方面，政府还需加快步伐，逐步树立法治政府的形象。
(引自中国网2003年6月23日，www．China．orR．cn．)
