货币金融领域中宏观调控与微观规制的混合是 !" 世纪
#"年代中国经济领域所发生的“活乱循环”（即一放就乱，一
管就死）的原因之一。中央银行作为游戏参与者和游戏规则
提供者的混合生存状态导致的两难困境也与 !" 世纪 $" 年代
中期以来中国的货币政策见效甚微的状况不无关系。从政府
的管理框架这个角度来看，中国银行业监督管理委员会（以
下简称银监会）的设立是政府货币政策和金融领域的微观规
制职能分工化和专业化的标志。本文试图从微观规制和宏观
调控的关系方面对银监会的生成机理和中国管制理论的演进
图景作一轮廓性分析。
一、中国制度变迁时期的金融规制和货币调控的两难困境
在中国实施市场化的经济体制变迁的过程中，从 %$&#年
中国人民银行从财政部独立出来，%$&$ 年中国农业银行与中
国人民建设银行的恢复，%$#’ 年中国工商银行的成立和对人
民银行商业性业务的接管，到 %$#(年国务院对中国人民银行
作为中央银行地位的认可，中国的二级金融体制初步形成。这
一时期的金融政策在理论上和实践中都是处于一种“混沌状
态”。与中国的市场化改革方向相反，中国在这一时期在复制
计划金融制度。公共产权的金融制度安排，人为专业性业务分
工，商业性业务和政策性业务的混同，中国人民银行理论上的
管理机构定位和实际执行的财政功能（包含国有银行）等，这
些都显示了浓厚的计划经济色彩。当然，它的生存期是很短暂
的。金融领域公共产权导致机会主义行为)这使得中国经济这
趟列车快速驶到制度变迁的陷阱的边缘。%$## 年和 %$$’ 年
出现的严重的通货膨胀宣告了计划金融制度的幻灭和市场金
融制度的产生。随着国有银行商业化改革目标的提出，政策性
银行的建立和中国人民银行作为中央银行地位的确立，中国
才真正开始金融制度的市场化改革。在为解决随后出现的凯
恩斯难题（有效需求不足）的过程中，中国人民银行第一次开
始承担中央银行的职能，逐渐开始运用公开市场业务、准备金
政策和利率工具来刺激有效需求。%$$* 年颁布的《中华人民
共和国中国人民银行法》（以下简称《人民银行法》）从法律
上确立了中国人民银行的中央银行地位，并赋予了其实施货
币政策和金融监管的双重功能。然而，由于制度的模棱两可和
配套改革的滞后，央行常常处于一种难堪的境地。
其一，央行的弱独立性。央行作为影响一国主要经济变量
的公共机构，它对于政策对象而言的超然地位即独立性是保
证它行使其职能的重要条件。许多研究表明，央行的独立性与
其主要职能即稳定货币的目标之间存在密切关系。主要国家
的通货膨胀率与其中央银行的独立性之间存在着负相关关
系。央行独立性强的国家如德国和瑞士在 %$&( 年—%$$" 年
间年均通货膨胀率接近 ’+*,，央行独立性较弱的意大利同期
通货膨胀率则高达 %!+(,。%$$"年哈佛大学的学者使用 %&个
工业化国家 ’# 年（%$*%—%$##）的时间序列资料，对央行独
立性与通货膨胀率 （%$*%—%$## 年数据） 和经济增长率
（%$**—%$#& 年数据）所做的研究也对这个结论做出了强有
力的证明（见表 %）。
表 % 央行独立性与其政策目标之间的关系
从上表可知，央行的独立性与其通货膨胀率呈明显的负
相关关系。对此，哈佛研究报告得出的结论是：央行的独立性是
保持低通货膨胀率、低失业率和适度的经济增长率的条件［%］。
收稿日期：!""’-".-%"
作者简介：米运生（%$&!- ），男，湖南怀化人，北京大学马克思主义学院在读博士研究生。
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第 %% 卷 第 ( 期
河南社会科学
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金融微观规制变迁与银监会的制度价值
米运生
（北京大学 马克思主义学院，北京 %""#&%）
摘 要：中国银行业监督管理委员会的设立通过专业化经济提高货币政策和微观规制效率，促进央行的独立性和金融（银
行）规制的市场化和国际化。要避免因旧体制下的一系列问题在银监会的传染和复制，必须实现国有金融所有者与金融规制者
的身份分割，使国有金融退出竞争性金融领域。
关键词：规制；银监会；国有金融产权
中图分类号：=# 文献标识码：2 文章编号：%""&-$"*>（!""’）"(-""!’-"’
经济增长率
&+*, ’+#,
央行独立情况 代表国家 通货膨胀率指数
非常高 瑞士 德国 ’+%, ’+%,
比较高 美国 荷兰 日本
加拿大
(+$, (+’,
比较低
法国 英国 丹麦
瑞典 比利时等 .+", ’+(,
非常低
澳大利亚 新西
兰 爱尔兰等
·!"·
由此看来，中国在 !#世纪 $#年代后期和 %#年代初期所面临
的恶性通货膨胀，与中国人民银行的弱独立性是密切相关的。
&%%’年通过的《中华人民共和国中国人民银行法》虽然从法
律上确立了中国人民银行的中央银行地位，但对其独立性进
行了严格规定。如总则第二条规定“中国人民银行在国务院
领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”；总
则第五条规定 “中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇
率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准
后执行”；第七条“中国人民银行在国务院领导下依法独立执
行货币政策，履行职责⋯⋯”这些规定表明中国的央行依然
作为一个政府部门，受到政府的严格控制。央行的弱独立性大
大影响了它的货币政策执行权，抑制了货币政策的效果。
其二，中央银行政策目标的原则模糊不清，政策功能相互
牵制。按照法律规定，央行是实施金融监管的机构。按照《布
莱克法律辞典》的解释，央行金融监管的基本政策目标是( 确
保银行机构的安全与健全，维持整个金融体系的稳定；保护投
资者和存款人的利益；促进金融机构安全功能的发挥以及市
场竞争机制的良好运作。然而，我国现行法律并没有对此作明
确规定，在实践中也往往模糊了央行的职责。作为执行金融监
管责任的公共机构，央行是投资者和存款人利益的代理者，但
在实践中它所代理的往往不是其代理者的利益，而是和本来
就处于信息优势和权利优势地位的被监管者合谋违反代理者
的权益。央行在决定利率和准备金率水平时，往往考虑的是国
有企业和国有银行而非投资者和储户的利益。这种局面的产
生源于公共产权制度的安排。从理论上说，央行受中央政府委
托，代表社会公众（具体来说是投资者和存款人）的利益；同
时，央行和国有银行在产权上又是同构的，都是金融公共产权
的组成部分。在实际操作中，政府和公众也往往把它们相提并
论。央行每年编辑的《中国金融年鉴》中的目录如“国家信贷
收支情况”、“金融机构现金收入，支出统计”和“金融机构信
贷收支情况”都将央行与它所监督的四大国有银行甚至其他
地区性国有银行混为一谈。本来应该外在于被监管者的央行
因为它和商业银行产权的同构性而从根本上损害了自己的独
立性，也模糊了央行的身份。央行在政策实践中既是游戏参与
者又是游戏规则制定者的双重身份的结果，是损害了市场经
济的基本游戏规则，损害了投资者和存款人的利益。
与具体目标模糊性相似的是，央行政策方面遇到的困境)
除了监管和政策制定所要求的专门知识的挑战之外，监管者
和货币政策者的双重身份往往使它陷入进退两难的境地。如
&%%*年之后政府开始实施稳健的货币政策时，中央银行需采
取公开市场业务等措施来增加货币流通量和增加商业银行信
用的可获得性，以此促进资本形成和消费行为。然而，作为实
施货币政策的微观经济主体即国有银行的机会主义行为的结
果又会增加大量的不良贷款。&%%* 年后，随着央行稳健的货
币政策的实施，国有银行的信用风险几乎也同步增加。国有银
行在贷款市场上的垄断地位又使得这种本来属于个别性风险
具有了系统性风险的特征。央行在利益上与国有银行和国有
企业的协同性，极大地损害了它的本来意义上的职责的行使，
并迫使政府进行进一步的制度创新以理清央行的职能，银监
会也因此而产生。
二、设置银监会的经济意义和工作重点
在制度变迁过程中，从功能上看中国人民银行制度变迁是
一个从金融领域的全能监管者和利益相关者向专门化的货币政
策制定者的渐进过程。在 &%$"—&%%!年，央行本身作为公有金
融产权的一部分，又“大一统”地管理着证券、保险和银行业，也
承担着为财政融资（如赤字透支、直接购买国债、发行政策性公
债等）的责任。&%%!年中国证券业监督管理委员会的成立对央
行证券市场管理职能的剥离，《中华人民共和国公司法》颁布以
后的国有企业股份制改造的实施，国有经济战略性改组政策要
求公共产权从竞争性领域的退出，政策性金融和竞争性金融的
剥离及《中华人民共和国商业银行法》对国有银行商业化改革
目标的提出以及《人民银行法》对央行法律地位的确认等制度
变迁，都表明中国开始了市场化金融制度的改革。然而，计划制
度的路径依赖作用和渐进式变迁模型的妥协性和短视性，都使
央行未能很好地承担与市场经济所要求的稳定宏观经济和金融
监管的职能，并导致前文所指出的种种问题的出现。根据渐进变
迁模式所推崇的增量改革和边际改革方式，成立专门的银监会
从事金融机构的微观规制工作就显得尤为必要。银监会的规制
体制比较市场化至少部分克服了央行目前所面临的规制和政策
制定中的诸多问题。
首先，银监会的存在从外部强制性上增加了央行的独立
性，增加了其制定和实施货币政策的能力和压力，并促使央行
运作机制的市场化。其一，通过央行和银监会的分工客观上对
政府的随机性政策形成一种制衡，增加了它们联合抵制政府
压力的能力，央行的独立性也因此而增加。其二，货币政策职
能与银行监管职能分离，央行在产权上失去了与国有银行的
同构性，它不再作为国有银行的代表（或者说不再主要代表
国有银行的利益）去制定货币政策。它不承担保护和管理国
有银行的责任，它的工作只是了解商业银行相关的业务（货
币市场、资本市场和贷款市场等）为制定政策服务。央行这种
超然地位的取得，大大提高了央行的独立性。
其次，央行独立性的提高也有助于提高货币政策的效率。这
种制度安排可以减少政府对银监会和央行的干预，增加市场手
段在管理货币金融中的比重。银监会的成立使央行失去了规制
国有银行和其他银行机构的权力，迫使央行运用市场手段（主要
是公开市场业务）而不是通过对金融机构的指令来调控货币流
通量。这种措施斩断了央行货币发行与商业银行信贷规模之间
的直接联系，已经有点激进变迁的色彩。金融规制职能的剥离在
很大程度上疏远了它与国有银行的直接利益关系，产业界及国
民经济的整体利益在其政策体系中将有一个相对较大的权重。
当然，对于本来技术和经验都很欠缺的中国人民银行来说，金融
规制职能的剥离，使央行从繁冗的日常性事务中脱身而专司货
币政策职能，从而提高了货币政策效率。
再次，从金融规制看，银监会的成立明确了金融规制的基
本原则。《人民银行法》对央行基本目标的模糊不清的规定，对
央行制定科学的货币政策来说是一种负面激励。它助长了央行
的机会主义行为和道德风险，产生损害委托者（投资者和存款
人等）利益的现象。银监会则明确提出将保护广大存款人和金
融消费者的利益作为其四个目的之一。银监会首任主席刘明康
在 !##+年 ’ 月 !% 日的新闻发布会上曾经说过(“我们的天职
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是保护存款人的利益。”这与央行保护国有银行利益的传统做法
截然相反。可以说，这是中国金融体制真正走向市场化的标志。
最后，银监会的设立促进中国金融监管体制的国际化。
自 BC世纪 DC年代以来，不仅是发达国家，甚至是发展中国家
都开始了金融自由化的改革。在利率、市场准入制度、汇率制
度方面都放松了规制。同时，各国政府通过鼓励金融创新（金
融产品、交易方式等）、银行业的公平竞争，以市场化而不是
行政方式来应对金融风险。反观中国，尽管金融业开始发展，
但金融约束模式下的国有金融垄断制度人为地限制了金融创
新，违背了公平竞争的市场原则。而行政式的风险应对机制，
如人民银行对“防范和化解金融风险”这个监管标准的过分
强调，不但没有化解风险，反而造成了中国系统性金融风险，
压抑了金融创新。这些自成体系、脱离国际金融发展趋势和一
般规则的做法偏离了金融的市场化改革方向。银监会的成立
为中国激进式的金融变迁提供了难得的契机。银监会首任主
席刘明康在 BCCE年 F 月 BG 日的新闻发布会上的发言和银监
会的初期工作都显示出实现金融规制国际化和金融市场化、
自由化的预兆。首先，对金融创新的支持。刘明康本人承诺放
松规制，支持金融创新，并将此作为监管的第一标准，从而放
弃了为监管而监管、为监管而牺牲创新这种舍本求末、因噎废
食的传统做法。在实际工作中，银监会也表明了这种态度，如
对银行和券商合作产生的受托理财计划这一金融创新产品的
支持等。其次，是推进金融规制的国际化。以“资本充足度要
求”、“监管当局检查评估”和 “市场纪律约束”为主要内
容的巴塞尔协议是国际公认的监管体制。实现中国金融的现
代化就需要按照通行的原则进行规制，而不是闭门造车、自成
体系。银监会国际咨询委员会的成立，和它就实施巴塞尔新资
本协议对银行业的意见咨询等动作，显示出监管当局理念的
现代化和国际化。另外，刘明康对市场遴选机制、市场信息披
露和预警机制等的重视，也显示出银监会按照市场效率原则
而不是行政原则来进行管理的决心。所有这一切，都预示着中
国金融规制的市场化、现代化和国际化趋势。
三、银监会的挑战与配套改革
尽管从机构上（形式上）来说，银监会的成立是中国金融
规制实现市场化、现代化和国际化的契机，但如果我们对银监
会承诺的信用问题存而不论的话（是否能杜绝道德风险），它
也面临着一系列棘手的问题。从外部来看，《人民银行法》所
规定的央行弱独立性，中央银行和银监会之间以及它们与证
监会之间的合作和分工，中央金融工委性质的重新定位，银监
会与地方政府之间的关系等问题的存在，都是银监会要发挥
其金融规制职责所必须面对而又难以解决的问题。最重要的
是，金融机构主要是国有银行的改革问题是银监会面临的最
大难题。如果仍然维持着国有商业银行现行的公共产权体制
和垄断地位，如果银监会仍然像原人民银行那样作为国有金
融的代表者和市场监管者的双重身份的话，那么原来存在的
一系列问题都不可能得到解决。银监会的成立只是将问题由
人民银行转移到银监会，而且银监会也许马上会面临着官僚
主义的问题。在没有产权制度变迁的情况下，银监会与被监管
者利益的同构性是腐败行为产生的温床。所谓的“约法三章”
因没有微观基础而成为一时的冲动和激情，不可能产生持久
性的作用。没有产权制度的变迁，银监会的设立只是“换汤不
换药”，不但问题没有解决，与原先单一的谈判对象相比，新
机构的设立反而为被监管者在和监管者博弈时增加了战略
（或策略）选择，也强化了机会主义动机（它现在可以利用央
行和银监会之间的分歧来获益）和道德风险，更严重的是，也
许会发生双重管理体制从而窒息了银行原本就很少的活力。
在国有银行制度没有根本改变和银监会双重身份存在的
情况下，银监会的一切技术性规制创新只是“治标不治本”。
在垄断性公共金融产权体制下，金融产品、交易方式等创新因
缺乏微观基础而不可能有根本性的发展。银监会在处理国有
银行的不良资产问题和打破“三重管理，一级经营”和实现
“扁平化”方面都将无能为力。总之，没有金融产权制度的变
迁作为基础，革新监管理念、健全监管制度、改进监管技术、
完善监管模式等实现改善金融监管质量，提高金融监管水平
的目标等都将是“无本之木，无源之水”。
四、结语
上述问题解决方案的成熟需要长时间的摸索。笔者认为，
作为基础和根本性的原则只能是市场化，防止赋予银监会国
有金融所有者身份。将国有银行资产委托于金融工委，然后再
实现国有银行的股份制改造才是最主要和根本的，其余的技
术性问题可以在实践中慢慢解决，并不会影响整个的金融市
场效率。
责任编辑 韩成军
参考文献：
HIJ甘培根，林志琦=外国金融制度与业务H!J=北京：中国经济出版社，
IGGB=
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