第九章 财政管理体制
第一节 财政管理体制概述
一、财政管理体制的涵义
财政管理体制是在中央和地方政府之间划分社会公共管理事权，以及与之相适应的财政收支范围及其管理权责的基本制度。
二、财政管理体制的原则
（一）统一政策、分级管理相结合
统一政策是指财政管理的大政方针、全局性的财政法规、财政体制变革的重大举措由中央统一制定、颁布和部署。分级管理是指在中央政府统一政策的前提下，各级地方政府具有管理本级财政，制订和颁布地方性财政法规，安排和调剂使用本级财政资金的权力。
（二）财权与事权相统一
财政财力和财权划分必须与各级政府所承担的社会公共管理事权为依据，体现财权与事权相统一的原则要求。
（三）规范性与灵活性相结合
财政管理体制所涉及的关系是多方面的，这就要求财政管理体制所规定的中央与地方之间的收支划分的方式和比例保持尽可能的统一和规范。但我国是一个幅员辽阔的大国，区域间经济发展不平衡。因此，在保持制度起码规范的同时，还必须使制度具有灵活调节不同地区财力分配的功能。
（四）独立性与兼容性相结合
在分级财政管理体制下，中央与地方的物质利益既统一，又相对独立。因此，财政管理体制应该有利于这种独立利益的存在。但为了避免或减少这种利益冲突及其可能带来的负面影响，要求在建立财政管理体制时遵循统一性与兼容性相结合的原则。
三、财政管理体制的内容
（一）建立财政管理体系
按照我国的政体和区域划分，我国财政管理体系是按一级政府、一级财政的原则建立的。财政管理体系与国家的政权结构相适应分为五个层次。
（二）在各级政府之间划分财政管理职权
财政管理职权主要是指财政收入和财政支出的管理职权，包括税收管理权、行政收费管理权、其他收入管理权，以及各种财政支出的管理权。
（三）在各级政府之间划分财政收支范围
在各级政府之间划分财政收支范围，即明确财政收支中哪些项目归属中央，哪些项目归属地方，是财政管理体制的中心环节和核心内容。
（四）建立政府之间的转移支付制度
中央政府通过转移支付制度，可以调节各地区之间收入能力的差距，使不同地区的社会成员都能享受到大体均等的社会公共福利水平。
第二节 财政收支划分
一、财政支出划分
（一）政府间事权划分的原则
1.受益原则
2.效率原则
3.区域原则
（二）政府间事权的具体划分
1.全国性公共产品（包括公共服务，下同）由中央政府提供
2.区域性公共产品由辖区地方政府提供
（三）政府间财政支出划分
中央政府承担全国性公共产品的供应，以及拥有所需要的支出资金。地方政府承担本地区公共产品的供应，以及拥有所需要的资金。
二、财政收入划分
（一）政府间税种划分的原则及其界定
1.功能性原则
2.受益性原则
3.规模性原则
4.经济分权原则
中央与地方税种划分格局的基本界定：具有稳定宏观经济功能的税种、与国际贸易和实现国际收支平衡有关的税种、以调节收入水平为目的的税种划归中央。对于那些税源分散、税基较小、区域性特征明显、主要是为提供区域性公共产品而开征的税种，以及与地方政府支出责任紧密相连的税种划归地方。
（二）政府间税权的划分
政府间税权的划分主要是指税收的立法权和行政管理权在各级政府，主要是中央政府与地方政府之间的划分。从世界各国看，主要有三种情况，即集权型、分权型、集权与分权相结合型。中国在税收管理的税权划分上，基本上属于集权型模式。
三、政府间的转移支付制度
（一）政府间转移支付制度的涵义
政府间的转移支付制度（以下简称转移支付制度），是指在实行分税制的条件下，中央政府（包括上级政府）为了引导地方政府（包括下级政府）的社会和经济管理行为，协调地方政府财权与事权的不对称状态，调节地区之间因客观原因造成的财力水平的差异，将中央财力的一部分转移给地方，以协调其财权与事权关系的再分配制度。
（二）转移支付制度的功能
1.保障功能
2.协调功能
3.调控功能
（三）转移支付的方式
转移支付的方式从支付转移的流动方向上，可分为中央对地方的纵向转移方式和地方政府之间的横向转移方式。从转移支付的性质上，还可以把其分为一般性补助和专项补助。
第三节 我国现行分税制财政管理体制
一、分税制的涵义
分税制，是以划分税种和税权为主要方式来确定各级政府的收入范围及其管理权限，以税法为基础来规范中央和地方，以及地方各级政府之间的财政分配关系的分级财政制度 。
二、分税制的基本内容
（一）政府之间支出的划分
中央政府主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需要的费用，调整产业结构，协调地区经济发展的政策性支出，以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、事业发展所需支出。
（二）政府之间收入的划分
我国现行的分税制财政体制在政府之间的收入划分上是将财政收入按税种划分为中央固定收入、地方固定收入和中央、地方共享收入三部分。
（三）税收返还数额的确定
以1993年为基期年核定中央对地方的税收返还基数，以保证1993年的地方既得财力。1994年后，税收返还数额在1993年的基数上逐年递增，递增率先是按照全国增值税和消费税增长率的1：系数确定。
（四）配套措施
配套措施主要有：一是统一国内所得税税率。二是改革税收管理体制，建立以增值税为主体的流转税体系。三是按照一级政府、一级财政，一级财政要有一级金库的原则建立健全中央和地方金库，各级金库分别对各级政府负责。四是中央和地方在中央统一的要求下自行编制本级预算。
三、分税制的调整和完善
（一）不断调整
1.收入划分的调整
2.设立过渡期转移支付制度
（二）存在的问题
1.中央与地方事权划分不清晰、不科学
现行分税制将财力作为改革的重点，在改革方案中没有对事权划分做必要调整，使改革不能全面触动旧体制的根基。
2.地方财政收入增势趋缓，收支矛盾突出
尽管地方1993年收入存量将通过税收返还得以保证，但由于1994年后的增量财力以1：的比例在中央与地方之间分配，故从长期的角度来看，地方财政收入增势趋缓已成定局。另一方面，在地方财政收入相对减少的同时，地方财政支出则成刚性增长态势，给财政平衡造成了困难。
3.地方税体系不健全
现行分税制尽管在地方税体系建设上迈出了重要步伐，但离地方税体系的目标模式尚有较大的差距。
4.移支付制度不规范
中央对地方的转移支付制度已初步建立起来，但受改革阶段性等因素的影响，这一制度尚存在一些不规范、不科学的问题，这些问题已成为分税制在实践中正常运行的障碍。
（三）完善思路
1.进一步明确各级政府间的事权，为合理调整财权划分提供科学依据
一是按照社会主义市场经济的要求转换政府职能，并据此对政府事权划分作合理定位。二是强调政府事权划分中的区域性原则和受益性原则，并以此作为事权划分的依据。三是进一步落实地方政府统筹本级财政的权力。
2.调整税种划分格局
一是改变共享税比重过大的情况，将工业环节的增值税及资源税改划中央固定收入。二是将商业环节的增值税和全部城市建设维护税改划地方固定收入。
3.完善地方税体系
一是完善地方税种结构，形成规模合理、功能齐全的地方税种体系。二是合理分散税权，形成与国家政权结构相一致的税权结构。三是加强地方税法制建设，形成高效、科学、严密的地方税征管体系。
4.完善转移支付方式，逐步建立规范的、功能健全的转移支付制度
一是根据我国具体情况，选择适当的转移性支付测算办法，尽可能合理的确定转移性支付数额。二是确定合理的转移性支付方式，充分发挥转移性支付的客观功能。
