第二章 行政管理学的内容和特点
<正> 行政管理学是一门新兴学科,它的研究内容和范围随着学科的不断发展
而逐步扩大。十九世纪末,西方行政学最早是从研究行政法开始的,主要研究法律
对于政治活动的规范。一九二六年,美国学者怀等所著的《行政学导论》提出行
政学研究的内容包括四个方面:
1、组织原理; 2、人事行政; 3、财务行政; 4、行政法规。
这是早期行政学内容的归纳。近几十年来,由于生产、科技和社会生活的发
行政管理学是一.门新兴学科,它的研究内容和范围随着学科的不断发晟而逐
步扩大-.-卜九世纪束,西方行政学最早是从研究行政法开始的,:立要研究法律对
于政治活动的规范。一一九二二六年。英国学者怀得所著的《行政学导论》提出
行政学研究的内容 t!=l 插四。
四方面:l、组织绿理;2.人事行改;3、财务行政;4、行政法规。
这是早期行政学内容的归纳。近几十年来,由:r 生产、科技和社会生活的发
键,行政管巡的内容也就更为复杂,因而婕行政学领域更加扩大。从研究“普通行
政”、 “‘‘唆行政”而兼及特殊的“专业行政。
第三章 行政管理学的历史发展
<正> 在封建社会和资产阶级革命胜利后的较长时间里,行政事务比较简单,
没有完整体系的行政学。二十世纪以来,随着资本主义的发展,西方行政学研究最
早从美国开始。美国总统威尔逊年轻时所著的《行政学研究》被视为行政学起源
的象征。此后,行政学逐步发展起来,大体可分为三个阶段。 第一阶段(二十世纪
二十年代和三十年代)是美国行政学的正统学说时期。这一时期受三种主要力量
的影响,其中之一是受美国的泰罗、法国的法约尔和德国的韦伯等人在资本主义
生产经营管理中的“科学管理”运动的影响。当时泰罗的管理理论经过其它人的发
展,形成为一套比较完整的管理理论,它的主要原则是:
在封建社会和资产阶级革命胜利后的较长时间里,行政事务比较简单,没有完
整体系的行政学。二十世纪以来,随着资本主义的发展,西方行政学研究最早从美
国开始。美国总统威尔逊年轻时所著的《行政学研究》被视为行政学起源的象征。
此后,行政学逐步发展起来,大体可分为三个阶段。 , , 第一阶段(二十世纪二十年
代和三十年代)是美国行政学的正统学说时期。这一时期受三种主要力量的影响,
其中之一是受美国的泰罗、法国的法约尔和德国的韦伯等人在资本主义生产经营
管理中的“科学管理”运动的影响。当时泰罗的管理理论经过其它人的发展,形成
为一套比…
第一讲:行政管理学的对象和任务
<正> 行政管理学是研究国家行政管理的科学,原是政治学的一个分支。随着
经济发展和社会的进步,在企业管理上形成了一套科学的管理方法,后来引进到行
政管理领域,西方行政学就逐步发展起来。于本世纪三十年代,行政学就从政治学
中分离出来,成为一门独立的学科,盛行近半个世纪。在我国,行政管理学还是一门
急待结合实际进行系统研究的新兴科学。 一、行政管理学的定义 行政和管理两
个词容易混淆,有时也用以互相诠释。
行政管理学是研究国家行政管理的科学,原是政治学的一个分支。随着经
济发展和社会的进步,在企业管理上形成了一套科学的管理方法,后来引进到行政
管理领域,西方行政学就逐步发展起来。于本世纪三十年代,行政学就从政治学中
分离出来,成为一门独立的学科,盛行近半个世纪。在我国,行政管理学还是一门急
待结合实际进行系统研究的新兴科学。一、行政管理学的定义 行政和管理两个
词容易混淆,有时也用以互相诠释。行政一词源出拉丁文(adminstrare)意为“执行
事务"。从人类结成一定的社会集体起,就有了执行事务的行政管理活动。随着国
家的出现,行政管…
第一章 | 第一节 | 一、行政管理学的学科来源
第一章 | 第一节 | 一、行政管理学的学科来源
一、行政管理学的学科来源
行政管理学是一门以狭义政府即各级国家行政机关为主要研究对象，涉及领域广泛、内容丰富
的综合性和动态性较强的理论与应用相结合的相对独立的学科。但行政管理学自产生以来，人们在
学科的称谓和定义、研究对象和基本范畴等若干基础性问题上，仍未形成一种被普遍接受的观点。
因此，首先从这些最基本的方面对行政管理学进行必要的界定，对于学习这门科学是十分重要的。
1、行政管理学名称：其英文名称 Public Administration 或 Administration，来自拉丁文
Administratre，其中文译名有：公共行政学、行政学、行政管理学、公共管理学、公务管理学等。
这些名称并没有本质上的区别。从一定意义上说，行政管理学是一门借用的学科。因为行政管理学
在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。如下图所示：
2、从起源看：一般认为早期的行政管理学脱胎于政治学学科。由于行政管理的国家公共行政
的属性，决定了它与政治学学科的必然和内在联系，有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科
合并讨论的。因此，早期行政管理学关于公共行政的研究，其政治理论倾向是比较明显的，所涉及
的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辩的，而不是技术的、过程的和实际运作的。即使到了今天，
有关公共行政的若干问题，仍然是与政治学科交叉研究的，因此，从基础学科的角度来划分，行政
管理学应是政治学的一个分支学科。
3、从发展过程看：以 1911 年美国人弗雷德里克·泰罗的《科学管理原理》一文的问世为标志，
西方国家工商企业界率先进行了观念、文化和管理技术的革新。在当时，为提高产量、增加利润，
人们十分注重对效率、成本、时间、动作分析等的研究，并以此为中心迅速在西方世界形成了一股
革新潮流。在这一潮流的影响和推动下，“管理”的观念和方法也开始逐渐注入关于行政问题的研究
之中。这就为行政管理学的研究提供了新的领域和方法，并推动行政学朝着实证研究的方向发展。
4、60 年代以后，以美国人赫伯特·西蒙为代表的全新决策理论的提出及其应用，拓宽了行政研
究的领域，提高和强化了“管理决策方法、技术”在行政研究中的重要性。
5、早期的行政学与后期的公共行政学的关系。早期的行政研究从宏观上阐释了公共行政管理的
性质，确定了公共行政管理的主体与客体及其相互关系，以及这种关系的总体特征，为公共行政管
理设定了某些包括检验尺度在内的原则标准。而后期的公共行政管理研究为早期理论性的公共行政
管理研究提供了许多可以实证和运作的规范及手段。因此，二者在国家公共行政研究的领域中融合
成统一的、互补的和促进的理论和方法体系是历史的必然。这种统一的理论和方法体系就是我们所
说的行政管理学。这种理论和方法体系经过后来的行为科学、人际关系科学、管理科学、政策科学
以及系统论、权变理论、新公共行政观以至“第五代管理”的充实和发展，正在变得愈来愈丰富多彩
和行之有效。
第一章 | 第一节 | 二、行政的概念
第一章 | 第一节 | 二、行政的概念
二、行政的概念
一般认为，最早使用“行政学”一词的是德国学者冯·史坦因。他于 1865 年发表了《行政学》一
书，但他当时主要是在行政法的意义上使用“行政学”一词的。作为一个行政管理学的学科概念，“行
政学”一词一般认为最早见于美国学者伍德罗·威尔逊于 1887 年所著的《行政学之研究》一文。该
文被认为是“行政学”产生的标志。从那时以来，许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下
过许多不同的定义。区别的关键在于对“行政”一词的不同理解，区别的要点则主要集中在两个层面，
即“政治”的层面和“管理”的层面。这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的
不同侧重点。如下图所示：
1、“政治”行政观：持“政治”行政观的人主要是一些早期的行政学者。他们根据三权分立学说
认为，凡国家立法和司法以外的政务总称行政；行政是政府行政部门所辖的事务，或是政府官吏推
行政府功能的活动。根据议会至上的原则认为，政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行；
这种定义方法并没有错，但不够全面。因为，政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的
内在联系性和功能的交叉性，都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限。另外，仅就行政功能而
言，政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要。
2、“管理”行政观：持“管理”行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者。他们
认为，行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法；是完成或实现一个权力机关所宣布的
政策而采取的一切运作；是一种活动或程序；是通力完成共同目标的团体行动；行政特别注重管理
方法、程序和具体操作，是研究政府做些什么和如何做的理论；是经由集体合作实现共同目标的艺
术。从这些观点中可以看出，他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程，注重的是行政管理实
施过程中的方法及其有效性。这样，行政就被理解成一个包括政府、其他公共权力机关甚至工商社
会组织的、有着较为广泛的内涵和外延的概念。
但一般来说，行政管理学是以政府活动及其科学化为主要研究对象，并据此设定研究范畴和研
究方法，以区别于工商企业界的管理。
第一章 | 第一节 | 三、行政管理学的概念
第一章 | 第一节 | 三、行政管理学的概念
三、行政管理学的概念
行政管理学，是由“行政”、“管理”和“学”所组成的一个复合词组。
1、其中“行政”通常指政府行政机关对国家和社会公共事务的研判和推行，它以遵守宪法精神
和为人民服务为价值选择。
2、“管理”通常指政府行政机关运用依法获授的国家行政权力，以行政效率和社会效益为基本
标准，在法律规定的范围内合法合理地运用行政裁量权和各种管理方法技术，处理公共行政事务的
过程和活动。
3、“学”则是与前面两个方面相一致的比较系统化和有着独特领域的理论、方法和知识的体系。
因此，行政管理学就是一门研究政府公共行政活动现象及其运行规律的理论和应用相结合的综
合性学科。它是有关政府公共行政管理活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、
制度与过程、历史与未来的规律性研究的比较系统的理论方法和知识体系。值得强调的是，政府公
共行政管理在宪法意义上具有明确无误的公共属性和公共服务的职能，与此相一致，“合法性”和“有
效性”构成了政府一切行政思想和行政行为的基本价值标准。
第一章 | 第一节 | 四、行政管理学的学科性质与特点
四、行政管理学的学科性质与特点
行政管理学的学科性质问题，实际上是有关行政管理学究竟属于哪一个领域的学科的问题。行
政管理学科的学科性质，是建立在与其他学科的相互联系、相互比较基础上的。
（一）行政管理学与相关学科的关系
1、行政学与政治学。一般认为，行政管理学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保
卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。但二者具有比较明显的
领域差别。政治学主要是研究国家的基本理论和制度，比如，国家的起源、构成要素、体制，国家
的政治原则、政治权力、政治制度，以及其他政治性的原理原则和实践。行政管理学则主要研究政
府体制和政府行为等行政现象，研究如何制定正确的政府目标和有效地达到这些目标。因此，实务
是其基本内容。就相互关系而言，“行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政学充
实它的内涵”。
2、行政管理学与行政法学。有的学者认为，行政管理学源出行政法学，因为行政管理学的形
成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，行政管理学才逐渐分离独
立成一门学科。从现代学科的领域看，行政法学是以行政法律关系为研究对象的学科，其性质和内
容是研究和规定公共行政管理的法律规范，比如，行政权力主体如何行使职权，在其对民权和其他
权力有所侵犯时如何惩处和补救等。其典型表述方式，是各种行政法律规范。行政管理学则研究推
行和执行政务及如何使之有效的原理原则和技术方法，尤其注重在行政过程中的有效性。行政法学
与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于
前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的性能。因此，行政管理学与行政法学在现代社
会中是紧密联系、相互促进的两门学科。
3、行政管理学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和
方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，
提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对行政管理学产生重大、直接的影响和推动。应当说，
行政管理学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念、词汇和方法。因此，可以说，二者在方法论
上是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。行政管理学与企业管理学是内
容上交叉、理论研究和研究方法上相互借鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的
两门学科。
4、行政管理学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科。从广义上说，一
切社会生活都是它的研究对象，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。行政管理学只有将行
政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。而且社会公共事
业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有
的方式、手段才能解决。可以说，有关社会公共管理的研究可以说是社会学和行政管理学共同面对
的研究对象。另外，社会学中的社会调查研究方法，也是行政管理学研究中需要认真吸取的方法。
因此，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。
除了以上学科外，行政管理学与经济学、财政学、统计学、心理学、社会心理学、行为科学、
运筹学、高等数学、计算机语言学、公共关系学等学科都有着比较密切的关系。如下图所示：
综上所述，行政管理学是一门理论与实践相结合的综合交叉应用学科。
（二）行政管理学的学科性质
由上观之，就行政管理学的学科性质而言，它属于政治学、管理学、经济学、法学的综合交叉
应用学科，在研究过程中必须坚持政治学方向和管理学的技术。这是因为：
首先，行政管理学所研究的对象是政府的行政管理，因而必然会涉及政府行政机关与立法机关、
司法机关的关系问题，还会涉及行政机关在国家政权体系中的地位和作用问题、行政体制问题等等
一系列问题，这些问题也是政治学所要研究的问题。政治与行政的密切联系决定了行政管理学的研
究需要政治学的指导。
其次，行政管理学又是公共管理学的一个重要分支学科。按照我国现行的学科分类，公共管理
学作为一个一级学科，下面包含了多个二级学科：如行政管理学、公共事业管理学、土地资源管理
学、劳动与社会保障学、公共政策、公共卫生事业管理、教育经济与管理等。行政管理学属于公共
管理学的最为基本的一个二级学科。
（补充资料 1）行政管理学与公共管理学之间的联系和区别：从学科分类，从研究范围和研究
方法来看。
再次，行政管理学的研究也离不开经济学的指导。一方面，当代各国政府行政管理在内容上涉
及大量的经济事务，如宏观调控，如果行政管理学家不懂得经济学，他就无法正确履行政府的宏观
调控职能；另一方面，在方法论上，行政管理学也要接受经济学的指导，如行政效率的研究，必然
涉及行政成本核算、行政效益分析等问题，这就有必要引进经济学的方法。由此看来，经济学也是
行政管理学的基础学科之一。
再次，行政管理学与法学之间存在着密不可分的关系。依法行政是现代行政管理的本质要求。
现代行政管理学必须研究依法行政的条件、过程和规律，这就要求行政管理学的研究者懂得法学的
基本理论，特别是行政法学的基本理论。
（三）行政管理学的学科特点
作为一门理论与实践相结合的综合交叉应用学科，行政管理学具有如下特点：
1、综合性，即它的内容是交叉的、丰富的、广泛的。
2、系统性，即它是整体的、有序的、相互关联的。
3、应用性，即它是实际的、应用的、具体的。
4、技术性，即它是方法的、工具的、手段的。
5、发展性，即它是动态的、进步的、创新的。
第一章 | 第一节 | 五、行政管理学的研究范畴
第一章 | 第一节 | 五、行政管理学的研究范畴
五、行政管理学的研究范畴
关于行政管理学的研究范畴，其中有代表性的观点有：
1、怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分：组织原理，人事行政，财务行政，行政法规。
2、古立克提出了“七环节”理论：计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行
政管理的“POSDCRB”七大基本职能。
3、台湾学者张金鉴提出了“15M”理论：（即每个概念里面都有一个 M）：目标、计划、人员、
经费、物财、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。
4、一般来说，行政管理学的基本研究范畴，有以下几个方面：行政原理、行政职能、行政权
力（授权）、行政组织（行政管理机构）、行政领导、行政决策、行政执行、行政监督、人事行政
（公务员制度）、财务行政、机关行政、行政管理方法、行政管理规范、行政效率、行政改革、行
政发展等范畴。
5、总结前人理论，本课件的主要研究内容包括：
行政管理学概述、行政环境、行政职能、行政权力、行政管理机构、行政管理事务、行政管理
行为过程、行政管理方法、行政管理规范、行政效率与绩效评估、行政改革与发展等。
本课件的逻辑安排是沿着以下思路进行的：①行政管理是什么，它在怎样的环境下发生的；①
行政管理的实质和功能是什么；①由谁管；①管什么；①怎样管；①用什么工具管；①管理的效果如
何；①未来的行政管理将向何处去。
弄清本书的基本思路，对于读者掌握本书所阐述的基本知识不无裨益。
第一章 | 第二节 行政管理学的演进
第二节 行政管理学的演进
行政管理学的演进是指行政管理学的发展及其不同发展阶段上的不同内容和特点。一
般认为，行政管理学发端于 19 世纪末期，以威尔逊的《行政学之研究》一文为标志，但
自那以后的历史分期，研究者们提出了许多不同的观点。以新学派的创立、新理论的形
成、新的研究方法的提出为主要划分标准，行政管理学的演进大致可以分为：早期公共
行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时
期、重建革新公共行政研究时期五大历史阶段。如下图所示:
第一章 | 第二节 | 一、早期公共行政研究时期（1887-1911）—— 产生时期
一、早期公共行政研究时期（1887-1911）—— 产生时期
这一时期是指 1887 年威尔逊发表《行政学之研究》一文到科学管理理论兴起之前
（1911 年）的一段历史时期。在这一时期里，行政管理学建立了基本的理论基础，形成
了初步的学科体系，产生了比较大的影响，为行政管理学的进一步发展提供了条件。
（一） 早期研究阶段的主要代表人物：美国人威尔逊和古德诺
他们对行政管理学的最大贡献，是突出和强调了公共行政活动及其研究在所有国家现
象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。
1、威尔逊：曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二
十任总统。1887 年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表了《行政学之研究》
一文。该文是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为是行政学的创始人。（补充
资料 2）
威尔逊认为：（1）传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意
不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面；（2）要
发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率；（3）
国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上
说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法（后为古德诺所发挥）才是正
确的；（3）一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此
外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。尽管《行政学之研究》
并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但因其拟定了行政学的内涵，因而
奠定了行政学的基础，成为后来研究公共行政的必读书目。
2、古德诺：曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，以及美国政治学会的第一
任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。古德诺长期教授行政法学。他最有代表
性的名著，是 1900 年发表的《政治与行政：对政府的研究》一书。古德诺认为：（1）
传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行
政两种，司法只不过是行政的一小部分而已（对此进行了全面系统的论证），主张否定
立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法；（2）行政学不研究政治问
题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用
方法或技术的标准；（3）为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥
在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
《政治与行政：对政府的研究》是最早的行政学专著之一，对后来的行政学有着深刻的
影响。古德诺是行政学的奠基人之一。
（二）行政管理学产生于这一时期的历史必然性
这一时期是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义过渡的历史时期。随着各国工业
化的迅猛发展、大型垄断组织的形成等，各国在社会发展过程中出现了都市化以及随之
而来的一系列复杂的社会问题，矛盾冲突甚至对抗成为一种普遍的社会现象。这就对国
家控制和管理提出了新的要求，要求通过国家干预，来有效地减少、缓和、解决矛盾。
在这种情况下，政府地位的增强、权力的加大、职能的扩展、责任的加重、管理方式的
科学化是不可避免的。因此，在这个时期提出公共行政问题、产生公共行政学是合乎逻
辑的，它是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的一种表现。
（三）行政管理学产生的理论渊源
不少学者认为，它是在四种理论的基础上发展起来的。这四种理论是：
1、西方近代政治学尤其是国家学说，为行政管理学提供了有关国家权力（行政权）、
民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辩的研究方法。
2、君主制时代德、奥两国的官房学。官房学主要研究如何有效地为国家（君主）管
理财政、经济、行政等问题。官房学以后演变为公共财政学。
3、普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18 世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依
据考试任用官吏的制度。1713 年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10 年后
进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在 1805 年设立了常任文官，1854 年正式确立了
常任文官制度。文官制度为公共行政学的人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的
规范，因而对行政管理学的形成具有直接的推动作用。
4、西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，
其最初的宗旨是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的
干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想
源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止行政管理学的最重要
的理论基础之一。
第一章 | 第二节 | 二、传统公共行政研究时期 （1911－1937）—— 科学管理时期
二、传统公共行政研究时期 （1911－1937）—— 科学管理时期
科学管理时期以美国人泰罗 1911 年的《科学管理原理》一文为标志，到 30 年代行为
科学兴起之前。在这一时期里，行政管理学在前一时期研究的基础上，同时受到科学管
理理论的启发和影响，开始转向建立学科的基本框架体系的方向上来，其研究的重点，
集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标
准化。这一时期提出了行政管理学的研究目的、研究对象、理论范畴、管理原则、研究
方法等一系列的规范，基本形成了行政管理学的学科体系，使之成为一门领域广泛、内
容丰富、作用独特的独立学科。
（一）科学管理理论的代表人物
科学管理理论是一个广泛的概念，它是对这一时期一大批研究者的各种管理理论的总
称或概括，其中以美国人泰罗、法国人亨利·法约尔、德国人马克斯·韦伯最具代表性。当
时美国企业管理远远落后于科学技术成果和国内外条件所提供的可能性，一批具有科学
知识、又与企业管理有关的工程技术人员开始进行各种试验，试图将科技成果应用于企
业的生产和管理之中，从而形成了一套科学的理论和方法，并迅速在工商业界得到推广，
进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。他们的理论和方法，直接
对公共行政管理的理论和实践产生了重大的影响。
1、弗雷德里克·泰罗
泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。泰罗始终注重从技术分析
的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，
来达到提高工人的工作效率的目的。1910 年，泰罗发表了《科学管理原理》一文， 1911
年完全形成“泰罗制”组织管理理论，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管
理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论，因此被称为管
理技术学派，并成为这一时期组织管理思想和方法的主导学派。泰罗泰罗组织管理思想
的逻辑是：如下图所示：
泰罗提出了一种富于技术性质的、有明确界说的职能主义理论，强调把计划与执行区
分开来，加强专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织
管理的旧模式，开创了科学组织管理之先河。（补充资料 4）
2、亨利·法约尔
法约尔，是法国著名的企业中上层管理人员，注重管理人员、管理方法的改进，提出
了以职能分工、统一指挥和 14 项管理原则等概念为核心的管理理论。1908 年，法约尔为
国际采矿和冶金矿业公会成立百年纪念会撰写了《论一般管理的原则》的论文，提出了
他的行政管理的 14 项一般原则：分工，权力，纪律，统一指挥，统一指导，个人利益服
从整体利益，报酬，集权，等级链（权力线），秩序，平等，人员保持稳定，主动性，
团结精神。
1916 年，法约尔又发表了《工业管理和一般管理》一文，首次和系统提出了他的行
政管理的要素论。他认为所有的工商企业组织中都存在六大类基本活动：技术活动、商
业活动、财政活动、会计活动、安全活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个
组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为，计划、组织、指挥、协调和控制五种
要素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。他在这方面的主要贡献集中于组
织的目的和结构方面。他认为，组织包括为各种活动和各种关系以及人员的雇佣、评价
和培训等；组织一个企业就是为企业提供一切有助于实现其职能的东西。在这方面，管
理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物资的组织符合公司达成其目标的需要，
而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构。而合理的结构就是能保证公司在实现其
目标的过程中能进行统一领导的结构。他主张在组织中把管理层次和幅度都保持在最低
的限度内。
法约尔因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所
以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。（补充资料 5）
3、马克斯·韦伯
韦伯曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。韦伯是一
位兴趣广泛的典型知识分子，是当代著名的社会学家、政治学家和行政学家。他的官僚
科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯认为，官僚科层
组织是指一种组织形态及其结构特点。合理合法的职权是官僚概念的内涵。这种组织是
应用于复杂组织的最有效的形式，因而是已知的对人类进行必要管理的最合理的形式。
韦伯的官僚科层组织理论的形成曾经借助于他对政府组织的大量观察。对他来说，在
大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理领域中，人们只能在官僚形
式和外行之间选择。尽管如此，韦伯还是将他的理论称之为“理想的行政组织体系”。他
从来没有过治理组织的经历，其理论的出发点也不是为任何一个组织的实际需要而设计
的，而只是组织的理想的、标准的、通用的形态。设计这种标准化组织形态的目的，也
只是为了进行理论上的分析，“以便说明从小规模的企业（世袭）管理过渡到大规模的专
业管理的转变过程”。韦伯的最大贡献，就是提出和建立了官僚模型的组织理论，并因此
被称为“组织理论之父”。在韦伯的概念中，“官僚”这个词并不含有现在流行的“官僚主义”
的意思，而只是表明组织结构设计中的某些特点和规范。韦伯认为，官僚集权组织是适
用于一切复杂组织的最有效的组织形式。韦伯的理想组织形态是以他关于“权威－服从”
的观点为基础的，合理——合法的职权观点是韦伯官僚概念的基本观点。
（二）科学管理思想在公共行政管理中的运用
科学管理思想和方法在企业组织经营领域里的成功运用，鼓舞和推动了人们在其他方
面的实践。首先在美国，人们开始把科学管理方式应用于国家行政组织的职能范围之内。
1906 年，从纽约市政调查委员会开始，美国全国各地迅速推广开展了市政调查运动。各
级政府把科学管理的调查方法和效率的原则应用到行政部门，将科学管理的技术方法推
广到行政乃至联邦行政，实行调整机构，精简人员，简化程序，改革政府工作，提高了
行政效率。1911 年，美国又根据塔夫托总统的主张，设置了关于节约和效率的大总统委
员会，开始用行政立法的形式来肯定和强调科学管理在国家行政领域里的重要性。市政
调查运动和关于节约和效率的大总统委员会的设立，反映了现代化工业都市的兴起及其
对国家公共行政管理的新的要求，是美国也是资本主义世界致力于提高行政管理水平的
的标志。
这一时期行政管理研究的主要代表人物及其论著有：
1、美国人怀特
怀特曾在芝加哥大学任教多年，还曾任美国文官委员会主席，有较高的政治地位。怀
特于 1926 年出版了《行政学导论》一书。该书是全美第一本行政学教科书，因而有相当
的影响。怀特在书中提出，组织原理、人事行政、财务行政和行政法规应是行政学的基
本内容。怀特在行政学研究方面学力深厚，另有许多理论建树，其中较重要的有《近世
公共行政的趋势》、《联邦主义者》、《外国的文官制度》等。
2、美国人魏洛比
魏洛比曾任美国劳工部专家顾问和普林斯顿大学教授，擅长政治学和心理学，对经济
和法律也颇有研究，后曾主持美国行政研究所及美国国会图书馆的行政书籍出版事宜。
1927 年，魏洛比发表了《行政学原理》一书。他认为，财政、预算和物资管理是行政管
理学的主要研究范畴之一，从而拓宽了行政管理学的研究范围，成为他的主要贡献。此
外，魏洛比还有《现代国家的政府》等论著。
3、美国人费富纳
费富纳多年在美国南加州大学任教，1946 年出版了《行政学》一书。该书与怀特的
《行政学导论》和魏洛比的《行政原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政
学教科书。他的其他主要著作还有《行政组织理论》和《行政学研究方法》等。
4、美国人古立克
古立克从 20 年代到 60 年代一直担任美国公共行政研究所所长和美国政府事务研究
所主席等职。由他主持的研究报告甚多，其中相当一部分被政府所接受并用于行政工作。
他还在联合国世界组织中先后担任过政府计划、组织、都市管理、财政、人事等部门的
负责人。古立克在哥伦比亚大学任教 20 多年，学术研究内容广泛、成果丰硕，其中较著
名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》。他的管理 7 职能论基本上概括了他
那个时代有关管理的各个方面，因而成为以后同类研究的出发点。
5、英国人厄威克
厄威克曾任设在日内瓦的国际管理协会会长，一生编写过许多管理方面的著作。较著
名的有《作为一个技术问题的组织》、《管理的职能》、《科学的组织原则》以及与古
立克合编的《行政管理科学论文集》等。厄威克是有关组织理论研究的代表人物之一，
他的最重要的理论贡献是提出了他认为适合一切组织的 8 项组织原则。
第一章 | 第二节 | 三、修正公共行政研究时期 （行为科学时期 1933－1960）
三、修正公共行政研究时期 （行为科学时期 1933－1960）
这一时期以艾顿·梅奥 1933 年的《工业文明的人类问题》为标志，到 60 年代系统管
理学派起之前。这一时期是行为科学——人际关系管理理论盛行的时期。行为科学——
人际关系学说并不是单独以行政管理学为研究对象的，而是一种非常广泛的社会科学研
究对象。它使用反传统的研究方法，开拓了以人的行为和人际关系为中心的新的研究领
域，所以有人称之为“新社会科学”。
（一）“行为科学”的概念。行为科学的概念最早是美国芝加哥大学的一些教授于 1949
年提出来的。起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计
划简称行为科学。此后，行为科学就作为一种全新的社会科学概念而流行于世。
（二）“行为科学”的发端。行为科学发端于美国的“霍桑试验”。从 1927 年到 1932 年，
梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工
厂连续五年进行了新的试验，即著名的“霍桑试验”。通过对组织中人的行为的实证性研
究，他们开创了行为科学——人际关系学说的理论先河。他们认为，对人格的尊重、参
与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，是组织管理过程中
决定性的因素，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就是根
本上背弃了传统的管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定
了行为科学的基础。（补充资料 6）
（三）“行为科学”的主要内容。在实验的基础上，梅奥等人对他们的理论进行阐述：
梅奥发表了《工业文明的人类问题》、《工业文明的社会问题》，罗特利斯伯格发表了
《职工的生产率中的人的因素》，怀特赫德发表了《企业界的工人》，罗特利斯伯格和
狄克逊合作发表了《管理与工人》等，从而奠定了人际关系——行为科学的理论基础。
梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会——
心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人
际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。
梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：（1）工人是复杂的社会系统
的“社会人”，而不仅是“经济人”。所以，工人会追求金钱收入，但也会追求人与人之间
的友情、安全感、归属感和受人尊重等。因此，社会、心理因素是鼓励工人提高劳动生
产率的基本途径。（2）企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。这些团
体有自然形成而其成员必须服从的规范或惯例。并且，非正式组织同正式组织是相互依
存的，对生产率存在直接的影响。（3）新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需
求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工
的“士气”，从而实现提高生产率的目标。因为在职工的需要中，金钱只是其中的一部分，
甚至不是重大的部分，职工更多的是感情、安全感、归属感等与人类情感、情绪相联系
的需求。
（四）以西蒙为代表的决策理论学派。行为科学——人际关系学说直接影响了关于行
政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以
西蒙为代表的决策理论学派较具影响。“行政行为”的概念就是在他的倡导下逐渐在行政
管理学界流行的。（补充资料 7）
西蒙认为：（1）传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过
分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以
研究。传统的组织理论把组织中的人看成组织的一个毫无生气的既定因素而不是一个可
变因素，因而忽略了人的行为的重要性。（2）组织是决策过程的复杂系统。他认为所有
的管理活动都是团体活动，决策是许多团体活动的共同结果，而不是等级系列中的个人
决定。决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。因此，领悟和把握一个组织的
结构和功能的最好办法，就是对组织的决策进行分析，这种分析把组织成员的心理、行
为与决策联系起来，分析组织内影响成员决策和行为的因素。他认为团体参与是组织管
理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，即在成员对组织的贡献与
组织对成员的满足之间建立平衡。 （3）传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象
和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法律体制的静态的研
究方法，从而使行政研究切实有效。他的理论称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实
证学派。
西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论；决策理
论；对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。他的决策理论迄今
为止仍是决策领域的主要流派之一。1944 年，西蒙在美国《公共行政评论》上发表题为
《决策与行政组织》的长篇论文，初步提出了他的行为主义的行政观；在此基础上，他
又于 1947 年出版了他的成名著作《行政行为——管理组织决策过程的研究》，进一步明
确提出了他的行为主义的行政观 。
第一章 | 第二节 | 四、整合公共行政研究时期 （系统科学时期 1960－至今）
四、整合公共行政研究时期 （系统科学时期 1960－至今）
这一时期开始于 60 年代，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的
角度划分，该时期或许可以以孔茨发表于 1961 年的《管理理论丛林》一文为启端。在该
文中，孔茨用“丛林混战”一词来描述和形容管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞
舞，学派、理论、体系、方法林立的现象，由此提出了管理理论价值取向和价值目标混
乱，造成学术研究和管理务实困难或迷茫的问题。1980 年，孔茨再著《再论管理理论的
丛林》一文，认为当时至少可以概括出：以卡斯特和罗森茨维克为代表的系统管理学派，
以德鲁克为代表的经验主义学派，以伯法为代表的管理科学学派，以菲德勒为代表的权
变理论学派，以明茨伯格为代表的经理角色学派，以伯恩斯和斯塔克为代表的机械——
有机组织管理理论，以及社会系统学派、决策理论学派、组织行为学派、社会技术学派、
经营管理理论学派等学派。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求
一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就是后来的系统理论和权变理论。
（一）新的研究是从对行为主义的批判开始的。1964 年，伊斯顿在《政治学评论》
刊物上发表了《政治学的革命》一文，对行为主义的理论进行了抨击，认为制度研究与
行为研究同等重要，研究方法与理论架构不可偏废，同时反对价值中立观，主张后行为
主义革命。受此影响，管理学的研究主流开始发生转变。
（二）关于系统的概念和系统论的主要观点。人类早就有关于系统的概念，但多偏重
于哲学的理解。一般认为，最早提出一般系统理论的是奥地利生物学家 L.贝塔朗菲。他
在 20 年代末提出了有机系统理论的概念，其后，在 1937 年美国芝加哥大学的一次讨论
会上，他首次正式使用了“一般系统理论”一词，并将系统（有机体）定义为“相互作用的
诸要素的复合体”。这可以说是一般系统理论产生的标志。1968 年，贝塔朗菲出版了《一
般系统理论的基础、发展和应用》一书，比较系统全面地阐述了他的动态开放系统理论。
该书被西方学者认为是一般系统理论的经典著作。美国人 K.博尔丁 1956 年发表的《一般
系统理论：一种科学的框架》，则被认为是另一本一般系统理论的经典著作。
系统论的主要观点是：1、系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。
前者过分看重制度、纪律、标准化在组织管理中的有效性，后者过分强调人性激励、心
理满足、自我实现对组织管理的合理性，因而都在实践中显露了相当的局限性，无法普
遍适用于各类组织。同时，科学管理和行为科学也忽视了组织管理与广泛的社会环境之
间的相互关系，因而限制了人们的视野。在这种情况下，用综合的、全面的、相互关联
的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论架
构，就成为一种历史的要求，一般系统理论就是这种要求的产物。2、系统论为人们研究
世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。它强调组织的各
部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对
组织的影响，把组织看成一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的
一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。但是，一般系统观念却包含着比较高的概
括性，它更倾向于“原则性”而不是“技术性”。3、系统管理理论提供了一种宏观的关于普
遍联系和互动作用的管理思想，这无疑是正确的，但这还不够，必须同时强调组织管理
的具体的、特定的特征。进入 70 年代以后，西方经历了一个以社会不安、经济混乱、政
治骚动为特征的时代。在这个时代中，人们对生活和组织管理的准则都变得不确定了。
“最佳途径”、“标准建议”和“通用方法”受到怀疑。正是在这种背景下，人们开始寻求更
为具体、更为特殊的组织特征和相互关系的模式，寻求一般系统论在具体的组织管理过
程中的作用和应用。权变观应运而生。
（三）以系统论为基础的权变观。1、权变观是 70 年代形成于西方的一种管理理论。
所谓权变，就是权宜通达，应付变化。权变观是以系统理论为基础的，它否定一成不变、
普遍适用的“最佳”管理理论和方法，认为每一种组织都有其特定的社会环境和内部条件，
因此，随机应变，一切以时间、地点和条件为转移是组织管理行之有效的关键。权变观
强调管理现象的多变性，但并不否认“类型”的意义。相反，它主张通过大量实例的研究
和概括，来建立管理关系的基本类型。因此，“权变管理就是依据环境自变数和管理思想
及管理技术因变数之间的函数关系来确定的一种对当时当地最有效的管理方式”。2、权
变观的中心思想是，在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互
动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。这意味着每一个
特定的组织，都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数，以及这些变数之间的相互
关系和相互作用，把握组织原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。但一般
系统论并没有被抛弃，而是在提供总体指导思想的基础上，由原则性转向灵活性，由标
准化转向多样化。
（四）以系统论为基础的生态行政学。生态学原是研究生物与环境相互关系的一门自
然科学。遵循系统论的观点将其引入行政现象的研究，于是就有了所谓生态行政学。其
研究的基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动
和动态平衡。一般认为，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在
1936 年和 1947 年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生
态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其
生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。集生态行政
研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的则是美国人雷格斯。他于 1957 年所著
的《农业型与工业型行政模式》以及于 1961 年发表的《行政生态学》都是当时风行一时、
被引为典范的生态行政学论著。他认为，迄今为止人类的行政模式可以分为融合型的农
业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。这三种模
式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发
中社会国家的行政现象。雷格斯的生态模式以及上述理论在比较中确定各种行政类型的
特质提供了一种研究框架。对这种特质的正确理解，对任何一种类型的行政制度都是十
分重要的。此外，费富钠和普林休斯 1967 年合著的《行政学》，奈格鲁夫妇 1973 年合
著的《现代行政学》等，当时均产生了一定的影响。
在这个时期，基于共同的历史背景，公共行政学提出和形成了两种彼此相关的价值取
向和理论——新公共行政学和公共政策分析，从而大大拓展了公共行政学的研究范畴，
丰富了公共行政学的学科内容，推进了公共行政学的发展。
（五）新公共行政学。亦称新公共行政运动。
1968 年 9 月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32 位年轻的行政学者会聚于美国
纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，
讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”
作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和
伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。弗雷德里克森成为新公共行政学
的主要代表人物，其观点主要集中在 1980 年发表的《新公共行政学》一书中。会后，会
议的成果于 1971 年由马林尼编辑成名为《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》的论文集
出版。1988 年，即第一次明诺布鲁克会议 20 年之后，认同新公共行政观点的学者再次会
聚雪城大学，试图总结第一次会议以来的发展变化，研讨所面临的新问题以及解决问题
的途径。第二次明诺布鲁克会议之后，于 1989 年 3、4 月份《公共行政评论》以《第二
次明诺布鲁克会议：公共行政的变迁纪元》为题专号刊登了会议的观点。
概括起来说，新公共行政学的理论观点主要集中在以下几个方面：1、主张社会正义
和社会公平。2、主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。3、主张构建新
型的政府组织形态。4、主张突出政府行政管理的“公共”性质。5、主张“民主行政”，并
以此作为新公共行政的“学术识别系统”。新公共行政运动对公共行政学发展的影响是重
大的、持久的，其中不乏一些建设性的争论。他们的理论主张，尤其关于价值观、道德
观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一。
（六）公共政策分析。公共政策分析也称政策科学、系统分析、政策研究、社会工程、
系统工程等。有一种观点认为，公共政策分析将成为公共行政研究的主要领域。公共政
策分析兴起的背景，在于现代政府政策条件和政策任务的复杂化：现代政府所面临的已
不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题，而是大
量的相互关联、相互制约的愈来愈具复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展
性的各种社会矛盾和问题。60 年代至 70 年代，不少的西方国家先后出现了诸如暴力犯罪
增加、经济停滞、环境污染、能源短缺、失业扩大，以及住房、卫生、社会保障、公共
交通等众多的社会问题。社会公众因此对政府提出了强烈的转变政策、摆脱困境、实现
社会正义和社会公平的诉求。与此相一致，社会公众所关注问题的焦点，更多的不再是
抽象的理念或原则问题，而是那些与自身现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题、
公共管理问题、公共服务问题。这就使一批有一定学术素养，同时具备相当实际经验的
学者、科学家和政府官员深切感到，应当建立一种能够兼容各相关学科的优势，且能够
解决各种现实公共政策问题的全新的学科。由此产生了公共政策分析。与此同时，包括
社会科学和自然科学在内的诸多学科的不断发展，为政策科学的形成提供了一定的理论
基础和实用技术，现实压力和未来需要则为其提供了有力的发展动力。从一定意义上说，
专业性、职业性公共政策分析的兴起和发展是有其历史必然性的。
一般认为，最初把政策与科学直接联系并赋之以现代意义的是美国政治学学者拉斯韦
尔。人们通常把他与其同事于 1951 年合著的名为《政策科学：近来在范畴与方法上的发
展》一文作为现代政策科学发端的标志。60 年代，美国联邦政府率先吸收和采用了政策
科学的研究成果，将其直接应用于联邦政府所面临的若干大型、复杂国策问题的研究和
处理，成功地大规模集中和组织了专业力量和生产力量，解决了诸如国防、空间探索、
高尖新科技开发等领域里的某些问题，从而引起了各国政府和世界的普遍重视。70 年代，
政策科学被普遍接受且得到迅速发展，期间，不仅涌现了大量的有关政策科学的专业性
的研究咨询组织和学术刊物，而且政策科学无一例外地成为了各工业发达国家主要大学
的进修课程。在整个 70 年代，政策科学的理论和技术不但在许多国家的各级政府得到了
广泛的运用，而且由于其潜力和普遍的适用性，同时也在私营部门得到了推广。可以认
为，政策科学是第二次世界大战以后，尤其是 60 年代之后最受注意的学科之一。进入 80
年代以来，政策科学的理论和方法已经成为工业发达国家政府乃至实业团体管理决策的
基本方式，以至于形成了这样的现象：未作政策分析，不作政策决定。
公共政策（科学）并不是一个或几个学科的简单的集合、发展或更新，而是一个几乎
全新的研究领域。由于它具有明显的跨学科的特点并被广泛应用于各行各业、各个领域，
因而迄今为止，它所涉及的学科边界线是模糊的。但它的主体理论、主要技术方法以及
基本的学科范畴，却是清晰可辨的。一般认为，公共政策所注重的，是应用人类社会一
切可能的知识以及与知识相关联的直觉、判断力、创造力来更好地制定政策。其基本的
价值衡量标准，是要设计出既符合社会大众的利益和政治、经济、文化、伦理观念，即
具有社会可行性，又符合政策者的既得利益和意识、目标，即具有组织可行性的政策。
与此同时，公共政策十分注重对政策制定系统本身的研究和改进。换言之，公共政策一
方面强调政策适用者或社会对象的分析，另一方面则注重政策制定者及其所属系统、程
序、方法的优化。
代表人物：（1）公共政策的创始人之一拉斯韦尔和卡普兰认为：公共政策是一项含
有目标、价值与策略的大型计划。（2）政治学学者伊斯顿认为，公共政策就是对全社会
的价值做权威的分配。（3）政策论研究者戴伊认为，公共政策是政府选择作为或不作为
的行为。（4）决策论者安德淼认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些
活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。以上几种关于公共政策的概
念都有其合理之处，亦都有所缺憾。但我们可以看出，政策科学的逻辑过程至少包含了
三个要点，即欲达到的目标或目的，为达成目标而作的宣示或拟采取的行动，以及由政
策声明所引发的权威者的实际的政策行动。它以现实、合理、有效、可行的政策为追求
目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、
实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有
选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以
解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。
