我国区域土地财政的制度分析
1土地财政的理论分析
土地财政的内涵
土地财政从字面上理解就是指与土地有关的公共财政。学界对于土
地财政的定义未有定论。比如，陈莉莉，陈志勇认为“土地财政”是指地
方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模
式。蒋省三认为，政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算
外靠土地出让收入，成为名副其实的“土地财政”。崔艺红认为，将预算
外的土地出让金收入等同于或者超过同级同期政府财政收入的财政状况称
为“土地财政”。‘笔者认为，土地财政财政上的含义是指在现行财税体
制下地方政府难以保证预算内地方财政收支平衡，同时为配合城市化的推
进，以地方政府为主导的利用其对辖区内土地的所有权和管理权来获取相
关收益的财政收支活动和利益分配关系。而宪法学上的土地财政体现了两
个关系即，中央和地方财政权分配关系和国家财政权与公民合法财产权关
系。具体的分析将在本文第三部分展开。从地方政府的收入来源看，土地
财政主要有以下两种：一种是与土地有关的税收，如耕地占用税、土地增
值税、房地产营业税等等。从现在的情况看，各地政府主要征收的是房地
产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四
十。另一种是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、上地出让金、新
增建设用地有偿使用费、耕地〕垦费等等。
土地财政学理分析
土地财政的核心是财政。财政，是国家和政府运作的物质基础。亚
当?斯密认为，财政是庶政之母，“国家或者君主两大主要收入来源是土
地与公共资源，这不能够支持一个强大而文明的国家的必要支出，因此很
大部分费用就得通过各种税收获得，也就是说，人民需要把自己的一部分
私人收入捐赠给国家，作为国家的一笔公共收入。“这也是现代公共财政
的必备要素。公共财政，就是指在市场经济的社会里为满足公共需要而构
建的国家财政模式。与传统的“家计财政”模式及“国家分配型财政”模
式相比，“公共财政”模式的本质特征在于其公共性：国家的财政收入以
税收为主要来源，属于全体公民所有而具有公共性，国家的财政支出主要
用于执行社会公共职能。作为国家财政的掌控即政府，不能有自己的私
利，它只能向社会提供公共物品，而不能将财政作为皆利的手段。公财政
而'二大理论支撑分别是“市场缺陷理论”，“公共物品理论”和“公井
选择理论”。
市场缺陷理论
市场缺陷现论解决了公财政存在的必要性和正当性。在西方古典经
济学家看来，市场是最好的资源配肾方式。市场调节能达到资源配置最优
化。然而，市场具有其同有的缺陷。市场屮资源流动的目的在于获取最大
利润。虽然市场能够平衡不同部门之叫的资源配置，但是前提是这些部门
必须现在或将来可能为投资者获取高额回报。然而，一些重要领域，比
如，国家与社会中的基本问题：保卫本国防安全、保护本国公民不受其他
公民欺压，以及建立和维护某些公共机关和公共工程。"这辟领域事关重
大，需要大量的资金投入，但是，却不能给投资者带来高额回报。因此，
在日常的市场调节之下，必然没有资源愿意流向这些领域。这时候就需要
政府作为没有私利的第三方，利用手中的资源来维持这些领域的正常运
行。这正是公共财政的重要功能。
2 土地财政利弊——以美、德、中三国为例
世界上众多国家都曾经实施过土地财政，土地收益曾经占据财税收
入的半壁江山。土地财政的表现形式不尽相同，有美国式的财产税，德国
式的土地税（后并入了个人所得税），中国土地流转过程中获取高额土地
出让金。虽然方式不同，但是体现的思想是一致的，即土地涨价归公。美
国经济学家亨利?乔治认为，“因社会发展导致土地价值的上升不是由
于：土地所有者劳动的结果，因此其增值应该归公，作为地方财政收入的
唯一来源。”土地价值的提升来公共服务和设施的完善，只有将土地抬值
作为地方财政收入，才能使地方政府有能力提供更好地公共产品。（见下
图）
同时，我们应该看到土地财政对经济社会的发展的双重影响。土地
财政是国家发展的重要工具，只是它具有存在必须与社会发展相适应。在
国家经济转型期土地财政能够发挥出重要的功能，但是，一旦条件消失，
国家成功转型，土地财政就必须改变。否则将可能危害人民合法私有财产
权。
土地财政对美国发展的影响
美国土地财政分为两个阶段：1776——1900年之间，联邦政府通过
出售、拍卖等方式转让土地所有权获得收益作为政府财政收入，这一阶段
注重的是土地转让环节的收益；1900年之后，土地财政收入向州政府转
移，表现形式为征收财产税，财产税包括土地和建筑物价值两部分。这一
阶段注重的是土地保有环节的征税。1900年之前，美国的财产税是国家
税收的重要构成部分，大约占各级地方政府收入（包括州和州以下地方政
府）的 40%以上。随着居民所得的提高，财产税地位逐步下降。但是，财
产税在地方税收中地位依然很高，2000年美国的财产税在地方税收中占
%。”
3. 土地财政问题形成原因的宪法..................... 17-32
宪政体制不完善..................... 17-23
缺乏广泛的民主基础..................... 18-
20
地方土地财政缺乏法治精
神..................... 20-21
土地财政偏离了人权保障目
的..................... 21-23
中央与地方权力博弈..................... 23-28
分税制改革后地方财政权削
弱..................... 24-25
地方政府实际管理国有土
地..................... 25-26
中央难以遏制地方征收欲
望..................... 26-28
监督机制存在缺陷..................... 28-31
人大对土地财政权监督缺
失..................... 28-29
司法机关对土地财政权.....................
29-31
土地征收补偿不到位..................... 31-32
4 对策 ..................... 32-37
引荐地方自治..................... 32-33
、建立完善的财政转移支付..................... 33-
34
打破国家对土地市场的垄断..................... 34-
36
加强人大对地方财政支出的监督 .....................
36-37
在立法上对人大预算监督
权..................... 36
在人大内部设立专门的预
算..................... 36-37
明晰预算编制主体..................... 37
结论
支出膨胀和支出结构失衡是导致土地财政盛行的直接原因。由于地
方机构臃肿，人员膨胀导致行政管理费支出增长迅速。同时，我国经济建
设支出比例过大，很多不需要财政支出的项目占用了大量的财政资金。迅
速增长的财政支出造成了巨额的财政赤字，形成了沉重的地方债务负担。
为了解决地方债务问题，地方政府只能诉诸于土地财政。因此，解决地方
土地财政问题需要人大对地方政府财政支出有效的监控。
人大对财政支出的监控主要通过对地方预算的监督，我国《预算
法》规定，全国人民代表大会及其常委会对中央和地方的预算和决算进行
审查和监督，地方各级人民代表大会及其常委会对本级和下级政府的预算
和决算进行审查监督。但是，由于各级政府报送的预算草案过于简单模
糊，人大代表无法进行审查和监督。再加上预算审查时间很短，难以对预
算进行详细审核人大审查流于形式。对于预算外的资金，预算法的规定过
于原则，对预算外资金的管理起不到应有的作用。比如，《预算法》第
76条规定：“各级政府、各级部门、各单位应当加强对预算外资金的管
理。” “各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。”缺乏可
操作性。人大预算监督的缺失最终导致大量预算内外资金游离于法律监督
之外，地方财政支出不断膨胀。
参考文献
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