第 三章 预算管理
本章主要内容：
一、公共组织预算管理的意义
二、公共组织预算编制
三、公共组织预算审批、执行和调整
一、公共组织预算管理的意义
◆公共组织预算的概念
公共组织根据公共事业发展计划和公共事务管
理任务编制的、并经规定程序批准的年度财务收
支计划。
分为政府组织（行政机关，不含政府本身）和
事业单位单位预算两类。列为行政编制并接受财
政拨款的社会团体参照行政单位预算执行。
体现财政投入和事业计划、工作任务的规模和
方向。
◆公共组织预算管理的意义
1、是公共组织履行自身职能的财力保证
公共组织开展业务活动需要资金，由于
业务活动目标的非营利性，所以大部分资
金只能来源于财政，而预算就是财政拨款
的依据。
2、有利于加强国家宏观调控，实现财政的
收支平衡
公共组织收支活动，实质上是财政资金
运动的继续和延伸。公共部门支出增加，
直接导致财政支出增加，并会扩大消费，
影响财政收支平衡。
2008年中央本级收入31622亿元，增长14%
中央财政支出安排情况主要是：教育支出亿元，
增长%；科学技术支出亿元，按可比口
径增长26%；社会保障和就业支出亿元，按
可比口径增长%；医疗卫生支出亿元，增
长%；环境保护支出亿元，增长%
；农林水事务支出亿元，按可比口径增长
%；工业商业金融等事务（包括安全生产、粮棉
油等重要物资储备、解决政策性粮食财务挂账本息等
方面的事务）支出亿元，增长%；国防
支出亿元，增长%；一般公共服务支出
亿元，增长%，其中国内外债务付息
亿元，增长%；对地方税收返还和财力
性转移支付亿元，增长%。
◆有利于提高公共组织财务管理水平
1、通过预算全面反映公共组织财务收支状
况，为公共组织财务管理提供了基本依据
2、可以依照预算内容，规范公共组织收支
活动运作
3、可以以预算为基础，对实际工作进行评
价与考核
二、公共组织预算编制
◆编制原则：政策性、可靠性、完整性、平衡性
◆预算内容
1、行政单位预算内容
●收入预算内容：拨入经费、预算外资金收入、其
他收入
●支出预算内容：基本支出、项目支出
基本支出指维持单位运转所需要的经费，包括
人员经费和公用经费
项目支出主要指单位专项经费，如专项会议费、
大型设备购置费等
人员经费分为人员支出和对个人和家庭的补助支出。
人员支出：基本工资（职务和级别）、津贴、补贴
（物价补贴等）、奖金、伙食补助费、社会保障
缴费、其他工资福利支出（如各种加班工资、编
制外长期聘用人员和长期临时工工资等）
对个人和家庭的补助支出：离休费、退休费、退
职费、抚恤金、生活补助、医疗费、奖励金（计
划生育目标奖励、独生子女父母奖励）、 住房公
积金、提租补贴、购房补贴、其他对个人和家庭
的补助支出（婴幼儿补贴、职工探亲旅费等）。
公用支出包括商品和服务支出、其他资本性支出。
商品和服务支出：办公费（办公用品、书报杂志
等）、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、
邮电费（包括网络通讯费）、取暖费、物业管理
费（包括综合治理、绿化、卫生等方面支出）、
交通费、差旅费、出国费、维修（护）费（不含
交通工具的固定资产修理、网路运行与维护费、
修购基金）、租赁费、会议费、培训费（包括按
规定计提的职工教育经费）、招待费、专用材料
费、专用燃料费、劳务费（临时工、钟点工、评
审费等）、委托业务费、工会经费、福利费、其
他（行政赔偿和诉讼费、会员费、来访费、广告
宣传、离休人员特需费等）
其他资本性支出：
房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、
交通工具购置、大型修缮、信息网络购建、其他
基本建设支出。
2、事业单位预算内容
●收入预算内容：事业收入、预算外资金收入、附属
单位缴款、其他收入、财政补助收入
●支出预算内容：基本支出、项目支出
基本支出分为人员支出、公用支出、对个人
和家庭补助支出。
人员支出：基本工资（岗位和薪级）、津贴
（岗位津贴、教龄津贴）、补贴（课时补
贴）、奖金、伙食补助费、社会保障缴费、
其他工资福利支出（如各种加班工资、编
制外长期聘用人员和长期临时工工资等）
对个人和家庭的补助支出：离休费、退休费、
退职费、抚恤金、生活补助、救济费、医
疗费、助学金、奖励金（独生子女父母奖
励）、住房公积金、提租补贴、购房补贴、
其他对个人和家庭的补助支出。
◆公共组织预算编制方法
1、行政单位预算基本编制方法
●收入预算编制方法
拨入经费：财政预算拨款
预算外资金收入 ：财政专户拨款。包括行政事业
性收费（在不调整收费项目和标准前提下，各年
之间收费收入大体相同）、政府性基金（按照批
准项目和标准测算，包括各种附加）、主管部门
集中收入、其他预算外收入（如财政专户利息）
其他收入：如资产出租收入，按出租项目一一测
算。
●支出预算编制方法
基本支出预算：以定员定额方法编制预算
（1）制定定员定额标准的依据。
人员经费的定额标准：按国家工资制度和有关政
策规定的开支范围、标准核定
日常公用经费定额标准的核定：有文件规定的，
一般以文件规定为准；按照试行办法的有关规定
核定；对有文件规定但难以执行的，要根据实际
情况作适当调整。
（2）制定定员定额的程序和方法。
明确定额的计算对象。基本支出是与人、物或工作
任务相联系的，因此定额计算对象必然是人、物
或工作任务。
收集基础数据。一般以年度财务决算数为依据，或
通过专项调查收集有关数据资料。一般数据包括
两部分：单位收支数；人员、资产、工作任务等
基础数据。
分析整理数据。主要是剔除一些不合理的因素。如
单位自行发放的补贴、独生子女医药费不应在行
政经费列支。
核定各项定额支出标准。
在此基础上编制基本支出预算。人员经费根据编
制内人数与各单项定额标准核定；日常公用经费
以人员为计算对象的部分，根据编制内人数与各
单项定额标准核定，以消耗为计算对象的部分，
根据单位实物数量与实物定额标准核定。
2、事业单位预算基本编制方法
●收入预算编制
1）财政补助收入测算事业收入测算
2）财政补助收入测算
3）附属单位缴款测算
4）上级补助收入测算
5）其他收入测算
6）经营收入测算
●支出预算编制
基本支出预算：
1）计算人员经费：
⊙工资：按单位编制内实有人数和政策规定
的标准计算
⊙津贴、补贴：按单位编制内实有人数和政
策规定的标准计算
⊙福利费：按单位编制内实有人数和财政规
定的标准计算
2）计算公用经费
事业单位预算编制资料
• 一所市属小学2006年的基本情况：
• 该小学在职教职工70人，其中在编教师51人，管
理人员8人，外聘教师11人。在学校现有的62名
教师（含外聘）中65%以上具有大学本科学历，
60%以上具有小学高级及以上职称。学校拥有较
多的先进课题，是100%的多媒体教室。每一个教
室平均投资8万元左右，都配备了一台电脑，一台
实物展台，一台投影机。全校电脑均已接上因特
网，并组成校内局域网，实现资源共享，且教室
使用率近100%。小学包括两个校区，6个年级，
每个年级4个班，每个班约35名学生，共有837名
学生，师生比例达到1∶。
该小学2006年度财务收支情况：
一、经费收入情况
1、本年度（1月至12月）财政拨入经费元。
2、事业收入（学费收入）：4284197元。
3、其他收入：元，
收入总计：元。
二、经费支出情况
1、人员支出元，（1）在编人员基本工资1303128
；津贴、奖金、考核奖4343761 ；社会保障缴费
（2）临时工工资（借聘教师）144000。
2、公用经费支出元（含临时工工资），占总支
出的17。4%。
3、对个人和家庭的补助支出元，占总支出的20。
2%。
4、上缴上级支出元，占总支出的20。2%。
支出总计: 元。
2007年该小学人员情况：
学生情况：计划招生数140名，毕业140名。
教师情况：07年3月1名教师到年龄退休，教
育局未下达增加教师编制名额。
3、部门预算的编制
●部门预算的概念
指政府各部门依据国家有关
政策规定及其行使职能的需要，
由基层预算单位编制，逐级上
报、审核、汇总，经财政部门
审核后提交立法机关依法批准
的涵盖部门各项收支的综合财
政收支计划。
从编制范围看，部门预算涵盖了部
门或单位所有的收入和支出
从支出角度看，部门预算包括部门
或单位所有按支出功能分类的不同
用途的资金
从编制程序看，部门预算是汇总预
算
从细化程度看，部门预算既细化到
了具体预算单位和项目，又细化到
了按预算科目划分的各支出功能
从合法性看，部门预算必须在符合
国家有关政策、规定的前提下按财
政部门核定的预算控制数编制
●部门预算的基本框架
1）部门预算的主要内容
部门预算主要包括一般预算和
基金预算。
○一般预算：由一般预算收入和
一般预算支出组成。
一般预算收入主要是指部
门及所属事业单位取得的财政
拨款、行政单位预算外资金、
事业收入、事业单位经营收入、
其他收入等。
一般预算支出主要是指部
门及所属事业单位的基本建设
支出、挖潜改造和科技三项费
用、各项事业费、社会保障支
出及其他支出等。
部门支出预算可分为基
本支出预算和项目支出预算。
基本支出预算：为行政机构正
常运转的全部支出预算，包括
人员经费和公用经费两部分。
项目支出预算：为完成部门的
职责和任务，按规定的用途和
对象编制的专门项目支出预算，
包括大型修缮项目、大型购置
项目、大型会议项目和其他专
项业务项目。
○基金预算：由基金预算收入和
基金预算支出组成。
基金预算收入包括部门按国家
规定取得的基金收入，如水
利部门的水利建设基金、电
力部门的电力基金、铁路部
门的铁路建设基金等。
基金预算支出是部门按国家规
定从基金中开支的各项支出。
2）基本框架
部门预算
部门收入预算
部门一般预算
部门支出预算
部门基金预算
财
政
拨
款
收
入
预
算
外
收
入
其
他
收
入
等
基
本
支
出
项
目
支
出
基
金
收
入
预
算
基
金
支
出
预
算
行
政
性
收
费
收
入
主
管
部
门
集
中
收
入
其
他
预
算
外
收
入
事
业
收
入
附
属
单
位
上
缴
收
入
事
业
单
位
经
营
收
入
其
他
收
入
人
员
经
费
日
常
公
用
经
费
基
本
建
设
支
出
项
目
行
政
事
业
性
项
目
其
他
项
目
政
府
性
基
金
收
入
政
府
性
基
金
支
出
●部门预算与传统预算的区别
1）预算编制的分类基础不同
• 传统预算：按支出功能分类
• 部门预算：按部门或单位分解
2）预算涵盖的范围不同
• 传统预算：仅限于预算内资金收支
• 部门预算：涵盖了预算部门的全部收支
3）预算管理的方式不同
• 传统预算：一个部门不同功能的经费在
各部门和财政均分别由不同的机构进行
管理
• 部门预算：一个部门不同功能的经费在
部门和财政均由同一机构管理
4）预算管理的侧重点不同
• 传统预算：侧重于财政收入、支出结构
分析和财政宏观情况分析
• 部门预算：侧重于反映细化的某一部门
的全部收支情况
5）预算编制的方式不同
• 传统预算：自上而下
• 部门预算：自下而上
6）预算的细化程度不同
• 传统预算：将预算按功能细化
• 部门预算：以部门为基础，对部门内的
各项资金再按功能、按预算科目把各项
支出内容细化分解到具体支出项目
●部门预算的编制原则及流程
1）部门预算的编制原则
合法性原则
真实性原则
稳妥性原则
重点性原则
完整性原则
2）部门预算的编制流程
部门预算的编制流程仍然实行“二上二下”的基本流程
“一上”——由部门编制预算建议数上报财政部门；
“一下”——财政部门与有预算分配权的部门审核部
门预算建议数后下达预算控制数或预算指标；
“二上”——部门根据预算控制数编制本部门预算
（草案）报送财政部门；
“二下”——财政部门根据人代会批准的本级政府预
算草案批复部门预算。
部门预算编制总流程如下图所示：
批复预算
二下
一下一上
部门编
报预算
建 议数
部门执
行预 算
财政部门
审核上报
预 算 数
财政部门审
核部门预算
建议数
部门编
报预算
数
上报建议数 下达控制数
二上
上报预算数
●部门预算编制
1）部门收入预算的编制
部门收入是预算单位从不同来源
取得的各种收入的总称。包括：
财政拨款收入、行政事业单位依
法组织征收的预算外资金收入、纳
入预算管理的政府性基金收入和其
他收入。
各部门要根据历年收入情况和
下一年度增减变动因素测算本部门
组织的收入（不含国家税收）。
收入预算要按收入类别逐项核定，
对本部门组织的行政性收费和其他
预算外收入，以及部门其他收入要
具体到单位和项目。
收入预算的编制要求做到：
• 保证合法性
• 注意完整性
• 保证准确性
2）部门支出预算的编制
部门支出预算分为基本支出预算和
项目支出预算。
部门预算支出要求各部门要根据国
家现有的经费政策和规定测算本部门
的人员经费和公用经费；
测定方法：基数加增长；零基预算。
要按照预算年度所有因素和事项，分别
轻重缓急，测算每一级科目和项目的
支出需求。所有支出预算都要编列到
具体项目。
●部门预算报表体系
无论是中央还是地方都通过四个层次进无论是中央还是地方都通过四个层次进
行编制。行编制。
第一层次第一层次是由预算单位逐级汇总产生的
包括部门所有收支情况的预算收支总表；
第二层次第二层次是按资金性质将总表中的收入、
支出区分为一般预算和政府基金预算；
第三层次第三层次是对一般预算收支内容按单位、
科目、收入来源及项目、支出去向进行
细化，形成一般预算的部门收入预算表
和支出预算表；
第四层次是对部门一般预算收入、支出的
再次细化。包括：
○根据预算年度部门工作任务和目标，将部
门和所属单位基本支出和项目支出按科目细化
到具体用途和具体项目包括基本建设支出项目，
形成人员经费、日常公用经费、基本建设、政
府采购等方面支出报表；
○将部门和所属单位的所有收入按性质、来
源和内容一一列示，产生财政拨款预算、预算
外资金收支表等能够保障部门和单位支出的细
化了的收入预算报表；
○此外还有编制部门预算所必需的预算单位
基础数据资料表。
三、公共组织预算的
审批、执行和调整
（一）公共组织预算的审批程序——“两上
两下”
1、单位提出预算建议数——“一上”
2、财政部门下达预算控制数 ——“一下”
3、单位编报正式预算——“二上”
4、财政部门正式批复预算——“二下“
下图是单位预算的审批流程：
批复
预算
上报
预算
下达
控制
上报
建议单位编
报预算
建议数
单 位
执 行
预 算
财 政 部
门 审 核
单 位 预
算数
单位编
报预算
数
财政部门
审核单位
预算建议
数
1、层层分解预算指标，落实管理责任
2、依法组织收入，保证收入任务的完
成
3、加强支出管理，严格控制开支
4、建立各项经费管理制度，实行经费
开支的审核
5、及时分析收支情况，保证年度预算
的顺利完成
（二）公共组织预算
的执行
（二）公共组织预算的调整
预算调整是指在预算执行过程中，通过改变任务
或改变资金用途等形式，重新组织预算平衡的方法。
1、预算的追加或追减
权限：涉及财政拨款（含预算外专户）的预算调
整，报主管部门或财政部门批准。
其他各项收入预算调整，单位按收支平衡原则自
行调整，并报主管部门或财政部门备案。
2、预算科目之间的流用
不同预算科目之间资金的调入或调出，改变预算
资金用途所形成的预算资金再分配，称科目流用。
流用原则：经过一定的审批程序；不能突破预算
总额；提高资金使用效益。
3、单位预算的划转
公共组织财务管理案例分析
国家安全生产监督管理总局2006年度 预算执行和其他财政收支
审计结果
（二○○七年九月十六日公告）
根据《中华人民共和国审计法》的规定，2007年1
月至3月，审计署对国家安全生产监督管理总局（以
下简称安全监管总局）2006年度预算执行和其他财政
收支进行了审计，并抽审了3个所属单位。
一、基本情况
安全监管总局为中央财政一级预算单位，部门预
算由局本级和56个二级预算单位的预算组成。
审计结果表明，安全监管总局2006年预算收支基
本符合国家有关预算和财经法规的规定，会计处理基
本符合会计法、相关会计准则和会计制度的规定，加
强了内部制度建设。但审计也发现一些需要加以纠正
和改进的问题。
二、审计发现的主要问题
（一）未及时批复所属单位预算亿元。
2006年，安全监管总局有亿元预算未按规
定时间批复所属单位，其中煤矿安全生产许可证经
费项目预算600万元至审计时仍未批复到具体单位。
（二）项目支出预算万元未细化到具体项目。
2006年，安全监管总局未将安全监管监察专项
预算1000万元安排到具体项目，当年全部结余。加
上以前年度该专项结余万元，截至2006年
底，共结余万元未细化落实到具体项目。
（三）所属中国安全生产科学研究院未经批准自立
项目收费万元。
受安全监管总局委托，该院负责注册安全工程师
的注册管理和安全评价人员的考试、登记管理工作。
2006年，未经财政和物价部门批准，该院收取注册安
全工程师注册费、安全评价人员考试费和安全评价人
员登记服务费共计万元。
（四）所属安全监管总局研究中心以虚假凭证套取现金
万元，其中部分用于发放职工奖金补贴。
2006年，该中心以支付专家咨询费的名义，编制
虚假的专家领款表，套取现金万元账外存放，
已累计支出万元，其中支付外部专家咨询费
万元，支付中心人员费用、岗位津贴和奖金共
计万元。至审计时，余额为万元。
（五）所属安全监管总局研究中心控股的北京国智
安平科技发展公司使用该中心名义和资质证书开
展安全评价业务，获取收入万元。
在未取得安全评价机构资质证书的情况下，
北京国智安平科技发展公司利用研究中心的名义
及其资质证书开展安全评价业务，出具安全评价
报告。2004年6月至2006年底，累计承揽安全评
价业务35项，取得安全评价收入万元。
（六）所属中国煤炭工业协会违规核销对外投资
140万元。
2004年8月，该会将所持有的某公司的140万
元投资，以20万元的价格转让，并在未经业务主
管部门及财政、国有资产管理部门批准的情况下，
将上述投资予以核销，形成损失120万元。
三、审计处理情况和建议
审计处理情况：
▼对未及时批复预算和项目支出预算未细化到具体
项目的问题，要求采取措施，及时批复预算，细化项
目支出预算；
▼对中国安全生产科学研究院未经批准自立项目
收费的问题，要求停止收费，并将已收取费用余款上
缴财政；
▼对安全监管总局研究中心以虚假凭证套取现金
存放账外的问题，要求追回账外存放资金；
▼对北京国智安平科技发展公司违规使用安全评
价资质获取收入的问题，要求进行查处，并对违法所
得予以处理；
▼对中国煤炭工业协会违规核销对外投资
的问题，要求补办国有资产处置审批手续。
针对审计发现的问题，审计署建议：
▼安全监管总局应及时批复预算，进一步
细化预算，规范结余资金管理，加快预算
执行进度，提高资金使用效益；
▼加强对所属单位的监督和管理，督促所
属单位建立健全内部控制制度，保障国有
资产的安全完整。
四、安全监管总局对审计发现问题的整改情况
安全监管总局在审计前开展了自查，并纠正了
自查发现的问题。
▼提出建立内部财务监督和审计纠错机制
▼清理行政许可项目
▼加强财务力量
▼加大内部审计工作力度
▼对直属事业单位开展财务自查自纠
目前，已停止违规收费项目并将收支余额上缴
财政，追回以虚假凭证套取现金形成的账外资金，
其他问题的整改正在落实中。
