当代财经
Contemporary Finance ＆ Economics
2009年第3期
总第292期
当 代 财 经
CONTEMPORARY FINANCE ＆ ECONOMICS
NO．3， 2009
Serial NO．292
民生，是当前社会各界尤其是政府部门最为关注的
焦点问题之一。民生问题关系到经济发展、社会进步和
政权兴亡，自古以来我国就有“国计民生”的说法，把
“民生”与“国计”相提并论。民生的“民”指的是普
通民众，民生的“生”是指普通百姓的生存事宜，民生
就是人民之生计；在实质意义上，“民生”又可解释为
“民之幸福”———民众的一种健康、幸福、无拘无束的
令人向往的生活状况。孙中山先生将民生作为其三民主
义(民族、民权、民生)的核心纲领之一，曾将民生概括
为衣、食、住、行四项。[1]随着社会的进步，民生的内涵
和外延也在不断发展变化。党的十六大确定的以人为
本、全面协调、可持续发展的科学发展观，从发展目
标、发展方式等方面，进一步解决了如何更好地为公、
为民的问题；十七大系统地提出了改善民生的政策取
向，即“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所
医、老有所养、住有所居”的民生建设目标, 把改善民
生作为落实科学发展观、促进社会和谐的重中之重。温
家宝总理在十一届人大一次会议政府工作报告中也明确
提出“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”的工
作任务。
改善民生是中国特色社会主义本质的必然要求，也
是科学发展的必然要求。十七大把民生问题提到了空前
的高度，并对保障和改善民生工作作了整体筹划，它昭
示着在国家经济实力和财政实力大幅提升的情况下，必
须让人民从中得到更多的实惠。改善民生也是构建和谐
社会的必然要求。我国目前与民生密切相关的劳动就
业、社会保障、收入分配、教育卫生和居民住房等方面
仍然存在着较多问题，群众利益无小事，民生连着国计
国运，这些民生问题如果得不到较好的解决，社会和谐
就难以实现。十七大提出的现代国民教育体系更加完
善，人人享有基本生活保障，中等收入者占多数，绝对
贫困现象基本消除，人人享有基本医疗卫生服务的目
标，给种种民生难题的解决提供了光明的前景。改善民
生也是全面建设小康社会的必然要求。中国的民生问题
十分复杂，尤其是改革开放后不同社会阶层的民生诉
求，不同层次的民生问题,不同要求上的民生期待，都需
要去逐步解决。新阶段的民生问题已不仅是温饱问题、
生存保障和利益分配，而是要更加富裕，更加公平正
义，是人的全面发展和社会福利，是制度保障。
一、中国民生财政实践：现状及问题
近年来，中国经济快速发展，但民生问题也日益凸
显，房价、教育公平、能源安全、生态环境、扶贫减
贫、下岗失业、收入分配、城乡差距、三农问题等等，
这一系列民生问题的应对与解决关系着能否真正贯彻落
实科学发展观，关系着能否最终构建社会主义和谐社
会。民生问题的解决离不开财政的支持。民生领域的许
多事项具有公共产品和服务的属性，由于在这方面存在
市场失灵，财政的介入就成为必需；同时，由于人们所
拥有或继承的生产要素的差别，必然带来人与人之间的
收入和财富上的差距。财政通过对社会财富的再分配，
以实现公平正义的目标，财政可以通过对有关民生事项
———————————————
收稿日期：2008- 12- 10
作者简介：傅道忠，广东商学院教授，经济学博士，主要从事财政理论与政策研究。
财政决策的民生导向探讨
傅道忠
（广东商学院 财税学院，广东 广州 510320）
摘 要：近年来，民生问题受到了社会各界尤其是政府部门的广泛关注。在此背景下，财政改革的“民
生”色彩愈加凸显。尽管如此，民生领域的诸多问题还有待进一步解决。要促使民生不断改善，具体要求在财政
决策上以民生为导向，调整和优化财政支出结构，完善财政转移支付制度；支持社会保障体系的建设，以增强民
生之安全感；完善收入分配政策，较好地解决民生之源；建立充分反映民意的利益表达机制，真正了解民生之需
求; 规范权力运作机制，为财政关注民生提供制度和机制保障；进一步明确各级政府之间在民生事务方面的事
权，健全财力与事权相匹配的财政体制。
关 键 词：民生；民生财政；公共财政
中图分类号： F812．2 文献标识码： A 文章编号：1005－0892 (2009) 03－0031－05
31
当代财经
Contemporary Finance ＆ Economics
“少收钱”和“多拨钱”而在改善民生方面发挥作用。
所谓民生财政，就是指在整个财政支出中，用于教育、
医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的
支出占到相当大的比例，甚至处于主导地位。“民生财
政”的基本导向是满足公共消费需求，现阶段的任务是
扩大公共消费，以促进基本公共消费的均等化。且随着
政府财力的不断提升，扩大公共消费已经具备了一定的
条件，原来政府“缺位”的民生领域，如农村义务教
育、基本医疗和公共卫生等，现在已经大为改善。近年
来，就业、社会保障、教育、医疗等民生性支出增长也
超过当年 GDP的增长，初步做到了向民生方面的倾斜。
公共财政日益聚焦于民生问题，使财政结构性改革的
“民生”色彩愈加凸显。20世纪 90年代之前，我国财政
是典型的“建设财政”，主要围绕着经济建设来进行财
政决策和支出安排；1998年后，开始逐步走向“公共财
政”，财政主要倾向于解决各类公共性问题。从“建设
财政”到“公共财政”，再到“民生财政”，这是财政不
断改革，不断进行适应性调整的结果。
党的“十六大”以来，以胡锦涛同志为核心的党中
央坚持以科学发展观为统领，着力保障和改善民生，坚
持把人民群众作为经济社会发展的主体，把为最广大人民
群众谋利益作为最高价值追求，把满足人民群众的愿望和
要求作为行动准则。根据近年来中国统计年鉴的数据推
算，2003- 2007年间，国家财政收入平均年增长 %。
随着国家财力的日益增长，在财政支出安排上，以民生
为导向的特征越来越明显。2003- 2007年，全国财政用
于教育、医疗卫生、社会保障、文化体育等民生方面的
支出累计达 万多亿元，占同期财政支出的 30％。仅
以中央财政支出安排为例，2007 年，“三农”支出
4318 亿元，增长 %；教育支出 1068 亿元,增长 76.
3%；社会保障和就业支出 2419亿元，增长 %。农
村义务教育经费保障机制改革全面推开，新的家庭经济
困难学生资助政策体系顺利实施；新型农村合作医疗制
度扩大到全国 86%的县(市、区)，参加合作医疗的农民
达 亿人；城镇居民基本医疗保险制度开始试点，城
乡医疗救助工作进一步推进，公共卫生体系建设得到加
强；促进就业再就业的财税政策不断完善，农村最低生
活保障制度在全国初步建立，城市居民最低生活保障制
度不断完善；提高企业退休人员基本养老金标准，并确
保企业离退休人员基本养老金按时足额发放；提高了优
抚对象抚恤补助标准；支持廉租房建设让困难群体居有
其所。[2]
2008年是我国改善民生力度更大的一年。党中央、
国务院进一步加大解决民生问题的力度，在减灾救灾、
城乡低保、医疗救助、优抚对象抚恤优待等方面作出了
一系列重要决策。2008年，中央财政预算安排用于社会
保障和就业方面的支出 亿元，同比增长 %，
主要用于提高低保标准、提高养老金水平和支持促进就
业；安排用于“三农”方面的支出 5625亿元，比上年
增长 %；安排用于教育方面的支出 亿元，
规定从秋季学期起，免除城市义务教育阶段学生的学杂
费，实现全面的城乡免费义务教育，支持全面落实普通
本科高校、高等和中等职业学校家庭经济困难学生资助
政策体系；安排用于医疗卫生方面的支出 亿元，
同比增长 %，[3]主要用于支持加强公共卫生服务体系
建设，深化医药卫生体制改革，全面实行新型农村合作
医疗制度，扩大城镇居民基本医疗保险试点，健全城乡
医疗救助制度等。
随着各项惠民政策的实施，民生改善取得了重大成
就。农民负担大幅度减轻，农村基础设施建设得到加
强，在教育均等化方面取得重大进展，覆盖城乡的疾病
预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系基本完
成，国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险的并轨
也基本完成，企业离退休人员基本养老金标准得到提
高，社会保险覆盖面不断扩大。但尽管如此，存在的问
题也是十分明显的：一是贫富差距仍然很大。据国家统
计局相关数据显示，城乡收入差距由 1978年的 倍
扩大到 2005年的 倍，2005年城乡居民收入基尼系
数达到 ；在收入分配中，劳动者所得份额持续下
降，劳资收入差距逐步拉大；垄断行业职工收入偏高，
垄断行业与竞争性行业职工之间的收入差距扩大。二是
一些涉及群众利益的突出问题如食品药品安全、医疗服
务、教育收费、土地征收使用、房屋拆迁、环境保护、
收入分配、就业等方面群众还不满意。三是在保障民生
的法律制度方面也存在缺位和扭曲。如转移支付制度总
体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理；转移支付资
金分配办法不规范、不公开、不透明；不同级次政府在
有关民生支出方面责任没有从制度上进行明确界定等。
四是财政支出安排对民生的关注仍有待进一步加强。高
昂的行政管理成本、豪华性的城市建设和公款消费等吞
噬了大量的公共资金，致使公共投入的优先顺序出现了
严重颠倒，进而使公共投入难以起到应有的作用。从
1982- 2005年，文教、科学、卫生、社会保障支出增长
了 36倍，而行政管理费则大幅攀升 76倍。近年来，有
关民生的支出部分增加了，但财政支出结构仍不合理。
财政支出结构的调整已成为打造民生财政不可回避的问
当代财经 2008年第 3期 总第 292期
32
当代财经
Contemporary Finance ＆ Economics
题。五是中央政府以及上级有关部门拨付给基层、农民
的各种资金，被一些部门截留、挪用甚至贪污的事情屡屡
发生。这些资金被大量截留、挪用甚至贪污，使中央政策
不能落实，百姓的期盼白费，带来巨大的社会危害性。
二、财政决策的民生导向：思路与对策
随着科学发展观、构建“和谐社会”理念和实践的
不断深入，民生的发展状况已成为评判社会发展的重要
标准。当前的民生状况并不乐观，看病难、上学贵、房
价高、社会保障不足、就业压力大等问题突出。改善民
生状况，既是中国社会目前十分迫切的需要，也是公共
财政由理论向现实、由形式向实质转变的现实着力点。
在当今，教育已成为民生之基、就业成为民生之本、收
入成为民生之源、社保成为民生之安，关注民生，就是
要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问
题，使民众共享改革发展成果，就是要保障民生和提高
民众的生活水平。在财政决策方面，基本的思路是：要
以社会公共消费需要为基准，明确财政在公共产品与服
务投入中的主导作用，确保民众学有所教、病有所医、
困有所助、老有所养；不断壮大政府财力，为改善民生
奠定坚实的财力基础；以民生为导向，调整和优化财政支
出结构，把有限的财力更多地向民生领域倾斜，逐步提高
民生支出比重；进一步完善财政转移支付制度，促进基本
公共服务供给的全覆盖和大致均等化。基本对策是：
1. 不断优化财政支出结构，加大对公共领域的投
入，着力解决和改善民生问题。[4]
改善民生离不开国家强大的财力支持，财力是增进
民生的坚实物质基础。公共财政要求政府必须以满足民
众的偏好为己任，民众对公共消费的偏好是政府财政决
策的基本依据。针对社会发展与经济发展不相适应，公
共消费滞后的现状，要求我们应按照公共财政的要求调
整财政支出结构，财政应逐渐减少对经济领域的投入，
压缩行政管理支出，把财力集中于提供公共产品和公共
服务，将财政支出的重点转向基础教育、社会保障、公
共卫生与基本医疗服务、环境保护、公共安全和公共基
础设施等方面。（1）具体在服务“三农”方面，要落实好
各项支农惠农政策,积极筹措和整合农业发展资金，努力
改善农村生产生活条件，推进农业经济结构调整，促进
农业产业化经营。（2）在推动教育发展方面，在继续加大
教育投入的基础上，要进一步优化教育支出结构。教育
公平是社会公平的基础，没有教育公平就不可能实现真
正的社会公平。目前我国的教育支出结构不尽合理，资
源配置方面存在较大的差异，主要表现在义务教育支出
力度小于非义务教育，农村义务教育支出力度小于城
镇，贫困地区义务教育支出小于富裕地区。而教育均衡
首先是确保各类学校入学机会的均衡和教育资源配置的
均衡，保障民众享有受教育的权利。为此，教育支出要
向农村倾斜，向贫困地区倾斜，向困难家庭倾斜；改善
教育条件，扩大师资队伍，提高师资水平，合理配置教
育资源，促进教育事业的发展，从根本上解决民生的教
育之忧。（3）在促进科技创新方面，财政要不断加大科技
支出，促进科技事业的发展。科学技术是第一生产力，
科技事业的发展有利于提高民生的生活质量。目前我国
科技经费占 GDP 的比重偏低，不仅远低于发达国家，
与中等收入国家相比也存在一定的差距，特别是政府投
入比例明显偏小，当前应尽快改变这一现状，加大科技
支出，使我国从一个制造大国向创新型国家转变，稳步
提高民生质量。（4）针对公共卫生事业相对落后且发展不
平衡的现状，财政应继续加大公共卫生支出，优化支出
结构。卫生服务不同于一般的商品市场，政府的参与程
度更高。目前“看病难、看病贵”是最突出的社会问题
之一，采取有效措施逐步解决这个问题，是民生财政的
应有责任。在卫生支出方面，要重点支持疾病预防控制
体系、卫生执法监督体系、突发公共卫生应急救治体系
和食品药品监管体系的建设，支持建立健全基本医疗保
障制度，积极推行新型农村合作医疗，加快建设以社区
为基础的新兴城市卫生服务体系，开展以大病统筹为主
的城镇居民基本医疗实验试点，做好重大传染病防治工
作。针对当前乡村医疗卫生设施配置落后的现状，在卫
生支出安排上，应使农村卫生支出的增长速度高于全国
平均水平。（5）财政应积极支持文化体育事业的发展，让
民众在满足物质享受的同时，精神文化需求也同样得到
满足，各级财政要加大对文化体育事业的投入，积极推
进城乡文化体育建设。
2. 完善财政转移支付制度，促进基本公共服务供给
的全覆盖和均等化。
在基本公共服务方面，要逐步缩小不同地区之间、
城乡之间的差别待遇，向农村、基层、欠发达地区倾
斜，实现基本公共服务的均等化。基本公共服务均等化
的主要实现手段是政府间转移支付制度。目前要通过调
整专项转移支付与一般性转移支付的比例，着重增加一
般性转移支付，保证各地区基本公共服务能力的大体一
致；通过加大均等化转移支付的数量，借以缩小不同区
域的公共服务水平；在转移支付中引入因素法，科学地
确定不同地区的转移支付数量，确保不同地区获得均等
的基本公共服务。
财政决策的民生导向探讨
33
当代财经
Contemporary Finance ＆ Economics
3. 规范权力运作机制，为政府财政关注民生提供制
度和机制保障。
解决民生问题不是一个单纯的财政问题，而是系统
的政治工程，必须要有制度和相应的机制来保障。有了
制度和机制，就不会因政府的更替和领导人的变化而变
化。民生问题的解决短期内可以依靠财政投入，但要实
现民生的可持续提升，必须建立解决民生问题的机制和
长期制度安排。现行体制框架下的利益格局羁绊政府目
标的民生转向，其阻力主要来自于权利的争夺。各级权
力机关之所以缺乏对政府部门及官员的监督，是因为人
大代表大部分是政府官员。由于缺乏监督，政府官员就
会为自己掌握的资源“寻租”，导致腐败衍生，像社保
基金、扶贫资金、支农资金、政府转移支付资金等都成
了某些部门、利益集团乃至拥有权利的个人获利的目
标。因此，要使民生问题的解决具有可持续性，必须从
解决权力运行机制和制度入手。为此，需要将中央自上
而下的民生投入和地方自下而上的基层民主建设结合起
来，通过扩大基层民主，强化地方权力机关对政府权力
的制约，形成“民生巩固民权,民权保障民生”的良性循
环。而要使政府所拥有的资源最大可能地用于改善民
生，则地方政府不仅要对上负责，更重要的是对本辖区
民众负责。[5]
4. 财政要进一步支持社会保障体系的建设，以增强
民生之安全感。
社会保障体系是经济运行的稳定器，更是弱势群体
的安全网，它主要包括社会保险、社会救助和社会福利
等。目前我国虽然已经初步建立起以企业职工基本养老
保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险及新型农村
合作医疗、城乡最低生活保障、城乡医疗救助、农村五
保供养制度等为主要内容的社会保障体系，但由于我国
的社会保障体系建设时间晚、起点低，存在社会保障资
金不足，社会保障范围窄，保障水平低，社会保障水平
不平衡等一系列问题，严重制约了社会保障作用的发挥。
我国当前的社会保障制度改革面临着新的一轮改革
攻坚战，在新的历史背景下，财政促进社会保障体系建
设，重点要做好：（1） 继续支持实施积极的就业政策。
为了促进就业，中央政府出台了一系列财税优惠政策，
财政部门要积极配合有关部门采取措施，确保各项优惠
政策全面落实到位。各级财政部门要增加对就业和再就
业的资金投入，并通过财政资金的杠杆作用，引导各种
社会资源合理配置，提高就业能力，创造更多的就业机
会；适当拉开失业保险金、最低生活保障金等社会保障
标准之间的差距，以及社会保障标准与最低工资标准之
间的差距，激励失业人员努力寻找工作，实现再就业；
进一步健全就业补助资金绩效考核办法，建立社会保障
与促进就业的联动机制。（2） 扩大基本养老保险覆盖
面，建立基本养老金的正常调整机制；要逐步解决关闭
破产国有企业退休人员的基本医疗未参保问题；扩大城
市居民基本医疗保险试点范围，鼓励有条件的地方逐步
实现城乡居民医疗保险的制度衔接和并轨；建立健全以
最低生活保障制度、医疗救助制度为主的社会救助体
系，满足社会弱势群体的最基本生活和基本医疗需求。
（3） 扩大新型农村合作医疗制度覆盖面，提高筹资水平
和财政补助标准；规范农村居民最低生活保障制度，逐
步提高保障水平；解决失地农民和进城农民工的社会保
障问题；广泛推行农村养老保障制度。（4） 积极支持
卫生改革和发展。财政卫生投入应在加大投入规模的同
时,重点支持公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保
障体系和药品生产流通体系的建设。
5. 进一步完善收入分配政策，较好地解决民生之源。
收入分配政策是财政政策的核心内容之一，合理的
收入分配政策是保障民生的基础。现阶段收入分配的现
状是，初次分配不合理、再分配缺乏公平、第三次分配
基本缺失，收入差距持续扩大，从而导致基本的民生问
题没有得到很好的解决。为此应确立公平的收入分配原
则，理顺收入分配关系。在初次分配方面要妥善处理好
不同生产要素所有者的分配关系，重点保障劳动者的合
法权益，要在经济发展的基础上，稳步提高劳动者收
入，促使初次分配趋向合理化。在再分配领域，应充分
利用财政的分配功能，通过税收、转移性支出等手段调
节收入分配，促使收入分配的公平。通过慈善公益事业
实现第三次分配，通过高收入阶层的自愿捐献来援助低
收入阶层和不幸者，是一项道德事业，为此，应从政策
上鼓励个人从事慈善公益事业。通过对收入分配制度的
改革，让全体民众能够分享到经济与社会发展的成果，
并推动民生问题的不断改善。
6. 建立充分反映民意的利益表达机制，真正了解民
生之需求。[6]
各级政府必须知晓民生之需求，才能使财政决策体
现民生要求；也只有知晓了民生，才能提供反映民生的
公共服务，较好地满足公共需求。民生的实质在于民主，
民生财政的关键在于由谁掌握财政的主导权。为此，要
建立充分反映民意的利益表达机制，使有关民生问题在
财政决策中得到体现。在利益表达机制的建构方面，要
重点关注弱势群体的利益诉求，健全弱势群体利益表达
的渠道，充分发挥大众媒体在公众利益表达中的作用，
当代财经 2008年第 3期 总第 292期
34
当代财经
Contemporary Finance ＆ Economics
积极引导和约束各种媒体公正、客观、全面地反映民意。
7. 建立以民生为导向的政府绩效评估机制。[6]
绩效管理的核心是绩效评价，一个有效的评价绩效
系统能使政府知晓公众对公共服务的满意程度，并以此
为依据，促进财政决策的改进。要构建以民生为导向的
政府绩效评估机制，首先必须建立以民生为导向的绩效
评估指标体系。在这方面，深圳市进行了很好的尝试，
该市通过建立“民生净福利”指标体系来考核政府，引
导政府决策。所谓“民生净福利”，是指经济发展所带
来的全部经济福利减去用于补偿伴随经济发展而产生的
负面效应的消耗后所剩余福利。净福利真正把民生问题
提到了决策者的议事日程，使民生成为当政者的决策重
点。民生净福利主要用于考查收入分配与公平、安全水
平、社会保障水平、公共服务水平、人的全面发展水平
等五大方面,包含了 21项指标。该指标体系将民众生活
和福利状况，以及分享社会经济发展成果的水平等，通
过统计数据进行衡量，以此来考核政府绩效，促使政府
从经济本位、政绩本位向“民生本位”转型。这种做法
值得推广，因为只有如此，政府取之于民众的资源才会
真正用于民众认为最需要的领域。其次要建立多元参与
的评价体系。为了政府绩效评价的客观、公正，不仅广
大公众应参与到政府绩效评价中，也需要政府机关以及
具有专业知识的专门人才来辅佐绩效评估。
8. 进一步明确各级政府在民生事务方面的事权，健
全财力与事权相匹配的财政体制。
各级政府承担的民生事权应有所区别。如生态环境
保护等民生事务，应由省级以上政府提供，由县级政府
管理；城乡义务教育和公共卫生等，应由县级以上政府
共同承担，各级政府承担的财政支出比例，应视各地具体
情况而定。应根据不同级次政府的事权确定其相应的财
力，事权的下移，应伴随财力的下移，使财力与事权相匹
配。只有这样，才能使各级政府在民生事务中都能有所作
为，从而使不同地区的民众都能从民生财政安排中受益。
———————————————
参考文献：
[1]夏杰长. 公共财政要致力于改善民生[J]. 今日中国论坛，
2008，(4)：54- 56.
[2]余 琴. 解决民生问题根本在政府体制改革[J]. 中国改革，
2007，(4)：17- 20.
[3]胡静林. 今年财政 10780亿投入四大民生领域[J]. 中国经济
周刊，2008，(11)：12.
[4]安体富. 民生财政：我国财政支出结构调整的历史性转折
[J]. 地方财政研究，2008，(5)：6- 10.
[5]张 玲，李 可. 基于民生视角的政府社会管理改革[J]. 法
制与社会，2008，(2)下：191- 192.
[6]向 眉. 论民生型政府的公共投入机制建构[J]. 陕西行政学
院学报，2008，(2)：14- 16.
责任编校：谭安华
财政决策的民生导向探讨
A Probe into the Livelihood-oriented Fiscal Decision-making
FU Dao-zhong
(Guangdong University of Business Studies, Guangzhou 510320, China)
Abstract：In recent years, all social circles, particularly the governments at all levels, show a great concern
about the problem of the people’s livelihood. In such a background, the people’s livelihood in fiscal reform is
becoming more and more outstanding. However, a lot of problems in the sphere of the people’ s livelihood
remain to be solved. In order to urge the improvement of the people’ s livelihood incessantly, the following
specific requirements should be met: the livelihood-oriented fiscal decision-making should be persisted, so as to
adjust and optimize the fiscal expenditure structure and perfect the fiscal transfer payment system; to support the
construction of the social security system, so as to enhance the sense of safety of the people; to perfect the
income distribution policy, so as to have a better solution to the fundamental problem of the people’s livelihood;
to establish the mechanism for interest expression to fully reflect public opinions, so as to really understand the
people’s want; to standardize the power operation mechanism, so as to provide institutional and mechanical
safeguard for the people’s livelihood from the national finance; to further pinpoint the responsibilities of the
governments at every levels for the people’s livelihood, and to perfect the fiscal system of matching financial
resources with responsibilities.
Key Words：people’s livelihood；livelihood finance；public finance
35
