中国对外投资专辑新解中国在澳大利亚投资本彼得·瑞斯德尔澳大利亚是中国最大的对外直接投资对象，大部分投资目标是资源部门。是否需要对这些主要来自于中国固有企业、无论在规模还是增途上都汹涌而来的投资进行特殊审查，成为一个问题。这关乎中国投资是否与其他国家在澳投资获得了同等待遇的问题。校世界上其他回家，澳大利亚始终保持着对中国投资更为开放的态度。尽管关于国企投资的讨论修澳大利亚和其他国家的政策制定者带来了新的问题，但中国投资仍然对澳大利亚有利，并且在适当的制度和政策拉动下，仍将强劲增长。关键询:中国投资回京安全和民族主义资源繁荣对外直接投资澳大利亚是中国对外直接投资的最大单个目的地。据估计，在到2010年为止的6年中，中国企业累计在澳大利亚投资340亿美元，其中大部分技向了资源行业。澳大利亚在对待包括中国在内的外国直接投资的政策立场是开放的，外国投资也早已被公认在澳大利亚经济，特别是其资源行业的成长中扮演了关键角色。澳大利亚拥有可能是世界范围内最具效率的采矿业，这很大程度上是由于该行业对外国投资者的竞争和参与采取的开放态度一一因为他们带来并促进了资源行业的专门技术、管理和市场联系等，而这些要素对于一个参与全球竞争、世界级的采矿行业的成长至关重要。因而在开放问题上，澳大利亚具有以资源行业对外国作者彼得·瑞斯德尔(PeterDrysdale)系澳大利亚国立大学克劳福德公共政策学院的经济学荣誉教授.本文由北京大学国家发展研究院研究生党韦华翻译。*感谢我的同事阿姆斯特朗(ShiroArmstrong)对本文讨论稿的评论，同样感谢在政府和商业机构工作、对我的想法有显著帮助的评论人。伊藤(KaiIto)为本文作了编辑输入。109
彼得·瑞斯德尔投资者的开放为特征的长期记录和明确的政策立场。抛开这些事实，在中澳关系中最紧迫的话题之----E!P是管理中国对澳大利亚资源行业汹涌而来的直接投资，这已经在澳大利亚的各种新闻中被广泛提及并且引起了社会和政界的注意力。这同时在中国也有广泛的讨论。在过去60年中，每…次对澳直接技资的潮涌都伴随着社会抵抗和对外国所有权的质疑，在资源和农业行业尤甚。部分是因为这些投资大多发生在持续繁荣和资源稀缺时期。在20世纪70年代的上一次全球资源繁荣中，就出现过对资源部门投资开放性的后退，使得在澳投资的不确定性增强。同样，当前政治风向的转变方面是由于近年来资源品相对价格的大幅上升，另一方面也反映了资源民族主义倾向的抬头。但是，这种保守时期总是相对短暂的。随着消费者寻找替代性供应和加大投资，市场行情下滑，澳大利亚在资源和能源行业对待外国技资者的开放态度又会回来。t述看法可以从澳大利亚外国技资者审查委员会CForeignInvestment Review Board, FIRB)的建立得到印证。这是一个旨在以"国家利益"的名义监控和审查大型外国投资项目的政府组织。但所谓"国家利益"并没有清晰明确的内涵，FIRB的主要角色和政治目的其实是向澳大利亚社会保证，外国投资已经被置于以澳大利亚社会的福利为目的的监管之下。尽管FIRB被-些观察家和外国政府(特别是美国政府)理解为外国投资者进入澳洲市场的一一个阻碍。[IJ{E:tFIRB多年来显然站在反面角色上，在面对更为严苛的政治压力下，保持了澳大利亚对FDI的开放。作为证据，中国技资在过去5年来的巨大增长表明了澳大利亚政府在广泛的、不断增长的经济民族主义背景下，对待外国投资仍然保持了相对开放的态度。考虑同样的背景，即一个繁荣的资源部门和-一波新投资者的巨量技资，当前经济民族主义对于中国投资作出的反应，在历史上也出现过，与之前对美国、日本和其他亚洲投资者的反应相同。而这种情况在那些与澳大利亚类似的其他对外国投资开放的国家中也是普遍的。工党政府在2007年F半年上台后，已经有创纪录的中国直接投资计划被批准。尽管澳中双边经济关系强劲增长，澳大利亚社会中仍然有广泛的恐惧，担心中国可能买断澳大利亚的自然资源，而中国的固有企业也可能成为中国政府进行[1] Keam町，A. T., Foreign Direct lnvestment Confidence lndex, New York: Global Business Poliey Council, 2007. 110 Jntemational Economic Review
新解中居在8曹大柳亚投资政治干预的工具。尽管澳大利亚长期以来欢迎外国投资者，但这种向自己亲密盟友一二美国一一的潜在战略竞争对手"出售矿藏和农场"的做法，还是直接触动到澳洲政坛的原始神经。由对立党派的资深成员(以及商业利益的竞争对手〉领导的直接针对中国铝业试图并购盎格鲁一澳大利亚(意指具有欧美和澳洲的混合血统)矿业巨头力拓的少数股权并扩大这一股权的运动，就是一个显著的例子。中国在澳投资:大跃进在澳大利亚的经济图景中，大规模的中国投资是一个相对较新的现象。根据澳大利亚统计局的计算，2005年之前的十几年中，中国流入澳大利亚的投资规模只有大约每年亿澳元，远落后于英国或美国这类澳大利亚的传统投资者。然而，过去6年，特别是在全球金融危机期间，这一活动有了爆发式的增长。根据传统基金会CHeritageFoundation)的数据，澳大利亚现在是中国非债券投资的最大单一目标国。另→个统计数据显示，澳大利亚吸引了总计175起中国企业在2004年至2∞9年期间进行的金额超过5000万美元的海外并购中的35起，占20%。2005-2010年，由FIRB批准的中国投资数字描绘了一幅更生动的图景。这→时期FIRB批准的中国直接投资额达到了600亿澳元，而其中大约520亿，或87%是在矿产等资源部门。2008-2009年，来自中国的对澳投资超过了长期占据前列位置的英国和日本，成为仅次于美国的第二大技资来源国。这些数字不仅反映了全球金融危机对海外投资活动的冲击在澳大利亚的影响，也反映了在全世界的影响。2∞9年，澳大利亚出现了有史以来对澳最大的中国投资项目，如中铝用195亿澳元对力拓18%的权益和其他优质资产并购案的终止。同年还有其他同样值得关注的交易，如湖南华菱对澳大利亚第三大铁矿石生产商福蒂斯丘%权益的收购:中国五矿用17亿澳元对陷入财务困境的oz矿业100%权益的收购:究州煤业价值亿澳元的对煤矿生产商菲利克斯资源1∞%权益的收购。上述最引人注目的莫过于中铝对力拓18%股权收购的失败。这笔价值195亿澳元的交易据称将用来帮助力拓收购加拿大铝业公司CAlcan)债务的再融资。然而，中铝对力拓的竞购显然在很大程度上受到此前必和必拓对力拓的收购要约驱动。作为上游产业，世界三大铁矿石生产商中的两个的合并导致了中国国家发国际经济评论12013年/第1期111
彼得·瑞斯德尔改委在北京召集本国的领军资源和钢铁生产商召开紧急会议。中铝被选定阻止力拓和必和必拓联为一体。中铝的这一要约也同样反映了其希望成为世界上最大的多元资源公司之一的战略野心。这一企图在中铝一力拓交易之前，就由中铝的时任董事长肖亚庆清楚地表达过。2008年，澳大利亚财政部批准了中铝在伦敦证券交易所收购力拓最多%股份的申请，但带有两个附加条件:中铝未来不得持有超过%的股份，且不能在缺少进一步批准的情况下向力拓的董事会派驻唱名董事。中铝一力拓收购案成为中国对澳投资历史的分水岭。作为对此提案的回应，外国并购法案被修改，将需要财政部长审查的范围扩大至包含交易中的可转换票据。巨大的交易规模使得对中国投资的讨论直接暴露在政治和公众聚光灯下，引发了大量的媒体评论和社会反对。最终，力拓在资源市场的前景可以通过交易得到改善但股东强烈抵抗的背景下撤回了交易。另一个值得注意的项目是中国五矿对oz矿业1009毛权益收购。这笔交易最初以国家安全考虑的理由被拒绝，因为oz的主要矿区普罗米嫩特山(ProminentHill)靠近国防敏感项目武默拉(Woomera)。稍后的将这项敏感资产去掉的修正申请才得到了批准。五矿的并购案中，最有意思的恐怕不是投资本身，而是五矿如何管理它收购而来的资产。五矿保留了。z的高级管理层并将新的资产注入澳大利亚子公司，其首席执行官仍然在商业运行中保有足够的独立性。五矿的这做法被认为增加了澳大利亚管理层和其新的中国老板问的信任。目前，]i矿的澳大利亚子公司被用作收购平台，用65亿澳元收购在两地t市的铜矿商伊奄诺克斯CEquinox)。中国直接投资在澳大利亚资源部门的角色FDI在澳大利亚经济中的重要角色及其对澳大利亚带来的福利得到商业领袖、经济学家和官员的普遍认可。前财政部长、现任西太平洋银行集团主席泰德·埃文斯认为"就其整部现代史来说，澳大利亚-…直从海外借贷她的繁荣就建立在外国投资之上"lllo在2009年12月对环球基金CGlobalFoundation)的一次演讲中，澳大利亚财[1] Evans, Ted, "Economic and Nationalism and Perfonnance: Australia from the 1980s lo the 1990s" , 3 June, 1999, Rio Tinto Submission to the Senale Standing Committee on Economics. 112 Intemationa1 Economic Review
新解中居在8曹大柳亚投资政部长韦恩·斯万更清楚地描述了外国投资带来的福利:在缺少外国投资的早期岁月里"我们只能期望商业投资达到(比存在外国投资的时候)低25%的水平，产出低3%的水平，并减少了20万个工作岗位"[1]。FDI在澳大利亚资源部门中扮演了一个尤其重要的角色。矿业吸收了工业中约1/4的FDI.在2010年达到了1310亿澳元的存量，FDI在该部门的发展中起到了重要作用。来自凯泽钢铁CKaiser)和克利夫兰-克利夫斯钢铁CClevelandCliffs)两家公司的投资支撑起了澳大利亚铁矿石最富集的省份一一皮尔巴拉地区的铁矿石资源行业的早期发展。外国投资不仅有利于向国际市场提供资源，而且对于高风险勘探活动也很重要。没有对外国投资的开放，在勘探和发展资源上进行投资的意愿和可参与的资本都将受到限制。外国技资者过去在离岸石油和天然气勘探上超过4/5的投资，以及在对其他矿产的勘探和获取上超过一半的投资，都支撑起了这些行业的今天。中国投资者也己经参与到对己探明矿产和能源的开发中。中国在澳大利亚中西部地区的磁铁矿的发展中是一个重要的参与者。如果没有中国资本和企业的参与，这里不可能取得今天这样迅速的发展。磁铁矿传统上在澳大利亚被认为没有多少价值。大部分澳大利亚矿业公司，特别是三大矿(必和必拓、力拓和福蒂斯丘)都生产品级更高的赤铁矿石。诸如中信泰富这样的中国公司则积极参与到与其自身的钢生产匹配的更低品级磁铁矿的勘探和生产当中。中信泰富中澳铁矿项目是澳大利亚最大的磁铁矿项目，其承诺资本支出达到50亿澳元，并预计每年的出口收入达到30亿澳元。阴最近中国在澳投资快速发展的领域是可再生能源行业。根据一项最近统计，澳大利亚可再生能源公司CBD能源已经与中国的两大能源公司达成协议，共同成立一家目标是在未来数年内成为澳大利亚最大的可再生能源公司的企业。两家中国参与者承诺投资30亿澳元修建1500兆瓦容量的风电设各，将占到澳大利亚可再生能源容量的113。这一投资项目被认为是对澳大利亚可再生能源工业的"游戏规则改变者"。在这笔交易中，中国投资者不但为项目带来了廉价资本，同时还有中国已经快速在该领域内成为世界领袖的先进的低成本风力涡轮能源技[1] Swan, Wayne, "Address to the Global Foundation" , 10 December, 2∞9， Brisbane [online; cited April 2011]. [2] Lam, Gordon, "Sino Imn Project: Emission Reduction Benefits of Magnetite Imn Ore" , Chamber of Minerals and Energy ofWestem Australia Climate Change Seminar, 22 October, 2009, Perth. 国际经济评论12013年/第1期113
彼得·瑞新德尔术。一些分析人士相信中国投资者的进入将根本性地改变该行业的生态并为竞争注入新的元素。这项大规模投资也将为澳大利亚航空业减少碳排放和应对气候变化带来增加值。澳大利亚的政策反应似乎澳大利亚政府对中国在资源领域投资上激增的速度和规模猝不及防。摆在FIRB面前的投资计划金额从2007-2008年的约75亿澳元增加到2008-2009年的266亿澳元。2008和2009年引人注目的投资激增，特别是中铝竞购力拓这样的标志性案件，促使它颁布了今后将在FIRB审核外国投资计划时对中国和其他投资者都适用的"六条原则"作为指导基准。这些原则包括:第一，投资者的行为是否独立于关联的外国政府:第二，投资者是否遵守法律和遵循被普遍认可的商业行为准则:第三，投资是否会阻碍竞争，或者导致行业集中度过高，而使该行业受到控制:第四，投资是否会对澳大利亚政府收入或其他政策造成冲击:第五，投资是否会影响到澳大利亚的国家安全:第六，投资是否会影响到澳大利亚的商业规范及方向，及其对澳大利亚经济和社会的贡献。这些准则中的大多数，诸如竞争、税收和国家安全并不新奇，人们可能认为它们已经包括在现有的"国家利益"原则中。然而，这些准则中的一项新的且重要的考虑是关于"国有产权""国有产权"审查的是技资者与其母国政府的独立程度。尽管这一审查适用于所有投资者，但看起来就像是瞄准了中国国有企业投资。根据来自堪培拉的美国使馆外交专线的信息称，FIRB前执行总监向美国外交官介绍说"新的准则主要是基于中国对战略性资源部门的投资的考虑"[11。这里的潜台词即是国有企业技资者们可能不是出于商业目的而更可能被其他非商业的或战略性的政府目标来驱动行为。2009年，针对日益增多的中国国有企业在澳大利亚的投资，澳大利亚参议院对"由国家拥有实体进行的外国投资"启动了调查。参议院经济委员会调查了主权财富基金和国有企业投资的国际经验，和己有的澳大利亚外国投资管理制度在处理国有企业投资方面的完备性。[1] Dorling, Philip, "Laws Aimed to Limit’ Chinese Investments" , Sydney Morning Herald, 72 3 March, 2011, . 114 lntemational Economic Review
革平解中居在澳大柳亚投资FIRB将"国有产权"在对澳投资审核时单列出来，给澳大利亚外国技资管理制度带来了不确定性和主观性。广为流行的关于中国国有企业投资可能受到地缘政治目标驱动的看法被反映到了管理指导规则层面。尽管这种尤其是在胡士泰事件之后被认为符合中国利益的看法在中国的评论界，甚至是官方都有很多支持者，但这确实并不是基于任何认真、客观的分析。有证据表明国有企业在很多方面越来越主要考虑的是市场的反应而不是政府的看法。[1]更重要的是，中国在澳资源部门的投资可以在传统的FDI以寻求资源安全作为驱动力的框架下被理解。中国对原材料的渴望是为了满足过去几十年来的快速工业化的需求。在其国内政策转变为支持对外直接技资后，中国企业很快向海外投资并不令人吃惊。中国投资者乐于持有资源项目的股份并因此形成了项目与中国市场的联系o他们提供了额外的资本来源(这在全球金融危机期间显得尤为重要)，并期望获得与持有管理和技术经验的澳大利亚或其他外国公司合作的机会，或者对项目的100%所有权。对中国国有企业投资澳大利亚的非商业动机的审查能否覆盖现有的"国家利益"审核下未覆盖的部分?一个经常被提出的议题是，被政府持主要权益并控制的外国投资者可能会通过压低出口价格成为向其母国输送利益的工具。也就是说，中国国企控制或者所有的矿业项目会将他们的产品廉价卖给中国的下游厂商，从而损害澳大利亚政府的税收。但这种转移价格并不是仅由国企投资带来的问题，并且全球的税收当局都对关联方价格特别是跨国公司子公司的价格进行监控。转移定价的问题完全可以由澳大利亚国内的税务系统进行解决。在这个问题上采取干涉态度的外国投资管理制度无疑是承认税务当局在处理转移定价问题上的无能。一份由力拓提交给参议院常设委员会的报告认为该公司的经验表明澳大利亚税务局(theAustralian Taxation Office. ATO)在积极地对澳大利亚的所有公司展开转移定价检查。[2]如果澳大利亚政府对中国国企投资这方面的问题特别关心，它就应该给予ATO更多的资源使其在强力地执行税收法规方面更有作用。另一种考虑是，中国国企可能在特定部门成功控制市场并增加产出，从而对该部门价格产生下行压力。这种可能只能在该企业在某个特定市场获取了市场控[1] Thornton, John, "Governing China’ s Boards: An Interview with John Thornton" , The McKinsey Quarterly, Au职1St，2008. [2] Rio Tinto, "Foreign Investment: A Foundation for Australia’ s Prosperity" , Submission to the Senate Standing Committee on Economics, 2009, [online; cited Apri12011]. 国际经济坪论12013年/:第1期115
tÆ得·瑞斯德尔制力后才会发生。举例来说，在铁矿石市场中，统治性的开采商是必和必拓、力拓和稍小一点的福蒂斯丘，中国公司看起来并没有能力达到可以对铁矿石价格施加影响力的市场占有程度。扣除澳大利亚的地理位置提供的好处，这个市场是全球性的，为全世界技资者提供进入和竞争机会。即使中国国企可以达到统治市场的程度，现有的竞争法案也赋予了澳大利亚竞争和消费者委员会控制滥用市场影响力的权力。在澳大利亚参议院的质询中，存在对国有企业冲击公司治理结构的担心。中国国企投资者获取敏感价格信息的能力可能不利于澳大利亚本土企业。在对质询递交的报告中，福蒂斯丘(一家中国国企持有实质权益的大型澳洲矿商)辩称目前的公司章程和公司法有足够的能力来处理任何类似的利益冲突问题。例如，福蒂斯丘的中国董事会代表需要回避任何关于价格和成本结构的讨论以避免潜在的利益冲突。上述所有的问题，无论外国投资申请是来自国有企业还是民营企业"国家利益"检查看起来都足以处理。值得注意的是，所有这些议题都没有提到任何关于处于没有控制权的少数权益地位的外国投资问题(无论来自国有企业还是民营企业[IJ)。参议院的质询本质上是支持这种看法的。参议院委员会发现"现有的审批外国投资的管理框架对于无论是私人商业利益、主权技资基金还是国有企业都是足够的"。并且，跨国并购法案和其他的相关法律的联合力量对"外国投资实际运行中关于转移定价、环境和劳工保护等问题提供的评估是充足的"。委员会认为"国家利益检查应该继续聚焦于资产的商业用途而不是其所有权"[21。另外，包括私人企业和政府所有企业在内的所有公司都要遵守澳大利亚的法律和政策。这一点在FIRB前执行总监对参议院的证词中被着重强调"必须认识到，投资者在这个国家会受制于工业法律、环境法律、健康与安全法律。所有的澳大利亚法律都对外国投资者平等的适用，只要他们像任何其他公司所做的一样，开始在这个国家活动。"我们认为，国家利益检查和完备的国内管理框架对于处理中国或者其他国家[1]通过合资企业或者取得董事会席位方式达成的少数控制结构可能需要进一步的调查，无论是由私人所有、政府所有还是关联方投资的企业。[2] Australian Senate (Senate Standing Committee on Economics), "Foreign Investment by State-owned Entities" ,2009, [onl ne; cited Apri12011]. 1 ] 6 Intemationa1 Economic Re叮ew
革'ljlfll中t罩在澳大利亚投资国有企业的非商业行为问题是足够的。关于所有权的话题看起来只有在该公司具有主导市场的影响力的环境中才是相关的。尽管如此，关于中国国企是否在国内和国际商业竞争中被财务和市场纪律足够有效地约束，以及在多大程度上中国国有企业存在与政府目标的相关性，都需要持续不断的考察，毕竟中国本身的商业和制度环境仍处于转型时期。市场纪律与中国企业对国企投资的关心带来了一个必然的问题，即中国国有企业在多大程度上被市场纪律所约束?这个问题不仅对于澳大利亚当局制定澳大利亚外国投资管理制度十分重要，而且对于中国当局思考中国企业的全球战略位置同样重要。荣大聂和赫恩曼考察了中国国有企业不断增加的商业压力。他们发现，由于中国共产党通过任命这些公司中的关键人物来施加控制和影响，评估这些公司战略决定背后的动机和激励是很难的。然而，他们也认为"商业压力在中国公司中快速增加，而且中国公司在这方面与那些OECD国家企业的共同点大于差异性"[η。作为中国政府管理国有企业的代理人，中国国资委在不断向国有企业施加压力，以使得它们更具竞争力，或承担被具有竞争力的同行收购的风险。2006年以后，国资委宣布了将央企数目从155家压缩到80-100家的强硬计划后，这种压力加剧。为了达到相关行业的领先地位，很多国企积极地与其他国企、私人和外国企业展开竞争。因此，很多中国国企，尤其是资源行业的国企，野心勃勃地寻找向海外扩张的机会。中钢集团在南非的行为为面对愈发激烈的市场竞争和财务约束的中国国企提供了一个很好的例子。与通常被认为的中国国有企业通过压低海外资源价格以使国内经营获益的普遍看法不同，中钢(像很多资源行业的外国企业-样)将大部分产出在国际市场上出售，因为这能获得较向中国市场出售更高的利润。中钢只将很小的一部分产出供应到中国，以作为国际大宗商品价格波动的对冲。中钢集团的主席在采访中说"对企业来说可以接受的对商业利益的牺牲只能发生[1] Rosen, Daniel and Thilo Hanemann, " China’ s Changing Outbound Foreign Direct Investment Profile: Driver and Policy Implications" , Peter百onInstitute for International Economics, Policy Brief No. 09 -14, 2∞9， Washington DC. 国际经济评论12013年/第1期117
彼得·瑞斯德尔在中国有严重的原材料紧缺或战争时期，否则，在一个开放并有效的国际市场中，企业的第一优先目标是盈利。"(11 国有企业也在国内越来越多地受到市场纪律的约束。它们偏好通过国有银行系统获取信贷资源，但只能越来越多地通过商业途径来达到。l2]这一点可以通过中国最大的政策性银行一一国家开发银行一一对海外投资项目的贷款行为来证明。2009年，国家开发银行为两家俄罗斯能源公司安排了一笔250亿美元的银团贷款，以获取20年对中国供应原油的合同。最终在利率和对项目的风险升水谈判上陷入困境。而最后的安排在充分考虑了历史交易数据、资金成本、税收、交易成本和对风险升水的计算后才执行。国开行官方报告说，尽管它们被委以支持政府的能源安全政策的任务，但每→个单独的项目都必须通过商业可行性评估。国有企业在国内也陷入了一场不断的、动态的公司改革过程中。最近的例子是中国最大的石油企业的政企分开改革。在过去，党委书记同时就是总裁，而新的安排要求这两个位置需任命给不同的人。当然，这并不意味着共产党会退出控制，但确实表明了从公司的日常营运中后撤的态度。中国的国有公司在国内、并越来越多地在香港和海外公开上市，公司组织和公司治理正在处于转变之中并朝着由市场机制主导的方向远进。作为那些被中国国企投资的东道国，自然地对这个过程有着积极、持续的兴趣。中国政府也越来越多地关注本国企业是否在国际市场上受到了与其他国家投资者一样的平等待遇。索顿，高盛集团前主席和一家大型中国国有企业的董事会董事观察到:. (中国)最高级别的官员认识到需要引入所谓现代公司治理系统。他们知道如果他们想要让主要公司在香港、伦敦或者纽约的公开市场上市，需要达到A些确定的标准。他们同样越来越认为更好的公司治理会带来更好的商业结果、更高的效率和财富创造一一所有这些都是对公司、对人民和对这个国家有好处的。他们看到了甚至沙特阿拉伯的阿美公司这样的非上市公司也引入了先进的公司治理实践。"[31 尽管在海外存在关于这些中国投资背后缺少商业激励且受到政府影响的担[1] "Betting on Africa: How Sinsosteel Gambled and Won" ,Issue 21,20 December, Caixin Weekly. [2]它们为其海外投资项目融资的行为也同样受到商业纪律的约束，对印度尼西亚电力行业的投资证实了这一点。[3] Thomton, John, "Goveming China’ s Boards: An Interview with John Thomton" , The McKinsey Quarterly, August, 2008. 118 Intemational Economic Review
!JiM中E在澳大柳亚投资忧，但讽刺的是，中国评论员却批评政府缺乏对国有企业海外技资活动进行协同的领导能力，特别是针对2009年中铝竞购力拓19%权益的案件，期间许多中国投资计划被FIRB搅得一团乱麻。国有企业对海外资产激烈的竞争被描述为"没有指挥的合唱"[口。澳大利亚外国投资管理制度的演变澳大利亚政府关于上面这些问题的立场至今仍然并不完全清楚。政府总是反复于两个目标之间的平衡:接受中国投资，但与此同时限制外国对澳大利亚资产，特别是资源资产的控制力。显示这一点的最清楚的信号来自于FIRB的前任执行总监，认为政府"在看到新建项目中的投资低于50%，主要项目在15%左右时，会感到舒服得多"。[2]这是对澳大利亚政府的外国投资政策最清楚的解释，而这种态度也产生了重要的商业和媒体影响。但我们并不清楚，这到底是FIRB还是财政部的态度。对于FIRB为数不多的几个公开可得的关于中国交易决定的分析表明，这看起来确实是正在被执行的政策。很清楚，政府打算在外国并购法案规定的准入限制条件下限制中铝的并购。另一个例子是中国有色集团2∞9年对新兴的稀土生产商莱纳斯CLynas)多数权益的竞购失败。在公布的FIRB给中国有色的沟通函中，政府试图将中国有色持有的权益限制在最多%，并使中国有色在莱纳斯董事会的董事席位少于一半。此外，政府还寻求中国有色保证，它向莱纳斯的贷款"将不包含任何股权或者准股权性质"。这些要求说明了对中国国有企业的一种官方态度是只能获取非控制性的权益。澳大利亚政府对重要澳大利亚资产的控制权问题的另一个考虑是，修改外国并购法案以允许财政部审查外国投资计划中运用的复杂金融工具，如期权、担保和可转换票据等，可能使外国投资者在未来获取潜在的股权或者投票权。修改案被中铝一力拓交易的结构所触发，因为案中中铝试图获取力拓关键资产的少数权益和价值78亿美元、可以被兑换为18%力拓股份的可转换票据。[1] Zhao Jianfei, "Overseas Acquisitions: A Chorus Wi1hout a Conductor" , Caijing Online, 25 February, 2∞9 [onl ne; c ted Apri12011]. [2] Colmer, Patrick, "Transcrip1 of Address from Patrick Colmer 10 the Australia China Investment F值um"，2∞9， [online; cited Apri12011]. 国际经济评论12013年/第1期119
彼得·瑞斯德尔一个在澳大利亚外国投资管理制度发展过程中产生的问题是，越来越多的外国投资政策被政治化。FIRB作为外国投资澳大利亚的大门，一项重要的任务就是，通过它操作的审查制度，和将它的职能与政治相分离的行动，维持澳大利亚社会对外国投资的信心。几乎没有大型项目是在FIRB的建议下被拒绝的，并且很少是出于政治上的原因作出拒绝。事实上，在过去几十年果，澳大利亚政府只正式拒绝过两个外国投资计划。此外，少数派工党政府造成的政治复杂性，增加了外国投资管理政策的压力，潜在地破坏了一个开放的外国技资管理制度的可能性。独立参议员谢努芬CNickXenophon)最近向国会提交了·份新议案，寻求对农业部门的外国投资作出限制。这将使FIRB的权力扩展到对任何超过5公顷的农场的外国并购进行审查。这项在"粮食安全"的大旗下声称旨在防止"廉价出售农地"给外国人的政治勒索可以获得货币上的回报，但会站污澳大利亚高度竞争的农业产业自由和开放的声誉。澳大利亚政府和FIRB面临强大的压力，在与威胁到长期以来的政策传统的力量斗争中处于守势。结束语澳大利亚对中国直接投资比较开放，并极具吸引力。它是中国对外直接技资的最大东道国，大于对美国或世界任何一个国家的投资，等于对欧洲、|投资之和。尽管澳大利亚是~._....个相对小的经济体，但仍有可能在一段时间内，继续成为中国最大投资目的地之o然而，中国直接投资的增长规模和速度挑战了澳大利亚开放的投资制度，并带来了是否需要区别对待国有企业投资与私人投资的政治问题。对于澳大利亚这样的国家，有效地处理民粹主义的挑战是很重要的:屈从于民族主义对外国投资的反应，在任何现有证据下都被证明，将对经济和政治分歧极其有害。就像美国前国务卿鲍威尔CColin Powell)认为的，资本是变化无常的"……它绝不去使它感到害怕的地方o金钱将远离腐败和坏的政策，它不想被冲突包围，它不想被政治不确定性包围。它将会去到那些欢迎它、投资者对置于风险中的资源的回报充满信心的地方。"[11 [1] Blake, Rob阮eI叽t飞"勺Imp归or眈tan】C臼eof Tnvestment in Sri Lanka sec∞on】deconomics summit of the Ceylon Chamber of Coml口merce[扣o【川nIlin叭e;cited April 201 1叮].120 lntemational Economic Review
新解中厘在8曹大柳亚投资出于上述原因，澳大利亚提供了非常优越的环境。在这种环境中，中国商业活动的国际信誉和能力可以得到发展，也是因为这种环境具有(与民粹主义的主张〉相反的特征，而对外国投资者具有吸引力。与此同时，中国国有企业作为国际投资者的新角色不仅对澳大利亚当局在外国投资管理制度上产生了挑战，同时也对中国当局思考这些全球性中国企业的战略地位提出了问题。就像本文说明的，在很多情况下这些关于所有权的问题并不会对各方从FDI中获取好处构成影响，但有的时候，这也确实是一个问题。关于快速增长的中国对澳投资的民粹主义看法，以及大型中国技资项目特殊的所有权特征，成为澳大利亚政策发展过程中和中国对澳大利亚的政策感知上的一个冲突来源。这些冲突与如何对中国在澳大利亚资源和能源部门快速增长的投资权益作出反应相关。而关于国有企业技资、市场竞争性和政治与安全事务土的议题并没能通过额外的对中国或外国投资计划的审查和测试得到妥善的处理。围绕这些议题产生的不确定性已经阻碍了这些行业的潜在发展并损害了澳大利亚长期的政治和安全利益。而很多这些不确定性是由市场竞争中商业和政治上的利益相关方引入的。消除这些不确定性和政策冲突需要重新树立所有外国在澳投资计划都需要被检查的市场框架:并启动澳大利亚和中国当局间关于促进竞争监督、公司治理和金融透明性等国企投资相关问题的政府间定期会晤。这一类行动的细节将是未来研究讨论的重要主题。四国际经济评论12013年/第1期121
