（财务预算编制）财政预
算编制
财政预算编制
1.部门预算编审职责分工 0
财政部门的责任 0
预算主管部门的责任 1
预算单位的责任 1
2.预算编报的主要步骤和工作 1
预算单位 2
预算主管部门 2
3.预算编报的具体操作 3
基础信息 3
《户管信息表》3
《人员情况表》4
《办公及业务用房情况表》5
《设备情况表》6
《车辆明细表》6
《办公设备明细表》7
项目库 7
一级项目内容 7
项目二级构成 12
项目三级明细 15
特定项目的申报 16
机关事业单位退休人员活动经费 16
在职市管保健对象医疗保健统筹金 16
补充公用经费、办公用房物业管理费、办公用房租赁费和交通工具运行维护费 17
年初部门待分配 17
项目状态 18
预算编报 19
《非税收入执收及事业收入、经营收入和其他收入项目情况表》20
《人员经费明细表》21
《人员经费明细表（行政）》22
《人员经费明细表（事业）》23
差额单位、预算外拨款单位的填报 24
《公用经费明细表》24
《公用经费（综合定额）明细表》25
《公用经费（全额事业单位）明细表》26
《公用经费明细表（差额和生均）》27
《项目支出预算表》28
涉及收费项目纳入预算内管理差额单位和预算外拨款单位的预算填报 28
年预算编报中需要注意的事项 28
关于落实部门预算责任制度 28
全面实施年度财务决算报表注册会计师审计制度 29
建立部门预算管理考核通报制度 29
《办法》的基本内容 29
考核内容和方法 30
考核标准和要求 30
预算考核计分 30
考核要求 30
考核的组织与考核结果应用 31
加大审计整改落实的力度 32
关于深化部门综合预算管理 32
进一步加强财政性资金统筹 32
工本性收费收入统筹使用 32
部门历年结余财政性资金统筹安排 32
部门历年结余资金清理 32
年结余资金使用情况 36
历年结余财政性资金统筹安排和使用要求 36
进一步规范非财政性资金预算管理 37
关于健全厉行节约长效机制 37
从严控制“三公经费”预算 37
严格控制“会议费”等经费预算 38
“三公经费”及“会议费”预算查询 39
严格“三公经费”预算执行 39
关于改进部门预算编制方法 40
控制“一上”预算项目支出申报规模 40
预算编制与专项评审有机结合 41
预算编制与政府采购有机结合 41
预算编制与绩效评价有机结合 41
关于完善待分配预算管理 42
关于探索政府购买公共服务 43
政府购买公共服务概念 44
政府购买公共服务试点项目范围 44
政府购买公共服务项目预算管理程序 45
政府购买公共服务项目预算编报审核要点 46
关于推进部门预算细化公开 47
组织做好 2012年部门预算信息公开 47
夯实部门预算信息公开的基础 48
部门预算是部门依据国家和本市有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，
逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后按程序依法批准的部门综合收支计划。根据《关
于编制 2012年市级部门预算的通知》（沪财预〔2011〕xx号），现就 2012年市级部门预算编
报中的有关政策事项说明如下：
1.部门预算编审职责分工
部门预算编制和执行的责任主体是部门。各部门和单位要进一步增强责任主体意识，切实负
起责任主体职责，与财政部门一起，按照财政部门、预算主管部门、预算单位在预算编制、
审核和执行等环节的职责分工，协调配合，形成合力，共同提高预算编制的科学化、精细化
和预算执行的均衡性、时效性。
财政部门的责任
财政部门负责市级部门预算的汇总审核、统筹管理和综合平衡；负责会同相关部门制定
预算管理制度和预算支出标准；负责审核部门预算的合法性、合规性和合理性，并及时提出
调整、完善和优化部门预算编制的意见建议，不断增强部门预算编制的统一性、完整性和公
平性；负责预算的执行管理和动态监督，保证财政资金的规范安全运行和科学合理使用；负
责统一研究部门预算改革举措，统筹推进部门预算改革等。
预算主管部门的责任
各预算主管部门作为本部门预算编制和执行的责任主体，负责组织、管理和指导各预算
单位科学合理地编制本部门预算，汇总审核和统筹管理本部门预算，确保本部门的重点工作
安排与年度预算编制有机衔接，年初预算不留硬缺口，并结合本部门实际细化各项预算管理
要求。同时，制定预算执行的量化目标计划，监督、指导所属单位规范有效地执行预算，加
强预算执行分析，及时、准确、全面地向财政部门反馈预算执行情况和预算管理中的有关问
题。
预算单位的责任
各预算单位按照财政部门和预算主管部门的预算管理要求，根据国家和本市确定的公共财政
保障范围和公共财政支出标准，认真做好列入年度预算的项目遴选和可行性论证，科学规范
地编制部门预算，并把预算细化到具体项目，切实做细、做实、做准预算，确保其部门预算
编制的完整性、科学性和准确性；负责制定和实施内部管理制度，规范严格地执行部门预算，
不断提高预算执行的均衡性和时效性。
2.预算编报的主要步骤和工作
部门预算编审按“二上二下”的程序进行，预算单位和预算主管部门编报预算的主要步骤和
工作如下：
预算单位
“一上”时，预算单位根据市财政局核发的预算信息，首先据实填报“基础信息库”和“项
目库”，在此基础上，编制本单位“一上”预算（包括基本支出预算和项目支出预算），并按
部门预算管理序列报送预算主管部门。
“二上”时，预算单位在经预算主管部门、财政部门审核后的基础信息库、项目库和“一上”
预算基础上，首先根据本单位相关工作或计划变动情况，调整“基础信息库”和“项目库”，
其中：“一上”时未纳入项目库、“二上”时需要编入项目支出预算的项目，预算单位必须
先在项目库内申报；同时，已经财政审核同意的经常性项目在“二上”时原则上不得调整。
在此基础上，在预算主管部门下达给本单位的预算控制数内，编制“二上”预算，并按部门
预算管理序列报送预算主管部门。
预算主管部门
“一上”时，预算主管部门审核下属预算单位上报的“一上”预算，对其中需要调整的内容，
部门可直接修改或退回预算单位。部门直接修改的，系统中该数据将显示醒目标记；退回预
算单位的，由预算单位修改后重新上报，部门再进行审核。审核完毕后，部门按规定编制年
初待分配预算，并汇总形成本部门“一上”预算，报送市财政局。
“一下”时，预算主管部门根据市财政局核定的部门“一下控制数”，结合本部门事业发展
的年度计划和实际情况，按照确保重点、兼顾一般和区分轻重缓急的原则，及时将控制数分
解至下属预算单位。
“二上”时，预算主管部门审核下属预算单位上报的“二上”预算（需要调整的内容，处理
办法同“一上”）。审核完毕后，汇总形成本部门“二上”预算，报送市财政局。
此外，预算主管部门可根据自身管理需要，对下属预算单位的基础信息库中的信息和项目库
中未纳入当年预算的项目，进行动态审核和管理。
3.预算编报的具体操作
基础信息
预算单位填报的基础信息库，包括 6张表：《户管信息表》、《人员情况表》、《办公及业务用
房情况表》、《设备情况表》、《车辆明细表》、《办公设备明细表》。
《户管信息表》
《户管信息表》，包括财政维护信息和单位维护信息两个部分。
单位维护信息，具体包括：单位地址、邮政编码，联系人、财务负责人、单位负责人及其电
话号码、传真、E-mail、备注。
上述信息已由预算单位在 2011年预算编报时填报完成。在编制 2012年预算时，如上述相关
信息发生变化，预算单位应按实际情况进行修改，并予以确认。
《人员情况表》
人员基本情况表信息包括在编人员、在校学生、离退休人员、其他人员四个部分。其中，除
在编人员和其他人员中的“有编制的文职人员”、“有编制的购买服务人员”应填报人员编制
数和实有数之外，其他仅需填报实有数。
●在编人员：是指预算单位中由市编办核定的不同编制的在职人员。按照人员编制情况分为
公务员、参照公务员管理人员、事业人员以及工勤人员四种。
●在校学生：是指预算单位公用经费实行生均经费定额预算管理的学校（高校和中职学校）
中的各类学生人数。其中，高校学生人数是指 2012年 9月地方全日制普通公办高校在校学
生人数；中职学校学生人数是指 2012年 9月全日制公办中等职业学校（包括中专、技校和
职校）在校学生人数。
●离退休人员：是指在预算单位离休和退休的人员数，或虽未在预算单位离休或退休，但由
预算单位管理的离休和退休人员数（因职能管理需要除外，如老干部局）。
●其他人员：单位除在编人员、学校学生和离退休人员以外的其他人员，包括“有编制的文
职人员”、“有编制的购买服务人员”、“在职市管保健对象”、“临时工”和“其他”。
有编制的文职人员：是指经市编办核定编制批准聘用担任文职工作的人员。
有编制的购买服务人员：是指经市编办核定编制批准聘用的、由政府向社会购买服务的人员。
在职市管保健对象：是指根据相关文件规定由财政安排医疗保健统筹金的在职人员。
临时工：是指单位在实有人数小于编制数的情况下、在空编数内按规定标准安排人员经费的
聘用人员数。
其他：是指除“有编制的文职人员”、“有编制的购买服务人员”、“在职市管保健对象”、“临
时工”外的其他人员。需要注意的是，除填报上述列举的人员外，填报“其他”人员数的，
应在其备注栏内说明相关其他人员的情况。
《办公及业务用房情况表》
办公及业务用房包括公有及自有用房和租赁用房。相关房屋信息包括房屋性质、房屋名称、
地址、建筑面积、使用面积、出租面积、投入使用年度以及备注等。
上述办公及业务用房情况在 2012年预算编制时暂不要求预算单位填报。
《设备情况表》
设备情况表包括交通工具、办公设备以及专业设备等三部分信息。上述设备的实有数量由系
统分别自《车辆明细表》和《办公设备明细表》中的相关数据自动汇总产生。由于 2012年
预算编报时，《车辆明细表》和《办公设备明细表》暂不要求预算单位填报，所以，本表内
的车辆编制数和实有数需要预算单位填报。
●交通工具：包括车辆情况和其他交通工具两个部分。其中：其它交通工具是指除列举的车
辆类型（小轿车、中型客车、大客车、货车和摩托车）以外的交通工具。
●办公设备：包括台式电脑、笔记本电脑、复印机、打印机、传真机以及其他设备。上述办
公设备情况在 2012年预算编制时暂不要求预算单位填报。
●专业设备：包括 20万元以上、50万元以上、100万元以上以及 200万元以上的专业设备
等。专业设备的分类及填报口径同部门年度决算编报口径。上述专业设备情况在 2012年预
算编制时暂不要求预算单位填报。
《车辆明细表》
车辆明细是指设备情况表中车辆的明细信息，具体包括车辆类型、车辆品牌、车辆号码、购
买年度、行驶里程和大修次数等。上述车辆明细信息在 2012年预算编制时暂不要求预算单
位填报。
《办公设备明细表》
办公设备明细是指设备情况表中办公设备的明细信息，具体包括设备类别、型号、规格、数
量、单价、金额和购买日期等。上述办公设备明细信息在 2012年预算编制时暂不要求预算
单位填报。
项目库
项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。项目库分为财政部门项目库、专业
部门项目库、部门（单位）项目库。项目库按照统一规划、分级管理的原则进行管理。单位
纳入项目支出预算安排的项目必须首先纳入项目库管理。
统一规划是指财政部门统一制定项目库管理的规章制度、项目申报内容、统一计算机应用软
件数据规范。分级管理是指财政部门、专业部门以及预算主管部门（单位）按照各自的职责、
权限分别对各自设立的项目库实行管理。
项目申报的内容，是项目管理的基础，也是项目支出预算安排、执行和实施绩效评价的基本
依据。为细化项目支出预算，项目内容按三级进行细化申报，项目一级，即项目的主要内容；
项目二级，即项目具体要做的事项；项目三级，即某一事项所需安排的经费内容。
一级项目内容
一级项目内容：包括项目名称、项目编码、起始日期和结束日期、项目类别、专业评审项目、
总预算、当年预算（一次性项目）、项目概述、项目依据、项目资料、历年预算及执行情况（经
常性项目）等信息。
●项目名称：描述项目的主要内容，应当按照规范的用语表述，如“房屋维修”、“举办 XX
活动”、“XX会议”等，但不应表述为“XX处室业务费”。
●项目编码：由系统按照一定编码规则自动生成的项目识别码，采用 18位组合码。其中，1-4
位表示项目申报年度，5-14位表示预算单位组织机构代码，15-18位表示项目序列码。
●起始日期和结束日期：项目计划实施的实际开始和实际结束日期，一般不应填报为 2012
年 1月 1日至 2012年 12月 31日。
●项目类别：项目按照预算管理和部门预算编报要求分为经常性项目和一次性项目。
●经常性项目：是指预算单位为维持其正常运转、完成特定工作任务而持续发生的支出项目
以及具有普遍性且支出标准有明确规定的项目。根据上述不同情况，经常性项目又分为“经
常性专项业务费”和“其他经常性项目”。
经常性专项业务费是指单位为维持其正常运转而发生的大型设施、设备、大型专用网络运行
费和为完成特定工作任务而持续发生的支出项目。
其他经常性项目是指预算单位中具有普遍性且支出标准有明确规定的项目，如：残疾人保障
金缴费、抚恤费、机关事业单位退休人员活动经费等。
需要注意的是，以前年度已确定为经常性项目的，在 2012年部门预算编制时无需重新输入，
可直接从系统中导入原项目相关信息；单位因实际情况，2012年有新增经常性项目的，可增
加输入新项目信息，但应对该新增经常性项目予以说明。
●一次性项目:除经常性项目之外的其他项目。“一次性项目”分为“市委市政府已确定的新
增项目”、“结转项目”和“其他一次性项目”。
市委市政府已确定的新增项目是指市委、市政府已确定需由财政预算资金重点保障安排的支
出项目。
结转项目是指以前年度已经市财政局批准并确定分年度预算，需在本年度继续安排预算的跨
年度实施项目以及因上年预算执行调整而结转至本年度安排的项目。根据上述不同情况，结
转项目又分为“分年预算安排项目”和“上年执行结转项目”。
其他一次性项目是指除前述两类一次性项目以外，单位为完成其工作任务而安排的一次性支
出项目。
●绩效评价：是指运用一定的考核方法、量化指标和评价标准，对项目所确定的绩效目标的
实现程度，以及为实现该目标安排预算的执行结果所进行的综合性考核与评价。
●政府购买公共服务：是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的
社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定
的标准进行评估后支付服务费用，试行“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”预算
管理办法的新型政府提供公共服务方式。
需要注意的是，在 2012年预算中采取政府购买公共服务方式的项目，各部门和单位应在预
算编制系统中单列项目编制预算，并填报“是否政府购买服务”项目选项。
●专业评审项目：是指需要经相关专业主管部门进行前置评审的“信息化项目”、“学科建设
项目”以及“单项预算金额 50万元以上的大型科研设备购置项目”。
●总预算：是指完成项目实施计划所需安排的项目预算总额。
●当年预算（一次性项目）：是指项目预算分年度安排计划中列入本年度的项目预算。
●项目概述：是指项目申请理由以及项目主要事实内容、预期的总目标和阶段性目标、项目
需要的投入情况（对财政预算资金的需求额；其他渠道资金的来源及其落实情况）、项目论
证情况、项目实施计划、预期的主要经济效益和社会效益指标。
需要注意的是，一是“项目论证情况”和“项目实施计划”两项内容为必须填报的内容。其
中：“项目论证情况”应根据项目论证或评审开展的实际情况，选择“不需要论证、尚未论
证、已经启动论证、论证已完成”中的一个类别填报；“项目实施计划”（注意与“实施计
划及执行情况”的区别）应根据预算年度内项目实施进度计划，填报“项目立项、前期评审、
项目启动、项目结束”等项目实施环节的时间节点。二是“预期的总目标和阶段性目标、预
期的主要经济效益和社会效益指标”在 2012年预算编报时暂不要求填报。
●项目依据：是指项目与国家和本市政策、行政工作任务或事业发展计划的关联性、项目的
必要性、紧迫性；相关政策、文件（包括市领导批示文件）规定及其文号。其中，“项目与
国家和本市政策、行政工作任务或事业发展计划的关联性、项目的必要性、紧迫性”等内容
在 2012年预算编报时暂不要求填报。
●变动原因说明：是指经常性项目当年预算与上年预算相比发生变动的情况说明。
●项目资料：是指项目可行性报告、项目评审报告等说明项目具体情况的相关文件资料。
●历年预算及执行情况（经常性项目）：是指项目历年预算安排情况以及实际执行情况。
●实施计划及执行情况（一次性项目）；是指项目预算分年安排计划及以前年度项目实际执
行情况。
项目二级构成
项目二级构成：包括年份（一次性项目）、构成内容、功能科目、构成金额、资金投向、资
金来源等信息。
●构成内容：是指项目具体要做的相关事项。构成内容一般应与项目名称不同。
●功能科目：项目支出所反映的对外职能活动应适用的功能分类科目，应细化至项级。
●构成金额：项目完成某一特定事项所需的预算金额，由系统汇总其三级明细金额计算生成。
●资金投向：是指根据财政部门相关数据统计口径确定的项目支出投入方向。此项信息，暂
不需要单位填报，由财政部门在部门预算“二上”审核环节选择确定。
●资金来源：是指项目支出预算安排的资金渠道，主要包括：财政拨款收入、教育收费收入、
事业收入、事业单位经营收入和其他收入。
财政拨款收入又分为：财政补助收入（包含预算内、燃油税返还收入）、政府性基金收入、
专项收入和 2011年纳入预算的政府性收入。与 2011年相比，删除了“财政补助收入”下的“预
算外转入”，以及“行政事业性收费收入（工本性收费收入）”。
需要注意的是，“政府性基金收入、专项收入、2011年纳入预算的政府性收入”在填报时需
细化至具体收入项目。
2011年纳入预算的政府性收入，是指按照财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算
管理的通知》（财预【2010】88号）的要求，自 2012年 1月 1日起，将目前由部门和单位自
行管理的收入纳入一般预算管理的政府性收入。主要包括主管部门集中收入、国有资产处置
收入、国有资产投资收益、国有资产出租出借收入、广告收入、捐赠收入、回收资金、利息
收入等。
Ⅰ主管部门集中收入，指机关、参照公务员法管理的事业单位、代行政府职能的社会团体及
其他组织，经同级财政部门批准，集中所属事业单位收入。
Ⅱ国有资产处置收入，指行政事业单位国有资产产权的转移或核销所产生的收入，包括国有
资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等，扣除应缴纳的税款
和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易手续费等）后的余额。
Ⅲ国有资产投资收益，指事业单位利用国有资产对外投资形成的股权（权益）的出售、出让、
转让收入扣除投资成本、税金、评估费等相关费用后取得的收益。
Ⅳ国有资产出租出借收入，指行政事业单位在保证完成正常工作的前提下，出租、出借国有
资产取得的收入，扣除应缴纳的税款和所发生的相关费用（资产评估费、技术鉴定费、交易
手续费等）后的余额。
Ⅴ广告收入，指政府举办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入。
Ⅵ捐赠收入，指以政府名义接受的捐赠收入，即：以各级政府、国家机关、参照公务员法管
理的事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织名义接受的非定向捐赠货币收入，不包
括定向捐赠货币收入，实物捐赠收入以及以不参照公务员法管理的事业单位、不代行政府职
能的社会团体或者其他组织接受的捐赠收入。
Ⅶ利息收入，指政府财政资金（税收和非税收入）产生的利息收入。
●教育收费收入，指单位的教育收费（包括目前在财政专户管理的学费、住宿费，高校委托
培训费，党校收费，教育考试考务费，函大、电大、夜大及短训班培训费等）。
●事业收入，指事业单位开展专业业务活动及辅助活动所取得的收入。
●事业单位经营收入，指事业单位在专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动
取得的收入。
●其他收入，指除财政拨款收入、教育收费收入、事业收入、事业单位经营收入等以外的收
入。
需要注意的是，《部门财务收支总表》“事业收入”含“教育收费收入”。
项目三级明细
项目三级明细：包括明细内容、经费类别、规格型号、经济科目、单价、数量、明细金额、
拨付方式、国库直接拨付、政府购买服务、政府采购形式、政府采购方式、商品品目、是否
合并采购编号、合并后采购名称等信息。
●明细内容：是指某一事项所需的各项经费内容。
●经费类别：按单位支出的具体用途，分为资本性支出、费用性支出和其他支出。
●经济科目：反映单位支出具体用途所适用的经济分类科目，应细化至款级。
●拨付方式：反映单位预算执行时所采用的财政支付方式，包括政府采购、国库直拨、待核。
需要注意的是，除已明确为国库直拨的项目外，预算单位均应选择待核方式，并在提交用款
计划时再确定具体支付方式。
●国库直接拨付：应按照《上海市市级财政资金国库集中支付管理暂行办法》中有关财政直
接支付限额标准确认财政直接支付项目。
●涉及政府采购的相关内容，详见《关于印发〈上海市 2012年政府采购集中采购目录和采
购限额标准〉的通知》（沪财库〔2011〕xx号），以及《关于完善政府采购预算编制与执行的
若干规定》（沪财预〔2011〕xx号，附件 2）。
●是否合并采购编号、合并后采购名称：是指预算单位可以根据实际情况，将同一个二级构
成下三级明细中相关政府采购项目合并为一条政府采购编号，同时，确定相应的政府采购项
目名称。
特定项目的申报
机关事业单位退休人员活动经费
预算单位在《人员情况表》中填报退休人员数后，系统自动生成“机关事业单位退休人员活
动经费”项目。项目由“人事直拨 15元/人”和“非人事直拨 185元/人”两个二级项目。
需要注意的是，差额事业单位和预算外拨款单位需要选择上述两个二级项目中由财政补助收
入、2011年纳入预算的政府性收入、教育收费收入、事业收入、事业单位经营收入、其他收
入等安排支出的资金来源。
在职市管保健对象医疗保健统筹金
预算单位在《人员情况表》中填报在职市管保健对象人数后，系统自动生成“在职市管保健
对象医疗保健统筹金”项目。需要注意的是，差额事业单位和预算外拨款单位需要选择上述
项目中由财政补助收入、2011年纳入预算的政府性收入、教育收费收入、事业收入、事业单
位经营收入、其他收入等安排支出的资金来源。
补充公用经费、办公用房物业管理费、办公用房租赁费和交通工具运行维护费
全额事业单位公用经费目前实行“人均定额”加上项目支出中安排“补充公用经费”、“办公
用房物业管理费”、“办公用房租赁费”以及“交通工具运行维护费”的形式安排预算。
全额事业单位在按人员定额标准部分编制公用经费预算后，应在项目专用模版中根据本单位
实际情况选择填报相应的项目，并将该项目纳入本年预算。其中，“补充公用经费”项目应
安排的预算限额由系统自动控制。
年初部门待分配
在编制部门预算时，由于尚无法准确预测预算年度的全部支出情况，因此，原则上各预算主
管部门都应预留待分配预算，用于解决年度预算执行中，中央和市委、市政府新出台政策、
以及其他难以预计的支出需求。2012年起，待分配预算额度，由原来不超过项目支出预算的
3%，调整提高至不超过项目支出预算的 5%。
年初部门待分配在预算主管部门审核“一上”预算时，在《年初部门待分配项目表》中录入，
该项目作为部门待分配预算指标管理。
需要注意的是，2012年起，单个项目预算金额在 150万元以上的，仍按《关于批复 2011年
财政支出预算的通知》（沪财预〔2011〕16号）规定，由预算主管部门会商市财政局后，以
联合发文形式报市政府审批；单个项目预算金额在 150万元以下的，由预算主管部门提出申
请，市财政局审核后及时将待分配预算调整为正式预算并拨付资金。
为进一步强化预算约束，确保待分配预算真正用于年度执行中难以预计的支出，上半年原则
上不使用待分配预算。
项目状态
项目状态是指预算单位拟纳入项目库管理的项目在申报审核流程中所处的状态。具体可分为：
待上报、已上报、可调整、退回、否定、财政同意。
●待上报：是指预算单位拟申报项目尚处于编辑申报状态，尚未提交上级预算单位审核的项
目。
●已上报：是指预算单位拟申报项目已完成编辑并提交上级预算单位审核的项目。
●可调整：是指预算单位提交审核的项目，经上级预算单位、预算主管部门或财政部门审核，
确认申报项目的预算单位可对项目作进一步调整，并在下一次申报时再次报送审核的项目。
●退回：是指预算单位提交审核的项目，在上级预算单位、预算主管部门或财政部门审核的
过程中，需要预算单位及时进行细化、修改或调整后重新申报并再次审核的项目。
●否定：是指预算单位提交审核的项目，经上级预算单位、预算主管部门或财政部门审核后
予以否定。被否定项目不得编入项目支出预算。
●财政同意：是指预算单位提交审核的项目已经财政部门审核同意。“一上”时财政同意项
目，未经财政部门同意，预算单位在“二上”时不能修改。
预算编报
预算单位需要编制收入预算和支出预算，其中：支出预算包括基本支出预算和项目支出预算。
编制收入预算应填报《非税收入执收及事业收入、经营收入和其他收入项目情况表》。
编制基本支出预算，应填报《人员经费明细表》和《公用经费明细表》。编制项目支出预算，
应在系统自动生成《项目支出预算表》的基础上，按轻重缓急进行排序。基本支出和项目支
出预算中涉及政府采购和财政直接支付的，需要同时编制政府采购预算和财政直接支付预算。
此外，预算主管部门在审核汇总下属单位“一上”预算的基础上，对部门全部项目支出按轻
重缓急进行排序，同时，编制本部门年初待分配预算；在审核汇总“二上”预算的基础上，
对部门全部项目支出按轻重缓急进行排序。
《非税收入执收及事业收入、经营收入和其他收入项目情况表》
包括非税收入执收情况、教育收费收入、事业收入、事业单位经营收入和其他收入情况五部
分信息。
单位应根据本单位承担的非税收入执收职能、征收项目、范围、标准和征收情况运行态势，
合理预计并编报 2012年非税收入预算。
需要注意的是，在“2011年纳入预算的政府性收入”中，各项收入下均设置了四个明细收入
内容，即：“上年 1-8月份已缴库金额”、“上年预计缴库金额”、“历年结余当年缴库金额”
以及“当年收入缴库金额”。
●“上年 1-8月份已缴库金额”，是指预算单位根据《关于将预算外收入纳入预算管理工作
的通知》（沪财预〔2011〕116号）的有关规定，在 2011年 1-8月期间缴入市级财政国库的
相关收入。
●“上年预计缴库金额”，是指预算单位根据沪财预〔2011〕116号的有关规定，预计在 2011
年内缴入市级财政国库的相关收入。
●“历年结余当年缴库金额”，是指预算单位根据沪财预〔2011〕116号的有关规定，计划在
2012年内缴入市级财政国库的相关收入历年结余。
●“当年收入缴库金额”，是指预算单位根据沪财预〔2011〕116号的有关规定，预计在 2012
年内缴入市级财政国库的相关收入。
单位应根据财预【2010】88号的有关规定，合理预计并编报 2012年教育收费收入。
单位应根据本单位开展专业业务活动及辅助活动情况，合理预计并编报 2012年事业收入。
单位应根据本单位在专业业务活动及辅助活动之外开展非独立核算经营活动情况，合理预计
并编报 2012年事业单位经营收入。
其他收入是指单位取得的除财政拨款收入、教育收费收入、事业收入、事业单位经营收入以
外的其它收入。其他收入应根据本单位实际情况按具体项目明细填报。
《人员经费明细表》
《人员经费明细表》细分为《人员经费明细表（行政）》和《人员经费明细表（事业）》
两种不同的表式。
市财政局根据预算单位类型具体核定单位应填报的表式。其中：按照公务员法管理的单
位和参照公务员法管理的单位，应填报《人员经费明细表（行政）》；除参照公务员法管理事
业单位之外的其他事业单位应填报《人员经费明细表（事业）》。
若单位人员编制存在混编情况的，即:既有公务员编制人员，又有事业编制人员的，应
按照公务员编制人员和事业编制人员，分别填报《人员经费明细表（行政）》和《人员经费
明细表（事业）》。
编制 2012年人员经费预算时，编制内实有人数统一以 2012年 8月底编制内实发工资人
数为准。人员经费编报的范围和口径不变。
《人员经费明细表（行政）》
行政单位人员经费包括在职人员经费、临时工工资、离退休人员经费三个部分。
●在职人员经费，包括基本工资、津贴补贴、一次性津贴补贴和其他。其中，基本工资
包括职务工资和级别工资；津贴补贴主要包括工作性津贴、生活性补贴、改革性补贴以及本
市在津补贴改革中按国家规定保留的部分特殊岗位津贴和补贴；一次性津贴补贴主要是指年
终一次性奖金以及援边选派干部、支教等人员的一次性日用品购置补贴；其它主要包括单位
按相关规定为职工缴纳的社会保险费和公积金。
需要注意：一是单位在“其他津贴”栏中填报数据，应当在备注栏中说明安排此项津贴
的内容、依据和标准。二是从 2012年起，部门在年度预算中安排的行政单位公务员奖励经
费应统一在人员经费中编报列示。三是一次性津贴、补贴项目（包括年终一次性奖金）应填
报按年实际需发放的总数。
●临时工工资，是指单位实有人数小于编制数时，可在空编数内按规定标准安排的聘用
人员工资（含社保缴费和住房公积金）。临时工工资标准为 1600元/月。
●离退休人员经费，是指按规定范围和标准，应由财政负担的离退休人员补贴费，包括
离休人员补贴费和退休人员补贴费。
《人员经费明细表（事业）》
人员经费包括在职人员经费、临时工工资、事业单位退休人员补充养老金三个部分。
●在职人员经费，包括基本工资、津贴补贴、年终一次性奖金和其他。其中，基本工资
主要包括岗位工资、薪级工资和八大地区工资补贴等；津贴补贴主要包括职务津贴、物价补
贴、伙食补贴、交通费补贴以及特殊岗位津贴等；其它主要包括单位按相关规定为职工缴纳
的社会保险费和公积金。
需要注意的是，单位在“特殊岗位津贴”和“其他津贴”栏中填报数据，应当在备注栏
中说明安排此项津贴的内容、依据和标准；年终一次性奖金应填报按年实际需发放的总数。
●临时工工资，是指单位实有人数小于编制数时，可在空编数内按规定标准安排的聘用
人员工资（含社保缴费和住房公积金）。临时工工资标准为 1600元/月。
差额单位、预算外拨款单位的填报
系统默认差额单位人员经费的资金来源为“财政补助收入（预算内）”，单位人员经费预
算安排有其他资金来源的，如：2011年纳入预算管理的政府性收入、事业收入、事业单位经
营收入、其他收入等，应根据单位实际情况选择相应的资金来源，并相应填报各项人员经费
支出预算。
《公用经费明细表》
《公用经费明细表》细分为《公用经费（综合定额）明细表》、《公用经费（全额事业单位）
明细表》和《公用经费明细表（差额和生均）》。
市财政局根据预算单位公用经费预算管理方式核定单位应填报的表式。其中：市级机关、
行政事务执行机构和行政执法类事业单位，应填报《公用经费明细表（综合定额）》；除行政
事务执行机构、行政执法类事业单位和实行生均定额的学校外的其它全额事业单位应填报
《公用经费明细表（全额事业单位）》；差额事业单位以及公用经费实行生均经费预算管理的
高校和中职学校应填报《公用经费明细表（差额和生均）》。
公用经费中列入“其他商品服务支出”和“其他资本性支出”的合计数，占单位公用经
费预算人均标准部分不应超过 15%。
《公用经费（综合定额）明细表》
公用经费实行综合定额和单项定额相结合预算管理方式的单位，其公用经费预算数等于按综
合定额计算安排数加按单项定额计算安排数的合计数。
●综合定额，是根据市编办核定的单位编制内实有人数和相应定额标准计算确定的公用经费
综合定额预算数。单位可以在规定的公用经费综合定额预算数内，根据实际情况统筹安排公
用经费支出预算。需要注意的是，“工会经费”和“福利费”应按照有关规定和标准进行安
排（福利费提取标准为 140元/月/人）。其中，行政机关和参照公务员法管理事业单位的工
会经费将由国库直接支付至市总工会。
●单项定额，是根据单位办公用房、车辆情况以及相应定额标准计算确定的公用经费单项定
额预算数。
需要注意的是，编制 2012年公用经费预算时，编制内实有人数统一以 2012年 8月底编
制内实发工资人数为准；垂直管理部门区县分局的公用经费预算，仍按原办法编制；公用经
费已实行综合定额的单位，项目支出中不得再安排已纳入公用经费综合定额开支范围的支出；
公用经费支出预算中，需要实行政府采购和财政直接支付的，应同时编制相应的政府采购预
算，确定财政直接支付方式。
《公用经费（全额事业单位）明细表》
全额事业单位公用经费目前试行“人均定额”加上项目支出中安排“补充公用经费”、“办公
用房物业管理费”、“办公用房租赁费”以及“交通工具运行维护费”形式安排预算。全额事
业单位在完成本表填报后，应在项目专用模版中选择填报相应的项目，并将该项目纳入本年
预算。
●“人均定额”，是根据市编办核定的单位编制内实有人数和相应定额标准（人均 3000元）
计算确定的公用经费预算数，单位可以在规定的公用经费预算数内，根据实际情况统筹安排
公用经费支出预算。
●“补充公用经费”，是参照公用经费综合定额标准（实有人数和相应定额标准计算确定数
扣除在公用经费中已安排数）在项目支出中安排的专项经费。
●“办公用房物业管理费”、“办公用房租赁费”以及“交通工具运行维护费”，是参照公用
经费单项定额标准在项目支出中安排的专项经费。
需要注意的是，编制 2012年公用经费预算时，编制内实有人数统一以 2012年 8月底编
制内实发工资人数为准；在项目支出中已安排“补充公用经费”的全额拨款事业单位，在其
他项目支出中也不得再安排已纳入公用经费综合定额开支范围的支出；公用经费支出预算中，
需要实行政府采购和财政直接支付的，应同时编制相应的政府采购预算，确定财政直接支付
方式。
本表安排的“工会经费”与相应在“补充公用经费”中安排的“工会经费”之和不能为
零；参照公务员法管理事业单位的工会经费将由国库直接拨付至市总工会；福利费提取标准
为 140元/月/人。
《公用经费明细表（差额和生均）》
本表内“工会经费”和“福利费”两项经费预算，不包括在差额单位人均定额和学校的
生均定额标准之内，由系统按相关标准自动计算产生。
差额事业单位财政预算内安排的公用经费预算根据单位实有人数和相关定额标准计算
确定，并由系统默认资金来源为财政补助收入（预算内）。单位其他资金来源安排的公用经
费预算，应根据实际情况选择资金来源。
生均单位公用经费根据高校和中职学校在校学生人数和相应的生均定额标准计算确定。
需要注意的是，在校学生人数的时点与编制内实有人数不同。高校学生人数是指 2012年 9
月地方全日制普通公办高校在校学生人数；中职学校学生人数是指 2012年 9月全日制公办
中等职业学校（包括中专、技校和职校）在校学生人数。
福利费提取标准为 140元/月/人。
《项目支出预算表》
本表项目支出预算数据由项目库项目纳入当年预算形成。
预算单位和预算主管部门对申报的项目支出要按照轻重缓急、择优遴选后进行排序。其
中，经常性项目、市委市政府已确定的新增项目和结转项目应予以优先排序。
涉及收费项目纳入预算内管理差额单位和预算外拨款单位的预算填报
目前，部分原预算外收费项目已按相关规定纳入预算内管理。其中，涉及行政事业收费项目
的差额单位和预算外拨款单位，在 2012年预算编报时，相关支出预算需由上述收费项目收
入安排的，应选择相应的资金来源，如：“财政拨款收入”下“财政补助收入”中的“预算
内”。
年预算编报中需要注意的事项
关于落实部门预算责任制度
《关于编制 2011年市级部门预算的通知》（沪财预【2010】81号）要求各部门要切实负起责
任主体的职责，组织、管理和指导下属预算单位科学合理地编制预算，汇总审核和统筹平衡
好本部门预算。在此基础上，从 2012年起，市财政局将进一步着力加强监督考核，督促部
门预算责任制度落到实处。
全面实施年度财务决算报表注册会计师审计制度
对使用财政性资金的市级事业单位，全面实施年度财务决算报表注册会计师审计制度，切实
规范事业单位财务会计行为，为下一步全面实施部门决算批复制度打好基础。
建立部门预算管理考核通报制度
为规范和加强本市市级部门预算管理工作，进一步落实部门预算责任制度，提高部门预算编
报的及时性、完整性和准确性，确保部门预算编报质量，市财政局印发了《上海市市级部门
预算管理工作考核暂行办法》（沪财预〔2011〕xx号），并自 2012年起试行。
《办法》的基本内容
部门预算管理考核主要考核市级预算主管部门落实部门预算编制主体责任，科学、合理、
规范编报部门预算的工作情况，重点考核市级部门预算编报的及时性、完整性和准确性。预
算考核在突出重点的同时，也兼顾了部门预算管理的其他方面。
《办法》为暂行办法，内容包括总则、考核内容和方法、考核标准和要求、考核的组织
与考核结果应用、附则等五个部分。
考核内容和方法
部门预算编报是部门预算管理工作的基础，部门预算编报质量的高低，直接影响部门预
算的执行、监督、预算信息公开等工作，因此，考核内容综合了部门预算管理的各个方面，
除“一上”、“二上”预算编报工作外，还将部门预算编制与执行的衔接工作，部门预算和财
务收支规范管理工作，以及其他与预算编报有关工作纳入考核范围。
预算考核采取年度考核方法，平时逐项记录，年度定期进行综合考核。
考核标准和要求
预算考核计分
预算考核计分采取基础分加附加分的方法，满分为 110分，其中：基础分 100分，附加分 10
分。
基础分中，部门预算“一上”、“二上”编报工作为 70分，其他方面工作为 30分。附加
分主要评价部门创新预算管理机制工作，积极推进开展预算改革试点工作的情况。
考核要求
●部门“一上”、“二上”预算编报工作，主要是考核部门预算编报的及时性、完整性和
准确性，并设置具体的考核项目。
●部门预算编制与执行的衔接工作，主要是考核预算执行情况，预算追加情况和预算完
成情况。其中，预算执行情况考核部门半年度支出预算执行进度；预算追加情况考核部门专
项工作与年度预算编制有机结合，确保年初预算不留硬缺口；预算完成情况考核部门年度预
算完成率。
●部门预算和财务收支规范管理工作，主要是考核部门在审计监督或财政监督检查中，
是否被发现部门预算管理和财务收支方面存在相关问题，以及发现问题的整改情况。
●其他与预算编报有关的工作，主要是考核部门统筹安排结余资金，开展专项资金评审
工作，做好预算信息公开工作，以及配合做好预算编制方面的其他工作。
●部门创新预算管理机制工作，积极推进开展预算改革试点工作，作为附加分内容。如：
部门会同市财政局积极研究完善专项资金预算管理办法，切实将专项资金年初预算落实到具
体项目，办法科学、规范，操作性强的；或者参加财政专项绩效评价试点工作，制定绩效评
价制度，开展财政支出绩效自评的，可获相应的附加分。
考核的组织与考核结果应用
预算考核工作由市财政局组织实施，考核结果将向市政府专题报告，同时，向市级预算主管
部门进行通报。
对考核结果排名靠前的 20个部门进行表彰，分别颁发获奖证书；对排名靠后的 10个部门，
原则上在编制下一年度预算时暂不安排新增专项资金及项目支出。
加大审计整改落实的力度
对于审计整改未到位、屡查屡犯的部门，原则上在编制下一年度预算时暂不安排新增专项资
金及项目支出。
关于深化部门综合预算管理
进一步加强财政性资金统筹
工本性收费收入统筹使用
各部门执收的工本性收费收入与财政补助收入统筹使用，相关成本性开支据实安排。
2012年预算编制资金来源“财政拨款收入”中，已删除“行政事业性收费收入（工本性收费
收入）”，原使用该项收入安排支出的预算单位，在预算编制填报有关支出资金来源时，应相
应调整为“财政拨款收入”中的“财政补助收入”下“预算内”选项。
部门历年结余财政性资金统筹安排
部门历年结余资金清理
根据财政部《关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预〔2010〕383号）的有关要
求，各部门、各预算单位要进一步清理截至 2010年底的结余资金（详见沪财预〔2011〕xx
号，附件 1《截止 2010年底市级预算部门结余资金情况表》及填报说明），并随“一上”预
算报送市财政局。
●清理单位范围。市级预算部门中与市财政有经费领拨关系的全部预算单位，包括“行
政机关”、“参公单位”、“全额事业单位”、“差额事业单位”和“其他”单位等。
需要注意的是，部门应对下属预算单位填报的结余资金情况表按单位类型（单位性质和
预算管理方式）进行审核汇总。因取消收费和预算外收费纳入公共财政预算管理，事业单位
预算管理方式未予调整，但单位经费实际已由市财政全额拨款的，应填列在“其他（1）”栏
内。除“行政机关”，“参公单位”，“全额事业单位”，“差额事业单位”，以及在“其他（1）”
中填报单位外的其他单位，应在“其他（2）”栏内填列。
●清理资金范围。2010年 12月 31日前，预算单位全部收入与支出相抵后形成的结余资金，
包括“财政性资金结余”和“非财政性资金结余”。预算单位应对本单位结余资金进行认真
分析，按资金渠道区分为“财政性资金结余”和“非财政性资金结余”，并重点对“财政性
资金结余”进行分析填报。
●财政性资金结余，是指预算单位直接从各级财政取得的公共财政预算拨款、政府性基金预
算拨款、教育收费拨款（包括原预算外资金）、基本建设拨款等收入，以及通过其他渠道或
方式取得的属于财政性资金的拨款或收入形成的结余。“财政性资金结余”包括“基本建设
结余”和“非基本建设财政性资金结余”。
Ⅰ“基本建设结余”，指有关预算单位纳入市发改委基本建设项目，尚未列支出的财政性资
金结余。
Ⅱ“非基本建设财政性资金结余”进一步细分为“市财政直接拨款结余”和“非市财政直接
拨款结余”。
①“市财政直接拨款结余”，是指预算单位直接从市财政取得的包括部门预算、非部门预算
专项资金等财政拨款收入中尚未列支出的结余。“市财政直接拨款结余”进一步细分为基本
支出结余、项目支出结余和教育收费结余。
基本支出结余，指预算单位基本支出（人员经费和公用经费）的收入和支出相抵后的余额。
项目支出结余，指预算单位项目支出（专项资金）的收入和支出相抵后的余额，具体分为：
项目“净结余”和“需继续执行项目结余”。项目“净结余”指截至 2010年底已执行完毕或
不需再执行的项目结余；“需继续执行项目结余”指以后年度还需继续执行的项目结余。“需
继续执行项目”结余按预算年度进一步细分为：2008年及以前年度项目结余、2009年度项
目结余、2010年度项目结余。
“教育收费结余”，指预算单位教育收费拨款收入和支出相抵后的余额。
②“非市财政直接拨款结余”，主要包括预算单位“八项收入结余”，“中央财政或区县财政
拨款结余”，以及“其他财政性资金结余”等三类。
“八项收入结余”，是指预算单位按照《关于将预算外收入纳入预算管理工作的通知》（沪财
预〔2011〕116号）有关规定，应分三年缴入市级财政国库的预算外收入历年结余。
“中央财政或区县财政拨款结余”，是指预算单位使用中央专项转移支付（中央专款）或区
县财政拨款收入的结余资金。
“其他财政性资金结余”，是指预算单位除上述“八项收入结余”和“中央财政或区县财政
拨款结余”之外的其他财政性资金结余。如：预算单位从其他部门或单位取得的财政性资金
拨款形成的结余。
●非财政性资金结余，是指预算单位上级拨入资金（不含财政性资金）、下级上缴收入、事
业收入（不含教育收费）、经营收入和其他收入中，尚未列支出的资金结余。
●需要注意的事项。一是部门（单位）应以 2010年度决算报表上反映的数字为基础，并对
本单位结余资金进行分析后填报。结余资金填报数据与 2010年决算报表数据明显不一致，
应在附注栏中作予以说明，并在部门预算“一上”文字说明中作专项说明。二是部门（单位）
有“其他财政性资金结余”的，请在附注栏中说明结余资金来源的主要项目。三是部门（单
位）“市财政直接拨款”的“项目支出结余”中，有专款专用资金（如：政府性基金和专项
收入）结余的，请在附注栏中说明。
年结余资金使用情况
各部门、各单位需分析 2011年 1月至 8月底期间内结余资金的使用情况，并按“使用
财政性资金结余”和“使用非财政性资金结余”分列填报。
历年结余财政性资金统筹安排和使用要求
2012年部门预算编制中支出需求较大、历年结余财政性资金较多的部门，原则上采用安排当
年预算资金与使用部门历年结余财政性资金相结合的办法，统筹安排支出；各部门在预算执
行中动用历年结余财政性资金的，应按规定程序经市财政局审核后报市政府批准。
具体工作要求：一是情况申报。各预算主管部门按要求填列结余资金情况表，并随“一上”
预算申报时一并上报。二是确定额度。市财政局将根据各预算主管部门“一上”上报的年度
资金需求总量，结合结余财政性资金情况，会同预算主管部门，研究确定“一下控制数”总
额中动用历年结余财政性资金的规模。三是下达控制。市财政局在“一下”下达预算控制数
时，同时下达部门动用结余财政性资金数。四是明确项目。各部门和单位在“二上”时确定
使用历年结余财政性资金安排的具体项目。
进一步规范非财政性资金预算管理
各部门、各预算单位要切实按照综合预算的要求，将本部门所有收入和支出全部纳入部门预
算。
对于事业单位经营性收支情况，各部门，以及与市级财政有经费领拨关系的事业单位，要按
照《关于建立事业单位经营性收支报备（报送）制度的通知》（沪财预〔2010〕117号）的规
定，在 2012年部门预算“一上”时，同时报送事业单位经营性收支情况报告。
结合国库单一账户体系改革，2012年起市级全额预算单位非财政性资金（包括历年结余）全
部纳入国库单一账户体系中的专用存款账户管理，并按国库集中支付管理规定分资金类型
（包括财政性资金、经营性收支和往来款）实行支付额度管理，使用时按规定程序报市财政
局批准后予以支付。
关于健全厉行节约长效机制
从严控制“三公经费”预算
各部门在 2012年预算编制中要从严控制“三公”经费预算，因公出国（境）费、公务用车
购置及运行费、公务接待费预算原则上不超过 2011年预算规模（2011年市财政下达各预算
主管部门的 2011年“三公”经费预算控制数）。
根据《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中办发〔2011〕2号）的有关规定，公务
用车分为一般公务用车（是指用于办理公务、机要通信等公务活动的机动车辆）和执法执勤
用车（是指用于办案、监察、稽查、税务征管等执法执勤公务的专用机动车辆）。
目前，本市正在进行党政机关公务用车专项治理，党政机关已暂停更新和新购公务用车，
需待本市公务用车编制和配置标准出台后，党政机关才可恢复公务用车购置。在上述两类公
务用车编制和配置标准未正式出台前，为不影响 2012年预算编制工作，避免出现公务用车
购置经费年初预算和实际执行的较大差异，各部门暂按照本单位公务用车实际需求，以及公
务用车购置和运行费不超过 2011年预算的要求，编制部门 2012年公务用车购置费预算。
严格控制“会议费”等经费预算
各部门要进一步控制并单独编制会议费预算，为会议费预算按照中央要求向社会公开做好准
备。
对需要在 2012年预算中安排的国际会议、论坛、庆典、节会等活动经费预算以及楼堂馆所
建设，各部门、各单位要根据《关于进一步做好党政机关厉行节约工作的通知》（中办发〔2011〕
13号）的有关规定，严格执行审批制度和审批程序，并向市财政局提供有关批准文件材料。
“三公经费”及“会议费”预算查询
“二上”预算申报时，系统将自动计算各部门、各预算单位“三公经费”和“会议费”预算，
并生成“三公经费及会议费预算查询表”。
●资金来源。“三公经费及会议费预算查询表”中，三公经费及会议费资金来源为公共财政
预算支出。
●经济科目。因公出国（境）费用=“30212因公出国（境）费用”；公务用车购置及运行费=
“31013公务用车购置”+“30231公务用车运行维护费”；公务接待费=“30217公务接待费”。
需要注意的是，除公务用车外的其他各类交通工具购置支出，以及除公务用车运行维护费以
外的其他交通费用，应在“31019其他交通工具购置”和“30239其他交通费用”中反映。
需要说明的是，系统另外还提供“三公经费统计表”，各部门、各单位可以按支出类别（基
本支出和项目支出），以及资金来源（公共财政预算、政府性基金预算和教育收费）分别查
询本部门、本单位“三公经费”预算安排的总体情况。
严格“三公经费”预算执行
应认真贯彻落实《关于本市加快完善国库单一账户体系建设，加强“三公”经费管理的实施
意见》，加快推进国库单一账户体系和公务卡制度改革，规范“三公”经费的支付方式、支
付程序和支付内容。预算执行时，对“三公”经费支出严格按预算控制数执行，不断规范“三
公”经费运行。
关于改进部门预算编制方法
各预算主管部门要加强对本部门预算的审核和统筹平衡，切实按照零基预算的要求统筹下属
预算单位的资金需求，区分项目轻重缓急合理安排，使本部门事业发展所需资金与市级财力
相适应。
控制“一上”预算项目支出申报规模
各部门要着重提高“一上”预算的质量，控制“一上”预算项目支出申报规模。除市委、市
政府确定的重大项目支出以及教育、科学、农业等法定增长支出外，各部门 2012年其他项
目支出预算原则上不超过 2011年预算规模；因特殊原因难以控制在上述规模内的，部门项
目支出“一上”申报规模不超过 2011年项目支出预算总额的 120%。
2012年预算编报时，系统中设置了部门“一上”项目支出申报上限，申报上限为部门 2011
年项目支出预算总额的 120%。对于因特殊原因而需要超过申报上限的，各部门可与市财政局
相关支出处室沟通，并根据实际情况调整申报上限。
预算编制与专项评审有机结合
各部门、各预算单位要按照《上海市市级财政专项资金评审管理暂行办法》（沪财预〔2010〕
113号）的有关要求，加强项目可行性论证和评审。在此基础上，市财政局将在部门申报的“一
上”预算中选择部分预算金额较大、专业技术较高的项目，继续开展财政评审试点，评审不
通过的项目，2012年部门预算中不予安排；经评审预算偏高的项目，根据评审意见核减预算
（即：核减项目预算和部门预算总额）。
预算编制与政府采购有机结合
各部门、各预算单位要在编制部门预算的同时，同步编制并细化政府采购预算，切实提高政
府采购效率，规范政府采购资金支付（详见沪财预〔2011〕xx号，附件 2《关于完善政府采
购预算编制与执行的若干规定》）。
预算编制与绩效评价有机结合
根据《上海市财政支出绩效评价管理暂行办法》（沪府办发〔2011〕1号）有关规定，2012
年，市财政局选择 49个预算主管部门的 70个项目（详见沪财预〔2011〕xx号，附件 3《关
于 2012年部分项目试编绩效目标的若干要求》），由部门和单位在编制部门预算时同步试编
绩效目标
●绩效目标编报要求。部门（单位）编制预算时，应在系统中填报《部门（单位）职能
及战略目标表》和《上海市财政支出项目绩效目标申报表》；未纳入部门预算的项目，部门
应在申请该项目预算时，通过纸质文件填报该项目的绩效目标。绩效目标的具体填报要求，
详见《关于贯彻落实〈上海市财政支出绩效评价管理暂行办法〉的实施意见》（沪财绩
〔2011〕5号）所附填表说明。近期，市财政局将对绩效目标编报工作组织专题培训。
部门在报送预算的时，应连同绩效目标编报说明、支撑项目立项的材料和项目目标制定依据
等一并报送市财政局。预算执行中，有关项目申请调整预算的，应随调整预算一并报送调整
后项目绩效目标。
●绩效目标审核与批复。一是部门初审，部门负责对本部门组织申报的绩效目标设置的科学
性、合理性等进行初审。二是财政审核，市财政局依据绩效目标的审核要求，对部门编报并
经初审的绩效目标进行审核。绩效目标符合要求的，进入下一步的预算编审流程，绩效目标
不符合要求的，由预算部门（单位）调整、修改。三是绩效目标批复。市财政局在部门预算
批复时一并批复绩效目标。
关于完善待分配预算管理
各预算主管部门在部门预算中原则上都应预留年初待分配预算，用于解决年度预算执行中，
中央和市委、市政府新出台政策，以及其他难以预计的支出需求。
●待分配预算安排规模。2012年起，适度增加各部门年初待分配预算的规模，由原按不超过
项目支出的 3%提高到 5%。
●待分配预算审批程序。按照实事求是、突出重点、简便操作、提高效率的原则，进一步完
善待分配预算使用审批程序。2012年起，单个项目预算金额在 150万元以上的，仍按《关于
批复 2011年财政支出预算的通知》（沪财预〔2011〕16号）规定，由预算主管部门会商市财
政局后，以联合发文形式报市政府审批。单个项目预算金额在 150万元以下的，由预算主管
部门提出申请，市财政局审核后及时将待分配预算调整为正式预算并拨付资金，年度终了市
财政局将各部门待分配预算的资金实际使用情况汇总后一并向市政府报告。
关于探索政府购买公共服务
建立健全政府购买公共服务制度，是建立健全公共财政体系的一项重要内容，对于加快政府
职能转变，提高政府行政效率，提升公共服务质量和水平具有重要意义。按照党的十七届五
中全会有关“改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和
提供方式多元化”精神，以及市委、市政府的有关工作要求，从 2012年起，市财政局将逐
步探索和试点开展市级行政事业单位政府购买公共服务项目的预算管理工作，加大政府购买
公共服务制度的实施力度。
政府购买公共服务概念
政府购买公共服务，是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社
会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的
标准进行评估后支付服务费用，试行“政府采购、合同管理、审计评估、信息公开”预算管
理办法的新型政府提供公共服务方式。
●政府购买公共服务与政府购买服务比较。一般来说，政府购买服务包括所有以政府为
主体向市场购买的各种服务。按照“谁是这些服务的消费者或者受益者”为标准，政府购买
的服务可以分为两大类：一类是政府购买公共服务，即政府运用公共权力和公共资源向公民
所提供的各种服务，如公共卫生、教育、文化、就业等。在这类购买行为中，政府是提供服
务的责任主体，社会组织或市场机构是服务的生产者，而受益对象是社会公众；另一类是政
府购买维持其自身运转所需要的服务，如政府部门的信息化服务、后勤保障服务（保安、保
洁、物业管理等），其受益对象是政府部门本身。上述两类行为的购买目的、购买性质、受
益对象等都不相同，因此，两者有所区别。
政府购买公共服务试点项目范围
近年来，各市级预算主管部门和预算单位结合自身工作实际，在政府购买服务方面开展了形
式多样的探索。目前，本市开展的政府采购中有关服务类的政府购买行为，大部分属于政府
购买维持其自身运转所需要的服务，在实际操作中主要依据政府采购法的有关规定实施项目
管理。相对与政府购买维持其自身运转所需要的服务来说，推进政府购买公共服务意义更为
重大。特别是，随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务
将成为政府提供公共服务的重要方式。但是，对于社会公众直接受益的、量大面广的政府购
买公共服务，目前尚处于起步探索阶段，亟待建立健全规范制度，明确政府购买公共服务项
目范围。
按照“建立机制、有机衔接、积极稳妥、分步推进”的原则，从 2012年起，市财政局将在
以下两个方面的社会公共服务领域中选择部分条件成熟的项目推进试点。一是直接公共服务
领域，主要包括公共卫生、公共教育、公共文化体育、就业服务、人才服务、养老服务、社
区服务、城市维护服务等；二是间接公共服务领域，主要包括法律服务、会计服务、专业服
务等中介服务领域。
政府购买公共服务项目预算管理程序
为进一步规范政府购买公共服务程序，增强政府购买公共服务透明度，提高政府购买公共服
务效益，2012年政府购买公共服务项目探索试点“政府采购、合同管理、审计评估、信息公
开”的政府购买服务模式。
●政府采购。对于政府购买公共服务项目，各部门和单位应按照政府采购的有关规定确定服
务提供方。属于政府采购范围的，应按政府采购的有关规定实施；不属于政府采购范围的，
应参照政府采购运作模式，按公开、公平、公正的原则确定服务供应方。
●合同管理。部门预算批复后，各部门应组织下属预算单位及时启动试点项目。按照规定确
定服务供应方后，预算单位应与服务供应方签订合同，合同中应对服务内容、服务标准等进
行约定。
●审计评估。服务供应方应对政府购买服务项目专账明细核算。项目结束后，预算单位应委
托会计师事务所对试点项目的资金使用情况进行审计；预算主管部门应组织对试点项目的完
成情况进行绩效评估，社会公共服务领域的试点项目可探索第三方评估或群众打分评估等方
式。审计报告和绩效评估报告报市财政局备案。
●信息公开。预算单位应将试点项目的相关信息全程向社会公开，信息公开的主要内容包括：
试点项目基本情况（购买服务目的、服务标准、服务总量、项目资金预算及执行金额等）、
服务供应方基本情况（服务供应方名称、资质、确定方式等）、项目监督管理基本情况（项
目审计结果、绩效评价结果等）。
政府购买公共服务项目预算编报审核要点
各预算主管部门作为部门预算编制和执行的责任主体，应组织下属预算单位积极探索和规范
政府购买公共服务行为，并对纳入试点范围的政府购买公共服务项目的立项、实施情况进行
监督管理。
●单列项目编报预算。各部门、各单位在编制 2012年预算时，根据市政府提出的转变政府
职能和事业单位分类改革的要求，研究提出纳入试点领域采取政府购买公共服务的项目。对
于采取政府购买公共服务方式的项目，各部门和单位应在预算编制系统中单列项目编制预算，
作为一级项目予以上报，并准确标识及选择范围。
●政府购买公共服务项目审核原则。各部门和预算单位编报审核政府购买公共服务项目时，
把握以下原则：一是部门和单位新增工作职能，但未增加人员编制及编制内实有人数，需要
对新增职能相关工作事项或服务项目实施政府购买公共服务的；二是通过实施政府购买公共
服务，部门和单位原有职能的相关工作事项或服务项目，能够明显降低成本、提高效率、提
升质量的。三是政府购买公共服务的服务提供方一般应为社会组织或中介机构。
关于推进部门预算细化公开
组织做好 2012年部门预算信息公开
2012年，根据国务院预算公开的有关要求和财政部的具体部署，各预算主管部门报送市人大
审议和向社会公开的部门预算在原按政府收支分类科目的“款”级科目列示的基础上，应进
一步按有关规定将重点支出（“教育”、“科学技术”和“农林水事务”）细化到“项”级科
目；同时，在对使用财政性资金的市级事业单位 2011年度部门决算报表实施注册会计师审
计和部门决算批复的基础上，各部门编制的 2011年部门决算（草案）将在报经市人大常委
会审议后向社会公开，并按要求进一步公开“三公”经费决算和行政经费决算。
夯实部门预算信息公开的基础
随着预算公开内容的细化，对预算编制规范性和准确性的要求也越来越高。在 2012年
市级部门预算编制中，各部门、各单位要规范科目使用和项目表述，为进一步细化和推进预
算信息公开夯实基础。
一是规范科目使用和项目表述。各部门、各单位在预算编制时，应规范使用政府收支分类科
目并准确表述项目名称，如：“缴纳残疾人就业保障金”、“在校学生副食品价格补贴”、“事
业发展专项经费”等（详见本指南附表《2011年部门预算中需规范的项目名称一览表》）。此
外，从 2012年起，部门在年度预算中安排的行政单位公务员奖励经费应统一在人员经费中
编报列示。
二是文件汇编方便对照查阅。市财政局对历年部门预算方面的重要管理文件进行了专门整理，
并汇编成册提供给各部门、各单位便于对照查阅。
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