公共管理学院 陈俊星
公共行政学
第十一章 行政监督
尔俸尔禄,民膏民脂;下民易虐,上天难
欺。
——《戒石銘》
学习目标
教学目的和要求：通过本章学习，了解行政监督
的含义与特点，理解行政监督的原则与作用，掌握
行政系统的内部监督、行政系统的外部监督，熟练
掌握改革与完善我国行政监督体制的思路与方法。
教学重点和难点：行政监督的作用、行政系统内
部监督、行政系统外部监督。
主要内容
行政监督概述
行政监督体系
改革与完善我国的行政
监督体制
案例讨论
复习思考题
第一节 行政监督概述
一、行政监督的含义与特点
二、行政监督的原则与作用
一、行政监督的含义与特点
（一）行政监督的含义
行政监督有广义和狭义之分。
广义的行政监督指政党、立法机关、司法机关、社会
组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政
府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性
进行监察和督促的行为。
狭义的行政监督是指按行政系统的组织层级或由专门
监察机关，依法对行政系统自身的行政行为的合法性、
公平性和有效性进行监察和督促的行为。
行政学通常采用广义的行政监督概念。
（二）行政监督的特点
监督主体的
多样性
法律地位的
独立性
监督主体的
层次性
监督对象的
特定性
监督内容的广泛性
行政监督
BB
EE
CC
DD
AA
（三）行政监督的分类
1.以监督的主体来划分，可以分为国家机关的监督（立法、
行政、司法）、政党监督、各种社会组织的监督、人民群众
与社会舆论的监督等；
2.从监督的对象上看，可以分为对行政机关的行政行为的监
督和对行政人员的职务行为的监督；
3.以监督的内容为标准，可以分为对行政行为的合法性的监
督和对行政行为的合理性的监督；
4.从监督的方向上体察，则可分为纵向监督、横向监督和双
向监督；
5.以监督的时间阶段来划分，可分为事前监督、事中监督和
事后监督；
6.从监督的目的和方法上来划分，还可分为积极性的监督和
消极性的监督。
二、行政监督的原则与作用
（一）行政监督的原则
行政监督原则是行政监督活动中最主要、最普遍运用的准
则，是行政监督的根本准绳，贯穿于行政监督的始终 。
行政监督的原则
行政监督
依法独立监督
实事求是
法律和行政纪律面前人人平等 监督检查与改进工作相结合
依靠群众监督
教育与惩处相结合
（二）行政监督的作用
1. 行政监督能有效强化和改善公共行
政，提高行政效能，促进行政机关
廉政建设；
2. 行政监督是健全社会主义法治，进
一步保障公民、法人和其他组织合
法权益的有效制度；
3. 行政监督是改革开放和经济建设顺
利发展的重要保障。
第二节 行政监督体系
我国现行的行政监督体系，按照监督的主体可分
为内部监督系统和外部监督系统两大部分。
两大系统交叉组合，构成了我国的行政监督网络
体系。
一、行政系统的内部监督
二、行政系统的外部监督
一、行政系统的内部监督
我国行政监督的内部监督系统主要由政府设立的专职
监督机构和非专职监督机构组成。
（一）一般监督
一般监督是指各行政机关相互之间按照直接隶属关系，
自上而下、自下而上进行的监督。凡有领导关系的都
要进行双向自我监督。
一般监督的主要方式：工作报告 、检查 、专案调查、
审查、备案 、批准、提出议案、改变或撤销 、惩戒。
张文康、孟学农
因SARS去职
2003年的4月20日，在非典灾难中，中央免除了卫生部长
张文康、北京市长孟学农的职务
（二）业务监督
业务监督有两种：
一是上级对下级的业务监督（上一级政府部门对下级
政府对口部门的监督），又称主管监督；
二是部门之间的业务监督（政府部门基于自身职能对
与其无隶属关系的平级或下级政府部门的监督），又
称职能监督。
（三）专门监督
专门监督是由政府设立的专门机关独立行使监督权，对所
有部门的行政工作实行专业性分工的监督，如行政监察、
审计监督等。
1.行政监察
行政监察机关是人民政府行使监督权的职能部门，是国家
行政系统内部自我监督的重要组成部分。
行政监察机关在上级监察机关和所在人民政府的双重领导
下，独立行使监察权，监察业务以上一级监察机关领导为
主。
行政监察的对象是国家行政机关及其公务员和国家行政机
关任命的其他人员。
行政监察机关依法拥有检查权、调查权、建议权和一定的
行政处分权。
行政监察机关的主要职责
根据《中华人民共和国行政监察法》的规定，国家行政监察
机关的主要职责是：
1. 检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决
定、命令中的问题；
2. 受理对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其
他人员违反行政纪律行为的控告、检举；
3. 调查处理国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的
其他人员违反行政纪律的行为；
4. 受理国家公务员和国家行政机关任命的其他人员不服主管行
政机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、行政法规规定
的其他由监察机关受理的申诉；
5. 法律、行政法规规定由监察机关履行的其他职责。
2.审计监督
审计监督是专门审计机关和其他受委托的人员，依法对有关国
家机关、企事业单位的财政及经济活动进行审核检查，以判断
其合法性、合理性、有效性的监督、评价和鉴证活动。
我国目前设置的审计机关有两种，即中央审计机关和地方审计
机关。中央审计机关即审计署，是国务院的组成部门。地方审
计机关实行双重领导制，地方审计机关同时接受本级政府行政
首长和上一级审计机关的领导。
根据法律规定，审计机关在审计过程中具有监督检查权，经济
处理权，建议行政处分权，提请司法处分权以及通报批评权。
审计监督主要通过审查会计账目和有关财经资料的办法进行，
必要时也进行调查活动。
国家财政的看门狗
审计监督的对象
1. 各级政府及其工作部门；
2. 国家金融机构；
3. 全民所有制企事业单位和基本建设单位；
4. 国家给予财政拨款或者补贴的其他单位；
5. 中外合资、合作企业；国内联营企业和其他企业。
从法律监督的角度看，各级政府部门、国家金融机
构及国有企事业单位领导人和其他政府任命的行政
工作人员可成为审计监督对象。
审计监督的内容
1. 财政预算执行和财政决算；
2. 信贷计划执行及其结果；
3. 财务计划执行和决算；
4. 基本建设和更新改造项目财务收支；国家资产管理情况；
5. 预算外资金收支；
6. 借用国外资金、接受国际援助项目的财务收支；
7. 与财政、财务收支有关的各项经济活动及其效益；
8. 严重侵占国家资产的行为；
9. 全民所有制企业承包经营责任的有关审计事项；
10.国家法律、法规规定的其他审计事项。
二、行政系统的外部监督
（一）政党监督
政党对行政机关的监督是由该政党在政权组织中的地位
和作用决定的。
在我国，政党监督主要体现为中国共产党的监督和各民
主党派的监督。
加强共产党对政府工作的监督，是坚持党领导国家这一
原则的直接体现。党对国家行政机关及其工作人员的监
督主要包括政治、思想、组织三方面。
执政党的监督方式
日常监督。一是通过各级党委或党组织经常全面了解
和研究党和国家行政机关中存在的问题，及时提出正
确的主张和切实可行的改进意见；二是督促全体党员
自学遵守党的纪律，在工作中实现自我监督，成为遵
纪守法的模范。
专门监督。为了严肃党的纪律，党在内部设立了纪律
检查委员会，对各级党组织和党员的活动进行全面的
监督。
民主党派与政协机关 的监督
各民主党派与政协机关也担负着监督职责，是共
产党监督的补充。
主要监督渠道：协商国家大事，参与制定方针政
策和国家事务的管理，开展视察、调查，提交议
案，参加政府工作等。
（二）权力机关监督
权力机关监督，又叫立法监督，即国家权力机关
（立法机关）对国家行政机关实行的监督。
国家权力机关的监督具有其他形式的监督不可比拟
的重要法律特征：
1. 监督层次最高；
2. 监督权威最大；
3. 监督范围最广；
4. 最具有法律效力。
权力机关监督的内容和方式
1.改变或撤销政府制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、
决定和命令。
2.听取和审议政府工作报告。
3.审查和批准政府的国民经济计划和社会发展规划、财政预
算决算以及它们的执行情况的报告。
4.对政府机关及其主要领导人提出质问和询问。
5.视察和检查政府工作。
6.组织对特定问题的调查。
7.罢免或撤销有关人员职务。
8.办理或催办人大代表的提案，受理人民群众的意见、建议、
申诉、控告和检举。
（三）司法监督
司法监督是指国家司法机关（人民检察院和人民法院）依
照法定职权和程序，通过司法手段对行政机关及其工作人
员进行的监督。
人民检察院是国家法律监督机关。它对国家行政管理活动
的监督主要是对国家行政机关及其工作人员的职务犯罪和
其他犯罪案件所实行的监督。检察监督主要包括法纪监督、
侦察监督和监所监督等内容。
人民法院是国家审判机关。它通过审理与国家行政机关及
其工作人员有关的行政诉讼案件及其他案件，审查行政活
动的合法性，追究违法者的法律责任。
（四）社会组织的监督
社会团体和群众组织的监督。它们是党和政府联系人
民群众的桥梁和纽带，在积极参与社会协商对话、民
主管理和民主监督等方面发挥着重要作用。
社会组织监督的有效性有两个前提：一是公共行政的
透明度，即政务公开；二是社会监督必须与国家权力
体系的监督相结合。
（五）人民群众和社会舆论的监督
人民群众的监督是指公民个人对行政机关及其工作人员的监督。
公民的监督权源于宪法，受宪法和法律的保护。其形式主要包
括：批评和建议、控告、检举和举报、申诉、信访等。
社会舆论监督是指新闻机构通过报道、评论或民意测验等方式
形成公众舆论，对违法违纪的国家行政机关及其工作人员施加
舆论压力，以达到监督目的。
与其它监督形式相比，社会舆论监督具有速度快、透明度高、
影响面广、威慑力强等特点。
新闻舆论监督权在西方被称为立法、行政、司法之外的“第四
种权力”。
水门事件
1972年6月17日，5个
人因闯入水门大厦内的
民主党全国总部被捕。
随后的调查表明，尼克
松政府为破坏选举的进
程采取了一系列的行动，
闯入水门只是其中之一。
结果导致政府的几个官
员锒铛入狱以及美国历
史上破天荒第一遭出现
的总统辞职。
我国的行政监督体制
行政内部
的监督
审计监督
一般监督
业务监督
专门监督
职能监督
主管监督
行政监察
行政外部
的监督
立法监督
司法监督
政党监督
社会组织的监督
人民群众与社会
舆论的监督
第三节 改革与完善我国的行政
监督体制
一、我国行政监督体制中存在的问题
二、改革与完善我国行政监督体制的途径
一、我国行政监督体制中存在的问题
我国行政监督体制在实际运行过程中存在明显的缺
陷：
1. 权力机关监督的实际权力比较小；
2. 民主党派的行政监督作用未充分发挥出来；
3. 公民监督的实际效力小；
4. 政府内部监督机制不完善；
5. 新闻舆论监督禁忌多等。
原因分析
1. 监督意识淡薄；
（包括监督者积极参与监督的意识和被监督
者自觉接受监督的意识）
2. 监督法规不完备，监督弹性很大；
3. 监督主体素质不高；
4. 监督体制存在缺陷。
（多中心的监督体制很容易产生分工缺乏规
范、各监督机构分工不合理的弊端）
二、改革与完善我国行政监督体制
的途径
（一）开展民主法制教育，强化监督意识
领导者和被监督对象要有自觉接受监督的思想意识和心理准
备，克服对监督的抵触情绪；
监督者既要敢于监督，又要善于监督，用法律的手段大胆行
使监督权，不断提高自己的监督水平和工作能力；
培养和提高全体公民强烈的民主意识，充分发挥群众监督的
作用。
（二）加强国家权力机关的监督
从机构建设、职权规范、监督程序及人大代表的资格、
职责等方面入手。
（三）充分发挥执政党监督的作用
一是要通过政治体制改革，避免权力过分集中；二是党
要依法实施监督。
（四）提高公民在行政监督中的地位和作用。
当前亟需解决两个问题：一是加大政务公开力度，做到
透明行政；二是要尽快制定“公民监督法”。
（五）强化政府机关内部监督。
制定严格和科学的岗位责任制、廉政责任制等工作规则
和程序；强化上下级、同级和部门之间的监督制约；定期对
领导干部进行评议和审计；坚决查处违法违纪行为。
（六）加强新闻舆论监督
加强新闻宣传、新闻舆论监督的立法，从法律、制度上
引导、规范和保障新闻舆论监督。
（七）健全、完善行政监督的法律、法规和制度
加强监督立法工作，制定一系列专门监督法律，完善已
出台的法律法规，真正将对行政权力的监督纳入法制化、
制度化的轨道。
案例讨论
1.如何根治“前腐后继”现象？
2.新加坡的廉洁水平为何高？
复习思考题
1.什么是行政监督？它具有什么特点？
2.行政监督应遵循什么原则？
3.论述行政监督的作用。
4.简述行政系统的内部监督。
5.简述行政系统的外部监督。
6.如何完善我国的行政监督体制？
