做好对政府全口径预算决算的审查和监督
财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱，要对人民有个交代，让
百姓看得明明白白。党的十八大报告提出“加强对政府全口径预算决算的审查
和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项
重要内容。如何做好人大对政府全口径预算决算的审查和监督？记者采访了
市人大常委会副秘书长张七滨。
张七滨说，十八大报告要求人大要充分发挥权力机关的功能，通过对政
府全口径预算决算的审查和监督，推动政府转变理财思路，加强对政府依法
行政的监督，促进行政权在阳光下运行。人大及其常委会对预算监督是各级
人大及其常委会的一项重要法定职权。我国的预算包括“公共预算、政府性基
金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式预算。对政
府全口径预算决算监督，意味着政府全部收支都要纳入人大的监督视野，不
仅是公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。
要使政府花的每一笔钱都要花得明白，都要受到人大的审查和监督，为各级
人大及其常委会加强财政预算监督提出了新的更高的要求。为适应新的形势
要求，人大及其常委会应积极探索和推进全口径预算决算监督的有效方式，
增强监督实效，履行好法律赋予人大的监督职责，切实对人民负责，看好“钱
袋子”。
人大及其常委会如何看好“钱袋子”？张七滨从五个方面阐述了他的观点。
一是要尽快建立和完善预算管理制度，将全部政府收入和支出都纳入预
算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动，横向到边（全口
径），纵向到底（全过程），提高政府财政预算的完整性。政府在行政层面
对所有政府收支进行全口径管理，各级人民代表大会在法律层面对同级政府
所有收支进行全口径审查和监督。
二是要加强人大对政府预算审查监督的深度和广度。政府要向人大常委
会及时报告财政收支的重大事项，建立重大财政资金投资项目人大审议决定
制度。人大除了对财政预算实施法定的审查监督，还要实现对财政预算的经
常性监督。
三是要进一步强化人大审查监督的力量，提高履职能力。为保障全口径
预算决算监督的顺利开展，人大要进一步加强对财政预算决算审查监督的力
量，调整人员结构，优化知识结构，增强人大对预算决算审查监督的力度。
四是要推进财政预算决算的公开。经人大批准的预算决算要向社会公开，
要将完整的政府预决算信息置于公众的监督之下。扩大公众的有效参与，有
利于对行政权力进行有效的监督，有利于增强预算决算的透明度和刚性约束。
五是要在国家预算法修订后，尽快修订我市的预算审批监督条例，为推
进全口径预算决算的审查监督提供法律依据，保证人大及其常委会依法行使
监督职权。
（记者 李允）
十八大报告提出加强对政府全口径预决算的审查监督
看紧国家“钱袋子”
——十八大报告提出加强对政府全口径预决算的审查监督
新华社北京１１月１２日电（新华社记者 韩洁、崔清新）十八大报告在
谈到推进政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预算决算的审查和监
督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重
要内容。
部分代表和专家指出，短短１８个字透露出中央推进全国人大代表人民全
面审查和监督国家财政的重要信号，看紧国家“钱袋子”的背后是对每一位纳
税人的郑重承诺。
全口径审查监督是对人民的负责
财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱要对人民有个交代，要把每
一分钱都花在刀刃上，让百姓看得明明白白。
审查和监督财政预决算，是人大发挥监督职权的应有之义。对政府全口径
预决算的审查和监督，意味着政府的全部收支都要纳入人大监管视野，是对
人民负责。
“十八大报告提出支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强
对政府全口径预算决算的审查和监督，意味着政府的全部收支都要纳入人大
监管视野，不光是公共预算，还包括政府性基金预算、国有资本经营预算、
社会保障预算其他三本预算。”中国社科院财经战略研究院院长高培勇对记
者说。
高培勇说，目前我国公共财政收入已跨过十万亿元大关，加上其他三本预
算总收入还要更多。“其他三本预算收入与公共财政收入相比，只有形式差
异，没有本质不同，都是百姓的血汗钱，都应纳入人大监管，而且除了社保
基金，另外两本预算在支出安排中还应推进统筹使用。”
预算公开是民主政治的核心要素之一。不少十八大代表和专家指出，将完
整的政府开支信息置于公众监督之下，有利于实现人民群众依法有序参与民
主决策、民主管理和民主监督的权利，也是有效防治腐败的重要举措。
中央财经大学教授刘桓说，随着我国经济社会发展，财政预算的数额日益
庞大，项目更加多样，客观上增加了个别政府官员利用预算管理漏洞进行铺
张浪费甚至贪污腐败的可能性，预算公开可对行政权力进行有效监督，增强
预算的透明度和刚性约束。
全口径审查监督是对政府理财的一场革命
“十八大报告中提出加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是党和国
家对财政资金管理的新要求，对财政工作来说是一场革命，将推动政府理财
思路的转变，可以更有效地提高财政资金利用率。”十八大代表、湖南省财
政厅厅长史耀斌对记者说。
面对越做越大的财政“蛋糕”，近年来我国加快推进全口径预算体系建设。
从２０１１年起，我国将所有政府性收入纳入预算管理，全面取消预算外资
金。目前尚在修改的预算法草案也明确提出，我国的预算是一个包括“公共
预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内
的复式预算体系，强调了预算编制的统一性和完整性。
但分析人士指出，目前我国预算管理的完整性仍有待加强，如纳入预算管
理资金还没有做到“横到边纵到底”，即使是纳入预算管理的，也未必都能按
照制度办事。
十八大代表、审计署审计长刘家义直言，我国目前的政府预算决算还未能
覆盖所有政府收支，各级政府之间的事权和财权划分还不够科学，转移支付
分配还不尽合理。
全口径审查监督亟待多方共同推进
当前国际经济深陷低迷，我国经济增速也出现放缓，今年以来财政收入增
速大幅下降凸显政府收支压力。在这一背景下，进一步强化人大对政府收支
的审查监督，并推进政府理财的科学化和精细化管理，显得尤为迫切。
专家认为，加强全口径预决算审查监督，亟须多方共同努力。当务之急是
加快推进预算法修订工作，为推进全口径预算决算的审查和监督提供法律依
据，确保政府每一分钱都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成果。
“当前还需要进一步强化人大的监管力度，加强人大常委会的职能，提高
立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。”刘桓
说。
高培勇指出，审计部门应通过全口径预算决算管理，重点关注财政预算不
够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大难问题，
以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政策目
标完成率低等新问题。
“对财政部门而言，要按照精细化和科学化管理理念，运用信息化、专业
化和系统化管理技术，建立健全工作规范、责任制度和评价机制，加大财政
监督和信息公开工作力度，让百姓清楚财政的钱花在哪里，有没有效益。”
史耀斌说。
对此，十八大代表、浙江省财政厅厅长钱巨炎也指出，做大财政“蛋糕”很
重要，但更重要的是要把财政资金这块“蛋糕”吃好、分好和管好。“要严格按
照‘公平、公正、公开’的要求，对政府的‘三公’经费加强监管，向党和人民交
一份满意的账单。”
关于加强人大对全口径预算决算审查监督的思考
——学习党的十八大报告的体会和认识
重庆市人大常委会研究室 蒋元文
党的十八大报告对人大工作提出了三个加强的要求，其中一个就是加
强预算决算的审查监督。党的十八大报告指出，支持人大及其常委会充分
发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。党的
报告第一次要求人大加强对“钱袋子”的监督，并且这个要求是全方位的，
不留死角的，可见其人大责任使命之重大。
目前，我国的预算包括四大类，除公共预算、基金预算和国有资产经
营预算外，以社会保障预算为代表的一些其他预算，还没有纳入统一管理。
比如，数量较大的土地出让金、政府性基金等，均没有纳入全口径预算决
算管理。所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部
门收了钱、花了钱却不受控制和监督。
加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，
长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成小
康社会，具有非常重大的意义。在此，从依法履行人大职责，做好人大工
作，发挥好人大重要职能作用的角度，谈谈体会和认识，供参考。
第一，要坚持国家一切权力属于人民。财权是公民的重要权力之一。
议会起源于税收。“不出代议士不纳税”，未经议会同意，国王不得征税，
这样的理念在西方国家由来已久。未经人大（代议机关）同意，不得征税，
这样的理念，在中国还没有真正树立起来，国家一切权力属于人民还有较
大差距。中国的传统习惯是政府决定征税，征些什么税、征多少，往往都
是政府说了算，老百姓交“皇粮国税”天经地义。这是有待探讨的。现代社
会是民主法治社会。征税直接关系经济社会发展、关系民生福祉，不和老
百姓商量，不经代议机关--人大同意，政府直接决定，既有悖民主精神，
又容易导致政府权力的滥用。同时，也与宪法和法律的精神相悖。因此，
我们要重视发挥人大在平衡国家财政收支中的“守门”、“把关”作用。一方
面，要增强政府尤其是财政、税务机关的法治意识，在国家税收上坚持严
格按法律程序办，税率、税种等一定要按经人大批准同意的规定执行，人
大通过的，就是法，不得以政策代替法律，不得随意变通人大决定，更不
得以言代法，想当然，想增加税收，就增加税收，想减免税收，就减免税
收。同时，未经人大同意，政府财政部门也不得随意增加或减少支出，或
者变更财政资金的用途，挪作他用。另一方面，要通过多种形式和措施，
加强经济民主的宣传教育，逐步增强公民的依法纳税意识，该公民缴纳的
税收，必须足额缴纳入库。未经人大审议决定的事项，公民有权拒绝交税，
并有权提起诉讼。人大通过的有关税收方面的决定，公民必须坚决执行。
通过自律和监督，促进财政税收更加公开、透明，更加民主、科学，更加
符合人民群众的根本利益，更加适应国家和地方发展的需要。
第二，要建立财政预决算报告提交人大审议前实行双重审计的制度。
对政府提交的财政预决算报告，先行审计，严格把关，是提高人大预决算
监督质量、增强监督的针对性实效性的重要途径和措施。因为现行的人大
预算监督机构人员少，尤其是专业人员严重不足，同时，也不可能、也没
时间和精力对政府提交的预决算报告进行审计式检查，只能借助外力。这
是客观实际，也是现实情况。为了增强审计的客观公正，建议建立双重审
计制度。一方面请政府审计机构，组织力量对财政预决算进行审计，提供
审计意见，作为人大审查批准的重要依据。另一方面，聘请社会审计机构，
对预决算进行审计，查找问题，提出改进工作的意见和建议。因为代议机
关的财政监督，实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家
生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会发展计划、财政预算、
财政决算的过程中，审计监督具有重要作用。世界上很多国家的议会设置
有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审
计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于
内部审计监督性质，这种审计受政府的制约和影响比较大，具有诸多弊端。
双重审计，不失为现行体制下的现实选择。这样，既可克服在现行体制、
机构隶属关系下，政府审计机关自己审自己的弊端和不足，又有利于发挥
社会审计机构的作用，互相监督制约，提高审计质量，为人大依法决策、
民主决策，提供客观科学的依据。
第三，要适时监督政府的财政收入和支出。西方议会对财政收入和支
出是管得非常死的，他们宁愿政府关门，也不会轻易让步。相反，我们的
财政收支则比较随意、宽松，长官意志主导的工作思路比较突出，人大通
过的决定还没有成为真正意义上的“法案”、“铁案”，政府想加大投资，就
加印钞票；想上项目，就通过多种平台借钱搞建设；有了钱，就盲目对外
投资、买债券，至于有无风险、有无必要、投资损益，等等情况，纳税人
则一无所知；税收任务完不成，税务机关就提前收、加起收，如，2008
年，全国就有 62 个县级国税局违规向 169 户企业提前征税或多征税款
亿元（见国家审计署审计长刘家义向全国人大常委会作《国务院关
于 2008 年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》）。这样做
的结果，就会“寅吃卯粮”、“竭泽而渔”，就会导致经济秩序的混乱，政府
领导施政行为的短期化，使国家和地方经济社会的可持续发展埋下难以克
服的隐患，人大的权威也受到影响，人民的利益也受到损害。为此，建议
借鉴广东的做法，将政府的财政收支情况与人大相关机构的电脑联网，以
便适时了解情况，经常查询国库的异常支出和收入，为人大及其常委会依
法监督提供及时准确的信息，当好纳税人的“看门狗”、“守门人”。通过制
度化的措施和强有力的监督，努力避免政府在财政收支上“先斩后奏”，或
者“不奏”，导致人大权力旁落或边缘化的问题，管好人民的“钱袋子”。目
前，互联网技术已经比较成熟，到一个小小的餐馆就餐，机打发票也是和
税务机关联了网的，税务机关可以适时管控税收。在这样的条件下，政府
的财政收支与人大联网已经不是技术和可行性问题了，关键在决策。加强
人大对财政预决算的监督，对于保证国家和地方经济的发展，可谓好处多
多，利国利民。只要党委、政府统一思想，提高认识，一下决心，便可实
行。
第四，要依法审议决定政府的重大投资项目。政府的重大投资项目占
财政收入的比重较大，把重大项目管好了，就管住了大半的财政资金。同
时，也加强了对政府工作的监督，规范和调整政府的施政行为、执政导向，
确保经济社会科学发展、协调发展。为此，人大要通过视察、调研、专题
询问等形式，了解重大项目的建设、资金使用等情况，适时提出有针对性、
可操作性的意见和建议，促进重大项目顺利进行，发挥应有的作用。要建
立重大投资及项目人大审议决定制度，比如，三峡工程就是全国人大通过
的，地方人大要通过规范重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定
重大项目的资金额度、资金来源、项目选址等权限和程序，广开言路，多
方听取意见，必要时可以组织专题询问和辩论，以规范政府行为，用好有
限的财力，避免行政冲动，盲目决策、盲目投资，推进民主政府、法治政
府建设。
第五，要全方位推进财政预决算的公开透明。阳光是最好的防腐剂。
人大要建立公开平台，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计
报告，包括一级科目、二级科目，包括部门预算，包括“三公”经费，有的
还可更细。同时，对存在问题和疑问，还可定期组织财政税务机关相关人
员接受人大代表和公民询问，刨根问底，释疑解惑。这里，要注意克服怕
字当头的思想，给公开设置障碍，尤其是地方政府。需要说明的是，只要
是正当的、合法的、合理的收入和支出，没有什么见不得天的，公开了，
老百姓不仅没意见，相反还会理解和支持政府的工作。一些地方怕财政预
决算公开，是因为其中可能有一些违法违纪的问题、可能有一些见不得人
的东西，而这些正是需要监督和纠正的。比如，接待费居高不下的问题、
高消费喝茅台酒的问题、公款出国出境旅游问题，等等。通过公开把问题
暴露了，政府闻过则改，天塌不下来，相反，还有利于促进问题的解决，
推动建立长效机制，预防腐败和政府滥用职权行为的发生，增强政府的权
威和公信力，使国家政权建立在坚实的群众支持基础上，从而更好地巩固
执政地位。否则，一旦经济问题积重难返，国家和民族的危机就在所难免
了。古今中外的历史经验，值得注意。这绝非危言耸听。居安思危，这不
失为上策。
广东人大推动阳光财政 全口径预决算监督
人大审查监督
全口径预决算审查和监督，是让政府的每一分钱都要纳入人大审查监督的范
围。过去政府报给人大的预算不全面，像社保收入和支出，国有企业收益、土地
出让金等收支都没有报人大审查监督。全口径预决算监督，就是除了公共财政预
算，要把政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算这三项预算及各项
决算都上报给各级人大审查和监督。
改革观察
党的十八大报告提出，人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制
度。要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发
挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作
组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。
省人大常委会主任欧广源指出，学习贯彻落实十八大精神，关键是武装头脑、
指导实践、推动工作，把人大各项工作做好做实。省人大及其常委会要加强对“一
府两院”的监督，把人大的监督职权行使好，紧紧围绕科学发展，抓住市场经济
改革、政府职能转变、保障与改善民生、生态文明建设等重点领域和关键环节开
展监督。更加重视加强对政府财政全口径预算决算工作，以此推动阳光财政。
广东通过发挥人大作用，看紧政府“钱袋子”，使人大预算监督工作从程序走
向实质，可以追溯到 10 年前。从 2001 年出台预算审批监督条例，到 2002 年省
人大财经委设立预算监督室，2007 年预算草案封面去掉“秘密”二字，再到去年
底成立省人大常委会预算工作委员会，广东人大开启并引领人大预决算监督工作
新气象。
推动实质性审查监督预算草案
“没想到，真的没想到。你能理解，对‘一府两院’的监督有很多内容吧，但
特别强调要加强对政府全口径预算决算的审查和监督，说明党中央对这块的重视
程度非常高。”省人大常委会预算工委副主任黄平在学习十八大报告时，看到关
于人大工作的表述中提出的“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算
决算的审查和监督”，很受鼓舞。
十八大报告提出的“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，意味着政府所
有收支都要接受人大的审查监督。黄平说，实现“全口径”之后，人大以后不光是
关注公共财政预决算，至少法律规定的国有资本经营预算、政府性基金预算、社
会保障预算这三项预算及各项决算都要上报给各级人大审查和监督。
2011 年，广东全省公共财政收入 亿元，全省政府性基金收入
亿元。据省人大常委会预算工委统计，2011 年全省公共财政收入约占全省财政
全口径预算收入的 62%，加上政府性基金收入后约占 85%。
“就全国来说，广东应该是最早把政府性基金预算作为预算草案的一部分，
提交给人代会审查的。”黄平指出，尽管比较粗糙，没有真正细化，但已经是一
个很大的进步了。
1996 年起，省人大就开始组织起草《广东省预算审批监督条例》，这一法
规于 2001 年 2 月通过，成为全国第一个由省级人大制定的专门规范预算审查监
督的地方性法规。该条例明确规定，人大对政府预算审批监督要包括政府性基金
预算。
2003 年 2 月的省十届人大一次会议上，一本厚达 3 厘米、共 500 多页的预
算表发放到代表们的手中。正是这本《广东省 2003 年省级部门预算单位预算表》，
开启了对预算草案的实质性审查监督。后来预算草案增加了“电子书”，增加了“项
目支出明细表”内容的电子查询。
此后几年，广东省预算草案在人大代表们连声“看不懂”中，发生了更多改变。2007
年，预算草案封面首次去掉“秘密”二字。2009 年，预算案编制实现了由“类”到“款”
的重大突破，在以往仅仅列出大类别收支数字的下面，首次清晰地列出了一款款
具体的收支内容。2010 年，省财政厅首次在其网站上公布了 2010 年的省级财政
预算。
直至去年，广东财政网上公开大账本的数量进一步增加，从 2010 年的 9 张
预算表增加到 19 张预算表，省级公共财政和省级政府性基金预算公开范围进一
步扩大，其中，省本级财政支出、省级财政转移支付、省级和省本级政府性基金
预算支出均一一单列出来。
建议市县人大也设预算工委
从“省人大财经委预算监督室”到“省人大常委会预算工委”，对于黄平来讲，
或许只是职位上的小小变动；但对于人大预决算审查监督工作而言，却是广东人
大在此方面再次展现出的积极可为的一面。
去年 5 月，广东省编办同意省人大常委会增设预算工作委员会，下设办公室、
预算监督处，相应撤销省人大财政经济委员会预算监督室。按照机构职能设置，
新增的预算工作委员会将主要承担省人大及其常委会审查预决算、审查预算调整
方案、监督预算执行和有关地方性法规草案的起草、审议方面的工作。
记者了解到，预算工委于今年 1 月正式设立，工作人员到三四月陆续到位。
黄平介绍，今年以来，预算工委开展了关于财政体制、转移支付和农村危房改造
资金投入等 3 项调研，为人大监督提供决策参考，还开展了部门预算重点审议、
配合开展了预算执行情况监督检查、决算审查、审计工作报告审查等具体工作。
在去年的广东省“两会”上，省政协委员、华南师范大学政治学教授吴翰提交
提案，建议省人大常委会增设预算工作委员会，以加强预算审查监督。作为促成
这件“好事”的人士之一，如今吴翰倍感欣慰。
吴翰还建议，要采取各种措施保证预算工委能独立行使预算审查、监督权，
比如对人大代表尤其是人大机关工作人员进行培训，或招考一批具有审计专业知
识的人士进入预算工委。
要适应全口径预决算监督审查工作，黄平坦承，“人大工作机构的专业力量
还相对薄弱”。据了解，目前省人大常委会预算工委有 9 个人，而市县人大，除
深圳市人大设立计划预算委员会、广州市人大常委会设立预算工委外，其他基本
未设相关专业机构人员负责预算审查监督工作，而是由人大常委会财经工作委员
会负责。
黄平说，“就算全口径纳入，人大也没有足够力量，这是很大的问题。”就目
前来看，单单是公共财政预算审查监督，工作量已经很大。“地级市人大财经委
一般也就两三个人”。他建议，下面的市县人大也要成立预算工委。
省级国资经营预算明年将提交人代会
“国有资本经营预算现在也在编制，明年将提交人代会。”这也是预算工委今
年成立以来主推的另一项工作。这一消息得到了省财政厅的证实。省财政厅有关
负责人表示，省级国有资本经营预算在试编 3 年期结束后，将于 2013 年正式提
交省人代会审查。
据了解，目前我省公共财政预算、政府性基金预算已提交省人代会审查，相
关决算提交省人大常委会审查；社会保险基金预算决算也已经纳入省人大常委会
的监督范围。
省财政厅将按照法律法规规定，推动目前尚未纳入预算管理的预算外资金纳
入预算编制范围；按照国家和省的要求，继续细化预算编制，丰富和完善向人大
报送的预算、决算内容。同时，扩宽财政预决算信息公开范围、丰富信息公开内
容、创新信息公开方式，自觉接受省人大和社会各界的全面监督。
对于开展“全口径”的难度，黄平认为，广东要将公共财政预算、政府性基金
预算、国有资本经营预算、社会保障预算等四项全部提交人大审查，“不算太难，
难就难在细化上”。如果预算不细化，只是给个大数，这样的“全口径”不是真正
的“全口径”，也不可能实现对“全口径”预算审查监督的真正加强。
有观点认为预决算审查的专业性较强，部分代表的审查能力不高。黄平对此
并不赞同，他认为预算无非就是钱拿了以后怎么分、打算用在哪些方面。代表对
预算的审查力度不够，最主要是提供给代表的信息量不够，他们无从分析判断。
他希望每年政府提交人代会审查的预算都能细化一点，方便代表充分履行职
责，进一步加强人大对政府全口径预决算的审查和监督。
深圳：绩效审计扭住预算监督“牛鼻子”
在深圳大学城，哈尔滨工业大学深圳研究生院 800 余名 2012 级研究生已住
到荔园 4、5 号楼。但少有人知道，这两栋新建的宿舍楼与深圳人大的“绩效审计”
有着密切的联系。
2011 年，深圳市审计局依法对深圳大学城财政投入等 8 个项目进行绩效审
计，并于同年 12 月受市政府委托向市人大常委会报告审计情况。绩效审计结果
显示，截至 2010 年底，北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学深圳研究生院的
在校生人数分别为 2212 人、1838 人、2706 人，均未达到与深圳市政府签订协议
时约定的“到 2005 年达到 3000 人左右的办学规模”。随后，深圳市委、市政府针
对学生公寓床位等进行整改，明确要求落实资金优先建设 2 至 3 栋学生公寓。
作为计划预算审查监督的自然延伸，2002 年起，深圳市人大常委会为了提
高预算资金的使用效率，督促审计机关对部门预算的执行情况开展绩效审计，专
门听取了市审计局关于绩效审计的报告，初步确立了绩效审计制度。深圳市人大
通过绩效审计等方式，对预算的监督和审查，扭住了监督政府工作的“牛鼻子”。
据了解，绩效审计是对一个组织利用资源的经济性、效率性和效果性进行的
评价。专家指出，人大不仅要管住政府怎么分切财政“蛋糕”，还得管住政府花钱
的效益，最终实现所有支出都可以见阳光。这可以说是一个创新之举。
深圳市审计局近期起草的《深圳经济特区审计监督条例》（修订送审稿）加
强了对绩效审计的规定，增加了涵盖绩效目标制定、绩效审计资料提供、绩效审
计评价依据、绩效审计结果运用等内容的规定，对特区绩效审计作了更加明确更
加具体的规定，大大提升了条例的操作性和指导性。
深圳市人大常委会委员黄亚英指出，希望对绩效审计中出现问题的单位，在
来年的预算审核中列入“黄名单”，人大的预算委对这些单位来年的预算重点审计。
佛山南海：镇人大设立预算审查委
“虽有通过召开人代会审查和批准本级财政预决算，但法律没有规定镇级设
立人大常设机构，因此，人大闭会期间，就没有相应的常设机构来行使预算执行
尤其是预算调整的‘审查监督权’，使预算执行的随意性得不到有效的监控。”佛
山市南海区人大相关负责人说。
南海区探索突破这一难题，据悉，目前南海已实现街道的财政预算提交人大
街道工委组织本街道的区人大代表进行初审；镇方面成立镇人民代表大会预算审
查委员会，对镇政府年度财政预算草案进行审查。
预算调整上，以前各镇只需党政联席会议审批即可。现在，财政预算调整方
案必须提请镇人代会审批。在镇人代会闭会期间，提交镇人大预算审查委员会审
批通过后即可执行，但必须报下一次镇人民代表大会审议确认。而街道必须再由
区人大街道工委组织本街道的区人大代表来初审。然后，再提交区人大常委会审
批。据了解，这项预算监督机制由去年 1 月起开始实施。
南海镇街经济实力雄厚，在城市建设不断更新推进、民生领域越来越受重视
的形势下，各镇街在使用“钱袋子”上，缺少法律约束的情况时有发生。专业人士
认为，在镇街一级建立起相应的常设机构行使预算严格把关非常必要。
■专家点评
省人大代表、江门市社会保险基金管理局局长俞雪花：
实现“民主理财” 广东应走在前面
加强人大对政府全口径预决算的审查和监督，才能实现民主理财。全口径符
合公共财政所讲的“全面性”。十八大报告对此加以阐述，说明国家对全口径预决
算的审查和监督的推动力度将加大，对未来实现财政全面、公开、透明、规范、
依法运行将起到很大的促进作用。
10 年来，广东的预算公开、细化以及预算使用效益的评价方式、专项资金
的竞争性分配等，都发生了很大的变化。资金如何分配、分配到哪里，不光人大
代表知道，全社会都知道。在财政资金的规范化、透明化分配方面，10 多年来
我们看到了一点一滴的进步。尤其是一些地市做得很好，基本实现了全口径，而
且比较细化。但在全面性方面，广东还有改进的空间。譬如，公共交通建设方面，
如果不能让代表们知道明年要修哪条路、投多少钱，代表就不能够审查资金使用
合不合规、有不有效。这对人大的监督来讲，是不全面的。
据了解，省级国有资本经营预算明年将提交人代会审查，这是令人期待的。
广东国有资产的份额比较大，这块资金如何使用、如何回馈社会，如果不能纳入
全面性监督的范围，是一个缺失。经过代表们多年的呼吁，经过 3 年的试编，终
于要实现了。这是一个很大的进步，广东作为改革开放的先行省份，应当做得更
超前，起到榜样的作用。
我国人大预算审查监督制度的缺陷与对策的探讨（上）
祝新华 张卫平 柯有华
一、我国人大预算审查监督制度概况
（一）我国人大预算审查监督制度的形成过程
1.我国预算制度的基本情况
财政预算是经法定程序批准的基本财政计划，是国家管理财政资金的主要工
具，它集中体现着政府活动的范围和方向。纵观世界各国财政预算的形成和发展
史，说明财政预算作为一个重要的财政范畴，是在国家财政产生后的漫长历史过
程中逐步形成的，是社会生产力和国家发展到一定历史阶段的产物。我国历史上
第一个财政预算出现在清朝末年。清光绪三十四年（1908 年），清政府颁布《清
理财政章程》。清朝的预算虽形似统一，但由于清政府统治已摇摇欲坠，各省形
成割据状态，其预算实际上只是一纸空文而已。虽然如此，它仍不失为我国第一
部国家预算。以后，北洋军阀和国民党政府也有其国家预算，但都属于半封建、
半殖民地性质的预算。在我国第二次国内革命战争时期，中国共产党领导的力量，
在各根据地建立了红色政权下的预算。1931 年 11 月 7 日在江西瑞金成立了中国
工农民主政府，颁布了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》，建立了预算制度，
统一了财政收支，保证了革命战争的需要。1949 年 10 月 1 日，中华人民共和国
成立，建立了新民主主义国家预算。1956 年，社会主义改造基本完成，社会主
义制度基本建立，我国社会主义国家预算也随之建立起来。
2、我国预算审查监督制度的形成过程
新中国的预算审查监督制度建设经历了一个较长的发展过程。1949 年 9 月召
开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同
纲领》就明确提出要“建立预算制度，划分中央和地方的财政范围”。1954 年到 1982
年我国制定的四部宪法先后都对预算制度进行了原则规定，从而确定了预算的宪
法地位。从一届全国人大开始，我国立法机关对国家预算的审批制度得以确立并
逐步向前发展。从一届全国人大二次会议开始，审批预算就成了全国人民代表大
会的一项重要议程。但是，从 1958 年“大跃进”开始到“文化大革命”结束，我国
宪法规定的预算审查制度名存实亡。
党的十一届三中全会以后，我国基本上恢复了预算审查工作。特别是 1982
年宪法的颁布和实施，使我国人民代表大会对预算的审批和国家权力机关预算审
查监督工作机构对预算的审查监督工作得到了重视和加强。从此，每年年初，各
级政府都要向同级人民代表大会报告预算草案和预算执行情况，由人民代表大会
审议并作出决议。每年 6-8 月，各级政府要向同级人大常委会报告上年度决算和
上半年预算执行情况，由同级人大常委会审议并作出决议。1983 年，六届全国
人大一次会议决定设立了全国人大财政经济委员会，国家权力机关的预算审查监
督工作机构由原来的临时机构改为常设专门委员会，预算审查监督的日常工作更
多地转向由专门委员会来完成。
1991 年 10 月，为了解决预算编制、审核、执行和管理中存在的突出问题以
及预算监督不力等问题，国务院制定了《国家预算管理条例》。党的十四大以后，
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，预算管理体制发生了重大变化，国家预
算法制建设也被提到了议事日程。为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对
预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会事业的健康发展，1994 年 3
月 22 日第八届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国预算法》，
这是我国预算法制建设史上的一个里程碑，标志着我国预算管理工作和预算审查
监督工作在法制化、规范化的道路上迈出了重要一步。1995 年 11 月国务院根据
预算法的规定颁布了《中华人民共和国预算法实施条例》，1999 年 12 月全国人
大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决
定》，使我国预算审查监督的法制建设逐步完善。
2006 年 8 月 27 日，十届全国人大常委会第二十三次会议通过了《中华人民
共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，并于 2007 年 1 月 1 日起实施。
监督法的颁布实施，是完善人民代表大会制度的一项重要举措，对于各级人大常
委会依法履行监督职权，健全监督机制，加强监督实效，更好地发挥人民代表大
会制度的特点和优势，推进我国民主法治建设都具有重要意义。同时，也是我国
预算审查监督制度建设史上的又一个里程碑。监督法对各级人大常委会审查和批
准决算、听取和审议预算执行情况报告、听取和审议审计工作报告作了专门规定。
这些规定是对宪法和预算法关于人大审批监督预算的原则规定的具体化，增强了
可操作性，有利于立法机关更好地行使国家预算职权。
（二）我国人大预算审查监督制度的主要特点
我国预算审查监督其实质是人大及其常委会对本级政府及政府预算所行使
的一种监督权。其主要特点表现为：
（1）监督主体的特殊性。
预算审查监督制度，其实施主体专指各级国家权力机关，即各级人民代表大
会及其常委会。其实施权来自于我国宪法和法律的规定。人民代表大会制度是我
国的根本政治制度，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，地方各级人
民代表大会是地方最高权力机关，各级国家行政机关是本级国家权力机关的执行
机关，由本级权力机关产生，对其负责，并向它报告工作
（2）监督职能的单一性。
人大的预算审查监督并不从属于任何管理职能部门。人民代表大会的职能概
括的说，主要是立法和监督职能。按照我国法律的规定，预算的编制和执行是政
府的职能，权力机关完全是独立在管理之外的监督职能，只注重政府管理目标的
实现，因此这一监督职能极为单一。
（3）监督过程的动态性。
从预算草案的初审，到预算调整，预算执行，尽管这些只是反映在法律条文
层面的应然状态，但预算审查监督制度显然不仅仅是一种事后的监督，也囊括了
事前监督和事中监督。虽然由于我国历史和现实的种种原因，我国的预算审查监
督过程显得欠完整和全面，但我国法律制度总的原则要求已经存在，监督过程的
动态性已基本形成模式，只是欠完善的问题，这也正是我们进行探析动因之一。
二、我国人大预算审查监督制度的缺陷
我国的预算审查监督制度走过的发展历史是极其短的，虽然有一些自身的个
性特点，但从与西方的比较和我国的实践来看，存在比较多的缺陷，这些缺陷的
存在除了我国与其政治制度本身的差异外，其中一个重要的原因是因为预算制度
本身的差异，而预算审查监督的基础是政府的预算，因此政府预算制度本身的差
异在很大程度上决定了预算审查监督的合理性。由于预算制度本身的差异等原因
导致了我国现行的预算审查监督制度存在以下缺陷：
（一）人大预算审查监督工作的法律权威不够
我国人民代表大会审议预算并未将其作为一项立法行为，政府预算的法定性
程度不高。表现为：预算年度采用的是历年制，即从每年的 1 月 1 日到 12 月 31
日，这说明政府新一年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新一年度的
各级政府预算草案却要等到 3 月份前后召开的各级人代会通过以后才能成为正
式预算，上升为法律性文件。这就意味着在我国每一个预算年度中，有 2—3 个
月时间政府进行财政活动没有法律依据，即出现了“约束盲区”。这一问题大大降
低了我国政府预算的法定性的程度，不仅在制度上助长了各级政府“先斩后奏”的
支出冲动，为随意支出提供了机会，也为人大的预算审查监督制造了人为的障碍。
（二）预算草案的审查监督缺乏统一规范
每个国家预算审查监督的第一个程序是预算草案的审查批准，从政府提交每
年的预算草案开始，监督程序就己经开始。纵观我国的预算审查监督制度，在审
批预算草案的制度设计方面存在一定的缺陷，主要有：
第一、审查范围不明确
与西方国家对审查范围明确规定，并且到项到科目不同的是，我国法律对预
算草案审查的范围缺乏明确操作规程设计，一是法律规定的初审对象只涉及本级
预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与
人代会对总预算的审查不相称。二是预算草案的主要内容包括什么，不明确，不
具体，预算法及其实施条例都没有进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审是
否列赤字、法定支出、预备费提取比例等。三是有些地方政府财政部门虽然提前
一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有数字，大
多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，根本就不是一个预算案。
第二、审查标准不统一
虽然从表面上看我国预算法规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的
原则编制，不列赤字，并将其作为地方各级预算编制的基本原则。但实际上由于
当前各级财政负担沉重，只能勉强编制平衡预算。这种勉强的平衡编制，往往存
在着虚假应付、“水分”较多的情况。加上预算编制项目不细、透明度太低；预算
执行中变更频繁，影响财政部门对预算的准确编制；一些法律、法规规定的“法
定支出”任务沉重，影响了预算编制；【5】中央各级专项补贴、税收补贴、上年
结余等不确定因素对预算编制的影响大；预算层层代编，影响预算编制的真实性
及执行的可行性等等因素，结果往往是年初预算安排中一些项目支出增幅符合法
定要求，而年终决算结果，却出现低增长甚至负增长。而现行预算法对草案审查
标准的规定非常含糊，各级人大的草案审查机构享有太大的自由裁量权。由于制
度建设的不配套，这种标准的不严格和不明确往往导致审查监督最终作用不大。
（三）预算调整的审查监督不完善
预算调整是在预算执行过程中对收入或者支出做出变动的情况，由本级人民
政府提请人大常委会审查批准。关于预算调整的审查监督，在《监督法》的第十
七条中作了较明确的规定，该条款对预算调整报人大常委会审查批准的范围作了
限定，由此推断，这个限定以外的调整可以不报审、报批，在实际工作中给政府
预算的执行留下了自行调整的机会，我们认为这种规制是不完善的。现实工作中，
如超收收入的使用，由于法律规定的不明确，政府只是向人大常委会专门委员会
作一个备案，人代会时一并向大会报告，这种做法违背了预算监督法定性的基本
原则。监督法第十七条第三款中提出的初步审查或征求意见，有关主管部门如何
对待和处理，也没有明确的规定。从法理中去分析，这一条款是不全面、不完整
的，实际工作中也使人大常委会及工作机构的初步审查意见得不到重视，发挥不
了人大的监督作用。
（四）决算审查监督流于形式
每个会计年度终了后本级人民政府应提请本级人大常委会审查和批准决算
草案，属于对预算的事后审查监督。在我国现行法律制度下决算的审批可以说是
最流于程序性的，并没有实质性的监督。主要表现在：
一是决算审批的主体不明确
决算是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，由决算报表和
文字说明两个部分构成。预算法规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部
门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会审查
和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委
会审查和批准，人大审批往往流于形式，而且等到批复下来时，在省级己经是
6、7 月份，区、县则要到 8、9 月份，这就严重影响了人大审批决算的严肃性。
[6]
二是报送人大审批的决算草案过于简单
现在很多地方政府报送人大审批的决算案只有表示收支平衡的几类大数，审
议难以起到对预算进行事后监督的效果。而作为财政部门，对究竟要向人大报告
什么样的决算内容往往也很不清楚，随意性极强。因为没有法律的明确规定，决
算到底是由财政部门还是人大批?审计部门隔年审计决算，而人大早就批了，审
计出来的问题由人大还是财政部门承担责任?所有这些关键性问题，现行法律的
规定都没有明确的规定。决算收支平衡表中“其他及专项支出”有些数额较大，而
具体包括哪些项目，没有明细表和说明，透明度很低，委员们难以进行审议。这
部分资金不详细审议，不受监督，审议决算就没有意义。
加强对政府全口径预算决算的审查和监督
党的十八大报告指出:“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行
使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作的组织协调，加强对‘一府两
院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”
“对政府全口径预算决算的审查和监督”是新提法，令人眼前一亮。全口径究
竟囊括哪些预决算?人大加强全口径预决算监督又意味着什么?
所谓全口径预算决算，是要求所有政府收支都应当取得立法机关的授权。立
法机关的预算管理不仅是指对“一般预算”的年度拨款管理，还包括对各种形式不
需要进行年度审议的政府收支项目及行为的控制和监督。
从预算编制的范围看，中国的全口径预算制度应是一个包括政府公共预算、
国有资本经营预算、社会保障预算在内的“复式预算体系”。其中，政府公共预算
应由一般预算、基金预算、债务预算构成。而且，在各项预算之间，应建立规范、
明确、透明的资金往来渠道。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文告诉记者，过去政府
收支没有全部纳入预算范围，存在预算外收支，现在要将政府收支全部纳入预决
算审查监督范围，杜绝预算外资金，将财政收支、政府负债等全部纳入监管，可
以有效治理政府乱收费、小金库、财政腐败问题。
其实，“全口径预算决算”虽是党的十八大报告中的新提法，却是一个渊源颇
深的老概念。在 2003 年 10 月召开的党的十六届三中全会上，《中共中央关于完
善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就提出实行“全口径预算管理”。目
前，全口径预算决算从当初的预算决算制度设计理念正逐步发展为付诸实施的审
查监督实践。
可以说，全口径预算决算监督已经成为预算制度改革的一面旗帜。清理政府
滥收费的问题，推进费改税改革，最终都需依靠全口径预算决算进行保障和推动。
全口径预算决算制度也是预算法修改的重要内容。今年 6 月，全国人大常委会对
预算法修改草案进行了第二次审议。
“全口径预算决算制度的建立，标志着人大工作重点的转移。”刘剑文强调说。
我国宪法规定，全国人大有两大重要职能，它既是最高立法机关又是最高权力机
关。2011 年 3 月，吴邦国委员长对外庄严宣告，中国特色社会主义法律体系已
经形成，这意味着全国人大大规模的立法任务基本完成，全国人大作为最高立法
机关的功能得到充分体现。同时，全国人大作为最高权力机关的功能尚未完全凸
显。提出“对政府全口径预算决算的审查和监督”，就意味着下一步全国人大和地
方人大的工作重点将会发生转移，充分发挥权力机关的功能，通过全口径预决算
审查监督，进一步加强对政府依法行政的监督。
人大对政府全口径预算决算的审查和监督，根本目的在于帮助政府依法行政，
促使行政权在阳光下运行。这本身就表明了党的执政理念的变化。刘剑文建议，
由于我国的财税法治还比较滞后，一方面，要加快财税立法的步伐，另一方面，
为保障全口径预算决算监督的顺利开展，全国人大常委会预算工委和地方各级人
大常委会亟待大力加强力量，扩充专业人才。曾有专家说，如果给全国人大常委
会预算工委增加 200 个编制，每年就能至少为国家节省 500 亿的开支，这是值得
的。唯有如此，才能将全口径预算决算的审查和监督工作真正落到实处。
内江市人大召开对政府全口径预决算的审查和监督座谈会
时间:2012-12-13 来源:内江市人大常委会财经工委 作者:尚杰
近日，内江市人大常委会财经工委召集市财政局、审计局、国资委、国土局、人社局、民
政局等部门，召开了学习贯彻“十八大”会议精神，进一步加强对政府全口径预算决算的审查和
监督座谈会。会议由市人大常委会副主任荣光松主持，市人大常委会财经工委全体干部、各相
关部门主要领导及相关科室负责人参加。
市人大常委会财经工委负责人就“十八大”报告中“加强对政府全口径预算决算的审查和监
督”进行了学习解读，并结合我市人大监督工作谈了具体的心得体会。各部门主要领导就学习
“十八大”报告结合本部门工作实际，对“公共预算”、“政府性基金预算”、“国有资本经营预
算”、“社会保障预算”这四本预算的收支状况及当前操作中面临的困难和问题等进行了深入的
分析和探讨，纷纷表示努力做好四本预算决算工作并主动接受人民群众和社会的监督。审计部
门结合“十八大”对政府全口径预算决算的要求，在加大审计力度，调整来年审计重点方面提出
了工作思路。
座谈会上，市人大常委会副主任荣光松肯定了各部门贯彻落实“十八大”会议精神的积极性、
主动性和工作的前瞻性，就关于对政府全口径预算决算审查和监督的主题提出四点要求：一是
要向人民高度负责，凡是人民关注的就要接受人大监督，凡是人民纳税的就要向人民公开；二
是要强化人大监督，要充实和完善人大专业监督力量和机构，深化人大监督的深度和广度；三
是实行全口径预算是对政府理财的一次革命，政府要进一步强化理财方面的统筹驾驭能力；四
是整合各方力量共同努力，财政部门要做好牵头工作，各部门要积极配合，营造良好的全口径
预算决算编制、执行、审查和监督氛围。
加强全口径预决算监督，令人期待
更新时间：2012-11-30 9:01:32
2012 年 11 月 12 日 09:47 来源：光明网 作者：李方向
转自：
胡锦涛在十八大报告提出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。
支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、
任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府
全口径预算决算的审查和监督。
在当前财政收入不断增长的情况下，提出加强对政府全口径预算决算的审查和
监督，着实格外引人瞩目，让人眼前一亮。尤其是很多地方拒绝财政预算公开、
当前“三公”消费居高不下的情况，财政神秘感仍末消失的情况下，提出加强对
政府全口径预算决算的审查和监督，殊为不易。
十六大提出，完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督，强化税收征
管。十七大提出，深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方
财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高
一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。十八大提出加强对政府
全口径预算决算的审查和监督。从完善预算决策和管理制度到强化预算管理和
监督，再到全口径预算决算的审查和监督，无疑是一大进步。
从 2011 年起，我国全面取消预算外资金，将所有政府性收入纳入预算管理。
但是纳入预算管理资金还没有做到横到边纵到底，而且即使是纳入预算管理的
也未必能按照制度办事。尤其是在缺少监督制约的情况下，几乎没有人敢阻拦
“一把手”使用资金，所以他们想怎么花就怎么花只要高兴就行，以致于很多地
方官员花钱大手大脚，公款消费惊人。如：一顿饭几千甚至几万元十几万元的
时有发生；一些单位一辆公车一年仅维修费用就高达 10 万元以上，甚至有的
公车一年竟换了 40 多个轮胎，平均每周换一个。
加强对政府全口径预算决算的审查和监督，是党和国家对财政资金管理的顶层
设计，是财政资金管理必须遵循的行动指南和终极目标。这不仅可以减少和预
防腐败的发生，还可以有效地提高财政资金利用率。去年 3 月全国人大常委会
委员、全国人大法律委员会副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣在审议全国人
大常委会工作报告时表示，预算外资金是造成腐败的一大源头，预算方案必须
改革，才能杜绝“小金库”现象。日前，国务院参事、中央财经大学教授刘桓称
改革可节约 5%至 10%财政资金。为此，加强对政府全口径预算决算的审查和
监督，可以达到一举多得。要实现这一目标，虽然有很多工作要做，笔者以为
尤其紧迫的是国家立法部门要立即启动《预算法》的修订工作，为推进全口径
预算决算的审查和监督提供法律依据，成为推动财政预算公开的动力源，成为
财政资金浪费的克星，同时还要与反腐法规接轨，使财政资金成为谁也不敢碰
的“高压线”，确保每一分钱都用在刀刃上，让公众真正享受经济社会发展的成
果。
新闻点评：
当前，我国预算审查监督存在诸多问题，比如尚未真正实现全口径预算决算管
理，大量的财政收支未纳入预算监管、预算监督重程序轻实质、预算的透明性
差、公众参与度低等。因此，此次十八大报告中出现的“加强对政府全口径预
算决算的审查和监督”是中央对完善预算决算审查监督提出的新要求。将公共
预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算都纳入我国的预算
体系，实现全口径的预决算管理，将有助于预算编制的统一性和完整性。
针对我国目前的预算审查监管环境，我国还应在做到以下几点。首先，我国应
加快对预算法的修改步伐，为推进全口径预算决算的审查和监督提供法律依据。
将全部政府收入和支出都纳入预算管理，将政府预算管理覆盖到政府全部公共
服务活动，如此才能让公众真正享受经济社会发展的成果。其次，我国应当建
立和完善绩效预算管理制度。绩效预算强调的是政府执政的结果、责任和效率。
通过推行绩效预算，可以有效控制政府的行政成本，节约财政资金并提高财政
资金的使用效益。再者，我国应完善人大审查和监督程序，特别是要加强人大
的监管能力。在这方面可以考虑适当延长人大对预算报告的审查时间，充分发
挥人大各专门委员会的作用等。最后应努力扩大预算公开和公众的参与度。预
算事关每个公民的切身利益，政府应当加大预算公开力度，将完整的政府收支
信息置于公众监督之下，让广大公众有效参与，这样才能有力预防腐败，并且
提高资金的使用效率。
做好对政府全口径预算决算的审查和监督
发布时间：
2012 年 12 月 12
日
信息来
源：
抚顺日报
财政收入取之于民，用之于民。政府怎么花钱，要对人
民有个交代，让百姓看得明明白白。党的十八大报告提出“加
强对政府全口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和
保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。如
何做好人大对政府全口径预算决算的审查和监督？记者采访
了市人大常委会副秘书长张七滨。
张七滨说，十八大报告要求人大要充分发挥权力机关的功
能，通过对政府全口径预算决算的审查和监督，推动政府转变
理财思路，加强对政府依法行政的监督，促进行政权在阳光下
运行。人大及其常委会对预算监督是各级人大及其常委会的一
项重要法定职权。我国的预算包括“公共预算、政府性基金预
算、国有资本经营预算、社会保障预算”四本预算在内的复式
预算。对政府全口径预算决算监督，意味着政府全部收支都要
纳入人大的监督视野，不仅是公共预算，还包括政府性基金预
算、国有资本经营预算、社会保障预算。要使政府花的每一笔
钱都要花得明白，都要受到人大的审查和监督，为各级人大及
其常委会加强财政预算监督提出了新的更高的要求。为适应新
的形势要求，人大及其常委会应积极探索和推进全口径预算决
算监督的有效方式，增强监督实效，履行好法律赋予人大的监
督职责，切实对人民负责，看好“钱袋子”。
人大及其常委会如何看好“钱袋子”？张七滨从五个方面阐
述了他的观点。
一是要尽快建立和完善预算管理制度，将全部政府收入和
支出都纳入预算管理，使政府预算管理覆盖到政府全部公共服
务活动，横向到边（全口径），纵向到底（全过程），提高政
府财政预算的完整性。政府在行政层面对所有政府收支进行全
口径管理，各级人民代表大会在法律层面对同级政府所有收支
进行全口径审查和监督。
二是要加强人大对政府预算审查监督的深度和广度。政府
要向人大常委会及时报告财政收支的重大事项，建立重大财政
资金投资项目人大审议决定制度。人大除了对财政预算实施法
定的审查监督，还要实现对财政预算的经常性监督。
三是要进一步强化人大审查监督的力量，提高履职能力。
为保障全口径预算决算监督的顺利开展，人大要进一步加强对
财政预算决算审查监督的力量，调整人员结构，优化知识结构，
增强人大对预算决算审查监督的力度。
四是要推进财政预算决算的公开。经人大批准的预算决算
要向社会公开，要将完整的政府预决算信息置于公众的监督之
下。扩大公众的有效参与，有利于对行政权力进行有效的监督，
有利于增强预算决算的透明度和刚性约束。
五是要在国家预算法修订后，尽快修订我市的预算审批监
督条例，为推进全口径预算决算的审查监督提供法律依据，保
证人大及其常委会依法行使监督职权。
督”该如何实现
2012-11-16 11:44:00 来源：新京报 朱恒顺 查看评论 进入光明网 BBS 手
机看新闻
[键盘 ← → 翻页]
要完善制度，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，将政府预算管理覆盖
到政府全部公共服务活动。
十八大报告在阐述政治体制改革时，提出要“加强对政府全口径预算决算的
审查和监督”，这是中央对社会加强“钱袋子”管理吁求的积极回应，也是进一步
加强预算审查监督的郑重承诺。
目前预算审查监督存在的问题，主要表现在：全口径预算决算管理尚未真正
实现，预算编制仍不完整，大量财政收支没有纳入预算监管；预算精准度不够，
透明度不高；预算监督重程序轻实质，许多地方基本上流于形式；预算执行不够
严肃，预算约束力比较弱；预算的透明性差，公众参与度低等。
十八大报告对完善预算决算审查监督提出了新的要求，要求政府花的每一笔
钱都要花得明白，都要受到人大的审查和监督。
针对现行预算管理和监督实际，今后，预算审查监督应当重点在以下几个方
面努力：
一是要尽快建立和完善制度，将全部政府收入和支出都纳入预算管理，将政
府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动。当前，要首先争取将国有资本经营预
算以及各类事业单位的募捐款项、政府特许经营权收费、政府担保的融资等，全
部纳入全口径的预算管理。同时，应当尽快制定实施细则，以界定全口径预算管
理的范围。
二是建立和完善“绩效预算管理制度”。绩效预算，是指政府部门先确定需要
履行的以及为履行职能需要消耗的资源、资金，在此基础上制定绩效目标，并用
量化的指标来衡量每项计划在实施过程中取得的成绩和完成的情况，核心目标是
通过建立绩效预算评价体系，实现对财政资金从“注重投入”转向“注重效果”的管
理。这种新的预算理念要求政府在编制预算时先明确追求的“结果”，根据“结果”
来编制预算，投入资金。
针对我国当前行政机构高成本、低效率、只讲投入不讲效益、财政资源浪费严重
等现实，今后应当建立和完善绩效预算管理制度，通过推行绩效预算，有效控制
行政成本、节约财政资金、提高财政资金使用效益。
三是要完善人大审查和监督程序。可以考虑先在延长审查时间、充分发挥人
大各专门委员会作用方面进行改革。比如，对于全国和省级预算，可以考虑让预
算编制部门提前两个半月向人大提交正式的预算草案，人大各专门委员会通过召
开专家座谈会、听证会等方式，对所联系部门的预算草案进行审查，初步审查结
果汇总至财政经济委员会，财政经济委员会遴选专家并邀请公民代表参与预算审
查，以解决审查力量不够问题等。
四是要努力扩大预算公开和公众参与。只有将完整的政府收支信息置于公众
监督之下，让广大公众有效参与，才能预防腐败和提高资金使用效率。当然，还
须强调的是，公开不仅仅是经批准的预算、决算向社会公开，而是要贯穿于预算
的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应当公开。
还有一点，也是非常关键的，就是要加快预算法修改的步伐。预算法修正案
草案已经征求了公众意见，期望尽快完善，早日出台。
□朱恒顺（人大工作者
加强地方人大财政预算审查监督的对策研究
你是本文第 49 位浏览者 发布日期： 2009-01-04 页面功能： 【字体：大 中
小】【打印】【关闭】
监督法的颁布实施，对人大预算监督工作提出了新的、更高的要求，
并成为各级人大加强预算审查监督有力的法律依据。如何贯彻实施好监督
法，推进人大预算审查监督工作，是当前各级人大正在认真思考的问题。
笔者对加强地方人大预算审查监督工作也作一浅显的思考。
一、当前地方人大预算审查监督中存在的主要问题
一是预算范围狭窄。长期来我国各级政府财政资金实行预算内和预算
外两种管理模式，随着经济的发展，预算外资金规模迅速膨大，有的地方
预算外收入接近甚至超过预算内收入。由于预算外收支在政府预算控制之
外，游离于人大的审查监督，这既有悖于公共财政的本质要求，也弱化了
人大预算监督功能。
二是预算约束力不强。首先，政府预算编制粗而不规范，主要表现三
个方面：预算收入预测缺乏科学性，年初预算收入估算偏低，收入执行结
果与预算数差异较大；预算收入内容不完整；预算支出内容编制粗。其次，
重预算报告的审议轻预算草案的审查。预算报告是预算草案的文字说明，
对预算的审查，重点和主体应该是预算安排的具体草案。但目前地方人大
重预算报告的审议，轻预算草案的审查，部分地区甚至以预算报告代替预
算草案，人大审查预算连基本程序都没到位。再次，代表审议意见采纳渠
道不畅。在人代会预算审议过程中，代表可以就政府预算充分发表意见，
但问题是代表提出的审议意见谁来采纳，怎么采纳，没有相应的法律规定。
代表对预算草案部分内容的质疑和修改意见，也没有相应的法律程序和手
javascript:fontZoomC();
javascript:fontZoomB();
javascript:fontZoomA();
javascript:printit();
javascript:();
段来修正政府预算草案。
三是预算变动较频繁。实际工作中，地方政府提出预算收支计划，报
经党委同意后直接实施，由此引起的预算收支变动，最多政府在调整预算
的时候向人大常委会提出报告，人大常委会予以追认。此外，超收收入使
用存在较大的随意性。现行预算法没有对因超收收入而需要增加支出的情
况作出规定，长期来，政府常常未经法定程序而自行安排、使用超收收入。
上下体制结算的不确定性也影响人大监督的有效实施。由于年初预算时，
上下级结算资金难以确定，造成地方预算安排无法做到科学、准确和完整。
四是预算执行结果审查缺乏力度。目前，人大主要依靠政府审计部门
的审计报告来审查决算，但人大对审计报告披露的违规、违纪问题如何处
理、怎么纠正，没有一个具体的审议意见或规定，只原则地要求政府认真
整改审计报告反映的问题。虽然，近几年来，地方人大对政府落实人大审
议意见进行了跟踪督查，但由于人大审议意见的原则性，使审计披露问题
的整改长期得不到落实，从而导致审计年年审，年年是这些问题，违规违
纪现象屡禁不止
此外，当前地方人大预算审查监督中还存在诸如现行行政体制难以保
证人大预算监督作用发挥，人大、财政与审计三者监督的协同程度还比较
低，人大自身监督机制的制约等问题，需要在今后的工作中进一步解决和
完善。
二、加强地方人大预算审查监督的对策思路
1、更新理念推进预算管理规范化。一是推进全口径预算管理制度改革。
规范政府公共支出行为，必须按照公共财政管理要求，深化政府预算收支
分类科目改革，将预算内外收支全部纳入政府预算统一编制范围，实行严
格的预算管理。二是细化预算编制。强化预算的刚性和严肃性。必须加快
推进细化预算编制，特别是政府项目支出预算的细化，逐步推进政府预算
的公开和透明。三是实行零基预算。目前，各地虽然都进行了部门预算制
度改革，但由于部门利益的驱动，零基预算难以推行。部门预算编制仍延
续过去简单的基数法，基数法的直接结果是政府公共支出的不断膨胀，资
金安排的宽严不一和资金使用效率的低下。因此，要有效约束政府公共支
出规模，提高财政资金使用效率，必须深化部门预算改革，加快推进零基
预算编制。四是积极推进财政支出绩效评价体系建设。财政支出绩效评价
不仅是对财政支出使用情况进行评价和监督，它的根本意义在于以财政支
出效果为最终目标，考核政府提供的公共产品或公共服务的数量与质量及
成本。建立财政支出绩效评价体系有利于通过资金使用效率的评价对预算
拨款形成约束，并进而影响和提高预算资金安排的质量。
2、建立和完善预算法律法规。目前，我国的预算法律制度尚不完善，
尽管监督法已正式颁布实施，但监督法只是原则设定了预算监督的基本内
容和要求，对预算审查批准的具体范围、内容、程序以及预算监督的方式
方法未作出明确的规范。因此，需要按照监督法的基本原则和要求，制定
预算审查监督条例，明确人大预算审查监督的方式方法，如质询、预算修
正案、辩论等监督方式的使用，畅通代表意见采纳渠道，增强预算审查监
督的可操作性，使人大预算审查监督真正走上规范化、法制化的轨道。同
时，要立足预算管理，进一步修改、完善现行的预算法，明确财政部门和
预算单位的各自责权，科学界定政府预算、部门预算的范围，细化预算编
制，规范预算执行，强化财政监督，使《预算法》真正成为财政法规体系
中的基本法。
3、处理好党的领导与人大监督的关系。党的领导是人民当家作主和依
法治国的根本保证。党要支持人民通过人民代表大会行使国家权力，支持
人民代表大会及其常委会依法履行职能，积极为人大开展对预决算的审查
监督创造条件。而人民代表大会要坚持把党的主张转变为国家意志，要紧
紧围绕党委的中心工作开展各项监督活动，为党委决策作好参谋，并把党
委的决策落实到人大的决议（决定）中，督促政府贯彻落实，逐步推进建
立党委决策、人大决定、政府执行的机制。
4、不断完善预算审查监督机制。要借鉴西方国家的有益经验和做法，
设立专门的预算审查委员会，吸收各方面的人大代表为委员，并可根据需
要，委员会再下设审查小组，分工审查财政预算收入、支出和部门预算。
同时，聘请审计、会计、税务师事务所和高校等专家、学者组成专家组，
帮助审查预算。要加强地方人大常委会预算工作机构建设，在财政经济委
员会或财经工委增设预算处（室）或科，并增加审计、财政等方面的专业
人员，充实人大预算监督工作机构的力量。要改革现行的预算审查监督方
式，将审查关口前移，在人民代表大会前，开展预算审查活动，通过听证、
调查、质询、辩论等方式对政府预算进行审查，以提高预算审查的质量和
效果。
5、强化审计监督作用推进预算监督体系建设。加强对政府预算的监督，
维护预算的法律严肃性，必须建立、健全法律监督、审计监督、财政监督
和社会监督等多层次的公共财政监督体系。针对目前人大预算监督有权威
缺手段的现实，各级地方人大及其常委会要充分利用丰富的审计监督资源，
借助审计监督的力量，利用审计审查、审计调查和绩效审计成果，强化对
政府预算的审计监督。要督促政府加强财政监督，发挥财政监督在预算监
督中的优势和作用，加强对预算资金使用的全程跟踪督查，提高财政资金
的使用效率。要积极探索人大、审计和财政监督的协同机制，对重大政府
投资项目和重点部门预算的监督，地方人大可以委托审计部门进行专项审
计，审计结果报告提交人大专题审议后，督促财政部门跟踪督查，并将整
改落实情况报告人大。通过对重大财政资金使用的专项审计、专题审议和
专门督查，实行审计、人大、财政三者的协同监督，共同推进财政资金使
用的安全和效率。
突围预算监督壁垒
来源： 时间： 2012-12-18 09:44:00
十八大报告中，在谈到推进政治体制改革时，首次提出要“加强对政府全
口径预算决算的审查和监督”，并将其作为支持和保证人民通过人民代表大
会行使国家权力的一项重要内容。如何加强对政府全口径预算决算的审查和
监督，管好政府“钱袋子”，成为当前人大监督工作中一个重要的研究课题。
突围预算监督壁垒
文/本刊记者 张双山 实习记者 匡代玲
“审查和监督财政预决算，是人大发挥监督职权的应有之义。”法学专家
认为，十八大报告提出的对政府全口径预决算的审查和监督，就是进一步强
调政府的全部收支都要纳入人大监管视野，是对人民负责。这也同时表明，
人大在财政预算监督工作上的探索、创新还有很大的提升空间。
人大监督不应“缺位”
近年来，媒体屡屡曝光挪用或挤占财政资金、虚报多领预算、预算资金
闲置等审计结果的新闻，这说明审计结果显示人大预算监督还难以真正实施。
有专家指出，人大预算监督的“缺位”，就是在财政预算上存在着一定程度的
“人大失灵”。
预算监督的目的是确保地方财力筹集和运用的规范性及科学性，促进经
济社会全面、协调、可持续发展。近年来，全国人大率先垂范，地方人大也
努力探索、创新实践，高度重视加强预算审查监督工作，特别是出台的监督
法，对预算审查监督工作作了专章规定，预算审查监督工作正逐步由程序性
审查向实质性审查转变。
但现实情况是，预算审查监督在实质性审查上依然存在许多亟待化解的
难题，影响了人大监督的实效。诸如审查程序不够规范；监督手段有限、信
息不对称，影响监督的实效；审查监督内容缺失，预算约束力不强；人员力
量不足，难以适应审查监督工作的需要等，都制约着预算监督工作的顺利推
进。
“人大审查预算的时间短，而且预算审批时间与执行时间存在错位，导致
了目前预算监督有形无实。”中央党校校委研究室副主任周天勇说，现在对
预算的审查主要是依托人大财经委的初审，但是目前初审的程序还不够规范，
普遍存在“先执行、后报批”的现象，事前审批权往往变成事后的被动追认。
同时，审查方式单一，基本上停留在会议审查的模式上，除了听取政府及部
门的汇报、召开座谈和一些简单的调查外，只能依靠审计，而审计部门又隶
属于政府，审计报告经过政府的过滤处理，很难揭示预算执行中的关键性问
题，从而影响审查的深度。
在周天勇看来，由于部门预算改革不到位，提交人大审查的预算草案基
本上只是一个粗线条的收支计划，埋下预算执行中二次分配的隐患，造成预
算审批流于形式，人大对随后的预算执行也难以监督。预算内容不完整，没
有覆盖政府的全部收支，预算外资金、政府债务、上级财政转移支付、税收
返还和国有资本经营收益等都没有纳入预算，游离于监督之外。同时，由于
缺乏有效的干预手段，普遍存在“重预（决）算的事前和事后审批、轻预算
执行的事中监督”的倾向，对关键的预算执行环节监督不够到位，导致预算
执行缺乏约束，从而形成预算执行监督的缺位。
“特别是对超收的监督较为薄弱，有的地方只要求向人大报告或备案，有
的甚至没有纳入监督范围，已成为财政的‘防空洞’和‘调节器’，有的地方甚
至在年初测算财力时就预留了机动空间。”周天勇称，强化预算监督，要走
的路还很长。
强化监督需自我解剖
古人曰：“财者，为国之命而万事之本，国之所以存亡，事之所以成败，
常必由之。”这说明财政对于国家的极端重要性。在新的形势下，要充分认
识到加强预算监督工作的重要性、紧迫性和艰巨性，探索创新，扎实推进，
把预算监督工作推向更深更广的领域和空间。
“促使立法机关强化对政府预算的监督，首先应该从法律上强化人大代表
监督政府预算的权利。”如何进一步加强预算监督工作，北京大学法学院宪
法学教授张千帆认为，除需提高思想认识，解决主观障碍的问题外，人大监
督的主要精力还应放在健全法律法规上，解决有法可依的问题。如增设问责
制度、修正制度和绩效制度，按照“要钱须问效，用钱即问责”的原则，建立
以绩效为导向的预算管理制度，明确人大在加强绩效预算监督中的程序和方
式，将绩效监督纳入预算编制、预算批复、预算拨付、预算执行、决算预算
等各个环节，转变公共财政资源的配置方式，实现预算管理从“重分配”到“重
管理”的转变、从“重项目”到“重效益”的转变、从“力争资金”到“用好资金”的
转变。
此外，还应将重点放在强化公众参与制度上来，并对其不断创新。因为
在现行的体制框架内，如果要强化预算监督，除了人大的自我创新之外，还
应该更多地考虑与公众分享对政府预算的一些权力，在一定程度上消弭“人
大缺位”的外部性。
当然，让公众分享的部分权力，并非是指人大的审批权，而是监督权——
通过公共监督这道无形的“紧箍咒”，为人大行使监督政府的职能助力，促使
政府自律，使得预算更加精细、科学与节俭。
西南政法大学行政法学院副院长王学辉教授表示，要保障公众对政府财
政预算监督的有效性，首先政府的预算要精细化，不能像过去一样，用一些
含糊、粗疏的条条块块来应付公众，制造信息壁垒，规避监督。要实行“阳
光预算”，把预算不科学、不全面的“看不见的政府”，变为“看得见的政府”。
同时要给公众、团体或部门开辟足够的渠道和充足的时间进行讨论，并有顺
畅的机制采纳合理化建议。预算草案公布后，任何党派、团体或部门都可以
就预算提出自己的意见。
同时，还要注重审议的严肃性问题。如国外的议会百分之六十的时间用
在了审核各种预算上，而我国在此安排审议财政预算的时间却不多。如果代
表都不明白政府预算的实际情况，又谈何监督？所以，只有更多的公开，才
拥有监督的前提条件，有了知情权，才能有监督权，并通过预算监督，达到
对政府“钱袋子”的更好监管。
“有些问题能否解决，关键不在于技术，而在态度——不是能与不能，而
是为与不为，这才是公众最为关心的。”王学辉教授的话，道出了其中的实
质。
·时 评·
管好政府“钱袋子”
抓住廉政建设“牛鼻子”
文/胡俊
2012 年 3 月 26 日，国务院召开第五次廉政工作会议，国务院总理温家
宝发表讲话，指出了今年反腐倡廉建设的六个方面的重点工作。其中，深化
财政管理体制改革、推进行政经费使用管理改革、加强行政机关和国有企业
事业单位财务管理等，都涉及到了管好“钱袋子”的问题。
政府的“钱袋子”理应取之于民用之于民，这是亘古不变的政治伦理。温
家宝总理提出的几项工作重点，反映了中央领导对管好政府“钱袋子”的高度
重视，以及对廉政建设主要矛盾的深刻把握。我们都知道，财政支配权是政
府最重要的行政权之一。在一定程度上，越是办事，越是发展，越是搞民生
建设，就越要花钱，也越会带来腐败的风险。可以说，政府手上的“钱袋子”
越来越大，相应地管理的难度和必要性也随之增加。
要扎紧“钱袋子”的口子。必须坚持预算的硬约束，提高支出的可预见性、
可控性，避免随意的、临时的支出增加经济腐败的风险。温总理指出，要逐
步减少专项转移支付，扩大一般性转移支付规模；要提高预算编制科学化、
精细化水平，严格控制预算事项和支出调整。这些都体现了对财政资源的精
细化配置，体现了对政府有限财力的珍惜。各级政府部门都应该本着“办该
办的事”的原则，将每一分钱都预算好、使用好。
要弄清钱花在了什么地方。预算可以做得很漂亮，但资金的使用情况到
底如何，还需要后续的监管。为此，温总理要求国务院有关部门和单位，要
公开全部预算决算表格，并细化到款级科目，教育、医疗卫生、社会保障和
就业、“三农”、保障性住房等支出要细化到项级科目。落实好这一要求，是
加强资金使用监管的必然要求，也是满足公众公共财政知情权的必要探索，
地方各级部门也应积极效仿。
要着力解决“乱花钱”的几个突出问题。涉嫌“乱花钱”的领域很多，但群
众反映最多的还是“三公消费”问题。温总理对此提出了明确的禁止性要求，
比如，禁止用公款购买香烟、高档酒和礼品，禁止超标准使用和豪华装修办
公室，抓紧制定国有企业和金融机构负责人职务消费的禁止性规定等。
如何对待钱，反映了干部的党性和境界；如何管好“钱袋子”，反映了领
导干部的能力和担当。各级干部和相关部门应自觉遵守、自觉执行温总理在
这次廉政工作会上提出的相关要求，用自身和部门的清廉带动整个党风廉政
建设。
来源：《公民导刊》2012 年第 12 期
提高人大财政监督水平要做到“四严”
□ 张亚农
十八大报告指出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。加强对财政预
决算监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职责，也是各级人大常委
会每年都进行的一项法定监督工作。如何在今后把党的十八大精神贯彻于具体的
监督工作中，尤其是替人民掌管好“钱袋子”， 把有限的财力用在“刀刃”上，工
作中具体要做到 “四严”。
一、严把收入口径。按照目前我国财政收入的构成结构，考虑到如何做到收
入的“全口径”。今后人大常委会审查预算中，重点是要审查财政收入中税收收入、
社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入
等各类收入，政府编制预算收入时是否“全口径”纳入，尤其是在监督部门预算编
制过程中，重点审查部门财政拨款收入、预算外资金收入、政府性基金收入和其
他收入等不同渠道取得的各种收入是否纳入预算管理，实行综合预算。通过明确
财政收入的口径，人大及其常委会才能全部掌握各级政府和各部门收入的“底子”，
做到数字清、收入明，才能真正做到批复的预算具有科学性和实用性，监督才有
的放矢。
二是严管预算执行。预算执行贯穿于整个预算年度始终，涉及每个预算管理
和执行部门及每一笔预算收支活动，是政府及其财政部门重要的日常工作。为此，
人大及其常委会要围绕政府实现预算目标而实施的组织收入、保证支出方面的收
支运行活动进行全程监督。在收入预算的执行方面，重点是要了解收入缴库情况、
退库情况和收入的划分、报解情况以及国库现金管理情况；支出预算的执行方面，
重点是要掌握预算拨款遵循的原则、资金支付程序、预算执行中的调整和预算执
行报告制度情况以及各级政府财政部门对各部门及其所属各单位的预算执行情
况的监督检查情况。通过明晰预算的“全口径”，组织人大预算专门委员会和常委
会财经工委定期不定期地深入开展基层调查研究，全面了解财政收支执行情况，
掌握本辖区内经济发展动态，了解财源建设和各类资金使用进度，对存在的问题
适时提出意见和建议，这样不仅为人大及其常委会审议政府预算执行工作提供真
实可信的依据，而且能够实现对财政预算“全口径”的有效监督。
三、严查政府债务。政府债务已经影响到全国和各级政府财政管理工作，甚
至个别地方因过度举债形成了财政的巨额负担，影响到政府工作的正常运行。为
此，人大及其常委会要重视地方政府债务的审查监督工作，把政府债务纳入财政
预决算的“全口径”的主要内容，督促政府采取“标本兼治”的有效措施防范和化解
地方政府引发的潜在危机，使债务管理走上良性发展的道路。首先要建立健全同
级人大常委会对同级政府举债审查批准制度，未经同级人大常委会审查批准，严
禁政府以任何形式举债或变相举债；其次，地方性债务必须全部纳入预算管理，
每年要根据债务实际情况编制政府债务预算，同政府预算（草案）一并报经人民
代表大会审查批准；第三，人大常委会要加强对政府债务管理使用情况的监督，
定期不定期地听取政府债务管理使用情况专题报告，并根据实际情况，做出必要
的决议、决定；第四，充分发挥人大及其常委会预算财经工作机构的作用，在履
行好对举债、债务预算、决算的初步审查监督的同时，重点加强对政府债务管理
使用情况的跟踪监督检查，为人大及其常委会行使好预决算审查批准权，做好基
础性工作。
四、严格决算审查。政府决算是经人大批准的年度政府预算执行结果的会计
报告，人大常委会要审查政府决算，重点是严把政府决算的准确性、完整性和及
时性，全面了解政府决算是否客观、真实反映财政收支情况，是否全面、完整反
映地方财政收支的情况，是否在规定的时限编制、上报。同时，通过审查政府和
部门决算，可以更准确地了解和掌握政府“全口径”收入的总规模、来源、构成等
情况，了解政府“全口径”年度支出总规模、支出方向、支出的构成及各种重要的
支出比例情况，从而，全面准确地掌握财政资金的运作情况和实际成效，对政府
预算编制是否科学、预算执行是否严格、预算管理是否规范做出准确的判断，有
针对性地提出加强和改进政府经济工作和财政工作的意见建议，更好地推进政府
决策的科学化、民主化，有效地推进政府财经和预算管理工作的开展。具体工作
中要严格按照监督法的规定要求，除重点审查预算收支平衡情况、重点支出的安
排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、向下级财政转移支付情况
和本级人大批准预算的决议的执行情况外，还应当对上级财政转移支付资金使用
情况、预算外资金收入和使用情况以及预算结余、结转情况进行重点审查，同时
要加强对部门决算的审查，重点审查部门决算在执行法律法规和人大决议的情况、
执行中追加减少的情况和执行的公平公正合理性等方面的情况，这样人大常委会
对政府决算内容的审查基本做到“全口径”。实际工作中更要审查用于民生方面的
资金安排，使财政决算安排重点向“三农”、社会事业、社会保障等方面倾斜，向
解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题倾斜；对新增财力支出，重点
审查资金是否安排于保障和改善民生上，尽可能使财政资金用于最大限度满足人
民精神和物质需求上，使人大及其常委会对政府全口径预决算的监督成为贯彻落
实十八大精神和习近平总书记强调的“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目
标”的具体实践。（作者系渭源县人大常委会主任）
（《人民之声报》2012 年第 95 期 三版 作者：张亚农）
提前介入预算审查，期待人大制度化突破
南都社论 2012-12-08
每年两会，都难免围绕各级政府预算决算情况进行讨论，从人大会场到报端
舆论，但此种讨论却往往随会议的结束而停歇，经年循环。这样的局面在广东或
要有所改观，据报道，广东省人大已组建财政预算小组，开始提前介入政府部门
的预算审查，低调运作半年半年的该机构，11 月已对广东省交通运输厅、环保
厅、统计局三部门的预算执行与编制情况完成初步审查。
在政府提交人大之前，由人大代表对若干部门的预算提前介入审查，此种做
法在广州、深圳已有试点，而上升到省一级机构来运作，据称是“在全国走在前
列”。其具体做法是，遴选人大代表组队，从政府部门编制草案一稿开始就介入
审议，预算在人大批准后，预算小组的代表还将一路跟踪，监督预算的执行，审
查其决算情况。应当说，地方人大这种拉长监督线的尝试，对于最终真正“盯紧
钱袋子”具有关键意义。
这些年来，随着现代政府与法治观念的普及与深入，公民对政府预算决算的
态度，也快速走过开蒙阶段，变得极为关切，甚至是焦虑。政府权力的运作离不
开钱，而如何对每年动辄数亿万亿计的公帑支出形成强有力的监督，是现代国家
都必须要直面的问题。《预算法》被称为“亚宪法”，财税宪政成为热门议题，其
所涉领域的重要性可见一斑。但现实的情况是，各级人大对政府预算决算情况，
局限于几天人大会期的模糊表决，此种监督的乏力不仅在于预算草案的不够细致、
指向模糊，还在于人大监督受困于会议时间、代表精力等因素，而长期流于表态
的角色尴尬。广东省人大组建财政预算小组的做法，之所以被寄予期待，就在于
希望能借此扩展人大的监督眼界，为“盯紧钱袋子”再寻具有可操作性的思路。
政府的钱是怎么花的，公众当下对其开销项目的不满，无以消解且难以有效
干预，原因在于预算项目本身的不够细致、不够公开。现行《预算法》框架下，
预算科目包括了类、款、项、目四个层次，而报送人大审查批准的预算草案，收
入和支出却只列到大类，少数列到款，且绝大部分具体内容无从知悉。广东省人
大常委会预算工委副主任黄平亦担忧于“部门先过预算审批，再去找项目花钱”的
局面，而此种恶习不改观，预算监督的细化便永难达至。由人大代表对政府预算
的编制与执行情况进行全程跟进的监督，应有温和、独立的专业建议，亦不排除
对政府预算执行乱象的否决性表态，其最核心的作用便在于形成一种制度化倒逼
的压力，让政府预算的编制与执行有随时接受监督的紧迫感，从而在根本上实现
人大对行政权力的刚性约束。
当然，需要注意的是，由于预算问题的专业性，相关人大代表的遴选便不仅
面临程序的公开问题，还有专业知识的困难。现下的情况中，人大代表以兼职参
政，其时间、精力与专业性都颇有进一步讨论的必要。基于此种现状，由具有专
业背景的人大代表先期对预算编写过程予以专门地跟进，并在正式的人大会议时，
提交报告以供其他代表议政参考，则不失为一种务实的应对思路。而与以往短时
间参政格局不同，“一路跟踪，长期监督”的人大财政预算小组，须要具有专业与
专门属性，其时间精力的确保、专业知识的支持以及物质的保障，都应有更深入
的系统研判。学者、公众希望监督对象和范围能尽速扩容，下一步实现对重点政
府部门（甚至是所有部门）预算情况都进行全程监督，则财政预算小组的工作会
显得更加艰巨。
人大提前介入预算监督，需要在专业性、独立性与监督刚性上勉力掘进，而
这种全程监督的程序设计，公众对其还有深度、广度与力度的殷殷期待。十八大
报告提出“对政府全口径预决算的审查和监督”目标，意味着目前的监督范围要有
更大的扩展，包括但不限于公共财政预决算、国有资本经营预算、政府性基金预
算、社会保障预算等项目。所有耗费公帑的机构与行为，其开销均应被制度化紧
盯，而这紧盯的尝试，才刚刚开始。
华蓥市人大积极探索全口径预决算审查监督工作
四川省华蓥市人大常委会积极贯彻“十八大”关于“加强对政府全口径预算决算
的审查和监督”精神，针对目前该市预决算中存在的问题，在积极推行部门预
算审查监督的基础上，努力从以下几个方面下功夫，切实加强预决算审查监督
工作：
一是督促政府尽快建立和完善制度，将政府全部收入和支出都纳入预算管理，
将政府预算管理覆盖到政府全部公共服务活动领域。
二是督促政府建立和完善“绩效预算管理制度”，有效控制行政成本、节约
财政资金、提高财政资金使用效益。
三是完善预算审查程序，采取召开预算单位座谈会、举行听证会以及遴
选专家参与预算审查等方式加强预算审查工作。
四是努力扩大预算透明度，将批准的预算、决算及时向社会公开，同时
积极探索预算的全过程公开，努力打造阳光预算。（白文科 罗勇 韩云虎）
江西：做好预算决算审查监督工作
发布日期： 2012-12-18 阅读次数： 50 作者： 江西日报
12 月 12 日至 14 日,省人大常委会预算工委在宜春市召开了全省人大预算审查
监督工作座谈会。省人大常委会副主任朱秉发出席会议并讲话。会议要求，进
一步明确全口径预算决算的范围，在审查好部门预算的基础上，关注政府功能
性预算，加强对上级转移支付资金和专项资金的审查；进一步完善预算审查程
序，研究探索预算决算审查监督工作中出现的新问题的解决办法，加强联系协
调和自身建设，解决信息不对称的现象，提高依法履职能力。
涟源市人大常委会出台了《关于监督财政预算、决算的规定》，对预算审查监
督的职权范围、内容、审查时间、程序等予以明确，增强可操作性，使之适应
新形势下预算监督的实际需要。规范部门预算，力推预算公开。没有公开的预
算，就不可能有到位的监督。涟源市人大常委会注重发挥审计的职能作用，向
专业部门“借力”，要求审计部门向人大报告对财政同级审计报告时必须提出原
汁原味的报告，不得过滤。同时，加大对审计结果落实的监督力度，去年，涟
源人大把审计反映出来的问题及常委会审议意见，分部门分单位进行“面对面”
交办，并在规定办理落实的时间里，听取了整改落实情况的汇报，既充分发挥
了审计部门的职能作用，也提高了人大财政监督的针对性和权威性。
市人大常委会开展 2013 年计划预算初审工作
徐州人大网 日期：2012-12-28 9:40:15
12 月下旬以来，市人大常委会组成计划预算初审组，由市人大常委会副
主任丁维和带队，对 2012 年计划预算执行工作和 2013 年计划预算编制工
作开展调研与初审。
初审工作坚持提前介入，务求实效，努力改进计划预算审查方式。积极
落实十八大精神要求，认真推进全口径预算监督。
调研与初审工作分两个阶段进行。第一阶段，由财经工委组织部分人员，
对市无线电管理局、市住房保障和房产管理局开展部门预算调研。按照调
研与初审提纲，对 2012 年部门预算执行基本情况（含非税资金）作了重点
了解。并根据部门当年的项目支出明细账，对 2013 年的收入项目和预算、
项目支出预算在用途和金额上的变化作了重点审查。在调研与初审过程中，
部门预算初审组还对政府采购预算的执行情况、“三公”经费、会议费与培
训费使用情况有重点地进行了审阅。
第二阶段，由点向面扩展。一是由财经工委先期对公共财政预算草案和
政府性基金预算草案开展调研与初审。在公共财政预算初审中，初审人员
重点对收入预算完成情况、重点支出安排和资金到位情况、上级财政补助
资金和向下级财政转移支付情况作了重点审查。在政府性基金预算草案初
审中，审查人员对各项政府性基金收支变化情况，近两年政府性基金结转
结余的使用情况作了重点了解。在前期工作的基础上，丁维和副主任召集
财经工委委员会议对 2012 年计划预算执行情况与 2013 年计划预算草案开
展初审。在初审中，来自发改、财政、审计、税务、银监、商务等部门和
来自基层县区、乡镇的财经工委委员对 2012 年计划、预算执行情况进行分
析，并对 2013 年计划、预算的编制工作提出一些中肯的意见建议。
市人大常委会副主任丁维和在初审活动结束时指出，部门预算初审组和
财经工委委员对计划预算草案积极提出了意见和建议，初审成效比较明显。
要求财经工委做好审查意见汇总整理工作，并根据政府部门反馈的信息及
时形成各种初审材料，为 2013 年 1 月初召开的市十五届人大二次会议做好
相关准备。
一、进一步强化人大监督职能，在对政府全口径预算决算审查监督上实现
新突破。
党的十八大报告指出，要加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预
算决算的审查和监督。“对政府全口径预算决算的审查和监督”的提出，意味着
政府的全部收支都要纳入人大监管视野，不仅是预算内资金，还包括预算外资
金和政府基金等各个方面，全口径预决算审查监督既是对人民的负责，也是对
政府理财的深化，它必将对监督政府花好每一分钱，有效提高财政资金使用效
率和财政资金的安全产生重大而深远的影响。因此，县级人大及其常委会在财
政预算决算审查监督工作中要努力做到“三个转变”：一是在监督内容上，由过
去侧重监督预算内向既注重监督预算内又注重监督预算外以及各项基金的转
变。财政收入取之于民，用之于民，政府怎样花钱要对人民有个交代，让老百
姓看得明白，不能让预算外资金和各项基金游离于监管之外，确保审查监督无
盲区。二是在监督形式上，由过去侧重会议审查向会议审查与调研、检查等多
种形式并举转变。人大常委会要在了解情况、掌握信息的基础上，有重点地组
织开展专题调研、专项检查活动，实施重点监督和专项监督，确保审查监督取
得实效。三是在监督手段上，由过去的柔性监督向刚性监督转变。针对预算透
明度不够，执行自由裁量度偏大等问题，可采用专题汇报、专项询问和适时公
开等措施，强化刚性监督。要支持审计机关大胆开展审计工作，必要时人大常
委会可组织审计监察等部门对群众反映的热点问题开展专项审计。通过全方位
多角度的审查和监督，切实提高财政预算和决算质量，为人民管好钱袋子。
胡锦涛昨天在十八大报告中指出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使
国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监
督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加
强对政府全口径预算决算的审查和监督。
□改革路径
让财政资金“花得值”
“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算
决算的审查和监督。”在十八大报告中，这一提法引发高度关注。
国务院参事、北京市政协经济委员会副主任、中央财经大学教授刘桓指出，
所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了
钱却不受控制和监督。预算决算资金使用“正确不正确”、“值得不值得”、“效果
好不好”都将是全口径预算决算管理所需要关注的。
刘桓表示，今后我国全口径预算决算管理的改革目标，应该是更多地关注行
政权力的行使和财政责任的履行情况，关注制度建设、过程控制和结果评价，关
注纳税人的钱花得是否负责任，是否科学高效。
刘桓表示，实现全口径预算决算管理，需要进一步加强人大常委会的职能，
提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。
□总体解读
改革需要理顺部门利益
作为我国中央预算执行情况和其他财政收支情况的主要审计部门，国家审计
署今年提出，我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之
间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。针对这一问题，审
计署认为，审计工作应以推进实行全口径预算决算管理为目标。
财政部财科所副所长刘尚希告诉本报记者，全口径预算决算管理改革绝非仅
仅针对财政数字的简单改革，而是需要在现行体制下，深入进行一轮新的大部制
改革来配合。据他介绍，从大的类型来看，目前我国预算包括四大类，但只有公
共预算、基金预算和国有资产经营预算被纳入统一的预算管理之列。而以社会保
障预算为代表的其他一些预算，还没有纳入统一管理范畴。
刘尚希认为，这需要通过对行政体制进行改革，进一步准确定位各部门职责，
重新平衡和划分部门利益，根据各部门更具操作性的职责分工，更有效地分配预
算资金，并将那些原来因为部门利益交叉而无法纳入全口径预算决算管理的资金，
全部纳入进来，并有效地加以管理。与此同时，有关部门也应该对预算决算管理
进行更为科学的分类，让预算决算管理情况更加透明。
□对话
国务院参事、中央财经大学教授刘桓
预算内外收入比约为 10:6
专家称改革可节约 5%至 10%财政资金
财政统一尚未实现
京华时报：目前未纳入全口径预算管理的收入有多少，大致有哪些？
刘桓：据不完全统计，如果说我国预算内收入为 100 元，那么预算外收入可
能接近 60 元。从具体项目看，土地出让金、政府性基金等很多收入，都还没有
纳入全口径预算决算管理。
京华时报：这种情况的存在，会导致哪些问题？
刘桓：这种情况会导致一系列反应，我认为最大的问题就是导致资金使用效
率不高。
京华时报：实现全口径预算决算管理的改革，当前很急迫吗？
刘桓：过去一段时间，全球和我国的经济增长都很迅速，我国财政在近年来
也保持了较为高速的增长，这使得少数资金的浪费，或者说资金利用效率不高还
有一定“资本”的话，那么现在国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收
压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好
全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化的管理，就已经迫在眉睫
了。
京华时报：改革难点在哪里？
刘桓：我认为我国全口径预算决算管理改革的难点之一，在于依据现有的机
制，中央政府的预算权其实是分散在各政府部门，尚未实现政府内部的“财政统
一”。此外，一些重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理，比如社会保障
预算等。
横向到边纵向到底
京华时报：解决的办法是什么？
刘桓：要实现全口径预算决算管理，新的管理模式需要横向全口径（到边），
纵向全过程（到底）。这样才能没有遗漏，即财政部门在行政层面对所有政府收
支进行全口径管理，以及各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支进行
全口径控制和监督，尤其要加大对于地方政府在预算外一些收费的规范。
我们需要进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，
加强对立项的管理，勇于行使否决权。审计部门凭借其专业性强的特点，应该关
注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大
难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政
策目标完成率低等新问题。
与此同时，审计部门还要通过全口径预算决算管理，从源头上预防和治理腐
败。财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的事前绩效评估，如可以在
编制预算时，通过财政部门委托第三方的方式，对部门申报项目的必要性、可行
性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，并提出评估建议，作为资金分配的参
考依据，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决
策。
大型工程终身负责
京华时报：在这方面有什么国际经验可借鉴？
刘桓：钱花得正确不正确、值得不值得、效果好不好，是全口径预算决算管
理所要解决的重要问题。从国际上看，对于一些大型工程项目，初期立项和建造
的负责人需要对其实行终身负责制。这点我国在全口径预算决算管理改革时应予
借鉴。以此为契机，我国还应推行责任追究制，不能地方政府一换届，以往项目
问题就无法追究相关责任人了。
京华时报：如果实现了全口径预算决算管理，你认为这对于财政资金的节约
会产生多大效果？
刘桓：实现全口径预算决算管理改革后，我认为对于财政投资项目来说，应
该能起到每个项目平均节约 5%至 10%财政资金的作用。
本版采写本报记者赵鹏
：实现全口径预决算管理需加强人大职能
原标题 [全口径预决算强化审查监督]
胡锦涛昨天在十八大报告中指出，要支持和保证人民通过人民代表大会行使
国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监
督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加
强对政府全口径预算决算的审查和监督。
改革路径
让财政资金“花得值”
“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算
决算的审查和监督。”在十八大报告中，这一提法引发高度关注。
国务院参事、北京市政协经济委员会副主任、中央财经大学教授刘桓指出，
所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了
钱却不受控制和监督。预算决算资金使用“正确不正确”、“值得不值得”、“效果
好不好”都将是全口径预算决算管理所需要关注的。
刘桓表示，今后我国全口径预算决算管理的改革目标，应该是更多地关注行
政权力的行使和财政责任的履行情况，关注制度建设、过程控制和结果评价，关
注纳税人的钱花得是否负责任，是否科学高效。
刘桓表示，实现全口径预算决算管理，需要进一步加强人大常委会的职能，
提高立法机关行使预算权的能力，加强对立项的管理，勇于行使否决权。
总体解读
改革需要理顺部门利益
作为我国中央预算执行情况和其他财政收支情况的主要审计部门，国家审计
署今年提出，我国目前的政府预算决算还未能覆盖所有的政府收支，各级政府之
间的事权和财权划分还不够科学，转移支付分配还不尽合理。针对这一问题，审
计署认为，审计工作应以推进实行全口径预算决算管理为目标。
财政部财科所副所长刘尚希告诉本报记者，全口径预算决算管理改革绝非仅
仅针对财政数字的简单改革，而是需要在现行体制下，深入进行一轮新的大部制
改革来配合。据他介绍，从大的类型来看，目前我国预算包括四大类，但只有公
共预算、基金预算和国有资产经营预算被纳入统一的预算管理之列。而以社会保
障预算为代表的其他一些预算，还没有纳入统一管理范畴。
刘尚希认为，这需要通过对行政体制进行改革，进一步准确定位各部门职责，
重新平衡和划分部门利益，根据各部门更具操作性的职责分工，更有效地分配预
算资金，并将那些原来因为部门利益交叉而无法纳入全口径预算决算管理的资金，
全部纳入进来，并有效地加以管理。与此同时，有关部门也应该对预算决算管理
进行更为科学的分类，让预算决算管理情况更加透明。
对话
国务院参事、中央财经大学教授刘桓
预算内外收入比约为 10:6
专家称改革可节约 5%至 10%财政资金
财政统一尚未实现
京华时报：目前未纳入全口径预算管理的收入有多少，大致有哪些？
刘桓：据不完全统计，如果说我国预算内收入为 100 元，那么预算外收入可
能接近 60 元。从具体项目看，土地出让金、政府性基金等很多收入，都还没有
纳入全口径预算决算管理。
京华时报：这种情况的存在，会导致哪些问题？
刘桓：这种情况会导致一系列反应，我认为最大的问题就是导致资金使用效
率不高。
京华时报：实现全口径预算决算管理的改革，当前很急迫吗？
刘桓：过去一段时间，全球和我国的经济增长都很迅速，我国财政在近年来
也保持了较为高速的增长，这使得少数资金的浪费，或者说资金利用效率不高还
有一定“资本”的话，那么现在国际经济衰退，我国经济增速也在放缓，财政增收
压力越来越大，而财政支出因为社会经济的发展愈显庞大。在这一基础上，搞好
全口径预算决算管理改革，对财政收支进行更为精细化的管理，就已经迫在眉睫
了。
京华时报：改革难点在哪里？
刘桓：我认为我国全口径预算决算管理改革的难点之一，在于依据现有的机
制，中央政府的预算权其实是分散在各政府部门，尚未实现政府内部的“财政统
一”。此外，一些重要的政府收支项目尚未纳入严格的预算管理，比如社会保障
预算等。
横向到边纵向到底
京华时报：解决的办法是什么？
刘桓：要实现全口径预算决算管理，新的管理模式需要横向全口径（到边），
纵向全过程（到底）。这样才能没有遗漏，即财政部门在行政层面对所有政府收
支进行全口径管理，以及各级人民代表大会在立法层面对同级政府所有收支进行
全口径控制和监督，尤其要加大对于地方政府在预算外一些收费的规范。
我们需要进一步加强人大常委会的职能，提高立法机关行使预算权的能力，
加强对立项的管理，勇于行使否决权。审计部门凭借其专业性强的特点，应该关
注财政预算不够细化、个别部门挤占挪用预算资金、工程项目违规招投标等老大
难问题，以及政府预算未能覆盖全部收支、政府采购缺乏有效监督制约、惠民政
策目标完成率低等新问题。
与此同时，审计部门还要通过全口径预算决算管理，从源头上预防和治理腐
败。财政部门作为预算的初步审查单位，应重视预算的事前绩效评估，如可以在
编制预算时，通过财政部门委托第三方的方式，对部门申报项目的必要性、可行
性、绩效目标、项目内容等进行研究论证，并提出评估建议，作为资金分配的参
考依据，提高资金安排的科学合理性，推进政府预算公开进程，促进科学民主决
策。
大型工程终身负责
京华时报：在这方面有什么国际经验可借鉴？
刘桓：钱花得正确不正确、值得不值得、效果好不好，是全口径预算决算管
理所要解决的重要问题。从国际上看，对于一些大型工程项目，初期立项和建造
的负责人需要对其实行终身负责制。这点我国在全口径预算决算管理改革时应予
借鉴。以此为契机，我国还应推行责任追究制，不能地方政府一换届，以往项目
问题就无法追究相关责任人了。
京华时报：如果实现了全口径预算决算管理，你认为这对于财政资金的节约
会产生多大效果？
刘桓：实现全口径预算决算管理改革后，我认为对于财政投资项目来说，应
该能起到每个项目平均节约 5%至 10%财政资金的作用。
