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职务消费货币化探祈
●张全红 河南工业大学经贸学院
[摘 要】由来已久的职务消费制度。随着社会的变迁和形势的发展，国家为此支出的财政资金越来越庞大。更严重的是，在一
些地方职务消费被滥用，已成为腐败的温床。本文在分析职务消费存在问题的基础上，阐述 了职务消费改革的紧迫性、重要性 ，分
析了职务消费改革的难点、焦点问题，提出了职务消费货币化改革的思路及具体对策。
[关键词】职务消费改革 制度化 规范化 货币化
职务消费是一个很宽泛的概念，本文所指的职务消费仅指国
家机关公务员在公务活动中发生的职务消费 如接待费 交通费．
电话费，差旅费等。长期以来，我国各级党政机关干部的职务消
费大都由同级财政包揽，财政包揽不了的也都是由各个单位自筹
解决。由于我国实行的是行政首长负责制，各级机关的财权都掌
握在行政首长的手中，民主理财的机制又不健全 导致职务消费
中不计成本．奢侈浪费 以权谋私等腐败行为时有发生 现行的
这种职务消费所引发的一系列腐败问题，既是当前社会的一个
热点”问题 ，也是党风廉政建设中的一个难点问题。
笔者认为 要提高政府工作效率、减少政府运行成本 促进
政府廉政建设，就必须强化对职务消费的核算 规范职务消费，
从体制、机制、制度创新入手，改革公务员职务消费管理办法，
将职务消费纳入制度化 法制化 货币化的轨道。
一 当前职务消费领域存在的主要问题：
1．职务消费供给制在较大范围存在，导致行政低效率 在传
统的计划经济体制下，国家公务员职务消费及福利待遇在很大程
度上实行供给制。具体表现在领导干部和其他公务人员的住房．
公车 电话 (通讯工具)甚至日常生活用品的实物配给，差旅费
招待费等的实报实销也体现着供给制的特色。2O世纪8O年代以
来．伴随着市场经济的发展，国家经济实力的增强和各项改革的
不断进行 职务消费供给制逐渐削弱 但仍然没有得到根本的解
决。从而造成：一方面由于国家机关的部门之间、地方政府之间
供给制实际水平的极大差距导致供给的制度性不公平，影响了部
门．地方的积极性 刺激了相互攀比；另一方面，供给制下存在
着促使人们追求职务消费最大化的内在机制，不讲行政运行成
本，缺乏经济核算，必然导致行政低效率。
2．公务消费不透明 不规范，财政资金浪费严重 公务员职
务消费是保证国家机关正常运转的重要条件，其存在是必要的。
问题是由于对职务消费的含义，分类，范围 标准等基本问题研
究不够，管理监督不健全．使实际工作中缺乏科学合理 规范透
明的制度性约束，导致出现过度消费，利用职务假公济私消费以
及故意奢侈浪费消费等现象，成为滋生腐败的温床
现在的职务消费可分解为如下三个层次的内容：(1】处在某
一 个特定职务上的公务人员在履行公务时必须的消费；(2)履行
公务需要．但不需要那么多或那么奢侈的过度消费 (3)不是履
行公务需要，而是利用职务之便或假借履行公务用于满足个人需
要的假公济私的纯粹个人消费。不同的职务履行不同的公务需要
不同的消费，这是自然的。因此，严格地说，职务消费是处在某
一 特定职务上的公务人员为履行公务所必须的、适度的消费。假
公济私的个人消费是腐败，过度的职务消费尤其是故意的奢侈浪费
也属腐败之列。职务消费中的腐败是腐败最集中、最典型的表现。
3．职务消费不公平助长权利寻租。自1993年起，国家公务员
制度逐步取代了传统的 “机关干部”制度，公务员收入水平及结
构也发生变化。目前不同地区和部门公务员实际收入的差异过
大，并非是国家统一发放的工资部分造成，而是不同部门问的利
益差别所致。行政机关各部门和单位为了解决本单位福利待遇问
题 在国家统一规定的工资之外，发放数额不等的补贴 由于缺
乏规范的津贴发放制度．随意性较大 使部门之间实际收入患殊
造成不同部门之间待遇苦乐不均，收入水平差距过大，挫伤了收
入低的部门工作人员的积极性．助长了公共部门滥用其手中的公
共权力 “乱收费 乱摊派 乱罚款”，各单位 ”小金库”屡清不
绝。此外，由于预算外收入的管理非常混乱，监督不严，私建的
小金库往往都掌握在各单位主要的几个负责人手中，这又为他们
贪污腐败行为的滋生提供了土壤，也导致他们对削减和压缩行政
审批权力极力抵触，严重影响了政府职能转变，影响了党风廉政
建设的深入开展。
二 职务消费中存在问题的原因分析
1行政管理体制改革滞后 机构臃肿，人浮于事。我国政府
机构设置的基本框架是在计划经济体制下逐步形成的 主要存在
两大弊端： 一是政企职责不分 权力高度集中；二是机构臃肿
层次繁多。后虽媵经改革但问题仍然十分突出。在庞大的机关人
员队伍中 领导干部过多更是一个突出的问题。有关数据资料表
明，我国部门的领导干部与下属人员之比为1：0 84，高于美国、
日本、印度，可谓十羊九牧 机关人浮于事还表现在大量超编上
庞大的政府行政机构，大大加重了财政负担，必然导致与此相关
的职务消费过度膨胀。
2缺乏科学合理、公开透明，公平刚性的财政预算制度。预
算约束的缺失是职务消费问题中的财政预算制度根源。在我国，
长期以来实行的是计划经济体制下的财政管理模式 ：从预算开
始 就没有细化．没有把人头费．车辆费在预算上定额明晰。预
算规定执行标准不一，又有着很大的弹性空间，致使一些单位和
部门领导在工作中不计成本，消费无度。预算外资金虽然实行了
”收支两条线“管理，但仍有一些单位违反规定私设小金库。使
得领导干部一些不正常消费有了列支渠道。传统预算只重投入，
不重产出，预算支出的用途与计划或活动的结果没有关系，必然
导致不计行政成本、不讲行政效率。
3．政府公务员既是职务消费的政策制定和执行者．又是政策
受益人，权利影响分配机制，激励作用出现偏差。腐败的突出表
现是以公共权力直接或间接地谋求私利。职务消费中的腐败根本
上在于政府官员花钱缺乏约束。由于机制、制度的不完善，对领
导干部特别是 ”～把手”的有效监督制约机制尚未形成。职务消
费的显著特点是公款消费，而这种消费又与领导干部行使权力紧
《商场现代化》2006年4月(下旬刊)总第465期 o
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密地联系在一起的．监督检查难以到位。一些地方、部门权力过
分集中在少数人或是 “-tP,手”身上，上级对其鞭长莫及，监督
不了 同级怕得罪人，不愿监督 下级怕穿 “小鞋”，不敢监督，
实际上出现了监督 ”死角”．从而导致领导干部职务消费向权力
消费异化。
三，职务消费制度改革的思路和建议
职务消费的弊端．主要源于计划经济时期的供给制。在市场
经济条件下，解决的有效途径是．必须走职务消费货币化之路。
这是我国改革进程中一个深层次问题．既是对传统职务消费观念
的破除 习惯职务消费方式的变革．同时关乎到人民群众的意愿．
广大公务人员的切身利益。
1．改革的思路
(1)职务消费规范化 长期以来．我国公务员职务消费使用目
的模糊 消费不计成本、没有明确的管理主体和指标控制．导致
管理失控．行政经费不断膨胀，特别是对领导干部职务消费缺乏
科学有效的规范和控制。公务员职务消费的改革．应将职务消费
标准由财政统包统揽转化为向总量控制，包干到人：将消费方式
由隐性化向显性化转变；将结算方式由实报实销向最终货币化转
变。职务消费规范化就是要使消费主体具体化．职务消费要划定
范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和人．不准超越．不
以人废也不以人存。消费额度的定量化．货币化．将职务消费定
量 定额化，包干到人．公开透明，有利于接受各种监督。
(2)职务消费制度化。职务消费的核心是财政制度问题．行政
活动是公务人员用别人 (纳税人)的钱为别人办事．成本和效用
都是外在的．必须有一套严格的程序予以控制．最为核心的是要
强化政府预算管理。预算的本质是法律．预算是年度立法．政府
提交给立法机构的预算一旦被批准．就成为立法机构对政府的授
权或政府对立法机构的责任状．政府必须不折不扣地执行。政府
及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算．一分钱也不能
花。作为预算执行结果的决算必须接受审计．并向全社会报告审
计结果。预算必须是公开的 透明的．必须接受立法机构与公众
的监督．真正建立起现代预算制度 (部门预算、绩效预算考评体
系)，这是公务员职务消费制度改革的深层次要求。
(3)职务消费货币化。货币化作为市场经济的基本要求，成为
职务消费改革的最基本的切入点。通过货币化的形式，使公务员
职位所消耗的社会价值准确地衡量出来．才能在此基础上实现标
准化、制度化和绩效考核。以前职务消费行为和福利有些表现为
货币形式．有些表现为实物形式 {公务用车 实物分房)，很多
指标难以量化衡量。实行职务消费货币化．职务消费行为应尽可
能以货币形式表现出来．不管是通讯费 公务用车、公务招待、
均以货币形式表现．并按照公务、职务需要．严格制定消费范围、
消费限额。实行随时消费．按人按次 按期结算并定期公开。对
于属于个人公务消费部分可核定标准，包干使用．节约奖励，超
额自付。并将有些可量化 易操作的职务消费 {如公务用车 通
讯费)以货币的形式直接发给公务员及领导干部个人．这可以强
化公务活动的成本和效率意识．强化领导干部在职务消费上的自
律意识。即可以节约政府行政支出费用．提高职务消费的合规性．
又有利于防腐倡廉。今后应结合公务员工资、福利制度的改革．
逐步将个人职务消费部分 (用车 通讯和与个人福利相关的消费)
纳入公务员薪酬中去 减少职务消费的公款支出比重 在此基础
《商场现代化》2006年4月 (下旬刊)总第4．65期
上规范职务消费。
2．改革对策建议
(1】改革先易后难 职务消费货币化先选择个人职务消费类进
行．这类消费支出一般较易具体核算并定额到个人．具有可操作
性。首先．科学划分个人职务消费和个人福利消费。我们认为．
公务员个人福利消费主要指因职务引起的福利消费．如住房．医
疗．带薪休假，社会保障等。这部分应适应市场经济要求，根据
国家财力承受能力，逐步实行货币化并在薪酬中予以体现。第二．
规范个人职务消费类．对已有条件进行货币化的 f如 交通费
移动通讯费等)方面．实行货币化管理定额到人。
(2)科学、合理的核定消费标准 总原则是有利于 ”降低公务
成本，减少浪费．减少行政支出．提高政府行政经费使用效率 ．
职务消费标准的核定不搞一刀切。中央政府各部门公务员职务消
费应规定统一标准：地方政府是为本地区提供服务，政府的行政
成本基本上是由地方财政负担，职务消费的标准应根据地区经济
发展水平和实际行政需要确定。因此．应该承认不同地区同级
别职务消费差异的合理 性，但必须有一个限度．国家应确定全
国公务员职务消费的平均标准及浮动幅度．在此范围内，地方自
主确定。
(3)管理方式上可实行多样化管理，引进市场机制。现有机关
单位的公务车应由专门机构统一管理并转为经营 陛实体，供党政
机关有偿使用，公务人员按照级别发放交通补贴，需用公车时按
里程、车型交纳费用；对于招待费、差旅费可根据工作需要、职
务级别和物价水平核定标准．定编定额 在支付和结算方式上．
实行货币化．超支自付．节余结转下年继续使用和适当奖励 i通
讯费 (住宅电话费、移动电话费)根据国家有关文件规定的标准
和可享受人员范围．将补贴纳入工资收入．在行政费用中一律不
予报销 严格会议费开支 会议的后勤服务可以政府采购形式，
进行社会招标服务单位。
(4)建立相应的审核监督机制。公务员职务消费的各项改革不
仅是职务消费管理制度的改革问题，而且关系到各级政府的行政
运行管理、干部组织管理、机关财务管理等．应建立一系列严格
的监督机制．贯彻依法行政的原则，运用法律监督行政机关、行
政领导 行政工作人员。各级行政机关还应按照法制和科学的原
则．建立和完善适合机关特点的日常工作制度，如岗位责任制，
考核奖惩制 工作绩效制等。应有相应的配套措施．建立领导干
部职务消费公示制度。
参考文献：
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