2014 年第 3 期
(总第 151 期)
理论建设
Theory Research
,2014
General
我国设立行政法院制度研究
量瓦思宇
(上海师范大学，上海徐汇区 200234)
[摘 要]行政诉讼是解决行政争议的最后一种手段，也是行政相对人运用法律来对抗行政机关的最有效的途径，然而目前我国
行政诉讼制度存在着种种的问题，阻碍了司法的公正与独立，没有能很好的达到保障行政相对人合法权益的效果。目前我国尝试通
过司法体制改革来改变这一现状，但是也遇到种种困难与挑战，难以找到突破口。行政法院制度起源于法国，并且为大多数大陆法系
国家所效仿，为这些国家行的政法制建设发挥了重要作用。根据依法治国、行政法治原则的需要，在我国设立行政法院制度是必要的
也是可行的。在讨论设立行政法院制度的意义和可行性的同时，具体的行政法院体系设计、审级与管辖制度、人事财政经费制度以及
怎样切实有效地推行行政法院制度等问题也应当加以讨论。
[关键词]行政法院制度意义可行性制度设计
[申图分类号] [文献标识码 JA [文章编号 J1007-4767 (2014)03-21-05
我国行政诉讼制度建立并实施以来，解决了很多
普通民众与行政机关的行政争议，为行政相对人提供
了一个救济的途径，很大程度上有效地保护了公民、
法人以及其他社会组织的合法权益。但是随着我国经
济、社会、文化的逐步发展，现有的行政诉讼制度所存
在的问题日益凸显出来，并且在司法实践当中已经造
成了各种矛盾与冲突，主要体现在行政诉讼受案范围
过窄，行政管辖制度的缺陷，行政诉讼案件的审判受
行政机关干预，以及行政案件执行困难等方面。行政
诉讼制度的改革已经刻不容缓，为此《行政诉讼法》的
修改已经提上了日程。
为了解决行政诉讼中存在的种种困境，有学者提
出我国学习国外的行政法院制度，在全国范围内建立
行政法院系统，集中管辖行政诉讼案件。从法系上来
看，我国属于大陆法系国家而大陆法系的代表国家
德国与法国以及大多数国家在行政审判体制上都采
用了行政法院制度，在司法独立，监督政府合法行政，
高效率解决行政争议上取得了良好的效果，对我国的
行政诉讼制度改革有很大的借鉴意义。
[作者简介]就忠、字，上海师范大学硕士研究生 o
一、大陆法系国家及地区的行政法院制度
(一)法国的行政法院制度
法国是最早建立行政法院的国家之一，行政诉讼
案件由专门建立的行政法院系统受理和审判，不受普
通法院的管辖，其行政法院从性质上来看可以归为行
政系统，而非司法系统。法国现行的行政法院体系按
照管辖泡围为标准，分为普通行政法院(内部划分为
最高、上诉和基层行政法院)和专门行政法院(只对特
定的行政事项如审计、财政和预算、补助金和津贴等
具有管辖权)。基层行政法院，如普通行政法院系统中
行政法庭和行政争议庭 对行政争端有普遍的管辖
权。二者所管辖的区域不同，前者处理海外省份以及
法国本土的行政争议，后者设于未建省的海外领地内，
仅最高行政法院对其裁决享有上诉管辖权。上诉行政
法院对地方行政法庭的上诉案件享有一般的管辖权
它只有上诉管辖权而没有初审的管辖权。最高行政法
院内设 4 个行政厅和 1 个司法厅。行政厅负责行政立
法和立法咨询工作，司法厅也叫诉讼厅负责审理行政
案件。最高行政法院直接隶属于总理府，院长名义上
嚼'A叮，"
由总理担任 O 它享有初审、上诉审和复核审管辖权。初
审管辖权一般只针对于重大特殊的行政案件。主要职
能表现在 4 个方面: (1)为政府提供咨询; (2)审理行
政案件;(3)裁决行政系统内部管辖权事务; (4)指导
下级行政法院的工作。法国行政法院组织体系包括最
高行政法院、5 个上诉行政法院、33 个地方行政法庭、
行政争议庭和权限争议法庭(当普通法院和行政法院
出现管辖权争议时候，将案件提交争议法庭处理) 0 [IJ
(P旧1)法国行政法院尤其注重解决行政争议的专业性，
要求行政法官必须具备行政管理的专业背景，这样保
证了行政法官对于行政职业的充分了解，从而促进对
行政争议合理有效地加以解决，同时又将判例法传统
运用于行政案件审判的实务中加强了行政案件审判
的前后一致性。高度的专业性以及高效的争议解决使
得法国的行政法院制度受到其他各国的效仿和借鉴。
(二)德国的行政法院制度
德国行政法院制度的形成晚于法国并深受其影
响 O 德国的司法组织由宪法法院和普通法院两大系统
组成，行政法院属于普通法院(包括一般法院、行政法
院、劳动法院、财政法院和社会法院 5 类法院) ，隶属
司法系统，与法国行政法院的性质不同。德国行政法
院组织分为三级:初等行政法院、高等行政法院和联
邦行政法院。初等行政法院设在各邦，数目因州的大
小而异。初等行政法院共 33 个，高等行政法院 10 个。
行政法院的组成是由院长、主审法官和相应数额的普
通法官组成。德国行政诉讼在程序上表现为审问式公
开审理，并设置公益代表人参加诉讼，联邦最高检察
官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和
地方的公益代表人参加行政诉讼。 [2J(-ni)行政法院审
理案件实行全面法律审查原则，即对受控行政行为进
行法律和事实的全面审查同时还可以审查引用法律
及其他相关依据的合宪性，进而交由宪法法院做出最
终裁决。德国《行政法院法》规定行政法院不得插手行
政机关的工作，抑或是承担行政机关的职责，行政法
官也不得担任行政机关的职务。德国行政法院制度符
合司法与行政分离的原则，有效地保障了司法不受行
政权的干涉，维护了法官的独立审判权，对解决行政
争议保障相对人合法权益起到了良好的作用。
(三)瑞士的行政法院制度
瑞士原本没有设置行政法院，关于联邦官署与各
邦官署管辖权的争议，以及公民在宪法上的权利被官
署侵害时，均由联邦法院处理。直到 1914 年 10 月 25
日，国民投票产生联邦行政法院，并于宪法第 114 条
- 22 一
中增设 114 条之(二) ;该项规定联邦行政法院受理
联邦法律所规定的的联邦行政诉讼。联邦行政法院还
受理联邦法律规定由该法院而不是由其他专门法院
审理的联邦行政惩戒事项。联邦行政法院执行联邦法
律以及联邦议会批准的条约。各州有权委托联邦行政
法院审理各州的行政诉讼，但须经联邦议会批准。联
邦行政惩戒法院的组织及其程序，由法律加以规定。"
从这些规定可以看出，联邦行政法院不仅有审理官署
损害人民权利案件的权利 而且有惩戒公务员的权
力。这是一般行政法院所没有的。瑞士行政法院分设
两个庭，即行政法庭与公法法庭。行政法庭，由 5 名法
官组成，审理的主要案件是:对联邦各部所做决定的
诉讼;有关联邦行政机构在执行法律方面的案件;各
州之间在行政方面发生的争执。行政法庭下设 1 个分
庭，专门审理质控州政府的案件。公法法庭，由 7 名成
员组成，负责审理的案件是:违反联邦宪法和各州宪
法;各州之间关于公法方面的分歧;联邦与各州在权
限方面产生的分歧。 [3J(阳山5)
二、我国行政法院制度的必要性和可行性
(一)我国设立行政法院的意义所在
目前我国的行政诉讼制度存在着诸多困境，狭窄
的受案范围让很多行政相对人维权不能，而法院在审
理行政案件的时候又受到行政机关的影响，难以做出
独立的判决，这使得很多判决难以执行，没有办法对
行政机关起到应有的约束力等。如果将行政审判组织
独立出普通司法审判系统，这些问题可能会从很大程
度上得到改观。
1.设立行政法院有利于树立司法权威，保障行政
诉讼的公正性
首先，{行政诉讼法》颁布至今，有很多老百姓仍
不知道行政诉讼这种救济方法很多是通过上访的途
径才知道可以向法院提起行政诉讼，再加上我国历史
上封建专制的传统，老百姓不敢于用法律武器去对抗
公权力机关，对于通过司法途径维护权利持怀疑的态
度，更加怕行政机关事后的报复，造成"赢了官司，输
了前程"的后果。如果设立行政法院，那么社会上对
"民告官"的看法会有所改变，民众对行政法院这一专
门法院一定会更加有信心，毕竟设立行政法院的目的
就在于排除政府的干预，以及保障相对人的权利 O 其
次，对于行政机关来说也起到一个限制和威慑的作
用，行政权力在我国是非常庞大的，地方法院的财务
收支，福利发放，人事管理都受到地方政府的制约，因
此不可避免的在审判案件的时候要受到地方政府的
干涉，有碍于司法公正。如果建立一个中央垂直管辖
的行政法院系统，法院的薪资人事统一由中央垂直管
辖，不受地方政府干涉，地方行政机关对于行政法院
所做出的判决和决定都会加以更多的尊重，同时也会
更加畏惧承担败诉的风险，行政机关侵害相对人权利
的情况自然也会大大的减少。再次，如果将行政审判
系统抽离出来自成一个体系，法官从心理上会觉的自
己的地位提高了，在审理案件的时候也较少受到外界
的压力，可以心元旁莺地追求案件的公正审判。最后，
独立的行政法院会充分的暴露在公众的视线中，受到
社会各界以及媒体的监督这样就有效的防止了司法
不公和司法腐败的发生。
2.设立行政法院有助于提高行政法官审判案件的
专业性
行政争议的专业化程度日益明显，专业性较高的
案件逐年增多，如税务、专利、商标、土地、海关、质检
等领域的案件。因此专业的行政审判的重要性是不言
而喻的，这样也要求行政案件审判的法官队伍具有更
高的专业性。在法国因特殊历史原因而设立的行政
法院基于其崇高的历史声誉和行政审判的专业性得
以持续保留。 [4J而在德国，行政审判的专业性与对分权
学说的理解，是其行政法院设立的最初缘由。[到(而归到)
在我国目前的体制下，法院的行政庭对于法官的专业
方向和知识结构并没有特殊的要求，而且在法院内部
人事调动的流动性很大，很多行政庭的法官被抽调到
其他法庭工作，这样显然分散了审理行政案件的精
力，有些没有行政案件审判经验的法官被调到行政庭
工作，这样让他们做出一个专业并且公正的判断也会
是勉为其难。如果由独立的行政法院来进行行政案件
的审判，首先，从技术上就突出了行政审判的特殊性，
需要更加专业缤密的法律技术来支撑司法程序的进
行。其次，对于选任行政法官的资格将会更加严格，将
不仅考察法官的法律素养同时也要对法官的行政相
关领域的专业知识进行考察造就高素质专业化行政
法官队伍，更好地适应解决行政争议的专业性需要。
再次，行政法官也会对自身职务的特殊性与专业性更
加了解，从而会督促自己有意识地去补充相关的知
识，丰富自身的经验，以应对复杂多变的行政案件，及
时有效地化解行政纠纷。
3.设立行政法院可以作为我国司法体制改革的突
破口
司法独立是现代法治国家公认的权力制约原则
所要求的，而中国自古以来就是一个集权观念很强的
国家，从观念上还没有对司法独立充分的理解和接
受。而从具体制度上来看，在现行制度体系中，想达到
完全的司法独立是困难的，首先，无论在中央还是地
方，司法机关总是比同级行政机关要低半个级别。其
次，在资源配置和人事任免方面无一不受到当地政府
的牵制，在这种情况下，法院想要做到真正的司法独
立显得有些底气不足。想要改变这一现状，就必须进
行切实有效的司法体制改革。而从我国目前的情势来
看，司法体制改革是一个庞大而复杂的系统工程，大
到宏观整体的机构改制，小到微观细化的人事薪资都
是要进行必要的整改的。如果整改的力度过小，只是
做一些微小的改动，结果就是"不疼不痒难以起到
实质性的作用，整改的力度过大，难免"伤筋动骨现
实中也不太可能。因此我们应当循序渐进，首先抓住
主要矛盾，以此为着力点寻求突破，逐步为司法独立
扫清障碍。而现行行政审判所处的窘境是当前体制缺
陷最集中、最深刻的显现，是影响审判权独立最主要
的矛盾所在，因而是司法体制改革最需要突破的领
域。而且跟普通的民事刑事诉讼相比，行政诉讼目前
的案件数量并不多，其在整个法院系统的比重也不
大，因此先从行政审判体制入手进行体制改革难度也
不会非常大。目前我国《行政诉讼法》正在面临修改之
际，要使得司法体制改革取得一个卓有成效的成绩，
应当抓住这个契机，以设置独立的行政法院为突破
口，一步一个脚印，逐步的对我国现有的司法体制进
行改革。
(二)在我国设立行政法院的可行性
1.我国设立行政法院有历史与文化基础
自从清末以来，我国的法制建设受到大陆法系国
家尤其是德、日两国的影响颇深，虽然新中国成立以
后，废除了《六法全书}，开始学习前苏联的法律制度，
但是前苏联本身的法制建设就深受大陆法系的影响，
可以说我国的法律制度与大陆法系国家一脉相承，因
此将大陆法系国家的行政法院体制移植到中国，具有
法律文化上的可接受性。再者前文述及我国在民国
时期曾经建立过行政法院制度从历史渊源上肯定了
行政法院制度在我国的可行性，而目前我国台湾地区
沿用了民国时期的行政法院制度，并且有了很大的改
进，这说明我国本土资源并不排斥行政法院的制度，
不会出现法律移植带来的不能接受、不能适应的负面
效应。
2.设立行政法院在法律上具有可行性
《宪法》第→百二十四条规定中华人民共和国
一 23 一
设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等
专门人民法院ο""人民法院的组织由法律规定。" {人
民法院组织法》第二条 规定中华人民共和国的审
判权由下列人民法院行使:(一)地方各级人民法院;
(二)军事法院等专门人民法院;(三)最高人民法院。可
见虽然《宪法》与《人民法院组织法》没有出现具体的
"行政法院"的字样，但是都有出现"专门法院"这样的
概念，在事实上我国的确也存在海事法院、铁路法院
等专门法院，而通过对"专门法院"概念的扩张解释，
将行政法院列为专门法院之列，也是说得通的 O 因此，
我国设立行政法院制度并不为《宪法》与其他法律所
排斥。如今正当我国《行政诉讼法H修彦改之际，笔者认
为应当抓住这个机遇设立行政法院制度，对法律条
文的修改上只需要将《行政诉讼法》第 3 条第 2 款:
"人民法院设行政审判庭，审理行政案件
行政法院审理行政案件从而1消肖除设置行政法院的
法律障碍，并在《行政诉讼法》中确立行政法院的性
质、地位、职权、组织等事项。 [6J
3.设置行政法院不会产生太多的资金损耗
经济基础决定上层建筑，我国近年来的经济实力
不断攀升，国内生产总值逐年提高，位列世界前茅，高
速平稳的经济发展为我国建立行政法院制度奠定了
经济基础。其次我国《行政诉讼法》实行二十几年来，
积累了丰富的案卷材料和行政判例，多年的行政审判
实务也造就了→批专业的行政审判人员和行政诉讼
研究学者，这样在人员的配备上不会出现供给不足的
情况。再次，我国有军事、海事、铁路运输法院等专门
性法院长期运作，积累了设立专门法院的经验，可以
为设置行政法院所借鉴，再加上 2013 年 3 月 10 日，
根据《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转
变方案~，原铁道部已经不再保留，因此铁路运输法院
也要并入各地方法院。笔者认为可将铁路运输法院整
改为行政法院，这样也解决了设置行政法院办公地点
的的问题。最后，行政诉讼案件只占我国法院审判案
件的极少数部分，据统计，2008 年以来人民法院每
年受理行政案件(含国家赔偿案件)的数量在人民法
院每年受理案件的总量中仅占%"。因此行政审
判机构的整改不会产生太多的费用。
三.我国行政法院的基本制度设计
(一)行政法院的组织体系
通过解择《宪法》、《人民法院组织法~，将行政法
院定义为"专门法院则各级行政法院应当隶属于最
高人民法院。由于我国现行法院组织体系已经运转多
年，积累了很多成功的经验，比较符合我国的国情和
一 24 一
习惯，因此行政法院的组织体系应当比照一般法院的
组织体系设置，即:在各县、区设置基层行政法院，市
一级设置中级行政法院，省一级设置高级行政法院。
最高人民法院保留内设行政庭审理高级行政法院初
审，当事人上诉的行政案件或全国范围内重大的行政
案件以及自认为有管辖权的行政案件(比照民诉)。除
此之外，在乡镇、偏远地区根据人口密度设立若干派
出行政法庭，审理小额、案情简单的行政案件，方便民
众提起诉讼。行政法院上下级为监督与被监督关系，
与一般法院以及地方政府无隶属关系。这样设计的优
点在于:首先，将法院体系中现有的行政法庭分离出
来，独立成为各级行政法院与一般法院级别一一对
应，这样操作起来更为方便;其次，在各级行政区划设
置相应级别的行政法院，有利于行政法院管辖权的确
立，使行政审判的管辖问题更加清晰明了;再次，若将
最高行政法院中的行政审判庭分离出来，成为最高行
政法院，则最高行政法院还得隶属于最高人民法院，
显得多此一举，在最高人民法院中内设最高行政法
院，这样会造成"院中有院更加显得不伦不类 O 因
此，上述的行政法院组织体系设计比较适合当前我国
的司法体制现状。
(二)行政法院的审级与管辖
行政法院应当保留两审终审制，原告与被告对一
审判决不服均有权上诉，上诉期限应当有所区别:原
告(行政相对人)上诉期限是判决 15 天、裁定 10 天，
可口头也可书面，被告(行政机关)上诉期限是判决 15
天、裁定 10 天，只可书面上诉。上级行政法院发现下
级行政法院[7J生效裁判确有错误的，可以决定提审，也
可交由下级行政法院再审。行政法院有基层行政法
院，中级行政法院，高级行政法院以及最高人民法院
行政法庭四个级别(派出行政法庭为基层行政法院派
出法庭，其判决相当于基层行政法院做出) ，为了避免
行政机关通过"官大一级"来干涉行政审判，对于案件
的管辖权应当遵循"上可审下，下不可审上"的原则，
即根据被诉行政机关的级别确定初审行政法院的审
级，行政法院可以审理涉及同级行政机关或下级行政
机关的行政案件，但不能审理涉及上级行政机关的行
政案件。地域管辖原则上按照"原告就被告"确定，由
于行政案件的特殊性，行政相对人一般来说不会与自
己住所地以外的行政机关产生纠纷，因而原告与被告
住所地本身就在同一地点，而与高级别的行政机关产
生纠纷的案件已经由级别管辖加以确定，因此这样的
机构设置既能体现出民诉中"原告就被告"的地域管
辖原则，又可以体现出便民的精神。由于行政法院的
设置于行政机关在地域管辖和级别管辖上基本一一
对应，所以行政法院系统内部一般不会出现管辖权争
议的问题，基本上由被诉行政机关就可以确定管辖行
政法院了。若情况特殊产生了管辖权争议，则上报共
同的上级行政法院来确定管辖权问题。若确立行政法
院制度，作为两个司法系统的行政法院和一般法院可
能会出管辖权争议的问题，即元法确定一个案件属于
行政、刑事还是民事案件因此案件类型的区分应当
通过立法或者司法解释加以确定，由于行政案件的专
业性以及行政法院的特殊性，若通过法律条文难以确
定一个案件的类型，则应当由行政法院来确定是否受
理，若行政法院不受理，一般法院也可受理。有的大陆
法系国家通过权限争议法庭来确定行政法院与一般
法院的管辖权，笔者认为此种设置是没有必要的。
(三)行政法院的人事、机构与经费方面设置
地方各级行政法院由院长、副院长和若干行政法
官组成，最高人民法院行政庭由庭长、副庭长和若干
行政法官组成。高等行政法院正副院长、最高人民法
院行政庭正副庭长由最高人民法院院长提名，全国人
民代表大会常务委员会任命;中级行政法院、基层行
政法院的院长、副院长由高等行政法院院长提名，全
国人民代表大会常务委员会任命。行政法官的选拔任
命，由各级行政法院或行政法庭负责人决定。具体的
选拔制度方面，除了须通过国家司法考试之外，对于
学历、年龄、工作经验等方面也可以做出具体要求，应
当优先录取宪法与行政法专业以及拥有社会经验以
及行政工作经验的人员，对于行政法官的来源严格控
制，以确保行政法官队伍的高素质与专业化。
随着社会经济各方面的发展，行政权力涉及到的
领域也随之扩大，行政诉讼案件的种类日益变得复杂
和多样。行政审判相比较于民事与刑事案件的审判而
言，本身就具有更高的专业性和技术性，而我国法院
系统中民庭与刑庭有专门案件类别的划分，行政审判
更加应当如此。为了保证行政审判的专业性与技术
性，应当在行政法院中再设立若干专司某类案件的审
判庭，如市场监管类，土地征收类，财税征收累，国家
赔偿类等专业性的审判庭。
当今地方法院的各项经费都依赖于地方政府财
政，想要做到完全的司法独立有些力不从心 O 因此行
政法院的财政经费应当由中央统一拨付，排除地方政
府对行政法院经济上的制约 O 可以考虑在行政法院系
统的内部设立专门的司法预算委员会 [8J 各级行政法
院或行政法庭制定年度财政预算通过司法预算委员
会审查后，统一上报最高人民法院，由最高人民法院
将预算集中汇总，再交由最高人民法院司法预算委员
会进行核查，并制作审计报表。国务院财政部据此将
整个行政法院系统的经费预算纳入其财政预算报告，
全国人大常委会审查通过后严格按照预算金额向全
国各级行政法院或行政法庭拨付经费。
(四)关于设置行政法院的其他问题
有观点认为，行政法院的设置首先要打破目前司
法辖区附属于行政区划的格局，不与行政区划重叠，
若地方行政机关与行政法院级别一一对应，可能无法
达到司法脱离行政干预的效果，难以达到行政审判的
独立与公正。 [9J笔者认为这样的忧虑是没有必要的，行
政审判是否脱离行政机关的干预，与级别对应没有太
大的关系，由于行政法院只隶属于上级行政法院，人
事、财政、资产等的管理权均由高级行政法院集中掌
握，经费方面由中央直接拨付，不在受制于地方行政
机关，因此即使级别上相对应地方行政机关也无法
干预行政案件的审判 O
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[6]马怀德.行政审判体制改革的目标:设立行政法院日]法律适
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[7] 为了方便论述，这里的行政法院取广义，包含了派出行政法
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[8 ]翁怡洁.试论我国行政审判体制的改革与完善一-以建立独
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[9]马怀德.行政审判体制改革的目标:设立行政法院[J]法律适
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(责任编辑:梅林)
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