（组织设计）非政府组织
非政府组织
非政府组织（Non-governmentalorganization，缩写 NGO）
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• 1什么是非政府组织
• 2非政府组织的兴起和概念界定
• 3非政府组织在国际事务中的作用和影响
• 4非政府组织的特征
• 5非政府组织的类型
• 6非政府组织的监督和管理
• 7中国非政府组织
o 壹、中国非政府组织的活动及其作用
o 二、我国非政府组织面临的困境
o 三、我国非政府组织发展的对策设计
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什么是非政府组织
非政府组织（常被直接称为 NGOs）近年来已成为全球社会和政治的壹个重要组成部分。
20世纪 80年代以来，人们在各种场合越来越多地提及非政府组织（NGO）和非营利组织（NPO），把非政府
组织和非营利组织见作在公共管理领域其作用日益重要的新兴组织形式。
非政府组织（Non-governmentalorganization，缩写 NGO）壹般用在联合国的文件和其他许多国家的官方文
件中，是指那些在地方、国家或国际级别上建立起来的、以促进经济发展和社会进步为目的的社会组织，多
用于第三世界国家。是壹个不属于政府、不由国家建立的组织，通常独立于政府。非政府组织是在地方、国
家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织。非政府组织面向任务、由兴趣相同人们推动，它们
提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向政府反映公民关心的问题、监督政策和鼓励在社区水平上的政
治参和。
非政府组织提供多样化的公共服务，向政府反映公众需求，提出合理意见或建议，影响政府政策制定。它具
有组织性、民间性、公益性、自治性、志愿性、非营利性、合法性、非政党性等特征以及社会服务、沟通协
调、监督管理等基本功能。它又被称作“第三部门”、“非营利部门”、“利他部门”。
非政府组织提供分析和专门知识，充当早期预警机制，帮助监督和执行国际协议。有些非政府组织是围绕诸
如人权、环境或健康等具体问题，组织起来的。它们和联合国系统各办事处和机构的关系会因其目标、地点
和任务不同而有所差异。
第二次世界大战后,世界各国民众参和公共事务的意识有所提高,各种非政府组织纷纷涌现。它作为壹种特定
的社会组织形态,本来是以克服“市场失灵”和弥补自由竞争机制缺陷为使命而产生的，但在现代社会中,却
以克服“政府失灵”和修补国家的社会服务职能为契机而获得了巨大发展。进入 20世纪 80年代以后,非政
府组织在世界范围发展很快,不论是在全球社会经济发展中,仍是对全球事务的影响力,都上升到了壹个新的
水平。在壹些场合,非政府组织已被列为和企业-市场体系和政府-国家体系且列的第三体系,即非政府组织体
系。正如全球非政府组织研究的权威学者莱斯特.M.萨拉蒙教授所说:“我们是置身于壹场全球性的社团革命
之中,历史将证明这场革命对 20世纪后期世界的重要性丝毫不亚于民族国家的兴起对于 19世纪后期的世界
的重要性。”
据壹份 1995年联合国关于全球管理的报告统计，有接近 29000个国际 NGO。国家级的更多，美国统计过有
俩百万个 NGO，大部分是过去 30年成立的，其中有 65000个在俄罗斯。每天都有数十个 NGO成立。光肯尼
亚每年就有 240个 NGO新成立。
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非政府组织的兴起和概念界定
壹般认为，非政府组织壹词最初是在 1945年 6月签订的联合国宪章第 71款正式使用的。该条款授权联合国
经社理事会“为同那些和该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合
国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被见作非政府组
织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。
在这之后的十多年里，非政府组织本身的活动以及它们同联合国的关系都处在较低的水平，没有多少实质性
的发展。壹直到 1968年，在联合国经社理事会通过的 1296号决议中，规定了联合国同非政府组织关系的法
律框架。该决议肯定了非政府组织的范畴，同时允许非政府组织在联合国经社理事会以及联合国体系中的其
他机构中获得咨询地位。自此以后，非政府组织的活动被有意识地、越来越广泛地引入了联合国体系的运作。
在联合国经社理事会中，专门设有壹个非政府组织委员会，负责审核批准接纳非政府组织，认可它们在联合
国的咨询地位和观察员身份。非政府组织委员会有权要求在经社理事会注册的非政府组织提交书面陈述。获
得经社理事会中咨询地位的非政府组织，有权以咨询者和观察者的身份出席经社理事会议且参加联合国的各
种会议，且有权在会上作口头发言和书面发言，它们仍能够应经社理事会的请求提供各种形式的咨询。
联合国 1296号决议规定，非政府组织如要在经社理事会中得到咨询地位，首先应致力于联合国经社理事会
及其附属机构所关注的问题，如国际经济、社会、环境、文化、教育、卫生保健、科学、技术、人道主义和
人权，以及其他壹些相关的问题。这些非政府组织的宗旨和使命，不得同联合国宪章的精神、宗旨以及原则
相抵触。它们应支持联合国的工作，传播有关联合国所遵行原则的知识。在经社理事会享有咨询地位的非政
府组织，必须要有壹定的代表性和国际性，应具有代表其成员发言的权威。这个决议仍规定，非政府组织如
要在联合国注册，其组织成员必须以民主的方式参和组织活动，应有民主决策机制，应具有责任机制的安排
和决策过程的透明度。这些非政府组织必须向联合国提交其预算和资金来源的资料，资金来源应公开，任何
来自政府的资助都必须向经社理事会非政府组织委员会报告。该决议仍鼓励各国同性质的组织组成国际性联
盟，以便能更好地在联合国和非政府组织之间发挥壹种纽带传送作用。除经社理事会外，联合国的公共信息
部也制定了壹套和非政府组织保持关系的规定，允许非政府组织在公共信息部享有咨询地位，侧重于发挥非
政府组织在传播信息方面的作用。
1996年，联合国经社理事会通过的 1996/31号决议对联合国同非政府组织之间的咨询关系再次作了规定。
1968年决议只承认国际性非政府组织，而 1996年决议则进壹步承认了在各国和各地区活动的非政府组织。
允许各国和各地区的非政府组织以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，而不必像以往那样必须通过在
经社理事会里有咨询地位的国际非政府组织去间接地表达自己的主张。该决议要求非政府组织支持联合国的
工作，加强了经社理事会非政府组织委员会的作用，且为非政府组织参加联合国组织的正式国际会议及会议
准备阶段制定了规则。经社理事会在其 1996年的 297号决议中，决定提请联合国大会审议非政府组织全面
参和联合国工作的问题。
世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务或促
进社区发展，都称为非政府组织。
非政府组织围绕着联合国体系的各次国际会议所建立起来的联系机制，是从 20世纪 70年代初开始形成的。
在联合国召开国际会议的同壹时间和同壹地点，举行同样议题的非政府组织国际论坛，是非政府组织参和和
影响联合国决策的壹种重要方式。和联合国的国际会议平行的非政府组织国际论坛，第壹次是在 1972年斯
德哥尔摩人类环境大会期间召开的，以后成为惯例。如 1992年里约热内卢的环境和发展大会，1994年开罗
的人口和发展会议，1995年的哥本哈根社会发展会议，1995年北京的世界妇女大会，1996年伊斯坦布尔的
联合国第二次人类住区大会等。
自 20世纪 80年代以来，联合国体系内的各政府间国际组织也在进行组织和职能方面的调整，努力发展同非
政府组织的联系和合作机制。在联合国体系内，有 20多个政府间国际组织致力于各类发展事业，如世界银
行、联合国开发计划署、国际开发协会、粮农组织、世界粮食署、联合国环境规划署、农业和发展国际基金、
世界卫生组织、联合国儿童基金组织、联合国难民事务高级专员公署、另外仍有壹些较小的组织。这些组织
的成员是各国政府，其活动受官方决策的支配。联合国体系内的这些组织，有的设有专门的部门处理和非政
府组织有关的事务，如联合国教科文组织下设有非政府组织会议，世界银行设有非政府组织—银行委员会。
仍有壹些联合国机构和特定的非政府组织有着经常性的密切联系。如在联合国难民事务高级专员和志愿机构
国际委员会之间，在联合国人类居住中心和住区国际联盟之间，联合国环境规划署和环境联盟中心之间。世
界卫生组织和联合国开发计划署也通过各种方式同非政府组织合作，联合国志愿者署在亚非拉的许多国家积
极支持非政府组织和社区组织的组织建设。
可见，近二三十年来，非政府组织壹词在国际活动的各领域里得到日益广泛的使用。可是，在很多情况下，
人们对非政府组织壹词的理解仍是不太壹致，在这里作壹些必要的澄清。
首先，非政府组织的本意只是指不是政府的组织，其实质意思在中文里面和之最相应的是民间组织。非政府
组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织，仍包括其他各种民间组织，特别是在国际场所活动以及
有较多国际联系的民间组织。目前，有 2000多个非政府组织在联合国经社理事会享有正式的咨询地位，有
1500多个非政府组织同联合国的公共信息部建立了正式的工作联系。在 2002年联合国在南非召开的世界可
持续发展全球会议上，有 3500多个非政府组织获得了和会的资格。除此之外，在各个国家、各个地区以及
国际领域，仍有数目众多的各种形式的非政府组织。单是国际性的非政府组织，目前就有约 40000余个。可
是，这些被纳入统计的非政府组织，壹般都是具有合法地位的、有公开的组织章程以及透明的财务管理的民
间组织。诸如非法的恐怖主义组织或者地下的黑社会组织等都不属于非政府组织。宗教组织和政党通常也不
被见作是非政府组织。
其次，非政府组织虽然能够在壹定程度上表示民意，但它们在民意代表方面有很多局限性。非政府组织是民
间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观，能够是公益性的，或者是服务于特定的人群。但在现实生活中，
非政府组织能否真正代表民意，以及在多大程序上能成为民意的代表，是很不确定的。如果壹个非政府组织
是由其成员实行民主管理的，那么充其量，该组织只具有代表其组织成员的利益和愿望的授权。由于很多非
政府组织且没有健全的民主管理，个别领导人往往能对其起支配作用，况且政府、资本等各种力量是壹些非
政府组织建立和维持的主要推动力，所以，尽管非政府组织的确能够反映某种来自民间的呼声，但对其是否
反映某种真实的民意以及在多大程度和范围反映民意，却是要作具体分析和判断的。
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非政府组织在国际事务中的作用和影响
自 20世纪 70年代以来，非政府组织日益广泛地参和国际事务，它们在联合国体系内外的作用和影响不断增
大，在各个领域里也得到了不同程度的承认。1997年 9月初，联合国秘书长安南在向第 52届联合国大会提
交的工作报告中，列举和阐述了影响当前全球发展的八大因素，其中的第五大因素即是：跨国性的民间社会
组织的迅速发展，非政府组织的作用越来越大。在其之前的四大因素依次是：冷战结束后全球政治经济格局
的重组；世界经济的全球化；信息技术革命；生态环境的保护。非政府组织在国际事务中所发挥的作用和影
响主要有：
1.从事咨询和信息活动，提供和宣传非政府组织的观点和思想。联合国吸收非政府组织参和其活动且建立起
制度性的联系机制时，首先考虑的是发挥非政府组织在咨询和信息处理方面的作用。像经社理事会和公共信
息部对非政府组织参和所作的安排，也是着眼于既能发挥非政府组织的咨询和信息处理的作用，又能限制它
们在其他方面的影响。在联合国的会议场所、特别是会议的准备过程中，各国政府能够从非政府组织那里，
得到有关特定专业领域的、技术的、法律的以及政治等方面的专门知识。
2.对政府和政府间国际组织的行为进行监督。非政府组织能够对政府间国际组织的条约、承诺、计划和项目
的落实进行监督，仍能够对各政府间国际组织所通过的决议和条约的实施情况进行监督，促使各国政府遵守
其在国际上作出的承诺。
3.参和执行国际组织的项目，协助政府间国际组织提供特定的产品和服务。近十多年来，联合国各机构壹直
在鼓励非政府组织参和各发展项目的实施。联合国体系通过分包合同等方式，将操作性的责任转移到非政府
组织身上，非政府组织通过缔结协议和签订合同的方式承担提供特定产品和服务的工作。
4.影响政府间国际组织的决策过程。第二次世界大战以后至今，在全球发展决策过程中起决定性作用的，壹
直是政府间国际组织，特别是联合国体系内的各组织。以往非政府组织在联合国体系中的主要作用是促进决
议和条约的实施，而近十多年来，非政府组织不再仅满足于在联合国体系中提供信息和服务，而是试图对决
策过程施加影响。它们积极争取参和决策的制定，对国际决策过程发挥着越来越大的影响。进入 20世纪 90
年代后，联合国体系在确立议程、制定政策以及执行政策等方面越来越多地吸收非政府组织参和。
5.在不同的利益冲突角色之间促成协调和妥协。在许多国际事务中，当事各国政府往往会由于经济的、政治
的、文化的以及意识形态等方面的原因而争执不下，互不相让，有时甚至兵戎相见。在这种场合，非政府组
织能够利用其民间的身份，在当事国政府之间进行斡旋，缓和紧张气氛，促进相互沟通和理解，打破僵局，
推动问题的解决。
总起来说，联合国体系和非政府组织俩方面相互吸引、相互支持，目前已形成了较密切的合作关系。从联合
国方面见，它试图通过和非政府组织的合作去实现其在各个领域里的目标。非政府组织则通过联合国体系争
取有较多的发言权，力求对国际上的重大决策有较大的影响力，同时谋求从联合国体系中获得尽可能多的资
助。可是，非政府组织同政府间国际组织有时也会出现甚至很严重的冲突，有些政府间国际组织且不总是欢
迎和支持非政府组织的活动的。例如，1999年，非政府组织在其中起了很大作用的民间抗议活动导致西雅
图世界贸易组织会议的失败。2001年在意大利热那亚召开的“八国首脑会议”所遭遇到的大规模街头示威，
非政府组织也是重要参和者。非政府组织已成为全球治理体制演变进程中不容忽视的重要因素。不过，尽管
非政府组织已进入了现存的全球治理体制，已经能够对壹些重大的决策过程施加影响，可是总起来见，非政
府组织仍处于现存国际体制的边缘，对决策的影响是有限的。
在能够预见的将来，政府仍然是全球治理体制的主要角色。尽管如此，非政府组织的兴起打破了长期以来壹
直由政府独占国际治理领域的局面。为了使全球发展和全球治理体制的变革能够朝着健康的方向演变，有必
要重视对非政府组织及其在全球治理体制中所引发的各种关系的研究。
进入 20世纪 90年代以来，发展中国家从事管理和发展的非政府组织相当活跃，据估计，发展中国家的非政
府组织所服务的人数，在 20世纪 80年代初约有 1亿人，其中 6000万在亚洲，2500万在拉丁美洲，1200万
在非洲。而据联合国开发计划署在 1993年《人文发展报告》中估计，20世纪 90年代初发展中国家非政府
机构服务的对象达到 亿人。
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非政府组织的特征
1.非政府性
非政府组织作为非营利性部门，它不是政府部门或其附属机构，而是非政府性的组织。非政府组织的这壹特
性，使得它能够独立于政府之外自主为社会服务，同时，仍能够在壹定程度上为社会提供公共产品和公共服
务，同政府平行存在和市场进行公开、公平、平等的竞争。从而克服因政府垄断运营和管理公共产品的体制
所带来的公共产品的高成本现象，这也是发展非政府组织的基本理由之壹。非政府组织的非政府属性，使它
的发展仍能进壹步推动社会民主的发展，为建立社会民主和法制提供动力因素。
2.组织性
非政府组织活动是壹种团体性的活动，它不是分散的个人行为。因此，非政府组织消除了个人行为的单打独
斗的缺陷，为其组织的发展和为社会公众作壹些有益的活动奠定了基础。同时，非政府组织的组织性，为规
范非政府组织的行为提供了客观依据。因为是组织性的活动，其活动目标和活动范围都是引人注目的，这就
客观上形成了社会、法律对非政府组织的有效监督。
3.公益性
非政府组织壹个显著的特征是，不以营利为目的的行为活动的公益性。这种公益性不仅对政府失灵和市场失
灵是壹个补充，而且，它们能够为社会尽最大的可能提供壹些社会所有公众都能够使用的公共产品。
4.自治性
非政府组织仍是壹个自治性组织，它的行为是在法律和公共制度约束规范基础上产生的，因而，其自治性程
度非常高。由于它们所做的公益事业是在志愿基础上产生的，所以它们不像其他的社会私人组织和政府组织
那样具有很大的被动性，这种自主、自愿、自律的主观意愿使非政府组织自身有了很高的自治性。
5.非政治性
非政府组织不参和政治活动，它属于壹种中介性组织。因此，非政治性是非政府组织的壹个基本特点。非政
府组织的非政治性，使得它们有了非常宽松的环境创造性地为社会提供公益活动和公共产品。
6.非宗教性
非政府组织既是非政治性的，同时也是非宗教性的。它和那些宗教活动不同，宗教活动是壹种信仰，但不壹
定为社会来志愿提供有益的公共产品，而非政府组织没有自己的宗教信仰，却专门为社会提供公共产品和公
共服务。
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非政府组织的类型
（壹）国外非政府组织的分类
1、美国的分类
在美国对非政府组织的类型划分中，以约翰－霍布金斯大学非营利机构比较研究中心的划分较有代表性。该
研究中心遵循着以下原则设计了壹个分类体系：壹是尽量和各国非政府组织的实际情况相结合，二是尽量靠
近联合国国际标准产业分类体系（ISIC）。该分类体系把非政府组织划分为 12个大类、24个小类，包括：
（1）文化和休闲：文化和艺术；休闲；服务性俱乐部。（2）教育和科学研究：中小学教育；高等教育；其
他教育；研究。（3）卫生：医院和康复；诊断；精神卫生和危机防范；其他保健服务。（4）社会服务：社
会服务；紧急情况救助；社会救济。（5）环境：环境保护；动物保护。（6）发展和住房：经济、社会、社
区发展；住房；就业和职业培训。（7）法律、推进和政治：民权和推进组织；治安和法律服务；政治组织。
（8）慈善中介和志愿行为鼓动。（9）国际性活动。（10）宗教活动和组织。（11）商会、专业协会、工会。
（12）其他。
2、日本的分类
日本对非政府组织的分类有着自己的特色。首先，如同美国对三大部门的划分壹样，日本也将所有的社会组
织划分为三大类别：公共组织；非营利组织；营利组织。对于非营利组织，又从不同的角度对其进行类型划
分。按组织目的，将非营利组织分为三类：①社会性非营利组织。包括协会、合作社型组织；福利型组织；
教育、研究、文化组织；②居民志趣壹致的非营利组织。包括住民型组织（街道委员会、老人俱乐部等）；
志趣壹致型组织（同窗会、文化沙龙等）。③产业后援性非营利组织。包括经济团体型组织；产业后援外围
团体型组织；官民混合产业组织。
（二）我国非政府组织的分类
1、事业单位
事业单位是我国在特定历史条件下形成的壹类社会组织，是壹种有别于党政群机关及企业，受国家管理，具
备独立法人资格，多以服务的方式进行专业性生产劳动，创造出精神和物质产品服务于社会，在追求社会效
益的同时也谋求合法的经济效益，所需经费靠财政全额拨款或差额拨款或自行解决的实体单位。
2、社区管理型组织
社区管理型组织是随着我国改革的深化和政府职能的转变而发展起来的壹种非政府组织。社区管理型组织坚
持社区服务社会化的原则，在职能上承担了政府转移出来的部分职能；在性质上具有明显的社会性、福利性
和保障性的特征.
3、社会团体
社会团体是指人们为着壹定的目的，通过结社成立的各种社会组织的总称。社会团体是社会进步尤其是社会
生活民主化的产物，在社会系统中的诸多社团组织中，因阶级属性、阶层利益、行为倾向、社会职能、成员
成分以及职业分工和年龄构成等方面的差别，决定了社团类型的多样性。从其履行社会职能的角度，可将我
国目前的社会团体大致划分为三种类型：①政治性团体。②经济性团体。③文化性团体。
4、民办非企业单位
民办非企业单位是指由民间主办的、不以营利为目的、旨在推进社会公益事业的组织机构。这种机构由于是
由民间主办的，少有或没有政府的财政支持，为了维持自身的运转，它们在开展活动时必需向服务对象收取
壹定的费用，但其收入余额不能在组织成员和理事会之间进行分配，这种有偿服务和企业所追求的利润最大
化是有着本质区别的。
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非政府组织的监督和管理
壹、完善非政府组织立法，提高非政府组织管理的法制化水平
根据我国非政府组织的现状，应加强对其立法的研究，加快立法进程。通过制定非政府组织组织法，规范非
政府组织的性质、地位、职能、分类、作用、权利和义务，规范它的组织形式、运营形式和名称，规范它的
设立条件、审批程序和运行机制等；通过制定非政府组织行为法，规范它的行为，防止不正当行为出现，以
维护服务对象的合法权益。
二、加强政府对非政府组织的监督管理
（1）政府应制定出非政府组织发展的总体规划及其适度发展战略。（2）把好登记注册关，切实保证非政府
组织的高质量。（3）做好对非政府组织的监督检查工作，促使其朝着规范化方向发展。（4）加强对非政府
组织的协调管理。
三、建立非政府组织的内部监督机制，加强自律管理
市场经济的发展迫使非政府组织和政府部门完全分离，这样，非政府组织必须加强自律管理。建立自治性的
行业协会，是非政府组织自律管理的重要形式。行业协会是摆脱了政府的直接干预、经民主推选方式产生且
独立承担法律责任的民事主体。非政府组织种类繁多，各分属于不同的行业，加强对非政府组织的监督管理，
就要在行业监管上下功夫。行业协会的任务是制定“行规”或公约，协商协调本行业事务，实行同行业职业
的自律，定期监督检查行业、职业自律性规章制度，收费标准等执行情况；对违规者有权建议政府予以处罚；
负责从业人员业务培训和职业道德教育，协助政府搞好资格认证和业务考试；调解本行业内部纠纷，维护自
身的合法权益。
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中国非政府组织
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壹、中国非政府组织的活动及其作用
随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济的建立和发展，整个社会越来越趋向多元化。特别是在壹些社
会问题比较突出、尖锐的领域里，非政府组织的活动尤为活跃和集中，它们往往发挥着政府和企业所没有或
难以充分发挥的作用，推动了社会进步。
（壹）环境保护领域的非政府组织活动
在中国的环境保护领域里，活跃着壹大批形形色色的非政府组织。其中较为著名的包括：自然之友、北京地
球村、绿色家园志愿者、中国小动物保护协会、中华环保基金会、北京环保基金会、中国野生动物保护协会、
北京野生动物保护协会、中国绿化基金会、中国环保产业学会、北京环保产业协会、中国植物学会、中国自
然资源学会、中国环境科学学会、大学生绿色营和绿色大学生论坛、清华大学绿色协会、北京大学绿色生命
协会、北京林业大学山诺会、上海市青少年环境爱好者协会、污染受害者法律帮助中心等等。
由这些组织开展的环境保护活动，为改革开放以来的中国社会提供了政府和企业所难以提供的许多公共物品，
推动了中国环境保护运动的发展。归纳起来包括以下八个方面：
1.环境意识的普及、教育、宣传活动。许多非政府组织都在积极地开展这方面的活动，其内容包括开展各种
形式的环保倡议活动和实践活动，举办包括电视讲座在内的各种讲座、培训、演讲等环境意识教育活动，举
办各种形式的研讨会、经验交流会、座谈会等。
2.推动和促进环境保护领域的公众参和活动。在全国的许多城市，特别是北京，公众参和环境保护作为政府
和非政府组织合作的壹个重要机制正在得到积极的培育。北京市环保局宣教中心在这方面起到了先驱者的作
用，他们早在 1997年就开始着手研究且积极推动环境保护领域的公众参和机制的建立。
3.对环境保护的资助活动。主要由壹批热心自然资源和环境保护的国际或海外的 NGO和资助机构，以及中国
有关环境保护的基金会等非政府组织参和这方面的活动，包括为有关自然资源和环境保护的活动提供资金、
设备、技术等方面的资助或援助。
4.有关自然资源和环境保护的项目活动。很多非政府组织都在开展各种形式的项目，包括野生动物等生物多
样性保护，自然生态的维持和保护，植树绿化，水质净化，大气污染的控制和处理，沙漠化防治，黄河上游
水土流失问题的治理，社区环境保护，垃圾分类，资源再利用等等。
5.有关环境保护科学和技术的研究、开发及其普及活动。主要是由壹批和环境保护有关的学会、研究会等非
政府组织在开展这方面的活动。它们集中了壹大批国内相关学术领域的权威和精英，通过开展相关学科和技
术的研究及其开发、应用，积极推动中国环境保护科学和技术的发展。
6.有关环境保护产品的生产和推广以及业界联合等活动。主要是由壹批活跃在环境保护领域的商会、行业组
织等经济团体开展这方面的活动，包括促进环保产品的研制、生产、流通、消费等活动。
7.有关对环境污染受害者的援助活动。随着环境污染问题的发展，污染受害者开始作为壹个特殊的弱势群体
受到社会的关注。有关的非政府组织通过开展法律咨询等活动对污染受害者提供各种形式的援助。
8.环境保护的国际交流活动。绝大多数环境保护非政府组织都在以各种形式开展国际交流活动，壹方面积极
争取从国际社会获得有关的信息、资金、设备、技术等支持，另壹方面通过召开或参加有关国际会议或座谈
会、派出人员参和有关培训、接待来访和互访等活动，加强环境保护方面的国际交流。
（二）扶贫开发领域的非政府组织活动
和环境保护领域壹样，在中国的扶贫开发领域里，也活跃着壹批非政府组织。其中较为著名的包括：中国扶
贫基金会、中国国际非政府组织合作促进会、中国人口福利基金会、中国计划生育协会、中国青少年发展基
金会、中华慈善总会、农家女实用技能培训学校、爱德基金会、香港乐施会、救助儿童会、四川农村发展组
织等等。
由这些非政府组织所开展的活动，为改革开放以来经济迅猛发展的中国社会提供了壹种特殊的公共物品
——扶贫。其中包括生存扶贫、技术扶贫、教育扶贫、救助贫困母亲、合作扶贫、文化扶贫、实物扶贫等。
通过提供这类公共物品，中国非政府组织在广大内陆地区开展了壹系列卓有成效的活动，为从根本上消除贫
困作出了积极的贡献。这些作用概括起来主要表当下八个方面：
1.通过直接提供包括资金、物资等经济资源，以强制投入的方式打破贫困所固有的恶性循环，从量和质俩个
方面改变贫困人口的生活状态。
2.通过开展项目，特别是伴随项目开展的各种形式的培训，将大量有用的信息和技术技能传授给受益人，使
他们通过参加学习和直接应用，努力掌握这些技术技能，从手段和方式上改变贫困人口的生活状态。
3.通过开展项目，特别是包括小额信贷等扶贫项目，在投入资源的同时，启动受益人的责任心和积极性，且
引导当地建立起有约束功能的信用链及其关系制度，主要从社会资本和生产制度上改变贫困人口的生活状态。
4.在长期开展项目的过程中，非政府组织的工作人员逐步积累经验和知识、技能，成为各个扶贫领域的专家，
他们比各级政府的工作人员更熟悉业务，同时也更深入基层，能够更直接和有效地针对不同地区、不同人群、
不同贫困层的不同问题开展具体的、有针对性的扶贫活动。
5.协助且监督各级政府贯彻执行有关扶贫开发的方针政策，壹方面作为政府实施扶贫工程的具体执行人，发
挥其专业性和深入基层的优势，更好地落实扶贫政策；另壹方面作为中央政府和地方各级政府之间的中介，
协调有关政策且监督其实施，确保扶贫政策的落实。
6.作为企业和发达地区对贫困地区救助、支援的中介机构和专业机构，壹方面更多地动员社会资金用于消除
贫困的活动，特别是动员企业开展社会慈善活动；另壹方面通过实际操作各种项目确保各项慈善款项和慈善
资金能够落实到消除贫困的各项活动中去，且切实起到扶贫开发的作用。
7.作为国际社会各种力量救助、支援中国贫困地区的中介机构和当地“草根”组织，壹方面积极吸收更多的
国际社会和海外资源用于中国的扶贫开发事业，另壹方面协助国际非政府组织和海外非政府组织在华开展各
种扶贫开发项目，同时也作为国际社会救助中国贫困地区的中介组织发挥作用，执行监督或落实有关项目。
8.通过在扶贫开发领域开展的活动，壹方面不断进行自身的能力建设，提高适应市场经济的应变能力和专业
水平，另壹方面逐步扩大非政府组织的影响及其力量，促进中国非营利部门的形成和发展。
从国际的角度见，需要回答的问题是中国是否应积极介入国际领域里的非政府组织活动。我们已经见到，非
政府组织现已成为全球治理体制中的壹个重要性日益增强的新兴角色，在联合国体系各机构的活动中，非政
府组织已经有了正式的法定地位，能够在不同程度上参和和影响壹些重大的国际决策。在其他许多国际活动
中，非政府组织也以积极的姿态参和其中。除了政府和企业之外，非政府组织也是壹国综合国力的重要代表。
壹般来说，发达国家非政府组织的组织健全，实力雄厚，规模大，活动能力强。非政府组织全球体系中的决
策过程、权力安排、资金和信息的流向、参和国际活动的机会等，目前基本上都是由发达国家非政府组织控
制的。中国作为壹个综合国力日益增强、国际地位不断上升的国家，势必应考虑中国非政府组织的国际参和
问题。非政府组织的国际活动，为中华民族的意愿表现和利益实现可能也提供了壹个具有潜在重大影响力的
场所。
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二、我国非政府组织面临的困境
我国在 20世纪以前,尽管在商业和运输业很早就有自主的行业协会,但它们且不是现代意义上的非政府组织,
而是传统意义上的帮会。20世纪 80年代以来,随着社会进入转型期,中国的社会生活发生了许多引人瞩目的
变化,其中之壹就是出现了众多的非政府、非营利性质的社团组织。可是由于起步较晚以及长期以来受计划
经济的影响，我国非政府组织的发展至今仍面临很多困境，总结起来有以下几点：
（壹）非政府组织独立性不足
政府和非政府组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。首先，政府对非政府组织领
导而非指导。现实中，非政府组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排中有很多都是受政府有关部
门的领导，政府的行政权力渗透到非政府组织的各个领域；其次,非政府组织参和公共管理是执行而非决策。
非政府组织本应是政府和社会的桥梁纽带,反映民意,影响政策,但实际上我国非政府组织仅限于提供公共服
务，无法介入政府行政的咨询决策,以执行性参和为主；最后,政府和非政府组织在组织结构上经常出现重叠
现象。
（二）对非政府组织监管的法律体系不健全,法制化程度低
虽然总的来说,我国非政府组织管理法律体系的建设已取得可喜的成就,可是法制化建设任务仍十分艰巨。这
表当下,壹方面,立法工作滞后于非政府组织的发展,有关非政府组织的法规仍不完善。比如实体法、单行法、
立法内容存在缺失。另壹方面,我国非政府组织立法的层次和质量不高,壹些具有法律效力的条例的内容侧重
于登记程序,不仅和其它法规衔接性差,而且在具体问题上缺乏可操作性。更为重要的是,我们仍没有真正完
整的非政府组织监管的法律文本,有关的非政府组织登记管理条例都称不上是完整的非政府组织法。这些情
况说明,我国非政府组织监督管理的法制化程度仍相当低,跟发达国家严密的非政府组织法律体系相比,差距
仍相当远。
（三）非政府组织的商业化运营
目前，我国很多本来以公益为目的的非政府组织，像医院、学校等，由于资金的短缺或者营利动机的驱使，
以从事商业活动的方式赚取大量利润，将太多的注意力放在了营利活动上，从而和商业化企业的界限日益模
糊，忽视、甚至损害了公共福利和社会效益，潜移默化的改变了这些组织的性质。
（四）非政府组织之间的竞争不足
非政府组织虽然不以营利为目的,但仍然需要竞争,以激发组织的创造力,提提高管理和服务水平。但在我国,
政府壹直以来都反对非政府组织之间的竞争。政府经常合且壹些宗旨、业务范围相同或相似的非政府组织。
《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》也都明文规定:在同壹行政区域内,已有
业务范围相同或者相似的社会团体和民办非企业单位,没有必要成立的,对于社会团体和民办非企业单位的
申请不予批准。政府的目的是为了控制非政府组织的数量,便于管理,但结果弊大于利。
（五）非政府组织的自我生存和发展能力薄弱。
尽管近年来我国非政府组织的数量保持了较快增长，但非政府组织的注销、撤销和取缔率也很高。这表明非
政府组织的自我生存和发展的能力仍相当薄弱。目前我国非政府组织筹资能力弱、渠道少，普遍面临经费匮
乏的问题；从业人员多为兼职，负责人多由离退休人员担任，人员总体素质不高；管理和服务理念滞后，工
作技巧和能力亟待提高。
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三、我国非政府组织发展的对策设计
（壹）理念建构
1、服务理念。
作为政府组织，应当将政府的工作重心由“权力”转向“责任”，由“管制”转向“服务”。对于自己不该
管，也管不好的事，应当下放给市场或者非政府组织。政府应为非政府组织的发展创造良好的空间。
非政府组织也应当加强服务理念。很多非政府组织所承担的职能都是和人民利益息息相关的，具有利他的性
质。可是长期以来受计划经济的影响，以及受营利动机的趋势，很多非政府组织要么就官僚作风十足，高高
在上，要么就单纯追求盈利的目的，忘记了其存在的根本目的。因此，应当在这些部门中依靠强调组织使命、
信念，增强组织人员的为人民服务的精神，培养和强化职业道德。
2、民主理念
我国现阶段，在市场经济发展的同时，社会主义民主理念也得到了相应的发展，可是由于我国社会传统政治
文化的深厚沉积，这种发展仍然是不充分的，公民在参和社会管理时的主动性、积极性仍有待于提高。非政
府组织的发展从根本上说应建立在高度发达的公民社会的基础之上。因此当前，必须积极培育公民社会，发
挥市场经济在作为公民社会的内生主导动力的作用，培育独立自主的市场主体、平等互惠的契约关系和自由
独立的个性意识，增强社会中的民主氛围，为非政府组织的发展创造良好的土壤。
（二）制度建构
1、加强政府扶持
（1）政府对非政府组织应重新定位
在我国现阶段，非政府组织在各方面都很容易受到来自政府的控制，独立性缺乏，具有很强的官办色彩。非
政府组织常常作为政府机构的附属物而存在。如若这壹前提不改变，非政府组织将得不到实质意义的发展。
随着我国社会主义民主制度的逐步建立和完善，国家和社会的关系也在不断改善，“国家—民众”的二元结
构也在被“国家—公民社会—民众”的三层结构取代。我国政府要在这壹变化中赢得主动，就必须改变对非
政府组织的定位：非政府组织不应是接受机构精简人员的和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能
的组织；非政府组织不应是政府职能转变形式的工具，而是公民社会最活跃的公共部门；非政府组织不是在
和政府争权，而是在帮助政府管理社会。
（2）加强政府资金支持
充足的资金是非政府组织存在和发展的基本因素。因此通过财政手段扶持非政府组织发展是较为有效的途径，
要尽快建立政府对非政府组织的资助机制，将这块经费列入政府预算。资金支持应采取多样化的形式，例如
能够将壹部分原来由政府承担，可是非政府组织也有能力承担的职能以“政府采购”的形式，支付壹定费用
由非政府组织承担；或者能够考虑划拨壹部分经费，和非政府组织合作，解决非政府组织缺乏资金的问题。
2、完善相关法律制度
首先,加强立法工作。针对立法工作滞后于非政府组织的发展、在许多方面无法可依的状况，建立完善的法
律框架是当前的首要任务。解决非政府组织单行法缺失、“壹法统揽”的问题，为不同的组织制定不同的法
规；和此同时制定壹部统壹的《非政府组织法》，在这部法律中，应该对非政府组织进行合理分类,应该按
照符合我国属于大陆法系的实际情况,把以人为集合的称为社团,而以资金为集合的称为财团,对社团和财团
采取不同的监督管理方式；第二,强化法律追惩制度,弱化行政预防,使行政部门以法律为准绳,依法管理；第
三,建立统壹的职业资格审批制度,从法律上明确各类非政府组织的设立条件和标准,且且要具有可操作性；
第四,制定相关行政诉讼法、复议法和程序法,完善对政府非法干预的诉讼途径,为维护非政府组织的合法权
益提供相关法律救济。
3、健全监督制度
首先，改进政府监督体制,使监管体制合理化。
改进政府监督体制主要体当下二个方面:壹是变革政府管理重审批,轻监管的模式为轻审批,重监管的模式。
有关非政府组织的法律法规对非政府组织的成立提出了人数和资金的要求,导致社会中存在大量未经注册但
从事活动的非政府组织,这壹部分组织未纳入政府监督管理范围,从而易导致诚信缺失。因此,政府监督管理
模式应变为轻审批,重监管模式,加强政府监管职能；二是建立完善的监督体系，加强监督工作落实。在过去
的监督工作中，由于第三部门具有产出和服务难以测量，利益相关者具有多样性等特点，政府对非政府组织
的监督往往存在缺位现象，政府往往只是对非政府组织进行“年检”，日常工作则放任自流。基于此，当前
壹方面应该建立壹个以民政部门为主体，业务主管部门、媒体、公众和独立评估机构为辅助的监督和评估体
系，以强化非政府组织的公共责任机制；另壹方面，应当加强对其日常工作的监督。壹则要加强非政府组织
的信息公开，便于公众和舆论对非政府组织的监督，二则政府应逐步建立科学、公正、权威的非政府组织诚
信评估指标体系，且通过诚信评估机构对非政府组织是否保持非营利性和公益性，是否在登记注册的业务范
围内活动，是否具有合法性等进行评估，且对那些诚实守信的非政府组织给予表彰，对那些失信的非政府组
织给予批评和曝光，以促进非政府组织间的良性竞争，便于非政府组织更好的发展。
其次，加强非政府组织的问责制建设。
根据发达国家的经验,建立非政府组织的问责机制是加强对非政府组织监督管理的有效途径之。所谓问责指
个人或组织对其使用的资源流向及其效用的交待。不仅包括非政府组织内部的自律，以及媒体、公众等社会
力量的监督,仍包括来自政府规范的问责。政府是非政府组织重要的监督主体之壹。以往我国非政府组织的
问责交代方式仅限于年检,但由于相关法规对非政府组织的年检的可操作性没有立法规定,使其在实际中成
为例行公事,填写表格后上交就了事。而且对于违反年检制度的非政府组织的法律责任和处罚也未作明确规
定,唯壹的年检制度也作用甚微。因此，应该加强政府对非政府组织的日常监督,重点放在非政府组织的日常
运作是否违规上,变监督为服务,使非政府组织主动接受政府的监督。
（三）内部管理机制建构
非政府组织要加强自身管理,提高资源动员能力、活动能力及发展和创新能力，以卓有成效的工作使服务对
象受益，获取政府和公众的认可和支持,才能不断推动自身的发展和壮大。具体来见,有以下几个方面需要改
进：
1、解决资金不足的难题。必须建立多渠道的资金来源，广开财源，不断扩大信息来源，努力争取各种形式
的资助，学会宣传自己，申请项目。在开展公益活动的同时开展和自身业务相符且不以营利为目的的合法运
营活动，提高运营性收入比例,努力做到自力更生。
2、解决人才问题。需要大胆创新,在尽可能的范围内提高专职人员的报酬水平,吸收优秀人才,注重吸收高素
质的志愿者来弥补人力资源的不足。加强员工培训和组织能力的建设,积极探索开展国际国内的各项合作，
通过培训、访问、交流等种种形式开拓视野,努力学习和借鉴国外发展的理论及其经验。
3、改进财务管理和规制。财务的有效管理和规制，是消解社团内部人员腐败，以致组织失灵的基础。在这
方面主要应注意：壹是要加强盈余分配约束，组织的盈利和剩余不能在领导层和管理层分配；二是加强支出
比例约束，用于行政的开支和募集资金的成本的总和和每年总支出的比例必须保持在壹定的限度以内；三是
加强账目公开规制，账目公开既要面向监督机构，又要面向公众。
