农村土地综合整治的调研报告
地处长三角区域的地理中心，属于杭嘉湖平原，东接上海，北邻苏州，西连杭州，南濒杭州湾，陆域面
积3915平方公里，下辖南湖、秀洲2个区，嘉善、平湖、海盐、海宁、桐乡5个县（市）。现有户籍人口
339万，新居民180万。作为浙江接轨上海的前沿阵地，市域内交通、水利、能源等省以上重大基础设施
项目多，用地量大，土地开发利用程度高，但全市没有低丘缓坡开发，滩涂围垦潜力也极小，补充耕地
主要靠土地开发整理复垦。为此，市早在1997年就开始开展农用地整理。随着农村改革发展进程的推进
，从2003年开始，土地整理的重点转向以农村宅基地整理为主的建设用地复垦。1997年以来，全市通过
土地开发、整理、复垦建成标准农田万亩，新增有效耕地面积万亩，从而实现了连续13年
耕地占补平衡，为全省落实耕地占补平衡作出了重要贡献。
一、农村土地综合整治为现统筹城乡区域发展保驾护航
（一）统筹城乡发展奠定了土地综合整治的基础
市是浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化的先行之地。这几年来，市陆续出台了一些列行之有效的政
策制度，为进一步实现农村土地综合整治奠定了坚实的经济、社会、政策基础。（见下表所示）
年份出台政策 1999《市农业和农村现代化建设规划》
2000《关于推进农业和农村现代化“五个一工程”的实施意见》
2003把推进城乡一体化确立为全市经济社会发展的“五大战略”之一
2004《市城乡一体化发展规划纲要》 2007《市打造城乡一体化行动纲领》
2008启动实施了城乡就业、社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共
服务、规划统筹等改革的“十改联动”
2009年，农民人均纯收入连续6年列全省第一，增幅连续6年超过城镇居民可支配收入增幅。2009年农民
人均纯收入来源中主要来自工资性收入（7769元），约占全部收入的%，家庭经营性收入（3973元
）占%，两者之和占%，并且有相当离土人员已在城镇置房定居。因此，种、养殖业产出已不
再是农民的主要收入来源，农民对土地的依赖性大大降低，这就为开展农村土地综合整治打下了良好基
础。
（二）“两新”工程建设加快了农村土地综合整治建设步伐。自“两新”工程启动以来，取得了阶段性
成效。主要表现为：促进了城乡间资源优化配置，改善了农村环境质量，拉动了农村投资消费，助推了
农民创业就业，深化了城乡配套改革。农村土地综合整治是“两新”工程建设中的基础性和关键性工作
。两者有机结合，互相促进，互相提升。
（三）国土空间的布局进一步优化。我们坚持把“一个确保、三个不变和一个不突破”（即：确保农民
的权益和利益；农村集体土地所有权性质不变、农用地的用途不变、农用地的量与质不变；不突破城乡
建设用地总规模）作为前提，克服“重用地、轻复垦”、“重数量、轻质量”等问题。
二、农村土地综合整治多管齐下整合推进
（一）规划编制和实施为城乡用地布局提供了良好的基础保障。一是加强两大规划的对接融合。新一轮
土地利用总体规划与市域规划、“1＋X”村镇布局规划、城乡一体新社区规划加强互动衔接融合，力求
“两规合一”，做到美丽生态、节约集约。二是着力做好土地利用总体规划和农村土地综合整治规划的
编制。加快新一轮土地利用总体规划修编，市级规划大纲已通过国土资源部审查，到今年年底，新一轮
土地利用总体规划修编可基本结束。
（二）当好项目立项的“守门人”。2009年年底，市提出“六定七步”法，规范农村土地综合整治示范
项目的组织实施要点和项目立项报批。“六定”就是定题、定性、定量、定时、定位、定序；“七步”
：第一步是依据县级新一轮土地利用总体规划大纲；第二步是组织相关部门和专家进行论证；第三步是
组织土地权利人听证；第四步是被搬迁农户签字确认；第五步是编制城乡一体新社区建设暨农村土地整
治示范项目实施方案；第六步是在新老规划过渡期内，市、县（市、区）、镇（街道）政府（办事处）
承诺农村土地整治项目安置用地在新一轮土地利用总体规划中纳入允许建设区内；第七步是县（市、区
）、镇（街道）政府（办事处）申请立项。全市按照“六定七步”法加快农村土地综合整治示范项目的
立项报批。
（三）资金筹措多措并举。一是加大财政资金支持力度,把村庄整治资金、农田水利建设和中低产田改
造资金等相关涉农资金整合起来，用于扶持“两新”工程建设中的农村土地综合整治，以发挥各项资金
的叠加效益。二是推进农村金融体制改革，加快银行融资进度。三是加大奖励力度。在落实省政府每亩
6000元以奖代补资金的基础上，市政府再对宅基地复垦给予每亩4000元的奖励，其中各县（市、区）每
亩配套2000元。 三、农村土地综合整治初步成效显著
目前，全市已启动建设新市镇中心集聚区77个、一般集聚区224个，改造集聚农户22041户，其中新市镇
15095户、城乡一体新社区6946户。目前我市已经省厅批准立项的农村土地综合整治项目21个，另有24
个项目正在报批之中，合计45个项目。（见下图示）
（一）城乡区域国土利用空间布局得到调整和优化。按照“1640300”现代化网络型大城市规划目标，
通过农村土地综合整治，逐步把全市856个行政村17000多个自然村集聚到40个左右新市镇和300个左右
城乡一体新社区，并统筹安排城乡产业发展、公共服务设施配套，提高了资源配置效率。农村土地综合
整治示范项目的新建农房的土地节约率均在50%以上，初步遏制了在城市化进程中农村居民点建设用地
不断扩大的趋势，城乡居民建设用地开始向好的方向发展。
（二）改善了农村环境质量、节约了社会投资和资源。深化农村环境综合整治，逐步把整治重点从“五
化一配套”（道路硬化、河道净化、环境洁化、村庄绿化,转到以环境洁化为主的垃圾收集处理和各项
村庄整治成果巩固上来，村庄整治覆盖面不断扩大，不仅显著改善了村容村貌、生态环境和农民生产生
活条件，而且节约了社会投资和资源。
（三）民生得以改善。开展农村土地综合整治拓宽了农民增收渠道，按公寓房安置测算每户农户平均资
产将由约15万元增加到60万元左右，再加上多余住房出租、入股参与产业和商业用房开发、土地流转金
、创业职业培训资助补助、社保补贴等，农民可获得长期稳定收入。
四、农村土地综合整治取得的启示
（一）领馆重视，落实任务。一是加强组织领导。市、县（市、区）政府高度重视农村土地综合整治工
作，把农村土地综合整治作为重点工作来抓，建立了以政府主要领导为组长的领导小组，建立健全指导
协调和督查推进机制。二是明确工作职责。市、县（市、区）两级农办要负责研究制订相关政策、牵头
组织协调工作。三是加强工作考核。今年，市委、市政府把农村土地综合整治工作纳入各县（市、区）
和市级部门（单位）党政工作目标责任制考核内容，并加大考核权重。
（二）政策优势，引导为先。完善开展农村土地综合整治的政策措施，充分调动农村居民参与农村土地
综合整治工作的积极性。结合国家政策，结合各县（市、区）实际，出台了一系列鼓励政策。如海宁市
出台了鼓励农户连户成片规模搬迁政策；桐乡市屠甸镇积极探索宅基地选位权拍卖等等。
（三）土地权益，力保维护。坚持把尊重农民群众的意愿放在首位，一是利用媒体深入宣传开展农村土
地综合整治、加快“两新”工程建设的重要意义。二是尊重农民意愿，征求农村居民意见，在项目立项
时就落实好建新图、拆旧图、搬迁确认表的征求意见工作。三是鼓励村级集体经济组织积极参与农村土
地综合整治。四是精心打造典型样板，引导农民加深对搬迁集聚的感性认识。
