局部性公有产权私有化问题
摘要:局部性行政权力拥有者在改革大潮中的逐利行动,使得我国大量局部性公有产权被非正当私有化,而
绝大多数普通劳动者排斥在有效监督和受益范围之外,虽然这种情况得到我国党和国家政府以及社会有
识之士强烈关注并有所行动,却未改变问题产生的根源:对这些官员行政权力边界界定不清与约束不力;唯
有切实赋予一定主体对局部性行政权力有效规制的权力,才能彻底改变现状。
关键词:非正当私有化行政权力权力规制
“局部性”公有产权,特指除中央级国企外各地方性国有或集体企业公有产权,以及国家各行业主管部门或
各地方政府等事业单位公有产权。中国局部性公有产权私有化,是指将这些产权私有化或私用。现在国
内一些学者主要将注意力集中于中央级国企,似乎只要后者没有出现大规模私有化,社会主义性质就不会
发生根本改变。然而,这却是一个错觉――倘若局部性公有产权被非正当私有化既成事实未能得到有溯
及力的制度化追究,就极易形成一种“鼓励更广泛的行政权力拥有者进一步将中央级国企、大量国有土地
等巨量剩余公有产权私有化行动”的恶性示范。本文意在打破这种幻觉,对非正当私有化现象和不良后果
以及原因进行讨探,然后提出相应的治理对策。
一、局部性行政权力拥有者对公有
产权的非正当私有化
(一)我国地方性公有企业公有产权私有化实践。近 20 多年来我国地方性公有企业承包、租赁、出售、
股份制和现代企业制度建设等改革,都围绕着产权变革重心,只是不同时期各有侧重而已。从根本上说,这
种变革实属无奈之举,大一统经济时期全盘公有化格局早已积重难返:企业办社会负担沉重、政企不分、
上级主管部门及官员干预多而不当、企业干群激励不足缺乏工作动力,公有企业效率低下,特别是在民营
企业、外企竞争日趋激烈背景下,就更是如此。改革目标是:转换企业经营机制、明晰产权关系、完善企
业制度、提高效率、最终有利于地方经济综合竞争力和人民生活水平不断提高等等。然而 1990 年代以
来,这些改革却逐渐偏离上述目标,总体上沿着地方性公有企业官员或经理人群体私有化及利益最大化方
向发展。
1.乡镇企业公有产权私有化实践。20 世纪 80 年代以来,我国乡镇企业迅猛发展,同时却有相当一批乡镇
企业出现效益下滑、亏损和倒闭等情况。90 年代以来,普遍出现了不管企业好坏都被承包,或干脆由原经
营者或乡镇、村负责人入主企业的现象,全国大量乡镇企业逐步变为由这些私人所有或由其直接控制。
2.地方性国企公有产权私有化实践。在上世纪 90 年代“抓大放小”政策出台后,我国很多地方性国企出现
以股份制、出售、破产等方式被其经营者或有少量资金和胆识者直接或间接私有化现象。比如 2005 年
深物业公有股权转让与重组风波及次年被叫停就是一例①。1997 年后“国企改革攻坚战”中,许多地方出
现比国企出售更离奇的办法:长沙在 1999~2000 年间对一批盈利大型国企实行“靓女先嫁”的“界定式私有
化”,用政权把国资划拨给“内部人”并一步到位实现管理层控股;2002 年青岛市多家大型国企实现 MBO。
国资委成立后,其合法性被默认。全国类似情况较多,地方政府往往给予较多优惠。当地国企普通职工或
公民对这些优惠政策制定、执行和监督过程,往往很少直接参与,于是暗箱操作频频发生。与深物业类似
的股权转让迟早还会发生,不过方式会更为隐蔽。
(二)我国局部性事业单位公有与集体所有产权私有化。这涉及到国家各行业主管部门、地方政府部门所
辖的土地、矿藏、设备、公物、无形资产、金融性资产等各类非盈利性公有资源。在上世纪 90 年代初
深化改革背景下,不少非盈利性事业单位所控制的各类公有产权,开始越来越普遍为少数官员私有化。一
些官员或基层干部利用职权,以贪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地补偿款,救灾救济、扶贫优
抚款物及粮食直补、移民、退耕还林、宅基地等款项;以低价私自出租、转让、发包集体所有耕地、林
地、矿山、滩涂、荒地等,贪污土地补偿款、工程款及厂房承包款等。甚至发生长征火箭公司领导厉建
中贪污挪用公款 亿元案①。农业发展银行总行领导挪用 亿元入股市,收益去向不明案①,以及上海
陈良宇违规拆借社保 32 亿元基金给张荣坤收购高速公路案,国家药监系统权钱交易案等①。可见我国局
部性事业单位一些官员越来越普遍地或用政企官员双重身份、或单独或与商人共谋,将大量局部性公有
产权直接私有化,或是通过权钱交换牟取私利。而最近又出现“权力期权化”等更隐讳的手法。
二、局部性公有产权非正当私有化
后果及原因
通过众多案例可以发现,我国地方性公有企事业单位或行业主管部门官员非正当地私有化公有产权已然
成风。其后果是十分严重的:第一,它加剧了效率和公平之间的矛盾,导致社会分配更加不公。“公平第一,
效率第二”发展模式,迅速建立起相对完善的工业体系。在经济起飞阶段,“效率优先,兼顾公平”发展模式,则
成为跨越生产力“卡夫丁峡谷”的必然选择。上世纪 70 年代末国务院对地方政府及公有企业放权让利,试
图通过对中微观层面各主体提供激励,推动效率提高。90 年代初之前,大家都是改革受益者,效率与公平
间相安无事。然而,这种放权让利过程,是地方政府和公有企业以消极对抗和因此而带来国民经济整体效
率低下的方式,倒逼中央放宽政策的过程,是一种自下而上的诱致性制度变迁。主导这场变革的主要是地
方政府官员、国家行业主管官员和公有企业干部。90 年代后的局部性公有产权改革,局部性官员主导模
式得到加强,效率优先普遍蜕变为该群体效率优先。改革前个体利益受到严重限制的农民、城市普通职
工,其分配公平日益成为问题。第二,它使得改革成果日益遭侵蚀,局部性政权合法性遭质疑。韦伯的社会
行动类型理论指出,价值理性式行动,始终注重与信仰保持一致,因而在价值上是合理的;而目的理性式行动
,则是一种彻底工具性理性行动,它有赖于市场和相关货币制度及市场管理所需的法律和政治制度之诞生,
近代资本主义本质上属于这类行动。而在笔者看来,近代资本主义价值非理性,表现为企业原始积累及正
常运作中剩余价值的无偿剥夺性。近期以来我国局部性公有产权非正当私有化,似乎部分沾染上了这种
非合理性成分。而无权无势无资源的百姓,多半被迫采取其它各种消极行动。倘若地方政府或行业主管
部门官员日趋假公济私,其政权合法性群众基础必然会大为削弱。
那么,我国地方政府或行业主管部门官员“为人民服务”的理想政府制度与部分官员极端自利式行动之间,
为何出现巨大反差?原因有三:
第一,“放权让利”后分权式政治体制改革始终没有正式确立,局部性公有产权代表定位依然模糊。纵观我
国第一阶段渐进式改革,基本上仅靠体制增量部分推动。而 90 年代初期以来地方性公有企业改制,导向
为市场经济制度,但相应的政府合理分权并有良好权力制衡的政法制度,却始终没能确立,地方政府对地方
公有企业管制范围越来越大。“放权让利”过程中地方政府对该下放给企业的自主经营权、决策权等每每
加以截留;同时,地方政府从中央接过属地化国资管理职能,在重组中权力不断扩大。而分权式政体改革之
所以拖延,与我国政治制度中对官员人格预设总体上依然存在的虚构有关。官员人格被假设为“利他、利
公主义者”,对其权力行使范围界定和约束制度必然软化。而改制中局部性部门官员普遍呈“经济理性人”,
利他和利己兼顾成为主流。当中央将部分国资划归地方管理,后者成为产权代理人。但是,其辖下“地方居
民”全体才是国资所有者。地方政府绝不能成为国资代表,否则极易监守自盗。遗憾的是,我国人大和司法
部门对地方政府行政权力之屈从,加之居民个人“搭便车”心理,导致地方性国资所有者主体及代表“缺位”和
政府“越位”。
第二,局部性行政权力运作潜规则盛行,正式性制度与非正式制度权利保护失衡与庇护主义关系盛行。在
我国现实生活中大量存在正式性制度执行难或被符号化现象,甚至打擦边球、变通、打左灯向右转等,成
为推进改革的重要方式(孙立平,2005),许多问题往往出在我国社会行动领域另有一套规则(李金,2001),两
套制度对局部性权力拥有者皆有利用价值。90 年代开始我国社会资源重新集聚,一个拥有社会中大部分
资源的强势群体已然成形并结盟。而占我国人口绝大多数的弱势群体,以及介于两者之间的相对弱势群
体,则成为两极社会的另一头。正式性制度对社会群体权利维护的低水平均衡与非正式性制度上权利维
护失衡状况并存下,庇护主义成为全社会个体利益的重要实现机制。其中,非正式性制度上的权利失衡意
指不同群体在表达和追求利益能力的失衡:弱势或相对弱势群体在国家政法架构、本单位或集体中缺少
利益代表,缺少国际上通行的利益表达方式,日趋碎片化。强势群体则表现出巨大能量,对社会生活产生重
要影响。(相对)弱势群体为寻求利益保护或超保护,被迫与权势者建立庇护主义非正式性权利保护模式。
围绕权势者形成了具有强大辐射力和影响力的工具性特殊关系网络,助长着行政权力的肆意。第三,地方
性人大制衡地方政府权力缺乏具体制度保障①,表现为:(1)各地方人大代表结构不合理:代表中“官员”偏多,
议政时容易官官相卫;代表中专业人才偏少,农民代表比例偏小。(2)人大代表参政议政能力或意愿参差不
齐,缺乏代表人民行使权力制衡行政权和司法权、防止权力滥用的清醒意识。(3)间接选举程序不科学、
不民主:我国省级以上人大代表通过间接选举产生,选举者只通过介绍材料来判断候选人素质和参政能力,
绝大多数代表在“相信组织”朴素意识下投票。(4)人大某些具体议事规则和方式不合理:代表在会议期间
较尖锐的批评往往上不了会议简报;在议事日程上,各级人大在大会期间不设置大会自由发言时间;人大选
举本行政区一府两院正职干部的选举办法中几乎都规定,只有弃权或反对的才需在选票上作记号;人大表
决中普遍采用举手方式;代表在闭会期间活动及如何行使权力缺乏明确要求和必要制度保障。地方人大
制衡权力的宪法性权力无法落实,成为我国公有产权非正当私有化的最大症结。
三、局部性公有产权非正当
私有化问题的治理
我国局部性部门行政权力,属于一种合法化的权力,使用权力是其必要的权利,但必须以公共利益为目标,并
受法律法规约束,官员权利义务必须匹配,法无规定的权力行使必须禁止。然而我国现行政法制度之执行,
与理想要求相去甚远,人大、司法、社会监督与参政渠道等有效供给严重不足,地方人大立法与司法权为
局部性行政权力所控制或主导,必然导致行政部门及官员权力的肆意扩张和滥用,“一切有权力的人都容易
滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”①。那么,如
何能给行政权力加上一道有效的“界限”呢?众所周知,社会群体权利的具体类型和分配依赖于社会权力结
构现实状况,是人类在一定社会物质生活条件下权力竞争的产物,现存权力关系与结构――社会价值观与
社会规范――权力竞争,共同决定着我国局部性行政权力能否受到有效约制。围绕着我国局部性权力拥
有者形成的强势群体联盟,不会轻易放弃权力之垄断,这给我国非正当私有化问题治理带来相当大的麻烦
。本文提出的治理方案是,通过国家和社会间的第三领域的主动培育和建构,促进我国相对弱势群体权利
意识的觉醒、并通过组织化方式争取宪法赋予公民个人及共同体的权利得到有效维护。具体措施如下:
一要由党中央在建构分权与有效民主政法制度上采取实质性行动,并给人民以充分的自治渠道与权利。
这也是与国务院向地方经济“放权让利”相配套的制度提供之义务,并且目前只有党中央才有足够权威保障
其效果。因为在缺少封建社会分疆封土之后相对民主化实践充分洗礼的中国,强国家弱社会格局还将持
续较长时期,总体比较廉洁并具有超然地位的党中央成为最为关键的动员主体:第一,要全面实行人大直选
制,并给予不同地区、城乡以相同的代表人口比例――民主政治更多的是实践过程,人大代表的政治素质
与官衔、知识存量非必然成正比。第二,在宪政制度上真正赋予各级人民代表大会以有效的监督权力、
选举权力和罢免权力,同时赋予各级人大而不是各级政府以国有资产产权管理职能,并在人大下设专业委
员会负责具体国资管理事务,如此方能有效制衡行政权力的恣意。第三,赋予公民、媒体以足够的监督、
揭露公有产权非正当化运作问题之权利。第四,鼓励(相对)弱势群体的自组织与正当的游行示威或罢工自
由,并且给予其在我国政治结构中自主选择利益代言人的权利。第五,赋予司法机关相对超然的独立地位,
以便起到足够的事后监督与惩戒效果。
二要由党中央在制度设计上促进我国政企分开,让真正经过市场锤炼的、能力较强并有责任心的企业家
来接管我国经营不善的部分局部性公有企业,而非由官员行政性内定企业领导及其所持股份多寡。既要
创建经理市场,又要适度约束其流动。既要提高其合法收入、限制其各种非法收入,又要将其与企业及员
工利益直接挂钩。同时还要鼓励员工通过民主管理、提合理化建议、培训晋升和从中选聘管理人员等方
式,来制约经理人可能的非正当私有化行径。
这些改革措施,在我国当前已到了非下狠心和力气进行不可的危急关头。而单独依靠来自中央的非制度
性反腐行动,已不足以改变局部性部门官员非正当私有化公有产权的行动逻辑:一方面,它属于又一种人治
行动,虽然短期内具有较大震慑作用,但却带有较大的不确定性(如对很多高官的重罪轻罚);另一方面,腐败
根源已不再是官员本身的问题,而是对局部性部门官员行政权力缺乏有效的制衡制度问题,反腐虽有一定
效果,但却是治标不治本,并且会延缓政法制度改革的最佳时机。建立一个善的有效制度可以让具有不良
习气的官员严格按章办事,而恶的制度却会让具有良好素质的官员被坏风气所腐蚀。
[参考文献]
[1]孙立平.转型与断裂:改革以来中国社会结构的变迁[M].清华大学出版社,2004.
[2]李瑜青等.契约精神和社会发展[M].山西人民出版社,1997.
[3]季卫东.法律程序的意义――对中国法制建设的另一种思考[M].中国法制出版社,2004.
[4]梁治平.国家、市场、社会:当代中国的法律与发展[M].中国政法大学出版社,2006.
[5]吴志攀[M].市场转型与规则嬗变[M].北大出版社,2004.
[6]林尚立等.制度创新与国家成长――中国的探索[M].天津出版社,2005.
[7]张维迎、盛斌.论企业家――经济增长的国王[M].生活・读书・新知三联书店,2004.
[8]黄少安.产权・人权・制度[M].中国经济出版社,1998.
[9]王国成.企业治理结构与企业家选择[M].经济管理出版社,2002.
[10]金太军,赵晖等.中央和地方政府关系建构与调谐[M].广东人民出版社,2005.
[11]魏晓阳.制度突破与文化变迁――透视日本宪政的百年历程[M].北京大学出版社,2006.
[12]李开发.国企改革激情大辩论[M].中国水利水电出版社,2005.
[13]郭志斌.论政府激励性管制[M].北京大学出版社,2002.
[14]王莉君.权力与权利的思辩[M].中国法制出版社,2005.
[15][美]威廉・F・韦斯特着,张定准、白锐译.控制官僚[M].重庆出版社,2001.
[16][美]克雷格霍尔着,王志毅、黄华侨译.负责任的企业家[M].广西师范大学出版社,2003.
[17][美]庞德着,沈宗灵、董世忠译.通过法律的社会控制,法律的任务[M].商务印书馆,1984.
[18][美]詹姆士・科尔曼着,邓方译.社会行动的理论[M].社会科学文献出版社,1990.
[19][德]尤根・哈贝马斯着,曹卫东译.交往行为理论[M].世纪出版集团、上海人民出版社,2004.
[20][法]埃哈尔・费埃德伯格着,张月等译.权力与规则――组织行动的动力[M].上海人民出版社,2005.
[21][日]富永健一.日本的现代化与社会变迁[M].商务印书馆,2004.
