（行政管理）第十章行政
诉讼的受案范围与管辖
行义务，作为权利人的五金民用建材经销公司可以依法向有管辖权的人民法院申请强制
执行，这是法定的唯一救济途径，也是最基本的法律常识。区公安分局却以查处诈骗犯罪为
名，采取收容审查手段直接干预这一民事纠纷案件的处理，违规采取收容审查措施，扣押债
务人做张某，为债权人逼索款物。这是一种严重的超越职权的违法行为，既干扰了民事纠纷
案件的依法公正处理，也侵犯了张某人身权利。因此，一审法院判决撤销被告区公安分局的
收容审查决定，是正确的。
2、【案情简介】赵某不服工商局强制查封案
原告赵某于 1998年经某市工商行政管理局批准，在该市农用批发市场租用被告市工商行政
管理局的摊床，经营日用百货，每月向被告交纳摊位租金 300元，工商管理费 50元。1999
年 3月，被告所属工作人员陈某为了给其在也农用市场租用摊位的一个熟人换位置，要求摊
位位置较好的赵某改换摊位，原告赵某不同意。同年 4月 16日，该局工作人员以加强市场
管理为由，再次要求赵某改动摊位，遭到赵某的又一次拒绝，该局工作人员在未出示任何证
件的情况下，将原告赵某正在经营的店铺查封。换上门锁，贴上封条，对原告经营的商品也
未当场清点记录。后该店在被讨期间两次被盗。原告向某市法院起诉，请求撤销工商行政管
理局不合理的决定，并请求被告赔偿因查封商店所造成的经营损失 2000元，被盗货物 3000，
共 5000元。
法院在审理中，工商行政管理局答辩认为，陈某的行为是个人的违法行为，没有经过工商局
领导的同意，也未按照法律程序办事，所以不属于工商局的行政行为。法院认为，陈某是工
商行政管理局的行政人员，有权采取行政行为。陈某在查封中的使用的封条上有工商局的印
章，陈某的行为代表了工商局的意志。陈某在没有合理的事实根据和相关法律链接的情况下，
查封赵某店铺，属于违法采取强制措施，侵犯了赵某权利，给赵某带来了损失。因此，法院
判决：撤销工商局查封；赔偿赵某货物损失 3000元。
[案件解析]本案中，被告市工商局对赵某的财产予以查封，属于采取行政强制措施的行为，
该行为侵犯了原告的财产权，属于人民法院的受案范围。被告市工商行政管理局将原告赵某
合法使用的摊位强行查封，属于滥用职权的行为。根据行政合法性原则，行政机关行使职权，
必须符合法律、法规的规定，保护相对人的合法权益。而被告市工商行政管理局因原告不同
意更动摊位，就强行换门锁、贴封条，并将商品封存在店内，直接侵犯了原告的财产权，同
时也影响了原告正常的经营活动。这一行为限制了原告对自己财产的使用权、处分权，是行
政机关采取的行政强制措施，属于行政诉讼的受案范围。需要注意，陈某违法采取查封行为，
因其是属于行政工作人员，且是利用职权采取的，所以陈某的行为代表了工商局的意志，工
商局以该行为未经领导同意，属于陈某个人行为的辩解不符合法律规定。根据《行政诉讼法》
第 11条第 1款第 2项规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织对限制人身自由或者对
财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服提起的诉讼，赵某可以依法提起行政诉讼。
3、【案情简介】1992年 8月，某省天河建筑安装公司经省建设厅批准成立，并在省工商行政
管理局登记为全民所有制企业法人。1993年 10月，该公司又成立了独立核算自负盈亏的分
支机构“天河装饰工程公司”。1993年 12月月，又成立了另一独立的分支机构“天河广告设
计公司”。1994年 1月，天河建筑安装公司经省建设厅批准更名为“天河建筑集团总公司”，
建设厅并发布文件称原天河建筑安装公司的债务由其分支机构“天河装饰工程公司”和“天
河广告设计公司”承受。1994年 2月，某市法院在审理某农行与天河建筑安装公司借款纠纷
一案，通知天河装饰工程公司和天河广告设计公司作为被告参加诉讼，两公司才知道建设厅
所发布的文件。二公司认为省建设厅的文件侵犯厂其合法的经营自主权，遂向人民法院提起
行政诉讼，法院受理了此案。经过审理，法院认为省建设厅发布文件的行为不合法，属于侵
犯企业经营自主权的违法行为。
【案件解析】本案中，虽然“天河装饰工程公司”与“天河广告设计公司”是天河建筑安装
公司的分支机构，但从权利义务关系上来讲，两个分公司都是独立经营的法人实体，拥有自
己的独立权利，与天河建筑安装公司并没有法律上的隶属关系，它们相互之间是相互独立的。
建设厅发布的文件强行将天河建筑安装公司的债务归属于其分支机构天河装饰工程公司和
天河广告设计公司，属于行政机关强迫企业承担债务的行为，侵犯了二公司的财产权，影响
了企业的经营活动。因此，法院受理此案是正确的。
4、【案情简介】赵某不服市交通局不予办理出租车运营证案
2000年 12月，公民赵某购买一辆轿车，准备跑出租。赵某到公安机关办理了行车证，并挂
了车牌照。2001年 3月，赵某到某市交通局办理出租车营运证，并递交了申请书及相关的材
料。在办理材料过程中，因赵某对某项费用缴纳提出了异议，交通局的主办工作人员李某认
为赵某态度高傲，便以办理运营证程序复杂，需要领导批示为由进行推托。此后赵某前前后
后跑了十几趟，市交通局运管处拖了半年的时间，始终没给赵某明确的答复。无奈，赵某以
市交通局为被告，向法院提起行政诉讼，要求法院判今其作出具体行政行为，及时给他核发
出租车营运证。
法院审理认为，办理运营证是市交通局的法定职责，市交通局对于公民申请办理运营证都应
该及时处理，不能拖延。赵某提出申请，市交通局没有按照规定时间办理，市交通局的行为
属于行政许可不作为，赵某提起诉讼符合行政诉讼法的要求。市交通局对于赵某的申请应该
在规定的时间内给予明确的办理或不办理的答复，并给出正确的理由。法院最后判决，市交
通局在判决生效 1个月内给予赵某明确的答复。
[案件解析]颁发营运证是交通局的法定职责。公民赵某向其中领出租车营运证，交通局不予
答复，致使赵某无法获得从事出租车业务的资格，交通局的不作为侵犯了某的合法权益，赵
某可以提起行政诉讼。
颁发许可证、执照等行为是典型的行政机关的行政许可行为。所谓的行政许可行为是行政机
关根据公民、法人或者其他组织的申请，依法解除法律设定的一般性禁止，赋予申请人从事
某种行为的权利，许可证和执照等是这种许可行为的主要表现形式。“许可证和执照”代表
着整个行政许可制度，即泛指行政许可的各种具体表现形式，凡在实质内容上属于需行政机
关许可而享有一定人身权利和自由及财产权利的各种证照、文件乃至口头形式的凭证，都在
此范围之列。因此，即使有些证照、文件等在名称上不被称为许可证或执照，但实质上却具
有许可性质的，比如居民身份证、户口簿、护照、居留证、结婚证等，也同样属于许可证和
执照的范围。在实践中，法院一般倾向于对许可证和执照作宽泛的解释。《行政诉讼法》第 11
条第 1款第 4项规定的行政许可争议只需满足两个条件：(1)公民、法人或者其他组织已向
有证照核发权的行政机关提出过要求颁发证照的申请。(2)行政机关对公民、法人或者其他
组织要求颁发有关证照的申请拒绝或不予答复。现实中行政许可争议的受案范围不限于《行
政诉讼法》第 11条第 1款第 4项规定的情形。
司法实践中，行政许可争议的类型主要包括：（1）拒绝颁发许可证；（2）对许可申请不予
答复；（3）认为行政机关发放许可证侵犯其合法权益，这一点也可以依据第 11条第 1款的
第（8）项进行起诉。
5、【案情简介】岳某不服某部队驻扎演习案
公民岳某家住山区。1998年 5月，某导弹部队根据部署进驻该地区进行演习。在进驻过
程中，征用了岳某承包的林地 20亩，并进行了相关建设。部队领导及当地政府对岳某的林
地损失进行了补偿，并告知，该征用是短期行为，演习完毕后该林地仍由岳某承包。岳某对
补偿数额产生异议，认为补偿太少，要求增加。在与政府及部队协商不成后，岳某提起行政
诉讼，将该导弹部队及当地政府起诉至法院。
法院经审查认为，部队征用该土地属于国防需要，是一种国家行为，不符合行政诉讼法
关于受案范围的规定。当地政府对于岳某的林地不负直接补偿责任，故不应成为被告。法院
裁定驳回岳某的起诉。
【案件解析】法院认为该行为是属于国防行为，不可以提起行政诉讼。我们认为这种看
法还值得研究，该行为是由具体的某导弹部队实施的，根据相关解释和司法实践来看，对于
部队的这种行为应当作行政征用来对对待，属于具体行政行为。岳某认为部队的行为侵犯了
自己的合法权益，应该可以提起行政诉讼。这个案件本身的是非并不重要，重要的是要了解
对于国防、外交等国家行为不能够提起行政诉讼。
6、【案情简介】王某不服工商局行政处分案
王某是某市工商局财务科的科长。某晚，该局财务科被盗，办公室桌子的抽屉被撬开，
被盗走现金接近 1万元。工商局向公安机关报案后，经公安机关现场勘验检查，发现该局财
务科被盗的当天晚上，财物室的防盗门没有锁。工商局认为王某作为财务科科长，平时没有
很好地加强对本科室工作人员的安全教育，对财务科被盗负有领导责任，经局长办公会研究，
决定给予王某警告处分。王某不服，向法院提起行政诉讼，要求法院撤销工商局对其作出的
行政处分。法院经审理认为，王某是工商局的内部工作人员，不是工商局的行政管理相对人，
工商局对其作出的处分不属于行政处罚，而是内部的行政处分，根据行政诉讼法的规定，法
院裁定不予受理。
【案件解析】本案中，工商局对于王某作出的行政警告处分，属于行政机关的内部行政行为，
不符合行政诉讼法关于法院受案范围的规定，法院裁定不予受理是正确的。所谓内部行政行
为，是指发生于行政机关内部，基于行政组织隶属关系，只影响行政机关内部事务，并不涉
及行政机关外部相对人的行为。我国《行政诉讼法》将行政机关内部行为排除在行政诉讼受
案范围之外，即人民法院不受理就行政机关对其工作人员的奖惩、任免等决定提起的行政诉
讼。行政机关实施的内部行政行为的范围非常广泛，除包括对其工作人员的任免外，还包括
行政机关对其工作人员作出的培养、考核、离退休、休假等入面的决定。这都属于行政机关
的内部行政行为。王某收到的处分是由于作为行政机关工作人员，在工作中存在失误，行政
机关据此给予内部处分，因此不能提起行政诉讼。
7、【案情简介】甲公司不服商标局终局决定案
甲公司创立一商标，向国家商标局提出注册申请。国家商标局经审查认为，甲公司的商标是
在模仿另一驰名商标，与另一驰名商标在内容上相似，容易造成公众的误解，最后裁定驳回
申请，不予公告。甲公司不服，向法院提起行政诉讼。法院经审查认为，该对于驳回商标注
册申请的，应当向商标局提出复审，由商标评审委员会作出终局决定。法院裁定对甲公司的
起诉不予受理。
【案件解析】本案涉及到对法律规定由行政机关行使最终裁决权的具体行政行为不属于行政
诉讼受案范围的问题。根据《行政诉讼法》第 12条第 4项规定，法律规定由行政机关最终
裁决的具体行政行为不属于行政诉讼的受案范围。这里所称的“法律”，根据《若干问题的
解释》的规定，仅指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。我国目前
只有极少的几部法律作了最终裁决的规定。对于这些由法律授予行政机关最终裁决权的行政
案件，人民法院不予受理。
目前我国授予行政机关对行政案件最终裁决权的法律主要有：《商标法》、《专利法》、
《外国人入境出接管理法》、《公民出境入境管理法》和《行政复议法》。比如《商标法》第 21
条规定：“对驳回申请、不予公告的商标，商标局应当书面通知中请人。申请人不服的，可
以在收到通告 15天内申请复审，由商标评审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。”《专
利法》第 43条规定：“专利复审委员会对申请人关于实用新型和外观设计的复审请求所作
出的决定为终局决定。”《外国人入境出境管理法》相《公民出境入境管理法》均规定，被公
安机关处罚不服的，可以向上一级公安机关提出申诉，也可以向法院提起行政诉讼。如果选
择向上—级公安机关提出申诉，上一级公安机关的裁决就是终局裁决。《行政复议法》第 14
条规定，“对国务院部门或者省、自治区、直辖市入民政府的具体行政行为不服的，向作出
该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议
决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的
规定作出最终裁决。”第 30条第 2款规定，根据国务院或者省、自治区直辖市人民政府对行
政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、
水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决
定为最终裁决。”
以上这些是主要的关于由行政机关终局裁决的规定，公民在适用时应仔细参照。本案中，
法院就是根据商标法的规定不受理甲公司的起诉。
8、【案情简介】某中学不服县教育要求加强考试监考通知案
某中学在寒假的期末考试中没有做好试卷的保密工作，致使该中学初三年级的数学试卷
被学生获得，进而在学生中广为流传。该中学只好将数学考试成绩取消，并决定重新进行数
学考试，很多学生和家长对此做法不满。此事引起了县教育局和公安局的重视。教育局在获
知这一事件后，立刻向全县 25所中学发出紧急通知，通知中强调要以该中学为教训，要求
全县各中学密切把好试卷的保密关，认真完成全县寒假期末考试工作。公安局也根据该校的
管理中存在的问题在县电视台做了公开宣传，教导其他中小学校如何防范这类事件的出现，
并希望知道案件线索的人积极提供线索。
该中学对县教育局的做法不服，向法院提起行政诉讼。法院认为，教育局下发的通知只
是一种指导性文件，没有明确要求各中学如何去做，不具有强制的执行力，裁定不予受理。
【案件解析】本案中，教育局虽然发文要求各中学要做好保密工作，但并没有要求各中
学如何去做，因而没有强制执行力，不涉及各中学具体的权利义务，因此教育局的行为是属
于行政指导行为，根据行政诉讼法司法解释第一条第二款第（四）项的规定，不属于行政诉
讼的受案范围，所以法院对此不予受理。而且教育局的发文行为没有影响到该中学的具体权
利义务。
所谓行政指导行为是指行政权关为实现所期望的行政状态，谋求相对人响应而依照法律
政策采取的非权力行政执法活动。根据行政法学理论，行政指导行为的重要特征是不具有法
律上的拘束力和执行力。相对人可以服从，也可以置之不理。由于行政指导行为对相对人不
具有强制约束力，相对人有选择是否接受指导的自由，因此没有必要通过行政诉讼的途径来
解决。需要说明的是，如果名为行政指导行为，实质上却是以强制方式迫使相对人服从的行
为，那么这种行为就不再是行政指导行为。相对人对这种行为不服，可以向人民法院提起行
政诉讼。
9、【案情简介】张某不服市土地局驳回申诉案
张某和李某系邻里关系，两家的房屋相邻。1996年 10月，张某翻盖房屋时，双方产生
宅基地纠纷，李某认为张某多占他的宅基地。1996年 11月，县土地局对两家的宅基地进行
核查，重新给双方颁发了土地使用证，确立各自所使用的土地面积，双方纠纷暂时平息。时
隔一年后，张某找到了其祖父以前购买该房屋的地契，按着当时地契所确立的边界，县土地
局发给李某的土地使用证，侵占了他家的宅基地，张某觉得自己吃亏，到处上访申诉。1999
年张某到市土地局申诉，要求市土地局撤销县政府于 1996 年发给李某的土地使用证。市土
地局经审查，答复张某，县土地局颁发给李某的土地使用证正确合法，应予维持，驳回了张
某的撤证请求。
张某不服，向法院起诉市土地区，认为市土地局行政不作为，不撤销县政府发给李某的
土地使用证的做法违法。法院认为市土地局的行为属于行政诉讼法规定重复处理行为，不符
合行政诉讼的受案范围，依法不予受理。
【案件解析】所谓的重复处理行为是指行政主体作出的没有改变原有行政法律关系，没
有给相对人已有的权利义务带来新影响的行为。《若干问题解释》规定，驳回当事人对行政
行为提起申诉的重复处理行为不属于人民法院受案范围。将重复处理行为排除司法审查之外，
主要基于以下考虑：一是重复处理行为没有对当事人的权利义务产生新的影响，没有形成新
的行政法律关系；二是如果允许对这类重复处理行为提起行政诉讼，就是在事实上取消了复
议或起诉的时效，意味着当事人可以通过申诉的方式，将一个已丧失起诉时效的行为提交人
民法院进行重新审查，不利于维护行政法律关系的稳定。
本案中，市土地局驳回了张某对县政府土地确权行为的申诉。市土地局所作的这个行为
就是典型的重复处理行为，没有给张某、李某的权利义务带来新的影响，也没有撤销或改变
县政府的土地确权行为，它相当于行政复议中的“维持决定”，如果允许张某对市土地局的
行为提起诉讼，实际上就是将县政府于 1996年作出已经超过诉讼时效的土地确权行为，交
由法院重新审查，使得法律规定的诉讼期限失去了意义。因此，最高人民法院的新司法解释
将此类行为排除在法院受理行政诉讼案件外的范围之外。实际上，张某在最初如果对县土地
局的确权行为不满，直接以县土地局提起行政诉讼就可以了。
10、【案情简介】崔某不服县工商局通知案
崔某开了一家杂货店，销售的货物当中有日用品和烟酒，还包括婴儿奶粉。2004年初市
场上出现假奶粉，有人向工商局举报从崔某的商店中购买的奶粉质量低劣。某县工商局接到
群众举报，赶到崔某的商店进行查处。当时崔某恰巧不在，崔某的妻子在场，县工商局在崔
某的商店发现少量的奶粉，县工商局检查后认为可能事劣质奶粉。崔某的妻子当场表示这些
奶粉不会再出售。县工商局怀疑崔某故意将其他奶粉隐藏，便向崔某发了一个通知，告诉崔
某在接到通知后 3日内到工商局接受调查，否则，将吊销营业执照。崔某接到通知后，到法
院起诉。法院认为，县工商局通知崔某到该局接受调查，是为实施行政进一步的行政行为作
准备，最终的处罚行为尚未作出，起诉的时机不成熟，故裁定不予受理。
【案件解析】县工商局所发的通知未给崔某权利和义务带来实际影响，属不产生实际影
响的行为。所谓对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为主要是指尚处在
形成过程中，还未最后触及到相对人权利义务的行为。此类行为可诉性时机尚未成熟，一般
不将其纳入行政诉讼的受案范围。对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行
为，主要有以下几种情况：第一、行政主体的行为处于内部准备阶段，并未形成外部具体行
政行为。第二，行政主体在行政相对人提起行政诉讼之前及时主动地收回已送达的行政处理
成处罚决定而使之无效。第三，行政主体的行政行为涉及公共利益而非个人的特定利益等。
将这类行为排除在行政诉讼受案范围之外，主要基于以下几方面的原因：（1）这是由
行政诉讼的性质决定的。行政诉讼是公民、法人或其他织织的合法权益受到行政机关侵害的
司法救济手段，相对人权益受到行政机关的侵害是提起行政诉讼的前提。因此，相对人对行
政机关作出的对其权利义务未产生实际影响的行为不服，不能提起行政诉讼。（2）对这种不
产生实际影响的行为，法院无法进行司法审查。这种行为的内容尚未最后确定，法院既无法
对其合法性进行审查，也无法确定行政机关的行为对相对人权利的是否侵害以及侵害的状况。
(3)避免法院过早地介入行政程序，影响行政管理的效率。（4）避免有些行政管理相对人利
用司法介入对抗行政机关的执法行为，影响行政管理秩序。
第二节行政诉讼的管辖
一、理论问题
1、行政诉讼管辖的含义。
2、级别管辖。
3、地域管辖。
（1）专属管辖。
（2）共同管辖。经过复议改变的案件有两个管辖法院；限制人身自由的案件有四个管辖法
院。
（3）异地管辖。
（4）提级管辖。涉及到管辖权的转移。
4、裁定管辖。
二、讨论案例
1、【案情介绍】
1999年，河北省天威制药有限公司未经河北省新闻出版管理局批准，擅自印制广告挂历《精
选油画集》1000册、《水彩画精选》2500册。河北省新闻出版管理局根据国务院（1987）65
号规定第 1条第 2款及第 4条第 2款、河北省人民政府（1988）3号令第 19条规定，认定该
批挂历属非法出版物，于 2000年 2月 7日作出决定，对天威制药有限公司罚款人民币 10万
元。天威制药有限公司不服罚款处罚决定，于同年 3月 10日向国家新闻出版署提出复议申
请。国家新闻出版署亦认定该批挂历为非法出版物，但作出对原告人民币 8万元的罚款决定，
同时，国家新闻出版署在复议决定的依据部分除引用了国务院（1987）65号规定第 1条第 2
款及第 4条第 2款、河北省人民政府（1988）3号令第 19条规定，还引用了国家新闻出版署《关
于重申加强对挂历、年历画、年画出版管理的通知的补充说明》（1990年）97号文件中的第
5条规定。天威制药有限公司遂以国家新闻出版署为被告提起行政诉讼。
【法律问题】
本案涉及两个问题：（1）对国务院部门所作的具体行政行为不服，应当由哪个法院管辖；
（2）复议机关改变原具体行政行为的，应由哪个法院管辖的问题。
【参考结论】
本案是一起对国务院部门的复议行为不服提起的行政诉讼案件，国家新闻出版署作为复议机
关，更了原具体行政行为的处理结果，改变了原具体行政行为，根据《行政诉讼法》第 25
条的规定，应当以复议机关为被告，则国家新闻出版署是本案的适格被告。根据《行政诉讼
法》第 14条第（二）项的规定，以国务院各部门为被告的，应当由中级人民法院管辖，故
本案应当由中级人民法院管辖。又根据《行政诉讼法》第 17条的规定，复议改变原具体行
政行为的案件由原行为机关所在地或复议机关所在地法院管辖，故本案中，石家庄市中级人
民法院和北京市的中级人民法院均对本案享有管辖权。
【法律评析】
本案是一起对国家新闻出版署的复议行为不服提起的行政诉讼案件，其级管辖和地域管辖如
何确定？
第一，本案的级别管辖，应当由中级人民法院审理。因为该复议行为是由国家新闻出版署作
出的，并将原行政机关作出的罚款 10万元的决定变更为罚款 8万元，应当认为复议改变了
原具体行政行为。最高人民法院《若干解释》第 7条规定，复议决定有下列情形之一的，属
于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”：（1）改变原具体行政行为所认定的主要事
实和证据的；（2）改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；（3）撤销、
部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。本案中，国家新闻出版署作出的复议决定在
事实认定和原具体行政行为一致，但是在处理结果和法律依据上，和原行政行为有所不同。
有人认为，复议机关引用了国家新闻出版署《关于重申加强对挂历、年历画、年画出版管理
的通知的补充说明》（1990年）97号文件中的第 5条规定，应当认定此复议决定改变了原具
体行政行为。但是我们认为，本案中，国家新闻出
版署在法律依据上所作的补充，并没有改变将天威制药有限公司擅自印制广告挂历《精选油
画集》和《水彩画精选》的行为认定为非法出版物的性质，不能视为改变复议行为。但国家
新闻出版署将罚款的数额从 10万元减为 8万元，可视为变更原具体行政行为的处理结果，
故仍应当认定复议机关改变了原具体行政行为。
以国家新闻出版署为被告的案件，属于行政诉讼法规定的应当由中级人民法院管辖的范围。
《行政诉讼法》第 14条第（二）项规定，对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政
府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，是中级人民法院管辖的第一审行政案件。这是由于
行政机关的级别较高，作出的具体行政行为政策性较强，影响也比较大，基层人民法院不适
合审理。故本案中，天威制药有限公司以国家新闻出版署为被告，应当由中级人民法院作为
该案的第一审法院。
第二，本案的地域管辖，应当由石家庄市中级人民法院或北京市的中级人民法院管辖。如果
本案的被告是河北省新闻出版管理局，则应由石家庄市中级人民法院管辖。但本案原告天威
制药有限公司是以国家新闻出版署为被告提起行政诉讼，应当由石家庄市中级人民法院或北
京市中级人民法院管辖。根据《行政诉讼法》第 17条的规定，行政案件由最初作出具体行
政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，
也可以由复议机关所在地人民法院管辖。也就是说，对于复议机关改变具体行政行为的案件，
既可以由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，也可以由复议机关所在地
人民法院管辖。本案原告所选择的被告为复议机关即国家新闻出版署，根据前面的分析，以
国务院部门为被告提起行政诉讼，应当由中级人民法院管辖。综上，在本案中，最初作出具
体行政行为的行政机关所在地石家庄市中级人民法院和北京市的中级人民法院均对本案享
有管辖权。本案原告可以在石家庄市中级人民法院和北京市的中级人民法院之中，选择一个
法院起诉；若原告天威制药有限公司向两个法院均提出行政诉讼，则应由最先收到起诉状的
人民法院管辖。
2、【案情介绍】
陈某和韩某是甲市 A区人，在 B区居住。1998年 6月 18日，陈某、韩某雇车运载着自乙市
某镇购得的美国产健牌香烟 38箱途经丙县 C区，被丙县公安局（位于丙县 D区）扣押。陈
某和韩某被带至丙县 C区派出所关押至下午 5时才被带到丙县公安局，总计被羁押约 5小时。
6月 25日，丙县公安局以陈某、韩某无任何手续贩运走私香烟为由，根据《海关法》对两人
罚款 万元，扣押的香烟放行，但未作出处罚决定书。陈某和韩某不服，向丙市 C区人民
法院提起行政诉讼，认为被告无任何手续限制其人身自由达 5小时之久，是不合法的，请求
法院判决撤销被告的具体行政行为并赔偿损失。同时原告陈某、韩某认为被告扣押香烟的行
为超越职权，请求法院判决撤销被告的罚款决定。
【法律问题】对限制人身自由的行政强制措施不服的案件，应由什么法院管辖？对基于同一
事实侵犯财产权和人身权的案件，应当如何确定管辖？
【参考结论】
根据《行政诉讼法》第 18条的规定和最高人民法院《若干解释》第 9条的解释，对限制人
身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，可以由被告所在地、原告的住所地、经常居住地和
被限制人身自由地的法院共同管辖。本案中，C区可以视为被限制人身自由地，原告选择了
被限制人身自由地的 C区法院起诉，C区拥有管辖权。同时 C区法院应当对被告扣押财产的
行为进行一并管辖。
【法律评析】
本案涉及公民对限制人身自由的行政强制措施不服，如何确定地域管辖的问题。
地域管辖是在同级人民法院之间横向划分其各自辖区内受理第一审行政案件的权限。地域管
辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。一般地域管辖是指以最初作出具体行政行为的行政机
关的所在地为标准确定行政案件的管辖法院。大部分案件都适用一般地域管辖。但是在行政
诉讼中存在一些例外的情况，不能适用一般地域管辖，这类案件适用特殊地域管辖。特殊地
域管辖包括专属管辖和共同管辖。其中专属管辖是指法律以诉讼标的的所在地为标准，强制
规定特定的诉讼只能由特定法院进行管辖。如《行政诉讼法》第 19条规定：“因不动产提
起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”而共同管辖则是指依照法律规定，两个以
上的人民法院对同一个行政案件都有管辖权而由原告选择具体管辖法院的管辖。本案所涉及
的正是共同管辖的情形。
《行政诉讼法》第 18条规定，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所
在地或者原告所在地人民法院管辖。最高人民法院《若干解释》第 9条规定，《行政诉讼法》
第 18条中的“原告所在地”包括原告的住所地、经常居住地和被限制人身自由地。这表明
以上几个有关法院对同一个行政案件都拥有管辖权，但这并不是说几个法院共同审理同一个
行政案件。根据《行政诉讼法》第 20条的规定，两个以上法院都有管辖权的案件，原告可
以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最
先收到起诉状的人民法院管辖。可见，应由当事人的选择最终决定由哪个法院管辖。
根据上述法律的规定，本案中陈某和韩某的户籍所在地甲市 A区、经常居住地甲市 B区和被
告丙县公安局所在地丙县 D区均有权管辖。但是本案中原告选择的却是丙市 C区人民法院，
他们认为 C区人民法院是被限制人身自由地，故应当享有管辖权。一种意见认为，原告陈某
和韩某并非被 C区派出所关押，而是丙县公安局作出的决定，并将其暂时关押在 C区派出所。
C区法院不应该拥有管辖权，应由丙县公安局所在地 D区人民法院管辖。
“被限制人身自由地”应当如何理解呢？丙县 C区人民法院对本案是否拥有管辖权？我国确
定行政诉讼管辖的原则主要是：第一，便于公民、法人和其他组织进行诉讼；第二，便于人
民法院行使审判权和判决的顺利执行；第三，便于人民法院公正审理行政案件；第四，原则
性和灵活性相结合。我国行政诉讼法在共同地域管辖中规定原告可以向被限制人身自由地的
法院提起行政诉讼，主要是遵循了便于公民进行诉讼和便于人民法院审理的原则。在实践中，
被限制人身自由地一般都是和行政机关所在地重合的。如果不一致，如何确定被限制人身自
由地呢？
陈某和韩某被位于丙县 D区的丙县公安局限制人身自由，但是这一行政强制措施的主要部分
却是在丙县 C区派出所完成的，我们认为，根据立法原则，C区应可视为“被限制人身自由
所在地”。这样有利于实现诉讼管辖的目的，方便法院进行案件的审理。故本案原告以丙县
公安局为被告向 C区法院提起行政诉讼，是正确的。
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