地方政府制度变迁与民营经济发展
[摘 要] 地方政府制度变迁的主要动力来源于地方政府的利益驱动、微观主体的共同
诉求、上级政府的直接推动，它促进了民营 经济 的 发展 。本文以湖南邵东民营经济发
展为例，实证分析了地方政府制度变迁的动力、轨迹及由此产生的经济绩效。
[关键词] 地方政府；制度变迁；民营经济；绩效
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程，它可以理解为一种效益更高的制度对另一
种制度的替代过程及新旧制度的交易过程。诺思认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望
获得最大潜在利润，即在已有制度安排结构中主体无法获得的利润。制度变迁包括强制性
变迁和诱致性变迁，其中强制性变迁的主体是中央和地方政府。民营经济是市场机制发挥
作用的产物，作为一种新的制度安排，它已日益成为 中国 经济市场化改革的主要形式，
在经济运行中扮演着愈来愈重要的角色。邵东地处我国中部地区，是改革开放以来湖南具
有特色和经济发展较为迅速的区域之一，民营经济与制度创新构成了其区域经济发展的强
大推动力量，其发展模式、成功的经验无疑对中部地区县域经济发展具有启示意义。长期
以来邵东地方政府为民营经济构建起一种自主性、开放性、合法性的公共运作制度环境，
地方政府的一系列制度创新使 交通 闭塞、人多地少、资源禀赋贫乏的邵东民营经济得到
迅速发展。邵东地方政府的治理实践反映了中国从计划经济向市场经济转型过程中地方政
府合理的政策选择，为中国地方政府的制度变迁进行了有益的探索。
一、从“兴商”到“兴工”——邵东地方政府制度变迁的 历史 过程
1.原始积累阶段(1978-1992年)。邵东从上世纪 60年代初起就有搞手 工业 和多种经
营(副业)的传统，曾多次被评为省社队 企业 先进县。改革开放后，民营企业开始焕发生
机，个体工商户继承了小手工制作、小商小贩的传统。集市贸易比较活跃，市场发展粗具
规模，建立了药材、木材、小五金等 36个市场，并带动了部分产业的发展。许多民营企
业的建立和发展都是在国家政策调整的夹缝中进行，具有相当程度的政策性投机特征。这
一阶段民营企业主要是国有企业的拾遗补缺者，依靠个人关系获取发展机会，通过家庭作
坊式的生产方式和设备、技术的引进来发展，追求产量以满足市场短缺需求，不少企业因
此而赚取了第一桶金。
但是，上世纪 80年代由于乡镇企业发展中存在的一些问题和当时人们的个别认识偏
差，民营经济的发展也出现了一些反复，这一阶段是民营经济的曲折绯徊阶段，当时的民
营经济发展还非常脆弱。该时期邵东地方政府的制度变迁主要表现在：
(1)地方政府和微观主体的利益契合，促使了民营企业的迅速发展。邵东人多地少，
劳动力比较充裕，加之从事手工业的传统，因此，具有发展家庭手工业和小商品生产等劳
动密集型企业的原始冲动。县委、县政府出台了一系列政策和措施，积极扶持民营企业的
发展。
(2)上级政府对民营企业的政策不定，邵东政府的制度变迁出现了一些反复。民营企
业在“文革”时被取缔，虽然在 20世纪 70年代以社队企业的面貌出现，但没有获得 法
律 地位。进入 80年代初，我国从法律上肯定了个体经济存在的合理性，但在这一年代后
期出现了大滑坡，乡镇企业没有受到地方政府正当地扶植和保护，邵东地方政府对民营企
业的政策处在市场中“摸着石头过河”的阶段。
2.迅速发展阶段(1992-2002年)。从 1992年春天邓小平南方谈话到 2002年党的十六
大召开这 10年间，是邵东民营企业的快速成长机遇期。1992年，党的十四大提出私营经
济是社会主义公有制的必要补充，1997年，党的十五大提出私营经济是社会主义市场经济
的重要组成部分，解决了社会主义发展过程中困扰人们的认识问题。
邵东县 1992提出“兴商建县”战略，市场得到较快发展，形成了以邵东工业品市场
为龙头，26个专业市场为骨干，75家综合市场为网点的多功能、多层次的市场 网络 。
市场繁荣带动了产业发展，形成了打火机、五金、药材等 13个粗具规模的工业小区，集
聚了 3000多家企业。这一时期邵东地方政府的制度变迁主要表现在：
(1)市场驱动力成为邵东地方政府制度变迁的主要动力。市场是邵东的经济特色，也
是邵东的传统优势。邵东的经济发展，走的是市场带动战略。
第一代市场是商贩自发形成的聚集地，通过肩挑手提、摆地摊的方式进行简易的商品
流通，是资本积累、财富扩张和经商经验 总结 的初始阶段。第二代市场是吸引外地商品
流通集散的摊位式市场。1983年，县工商部门在县城老 体育 场筹建了一座交易市场，吸
引着十几个省市及本地商贩参市，从业人员达 2500多人。第三代市场是摊位门面相结合
、具一定规模的市场群。1992年，县政府适时提出了“兴商建县”战略，出台了《 农村
专业批发市场改革方案》。同时，在县城西侧兴建了邵东工业品市场，设摊位 1万个，从
业人员 1万多人。1997年，成交额达 40亿元，辐射面迅速向全省和西南地区延伸。
邵东市场经营的商品 95%以上是小商品，以批量销售为主，产品档次较低，价格低廉
，经营方式灵活多样。但就是这些个体工商户经营的小商品，建成了大市场，为邵东上世
纪 90年代的高速增长奠定了基础，每年创造的税费占县税费总额的 60%以上。
(2)东部地区的示范效应，成为邵东地方政府制度变迁的助推力。民营经济在温州、
义乌取得的巨大成功，坚定了县委、县政府大力发展民营经济的决心，迎来了邵东 1995-
1997年的高速发展时期。县里明确规定：个体户、私营企业主的经营范围除了法律政策明
文禁止的，其余都是允许的。县里的政策服务民营经济发展，实行边发展边规范。全县各
部门都不能完全以部门利益为主，以确保民营经济的合法权益得到实现。
邵东县城称为商贸城，是土生土长的民营经济聚集区。以邵东县工业品市场为中心，
以布匹城、家电城、中南五金城等专业市场为依托，形成了以商贸城为龙头的全县商贸网
络体系，使邵东成为名闻遐尔的商品集散地。
(3)本阶段末期存在地方政府制度供给不足、制度实施机制不力的状况。1997年党的
十五大召开以后，全国各地的民营经济得到了快速发展。而邵东“大市场、小工业”的布
局为邵东的快续发展带来了隐患，发展速度在 1998年后趋于迟缓。邵东地方政府在“以
商转工、科技兴县”战略的有效实施方面，在为民营企业提供人才、资金支持和管理、技
术指导方面，都存在着一些欠缺和不足。
3.稳步创新阶段(2002-至今)。党的十六大提出必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非
公有制企业健康发展。邵东县适时提出了“兴工强县”战略，民营经济进入了新的发展阶
段。园区建设进展顺利，国企改制顺利推进，民营规模工业产值快速增长，民间投资持续
增加。邵东县全力打造“工业航母”，逐步形成了以县城经济开发区为核心，以 1814线
、320国道为主线，以周官桥打火机出口基地、火厂坪机械配件基地、仙槎桥小五金生产
基地、廉桥中药材加工基地、皮具加工基地、湖塘工业基地为主轴的“一区二线六基地”
的发展格局，组建了打火机、皮革、五金等六个产业集团。这一时期邵东地方政府的制度
变迁主要表现在：
(1)受上级政府强制性制度变迁的直接推动，加强了对民营 企业 的引导和指导。如
邵东县委、县政府在《关于实施“兴工强县”战略的决定》中明确指出：大力 发展 优势
产业和骨干企业，鼓励 工业 企业向县城和建制镇聚集，积极引导民营企业建立 现代 企
业制度，扶强扶大企业集团，积极启动民间资本兴办产业实体，鼓励引导县 金融 机构增
加对企业的投入，着力培训企业人才，切实引进外地优秀人才等。
(2)县域政府管理等方面存在的种种约束，制约着邵东地方政府制度变迁的系统性和
有效性。县域政府存在的权力小、财力弱、负担重等特征，县委领导的频繁调动，县里各
职能部门的政策执行力度，各微观主体的局部利益冲突，都是影响制度变迁速度和效益的
重要因素。邵东实施“兴工强县”战略几年来，“强商弱工”的局面依然没有改变，还存
在着产业结构失衡、大量资金外流、民营企业贷款困难、基础设施不完善、技术人才缺乏
、产品竞争力不强等问题。
二、地方政府制度变迁的主要动力
地方政府制度变迁是地方政府制度的替代、转换与交易过程。但地方制度变迁不是自
动发生的。作为区域制度变迁最重要的主体，地方政府是有其自身利益的。通过对邵东政
府制度变迁的轨迹分析，地方政府制度变迁的动力主要来自下列三方面因素：
1.地方政府的利益驱动。公共选择学派认为政府也是“ 经济 人”，存在自利性，有
其自己的利益追求。市场经济体制承认政府官员的多重角色，允许他们追求公共利益以外
的其他利益。因此，在市场经济体制下，政企分开的改革使地方政府拥有了管理地方公共
事务的权力，尤其以财政包干为主要特征的财政体制改革，极大调动了地方政府增加本地
收入的积极性。1994年的分税制改革，从体制上保证了地方政府利益，也为地方政府增加
自己的收入、做大“蛋糕”提供了动力。
地方政府利益主要包括两方面：
(1)地方公共利益：这是地方政府得以存在的基础。改革开放以来，经济建设成为党
和国家工作的中心，各地政府都把发展经济作为工作的重中之重，增进当地福利成为地方
政府制度变迁的主要动力。
(2)地方政府自身利益，包括经济利益和 政治 利益。前者主要指地方政府财政收入
的增加，财政预算的扩大；后者主要指地方社会的稳定，地方官员职位的升迁，地方政府
规格的上升等。特别是地方官员为了最大化“经营业绩”——政绩，为地方政府制度变迁
提供了动力。
2.微观主体的共同诉求。微观主体包括企业、个人、家庭、基层组织等。不同的微观
主体之间也存在着利益之间的冲突。因此，地方政府一般会根据其目标，考虑微观主体的
共同诉求，推动诱致性制度变迁，对促进效率的制度变迁给予支持、 总结 和推广。同时
，应兼顾各微观主体之间的利益，实现和谐发展。
3.上级政府的直接推动。上级政府直接推动的强制性制度变迁，也是地方政府制度变
迁的动力之一。中央政府和地方政府利益之间的矛盾，表现为地方政府在贯彻执行上级政
府的政策法规时会存在着一定的灵活变通性。随着我国市场化改革推进，中央政府在下放
财权的同时也下放了一部分事权，使地方政府独立的目标大大强化，进而地方政府具有了
主动谋取潜在制度收益的动机和行为。
上级政府直接推动的强制性变迁具有降低组织成本和实施成本等优点，但也有不少局
限。具体说来，第一，上级政府同样受到有限理性的限制。上级政府提供的制度供给，很
难适应于所有地方、所有领域。地方政府在不违背基本原则的情况下会对政策做一些修改
。第二，强制性制度变迁一般会违背“一致性同意原则”。当强制性并不“强制”时，地
方政府往往会“修正”上级政府的制度供给，并使这种制度更适合自己实现利益最大化原
则。如果这种修正没有带来负的外部效应，反而提高了本地区的经济效率，这可视为一种
“帕累托改进”。第三，限于财力因素，上级政府一般把新制度安排的实施成本“转移”
给地方。所以，地方政府将根据实施成本的大小对新制度安排做出调整。
三、邵东地方政府制度变迁的经济绩效
制度作为提供激励和减少经济活动的不确定性因素，对经济增长起着决定性作用。由
于不完全市场、不完全信息、交易成本和不完全竞争的存在，邵东地方政府制度变迁在邵
东民营经济发展中起着十分重要的作用。在这个不沿江、不沿海、不沿边，人多地少，资
源匮乏的偏远小县，外无重点工程的投资拉动，内无经济特区的政策优惠，却出现货畅其
流、万商云集的盛况，这种迅速发展的状况被称为“邵东现象”。
1.制度供给超前，促进了邵东民营经济的迅速发展。20世纪 90年代，邵东超前确立
了发展县域经济的“民营经济主体战略”，使邵东民营经济得到了快速发展，使 交通 落
后、信息闭塞的邵东成为湖南乃至西南的小商品流通中心。究其原因，一是邵东远离全省
政治经济中心，瞩目度低，政府支持民营经济发展的阻力相对较小。改革开放后，当其他
地方还在争论个体私营经济有益还是有害、是补充还是组成部分的时候，邵东便务实地确
立了“民营经济主体战略”，形成了宽松的政治环境。这样，邵东以极小的投入在谋篇布
局中抢得先手，主动拆除流通“藩篱”，率先进行市场建设，构建全国性小商品交易平台
，极大地节省了客商的交易成本，外地流通商由此对邵东形成依赖。二是人多地少、资源
匮乏的现实迫使邵东人只能离乡背井，生活来源主要靠贩买贩卖，因而形成了邵东人特有
的经商意识，“哪里有生意，哪里就有邵东人”。三是邵东国有经济基础薄弱，地方政府
出于自身财政收入考虑，对地方“村社经济”发展采取默认态度，小商品工业有较好的发
展基础和平台。到 1995年，民营工业企业占工业企业总产值的比率就超过了 50%。从
2000年以来，这个比率一直维持在 80%以上。民营企业产值增长率一直快于国有企业，
1980-2005年，民营企业产值增长了 倍，年均增长率为 %。民营经济真正成为了
县域经济的主体。
2.提高了邵东政府的财政收入和县域综合实力。随着民营经济的迅速发展，邵东财政
收入和综合实力不断增长，到 2005年，财政总收入为 亿元，比 1980年增长了
倍，年均增长率为 13%；人均 GDP为 8814元，高于邵阳市平均水平 81%；农民人均纯收入
为 3850元，高于全省平均水平 23%。1997年，邵东县进入了湖南省县域综合实力第 7名
，近几年稳定保持在第 10名左右。
3.产生了示范效应，提高了邵东的知名度。进入 20世纪 90年代后，由于民营经济发
展活跃，综合实力不断上升，该县先后成为全省惟一的民营经济改革与发展试验区、国务
院县域经济综合调研基地县、全国 农村 流通示范县、全省商品粮建设基地县、全省专业
批发市场试点县。2004年，湖南省民营经济研究基地也把邵东作为重点研究地区之一。湖
南日报在 1998年连续四期以“龙潭千尺任鱼跃”为标题介绍了邵东县发展民营经济的经
验和现状。从上世纪 90年代中期开始，在邵东县担任主要领导的政府官员，也获得了较
多的职务升迁机会，邵东成为了地方官员创政绩的县域之一。
参考 文献 ：
[1]诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994.
[2]谢恒.制度变迁与东西部地区民营经济发展比较研究[M].长沙：湖南人民出版社，
2006.
[3]周明生，梁浩.我国企业制度变迁中的政府制度供给研究[J].南京大学学报(社会
科学 版)，2003，(6).
